Российская модель

В законодательстве Российской Федерации с самого начала был установлен разрешительный порядок банковской деятельности, но при этом логика законодателя исходила из начал, принципиально отличных от основополагающих юридических конструкций в данной сфере, рассмотренных ранее.

Процедура обращения в Банк России за получением лицензии на осуществление банковской деятельности в российском банковском праве традиционно фиксировалась в законодательстве как перечень документов, представляемых Банку России.

Так, первая редакция Закона о банках и банковской деятельности требовала от соискателя лицензии представления следующих документов: ходатайства, учредительных документов, экономического обоснования и данных о руководителях банка lt;1gt;. Впоследствии перечень предоставляемых документов расширялся в соответствии с положениями последующих редакций Закона о банках и банковской деятельности. В частности, в него стали включаться такие документы, как:

--------------------------------

lt;1gt; Статья 12 Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. N 395-1 (с изм. от 12 декабря 1991 г.) "О банках и банковской деятельности в РСФСР".

- документы о финансовом состоянии учредителей: аудиторские заключения и подтверждения отсутствия задолженности по уплате налогов и других обязательных платежей, либо декларации о доходах физических лиц, (впоследствии - документы согласно перечню, установленному нормативными актами Банка России, подтверждающие источники происхождения средств, вносимых в уставный капитал кредитной организации lt;1gt;);

--------------------------------

lt;1gt; Начиная с ред. от 19 июня 2001 г.

- более подробные анкеты кандидатов на должности руководителей (с указанием специального образования, наличия опыта, отсутствия судимости);

- бизнес-план, составленный в соответствии с нормативными актами Банка России lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Начиная с ред. от 19 июня 2001 г.

Кроме того, требования к перечню документов содержались (и расширялись) и в документах (инструкциях) Банка России, принимаемых по вопросам регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности. В частности, инструкции Банка России требовали представления целого ряда дополнительных документов, прямо не предусмотренных положениями законодательства, относящихся к порядку государственной регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности, хотя необходимость либо целесообразность их представления могла быть основана (прямо или косвенно) на положениях законодательства. В числе таких документов можно отметить:

- сообщение о перечне членов совета директоров кредитной организации;

- документы, подтверждающие права на здание (помещение), в котором предполагается размещение кредитной организации;

- документы, характеризующие техническую укрепленность помещений для операций с наличными денежными средствами и другими ценностями;

- документы, подтверждающие намерение охранного предприятия на заключение впоследствии с кредитной организацией договора оказания охранных услуг;

- документы, подтверждающие намерение страховой организации заключить впоследствии с кредитной организацией договор страхования имущественной ответственности;

- документы, подтверждающие согласие антимонопольного органа на создание кредитной организации;

- документы, необходимые для регистрации первого выпуска акций кредитной организации, создаваемой в форме акционерного общества lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: глава 3 Инструкции Банка России от 2 апреля 2010 г. N 135-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций".

В связи с таким расширенным перечнем можно констатировать, что нормативные акты Банка России основаны на расширительном толковании соответствующих положений специального федерального закона, регулирующего порядок регистрации кредитной организации и выдачи лицензии на совершение банковских операций.

В отношении того обстоятельства, что нормативные акты Банка России предусмотрели более широкий круг документов, чем это предусмотрено специальным федеральным законом (т.е. Законом о банках и банковской деятельности), можно дать следующую оценку. С одной стороны, это может быть расценено как выход за пределы законодательных полномочий, поскольку федеральный закон предоставил Банку России право только установить порядок предоставления документов, прямо перечисленных в Законе, но не право требовать предоставления дополнительных документов, законом не перечисленных lt;1gt;. С другой стороны, требование о предоставлении таких документов может косвенно следовать из других федеральных законов - либо из их содержания, либо выводиться с учетом тех задач, для решения которых соответствующие федеральные законы принимались. Например, право потребовать документы, подтверждающие согласие антимонопольного органа на создание кредитной организации, косвенно следует из законодательства о защите конкуренции; право потребовать документы, необходимые для регистрации выпуска акций, следует из федеральных законов, регулирующих статус акционерных обществ и рынок ценных бумаг. Вторая оценка по природе своей дискуссионна. Так, ей можно противопоставить следующее возражение: необходимость соблюдения антимонопольного законодательства при создании кредитной организации не следует смешивать с правом Банка России требовать документы, не предусмотренные специальным законодательством. В то же время если следовать строго формальному подходу к перечню документов, которые Банк России вправе требовать при регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на совершение банковских операций, то мы окажемся в ситуации, когда Банк России не будет располагать достаточной информацией для принятия решения, которое соответствовало бы не только нормам специального банковского закона, но и законодательству Российской Федерации в целом. При учете данного обстоятельства и в условиях, когда специальный банковский закон содержит закрытый (но при этом ограниченный) перечень документов, расширительное толкование Банком России соответствующих положений закона выглядит резонно логичным.

--------------------------------

lt;1gt; Статья 14 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Приведем другой пример расширительного толкования Банком России таких законодательных положений. Согласно Федеральному закону "О банках и банковской деятельности" учредители кредитной организации не должны иметь задолженности перед бюджетами различных уровней за последние три года, предшествующие созданию кредитной организации lt;1gt;. Это положение также можно трактовать двояко. С одной стороны, его можно истолковать таким образом, что это требование относится только к тем учредителям, которые были созданы не позднее чем за три года до даты создания соответствующей кредитной организации, и не распространяется на тех учредителей, которые были созданы позднее, соответственно, они должны не иметь задолженности перед бюджетами всех уровней за то время, в течение которого они существуют; иное толкование предстает как не основанное на Законе ограничение правоспособности юридического лица. С другой стороны, если истолковать данное положение Закона предложенным выше образом, то при всей формальной правильности такое толкование сведет на нет основную цель, которую преследовал закон, вводя данное положение. Действительно, цель Закона состоит в обеспечении правовыми средствами финансовой устойчивости учредителей кредитной организации, а при узкой трактовке данного положения закона (как предложено выше) эта цель не могла бы быть достигнута уже хотя бы в силу того обстоятельства, что сложно говорить о финансовой устойчивости организации, которая существует короткий срок. Не должно вызывать удивление, что в нормативных актах Банка России данное положение Федерального закона получило расширительную трактовку, вследствие которой учредители кредитной организации должны были осуществлять свою деятельность в течение не менее трех лет, предшествующих созданию кредитной организации lt;2gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Введено ред.

lt;2gt; См.: п. 2.2 Инструкции Банка России от 14 января 2004 г. N 109-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций". Это же правило сохраняется в действующих в настоящее время нормативных актах Банка России, регламентирующих порядок создания кредитных организаций.

В связи со сказанным можно дать следующую оценку. На уровне федерального закона не представляется возможным предусмотреть все аспекты, имеющие значение для принятия правильного решения о государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на совершение банковских операций, с учетом в числе прочего динамики развития банковского сектора. В условиях, когда федеральный закон строится по модели исключительного перечня соответствующих документов без предоставления регулятору права усмотрения при принятии окончательного решения, регулятор для выполнения поставленных перед ним задач вынужден идти по пути расширительной интерпретации законодательных положений в издаваемых им нормативных актах. Тем самым модель, основанная на жесткой фиксации всех аспектов лицензирования банковской деятельности, оказывается практически неэффективной.