1. Становление банковской системы США
\' Банковская структура Соединенных Штатов состояла из огромного множества мелких независимых банков, сфера деятельности каждого из которых ограничивалась весьма небольшой территорией — как правило, в пределах населенного пункта, в котором этот банк располагался. В 1913 г, таких банков было свыше 20 тыс.: около 7 тыс, из них были эмиссионными национальными банками, остальные же, действуя в рамках законов тех штатов, где они располагались, а не общенационального банковского законодательства, не имели права на эмиссию банкнот. Само по себе наличие большого числа различных банков не означает наличия банковской системы. Поэтому до момента образования общенациональной Федеральной резервной системы говорить о банковской системе США именно как о системе не вполне корректно. Историю развития и деятельности коммерческих банков США можно разделить на несколько периодов:
колониальный период, во время которого финансовые институты и рынки были немногочисленными и выполняли элементарные функции;
ранний период национального развития от Американской революции до Гражданской войны (1863 г.), когда были созданы многие из существующих до настоящего времени финансовых институтов и стали развиваться финансовые рынки;
банковское дело с 1863 по 1913 гг., когда произошло резкое увеличение активов и операций американских финансовых институтов и рынков; банковское дело с 1913 по 1934 гг.—период, когда закладывались основы Федеральной резервной системы;
банковское дело с 1935 по 1945 гг., когда усилилось государственное регулирование;
банковское дело после 1945 г., когда в полной мере развернулось государственное регулирование и дерегулирование, возникла интернационализация банковского дела, увеличилось количество финансовых продуктов, возникли скандальные истории и банковское дело стало более сложным и конкурентоспособным.
Этот период продолжается и сегодня.В колониальный период в Северной Америке не было коммерческих банков. Первый акционерный коммерческий банк в Новом Свете открылся в Филадельфии 7 января 1782 г., через неделю после того, какконти- нентальный Конгресс выдал постоянную лицензию Банку Северной Америки. Один из деятелей Конгресса назвал его «основным столпом американского кредита», который «будет способствовать управлению финансами в Соединенных Штатах».-
В 1791 г. Федеральный Конгресс выдал лицензию Первому банку Соединенных Штатов (The First Bank of the United States) с капиталом 10 млн долларов. Позднее банку было выдано разрешение на обслуживание потребностей Казначейства в федеральном депозитарии и деятельность финансового агента для перевода средств и осуществления платежей. Банк получил разрешение осуществлять эмиссию надежных векселей. Этот банк США можно назвать первым Центральным банком в США. В этот же период был организован и первый сберегательный институт— Филадельфийское общество сберегательного фонда. В 1817\'гч создана Нью- Йоркская фондовая биржа. В различных штатах и городах быстрыми темпами создавались провинциальные банки. В 1838 г. в Нью-Йорке был принят Закон о свободной банковской деятельности (Free Banking Act), В соответствии с этим Законом отвечавшие определенным критериям инвесторы имели право объединяться для совместной банковской деятельности. Минимальный размер капитала был установлен в объеме 100 000 долларов. Этот Закон положил начало свободной банковской деятельности в США. В 1840 г. введен в действие Закон о независимом Казначействе. В 1842 г, в банковских законах штата Луизиана впервые указано требование по созданию резерва в золотых и серебряных слитках по депозитным обязательствам (в размере одной трети суммы выпущенных банкнот и привлеченных депозитов).
В 1853 г. создана Нью-Йоркская ассоциация клиринговых палат (New York Clearing House Association).
К началу Гражданской войны (1861 г.) в США существовала представленная большим количеством банков развитая банковская систе- ма, однако общенациональной денежной единицы не было — каждый банк по соглашению с правительствами штатов самостоятельно выпускал банкноты, которые обменивались на золото и серебро.
В военный период, когда были приостановлены платежи в золотых и серебряных слитках, бумажные деньги представляли собой неконвертируемые банкноты, напечатанные обеими воюющими сторонами для финансирования войны. После окончания войны в 1863 г. был принят Закон о национальных деньгах {National Currency Act), позднее переименованный в Закон о национальных банках (1884 г.). Это означало создание национальной банковской системы, которая оставалась неизменной до декабря 1913 г. и обеспечивала федеральное регулирование и лицензирование банков. На базе этого Закона сложилась банковская система из коммерческих банков, лицензируемых как на штатном, так и на федеральном уровнях, что сохранилось до настоящего времени.Банковская система США XX в. нередко рассматривается как пример практического воплощения принципов свободы банковского бизнеса. Действительно, любой человек либо группа лиц, подчиняясь ряду требований, могли учредить эмиссионный банк, а банковский бизнес был открыт для всех на одинаковых условиях. Однако толкование банковской свободы «по-американски» существенно отличалось от более общей ее трактовки в континентальной Европе:
американские банки были практически лишены всякой возможности построения системы отделений: положение большинства банков, действовавших вне крупных городов, в той или иной степени приблизилось к положению местных монополий;
общенациональное банковское законодательство, в рамках которого функционировали «свободные» банки, предписывало конкретную эмиссионную систему, основанную на государственных облигациях: банк мог произвести эмиссию в объеме 90% стоимости купленных облигаций. Практически любые тенденции развития системы отделений, ставшие в других странах частью естественной эволюции банковского бизнеса, были однозначно исключены в США. До принятия общенационального банковского законодательства банки находились под юрисдикцией соответствующих штатов. Банковская фирма, учрежденная в одном штате, не имела никакой возможности распространить свои операции за его пределы — ни через открытие отделения в другом штате, ни каким-либо другим способом.
Ситуация с открытием отделений внутри штата в разных штатах была различной.
Некоторые штаты, главным образом южные, допускали создание банковских отделений; в других же были приняты зако- ны, запрещавшие их создание. Принятие Национального закона о банках не изменило ситуацию. В нем однозначно заявлялось, что учрежденный в соответствии с ним банк не имел права вести бизнес где-либо еще, кроме территорий, указанных в его учредительных документах. Закон сохранил право на деятельность отделений лишь за теми банками штатов, которые вошли в состав общенациональной банковской системы, уже имея свои отделения.Эти ограничения на развитие банковской деятельности, сохранявшиеся почти до конца XX в., означали, что банковская система США на деле была лишена преимуществ как централизованной, так и свободной банковской системы.
Банки, как правило, открывались на основе чартера, приобретение которого давало банку все преимущества ограниченной ответственности {contingented liability). В большинстве случаев такой чартер лимитировал депозитные операции и эмиссию банкнот суммой, кратной капиталу акционеров; наиболее распространенным правилом было ограничение выпускаемых в обращение банкнот двумя капиталами банка, однако подобные границы на практике оказывались чисто номинальными. В некоторых штатах допускалось учреждение банков без чартера, что означало неограниченную ответственность. Однако такие банки были немногочисленны, и их учреждение и последующая деятельность сопровождались значительно более жесткими ограничениями.
Чрезвычайно серьезной проблемой на всем протяжении истории банковского бизнеса в США вплоть до образования Федеральной резервной системы было отсутствие отлаженной системы взаимного погашения (клиринга) банкнот различных банков. Банки штата не имели отделений в других штатах, у многих не было и корреспондентов, однако никакой системы аккумуляции банкнот с последующим предъявлением их к платежу не существовало. Эту функцию на первых порах, причем довольно успешно, взял на себя Первый банк Соединенных Штатов, однако впоследствии он обанкротился — не в последнюю очередь и вследствие выполнения этой функции.
Худшей чертой сформировавшейся в тот период американской банковской системы, как, впрочем, и европейских банковских систем, было чрезвычайное добродушие при объявлении банкротства банков или
KJf
прекращения ими платежей.
Например, в штате Нью-Йорк выданные до 1828 г. чартеры предусматривали прекращение операций банка, который задерживал платежи в среднем на 3 месяца. Однако если после изучения его текущего состояния определенным должностным лицом штата вынесен вердикт о продолжении деятельности, он подлежал ликвидации лишь в случае невозобновления платежей еще втечение года. Чартеры, выданные после 1828 г., сократили разрешенный срок приостановки выплат до 10 дней. Однако в 1837 г. все эти меры утратили силу, поскольку законодательное собрание штата приняло Закон о приостановке выплат (The Suspendion Act), который разрешал банкам автоматически продолжать свою деятельность еще в течение года после приостановки выплат, не обращаясь за специальным разрешением к названному должностному лицу.
Аналогичные законы, схожие или даже худшие по своему эффекту, приняли и другие штаты. Практически ежегодно банки разных штатов прекращали платежи. В 1839 г. выплаты были приостановлены в Пенсильвании и штатах к югу и западу от нее. Пенсильвания приняла закон, разрешавший банкам задерживать выплаты в обмен на предоставление займа штату. В соответствии с этим законом денежные выплаты должны были быть восстановлены через год, однако взятые банками кредитные обязательства фактически не позволяли возобновить выплаты, и в результате был принят еще один закон, который позволил банкам не выплачивать денег в течение всего периода погашения такого займа.
В 1873 г. произошел первый в послевоенный период крупный финансовый кризис, когда были приостановлены выплаты по депозитам. Аналогичные кризисы происходили впоследствии в 1884, 1890, 1893, 1895, 1907 и 1914 гг. Кризис 1907 г. был особенно тяжелым по своим масштабам и последствиям. В качестве основной причины кризисов назывались отсутствие системы взаимного погашения банкнот разных банков, а также избыточный выпуск банкнот одними банками при непроведении эмиссии другими, что и приводило к системному кризису.
Главный недостаток американской системы эмиссии — неэластичность.
Эта система оказалась неспособной реагировать на колебания сезонного и кризисного спроса. Приостановки выплат были спровоцированы спросом вкладчиков, пытавшихся получить свои депозиты наличными, -— банки заявляли, что их неплатежеспособность является прямым следствием проблем с выпуском дополнительных банкнот. Приостановки выплат, с такой точки зрения, объяснялись просто невозможностью денег изменить свою форму — с чековых счетов на банкноты. Это было учтено при попытке поправить ситуацию: в 1900 г. был принят закон, разрешающий банкам выпускать банкноты на все 100% номинальной суммы обеспечения вместо 90%. Кроме того, в период после 1900 г. в качестве обеспечения вновь разрешалось использовать ценные бумаги не только федерального, но и муниципального уровня/Одновременно был снижен налог на эмиссию—г с 1 до 0,5%, с тем чтобы снизить затраты банков.Но все эти меры привели только к росту объема денежной массы, который составил в 1900—1907 гг. 90%, что породило инфляционный бум. Кризис 1907 г, наглядно показал, что и такая система бесполезна в кризисные моменты — неплатежи в этом году продлились 2 месяца. Столь же неудачными были и попытки создания системы резервирования. В обществе и банковской сфере нарастало стремление к созданию организации, способной предоставить резервные средства в условиях паники. Власти склонялись к организации центрального эмиссионного резервного учреждения, однако даже после банковского кризиса 1907 г. оппозиция федеральному централизму была все еще очень сильна. В результате в 1908 г. в соответствии с принятым компромиссным Актом Олдрича-Риланда (Aldrich-ReelandAct of 1908) банкам разрешалось использовать в качестве обеспечения дополнительной эмиссии любые ценные бумаги, включая коммерческие векселя — с тем, однако, чтобы все банки несли как индивидуальную, так и солидарную ответственность за погашение этой дополнительной эмиссии. •
Этим же законом была учреждена Национальная комиссия по денежному обращению, призванная следить за ходом начавшегося процесса реформирования банковской системы. Комиссия просуществовала четыре года и провела углубленное изучение банковской системы не только Соединенных Штатов, но и основных европейских стран. Опубликованные комиссией материалы послужили основой создания постоянно действующей централизованной организации, которая выпускала бы бумажные деньги на основе залога коммерческих обязательств, действовала бы в качестве кредитора в последней инстанции и, кроме того, контролировала бы денежный рынок через ставку процента и операции на открытом рынке. Эти предложения были реализованы в 1913 г. при создании Федеральной резервной системы. По своей структуре она значительно отличалась от центральных банков европейских стран. В ее состав входили двенадцать региональных федеральных резервных банков, за которыми были закреплены определенные федеральные резервные территории. Все национальные банки должны были в обязательном порядке вступить в ФРС. Федеральным резервным банкам, деятельность которых координировалась Федеральным резервным советом, были переданы функции эмиссии банкнот и хранения резервов банков — членов ФРС, а также межбанковская кредитная деятельность через размещение среди банков — членов ФРС своих капиталов.
Подобно банковским системам всех развитых стран банковская система США является двухуровневой; первый уровень составляют
двенадцать Федеральных резервных банков, второй уровень — коммерческие банки — члены федеральной резервной системы. Часть банков не являются членами ФРС, но подлежат регулированию на тех же принципах, что и члены ФРС.
Банковская система США, по мнению самих же американских специалистов банковского дела, отнюдь не является образцом для подражания прежде всего вследствие сложности взаимоотношений внутри системы. Однако
г™" 1 v> v>
законодательная база всей финансовой и, в частности, денежно-кредитной системы не может не вызывать уважения. За последние 140 лет в сфере банковской деятельности принято более 100 федеральных законов, большая часть из которых действует (с изменениями и дополнениями) до настоящего времени. Федеральные законы дополняются законами штатов, инструкциями и разъяснениями контролирующих органов, и весь этот объем директивных указаний обеспечивает достаточно устойчивое функционирование банковской системы США на протяжении последних 65 лет.
В то же время возможность двойного подчинения (федеральным или штатным органам регулирования), чрезмерная зарегулированность деятельности оказывают отрицательное воздействие на банковскую деятельность как способ ведения бизнеса, обеспечивая рост, развитие и огромное влияние американского банковского сектора в мире в основном через общее экономическое влияние США как мировой державы.
Тем не менее принижать роль банковской системы в развитии национальной экономики и укреплении позиций США в мировой экономике также невозможно. Банковская система США сложилась в специфических национальных условиях, учитывает и в полной мере отражает национальные особенности и традиции.