<<
>>

§ 1.2. Основные закономерности: использования: законодательной техники: в правовой: практике субъектов Российской: Федерации: анализ проблем совершенствования

На наш взгляд, важнейшей группой правил законодательной техники именно в субъектах Российской: Федерации: являются: требования, касающиеся? соотношения: федеральных законов и: законов: Российской Федерации;

В литературе ведётся: дискуссия о месте законов субъектов Российской Федерации в единой? правовой? системе Российской Федерации.

Так, Г.Н. Чеботарёв отмечает: «...Региональные законьъ должны приниматься, исходя из? действительно имеющихся- потребностей в правовом регулировании тех или: иных общественных, отношений, неурегулированных федеральными законами или урегулированных ими недостаточно полно.

Проблема заключается также и в: том, чтобы законодательство субъектов Российской: Федерации, как особый: вид творческой і деятельности, действительно было творчеством, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных законов, слепого копирования или бездумного подражания? законодательной деятельности органов власти соседних регионов»[21]..

В частности Т.Д. Зражевская делает вывод о том, что «сегодня? субъектами Российской Федерации наработана богатая? правовая база? и опыт законотворчества. Вместе с тем, при написании этого вида законов используется традиционная юридическая техника — совокупная связь определённых приёмов, применяемых как при разработке правовых

предписаний государства, так и при их претворении в жизнь. Причём эти приёмы применяются при разработке не только содержания, но и структуры нормативного акта. Однако ясно, что приёмы юридической техники, обладая? общими; закономерностями, на уровне субъекта Федерации проявляются? по-иному, нежели в процессе формирования ш, федерального законодательства»[22].

Для* того, чтобы говорить о соотношении? законов? субъектов; Российской Федерации с: федеральным законодательством, необходимо определиться с основными признаками нормативных правовых актов, прежде всего федерального значения и? уровня' субъектов Российской? Федерации.

Придание стабильности общественным отношениям; упорядочение социальной жизни? во многом; достигается установлением юридически «и обязательных норм, правил поведения;, стандартов; Государство, следуя

юридическим традициям и правовой культуре общества, стремится охватить фактическим нормативным регулированием; вопросы

политического, организационного, социального^ экономического* развития государственных институтов. Такое государственное

регулирование осуществляется через издание правовых и нормативных правовых документов.

* Правовой; акт представляет собой объективированное выражение

определённой формы деятельности государства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственно - властным характером и обязателен для? тех, кому адресован.. В свою очередь значительная; категория; правовых актов носит нормативный характер. Эти акты рассчитаны на длительное действие, принимаются уполномоченными на « то органами в пределах их компетенции и направлены на установление

обязательных правил поведения, возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.

Под нормативным правовым понимается принятый полномочным; правотворческим органом; или путём референдума акт официальной формы, устанавливающий; изменяющий, отменяющий нормы права или; ж изменяющий сферу их действия. В данном определении чётко обозначена

прямая связь нормативных правовых актов и норм права, в силу которой правовые акты этого вида и называются нормативными:

Одной из характерных черт российской; правовой системы является множественность, видов издаваемых нормативных правовых актов, что отражает как; рост нормативной регламентации в; целом, так и разнообразие регулируемых правом общественных отношений.

Совокупность действующих в Российской Федерации нормативных «г правовых актов? представляет собой систему законодательства

Российской Федерации. Нормативные правовые акты действуют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной с государственным устройством? страны.

Система нормативных правовых актов характеризуется согласованностью и взаимодействием предписаний.

Важнейшей чертой соотношения нормативных правовых актов выступает их иерархичность. Чем выше положение органа власти, издавшего нормативный правовой* акт, в иерархической системе этих органов, тем выше юридическая сила его нормативных правовых актов. Исключением являются законы и нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации? в пределах собственного правового регулирования. Согласно части 6 статьи 76 * Конституции Российской Федерации, в случае противоречия между

федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, действует нормативный правовой

акт субъекта Российской Федерации. Во всех иных случаях нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать нормативным правовым актам федеральных органов.

Система нормативных правовых актов; Российской Федерации устанавливается; Конституцией Российской Федерации, другими законами, указами; Президента Российской Федерации, а также постановлениями Правительства? т иных федеральных органов исполнительной власти.

В субъектах Российской Федерации система нормативных правовых актов устанавливается? Конституциями; Уставами, иными? законами субъектов? Российской; Федерации, нормативными; правовыми; актами высших органов исполнительной власти.

Ведущее место среди нормативных правовых актов занимает закон. Наиболее существенные его признаки:

- издаётся только высшими представительными органами: государственной власти или принимается путём референдума;

-закон: регулирует наиболее* важные общественные; отношения в; административно-политической, экономической и социально-культурной сферах жизни;

-обладает наибольшей юридической; силой среди других нормативных правовых актов;

- отличается; от других: актов? наиболее общей? нормативностью и; распространяется; на неопределённо множественное число случаев применения;;

- характеризуется длительностью существования и действия;

-принимается на основе установленных норм законодательного

процесса.

Высшая юридическая сила закона, или его верховенство, обоснована общей; теорией права, подтверждена практикой многих государств. Высшая: юридическая? сила законов Российской Федерации прямо

установлена в статье 4 Конституции Российской Федерации. Закон выделяется! среди других нормативных^ правовых актов- значимостью регулируемых: им: общественных отношений; Законодательные нормы выступают как база для создания иных нормативных правовых актов, чем: вызывают влияние на содержание' всей? правотворческой? деятельности: определяют темы; и? объём последующего * нормотворчества; устанавливают способы правового воздействия..

Традиционно закон? определяется; как принятый? в особом? порядке законодательным органом государственной; власти или непосредственно населением? нормативный? правовой? акт первичного? характера;, регулирующий наиболее? важные? отношения; в обществе и обладающий высшей юридической силой.

В российской правовой системе существуют различные виды законов.

Главенствующие позиции в системе законодательства занимает Конституция Российской Федерации. Она является? нормативным; правовым актом; имеющим наивысшую юридическую силу, верховенство и; прямое? действие на территории; всей; страны. Ей: должны соответствовать, все законы? и иные? нормативные' правовые акты; принимаемые в Российской Федерации;

Верховенство Конституции? Российской: Федерации? означает, что прямую зависимость последующего нормотворчества от установлений конституционных норм,- то есть, нормы? Конституции? Российской? Федерации выступают как источник всего? нормативного; правового? регулирования? в государстве строго? теми: органами и в том; порядке, которые предусмотрены.

Смысл: понятия? «высшая юридическая? сила» Конституции Российской Федерации проявляется в следующем:

1) нормы Конституции Российской Федерации обязательны для всех: все органы: государственной? власти, органы местного самоуправления,

должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации ( часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации);

2) все без исключения законы и другие нормативные правовые акты, принимаемые в Российской? Федерации,, не; должны противоречить» щ,.

Конституции.

В непротиворечивости всех других нормативных правовых актов Конституции і Российской Федерации состоит важная? предпосылка формирования правового государства. Уровень юридической силы отдельных видов нормативных правовых актов выступает как показатель субординационных связей между нормативными» правовыми актами, служит критерием их иерархического взаимовлияния.[23]

Конституция Российской Федерации устанавливает основы • конституционного строя, права? и свободы человека и гражданина,

федеративное устройство России, а также систему и полномочия Президента Российской Федерации, органов? законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления; Её назначение - обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, стабильность государственного строя, экономического и социального? развития страны, её международных отношений. Именно? эти? цели

Ш:

обусловливают верховенство, высшую? юридическую силу и прямое действие норм Конституции» Российской Федерации, обязательных» для издания нормативных правовых актов субъектов Российской ? Федерации и органов местного самоуправления.

Законы Российской Федерации; также имеют верховенство на всей ? территории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим т. нормативным правовым; актам, издаваемым в Российской Федерации по

вопросам, отнесённым к предметам её ведения и совместного ведения»

российская

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

г.шГлиотскл

Российской Федерации и её субъектов. Они имеют прямое действие на территории* Российской Федерации. По предметам совместного ведения законы Российской Федерации издаются вместе с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов; Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

Высшая юридическая сила закона означает, что, во-первых, не могут приниматься нормативные правовые акты, противоречащие: законам, во- вторых, если они приняты, то подлежат отмене в установленном порядке, а главное, если имеется противоречие подзаконного нормативного правового акта закону, то применяться должен закон.

Законы Российской; Федерации подразделяются на федеральные конституционные и федеральные законы.

Конституционные законы принимаются по предметам исключительного ведения s Российской Федерации и касаются ключевых вопросов народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Конституцией Российской; Федерацией установлено, что федеральный конституционный; закон? считается принятым, если* он одобрен большинством не менее трёх четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей? голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

Bs свою очередь федеральные законы могут быть приняты; как по* предметам; исключительного ведения; Российской Федерации, так и по вопросам совместного= ведения* с субъектами Российской Федерации. Федеральные законы; не; могут противоречить федеральным; конституционным законам.

Разграничением полномочий между Российской Федерацией; и её субъектами обусловлено динамичное формирование законодательства субъектов Российской Федерации как составной части системы законодательства Российской Федерации.

Формирование правовых систем субъектов Российской; Федерации; должно происходить на следующих принципах:[24]

Закрепление и; признание в конституциях и уставах субъектов Российской; Федерации положения; о верховенстве федеральной; конституции и федерального законодательства.

Использование федеральных: законові в качестве базовых при разработке и принятии законов субъектов Российской Федерации.

Учёт законов; других; субъектов; Российской; Федерации; с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой: того или иного; субъекта Российской- Федерации различий между законами различных субъектов Российской Федерации.

Соблюдение механизмов обеспечения; соответствия; нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам.

* Безусловное исполнение; решений; соответствующих судебных органов,, признавших тот или ной нормативный правовой акт противоречащим федеральному законодательству.

Соблюдение вышеуказанных принципов в правотворческой деятельности- субъектов Российской Федерации безусловно должно способствовать повышению технико — юридического качества нормативных правовых актов и, прежде всего;, законов= субъектов

* Российской Федерации.

Основополагающими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации являются их учредительные документы. Для республик - это их конституции (исключение:; в Республике Калмыкия - Степное Уложение (Основной: закон);: для краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — их

* уставы.

Конституция* той или иной республики является[25] на её территории нормативным' правовым актом высшей юридической силы после Конституции Российской Федерации и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведениям Российской: Федерации и её субъектов. Все остальные нормативные правовые акты; республик не могут противоречить их конституциям:

В свою: очередь устав, являясь законом области, края, города федерального значения, автономной области, автономных округов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на территории соответствующего субъекта Российской: Федерации. По своему регулятивному значению1 он равнозначен конституциям республик. Ему не должны противоречить все нормативные правовые акты, принимаемые на территории субъектов Российской Федерации.

Так,.например, в соответствии со статьёй 3 Устава Владимирской: области «Устав является* Основным* Законом области; и имеет высшую юридическую силу по отношению к; другим законам и нормативным правовым; актам органов государственной* власти; области и органов местного самоуправления. В* случае противоречия указанных нормативных правовых актов Уставу действует Устав области. Устав области имеет прямое действие и применяется на всей территории- области»1.

Следующую ступень после учредительных документов (конституций и уставов) в правовой системе субъектов: Российской Федерации занимают нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со статьёй 48 Устава Владимирской области к ним относятся: законы области, постановления Законодательного Собрания, Указы Губернатора, постановления администрации.

Конституция провозгласила Россию федеративным правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила разграничение предметов их ведения и полномочий.

Конституционным; фундаментом правового пространства; и законотворчества; является установление Конституцией; Российской; Федерации;разделения компетенции;законодателей всех уровней на три сферы.

1 .Сфера компетенции Российской Федерации; закреплена в ст. 71:

а) принятие и изменение Конституции Российской; Федерации' и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) ; регулирование и защита прав; и свобод человека; и; гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав; национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов; законодательной; исполнительной* и судебной; власти, порядка; их организации* и. деятельности;, формирование федеральных органов государственной; власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ; федеральной политики* ш федеральные программы в области; государственного, экономического, экологического, социального; культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ* единого* рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся; материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации; международные договоры Российской; Федерации;: вопросы

« войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона: и; безопасность;, оборонное; производство;; определение- порядка продажи: и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого; военного имущества; производство; ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;:

н) определение статуса; и защита? государственной; границы, территориального? моря;, воздушного* пространства, исключительной? экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство;: прокуратура; уголовное,. уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и; помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражнопроцессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и; исчисление времени;: геодезия: и картография;: наименования, географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

* т) федеральная государственная служба.

2. Совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов, очерчена ст. 72. Перечень вопросов, образующих эту сферу также является исчерпывающим:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов; и иных нормативных правовых актов краев, областей; городов федерального і значения;, автономной? области, автономных? округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека і и гражданина;: защита: прав:

* национальных меньшинств; обеспечение: законности, правопорядка,

общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения; пользования?и распоряжения землей; недрами,, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;:

д) природопользование; охрана окружающей: среды и обеспечение экологической і безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников историши культуры;

• е) общие вопросы: воспитания, образования; науки, культуры,,

физической культуры и спорта;

ж) координация? вопросов= здравоохранения; защита семьи, материнства; отцовства? и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными: бедствиями, эпидемиями; ликвидация их последствий;

«и

и) і установление общих? принципов налогообложения: и сборов в Российской Федерации;

к) ? административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура,

11 нотариат;.

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов» организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;:

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов; Российской* Федерации, выполнение международных договоров Российской; Федерации.

k 3. Остаточная* компетенция; субъектов; Российской; Федерации*

согласно* ст. 73 Конституции* Российской Федерации; устанавливается* следующим; образом: “Вне пределов» ведения; Российской Федерации; и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения; Российской і Федерации; и ее субъектов»субъекты Российской Федерации; обладают всей полнотой; государственной власти”;

Конституция* Российской; Федерации; жестко* обозначила; круг вопросов, регулируемых на федеральном* уровне, закрепив

• исчерпывающие перечни; вопросов, отнесенных к федеральному и совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

Примером не соответствия федеральному законодательству является Закон* Владимирской; области; № 11-03 от 14 февраля* 2003» «Об административных правонарушениях* во Владимирской; области»?. Статьёй; 12.1 данного» Закона; было* установлено, что «Пребывание на; улицах и в других общественных местах детей в возрасте-до шестнадцати лет, за; исключением эмансипированных, в * период с 23 до 6 часов ? без сопровождения ^родителей: илш иных законных: представителей — влечёт предупреждение или наложение административного» штрафа* на родителей? или иных законных представителей несовершеннолетних в» размере о одного до двух минимальных размеров оплаты труда». Указанная норма была принята в нарушение федерального

• законодательства, так как в соответствии со статьёй 72 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и [26]

гражданина относится к исключительной компетенции Российской Федерации. Законодательство об; административных правонарушениях также не предусматривает законных оснований, для; установления- субъектом Российской Федерации административной ответственности по указанным вопросам; Решением> Суда Владимирской области; статья 1211 і, была признана недействующей;

Предмет же; ведения; субъектов? Российской? Федерации, установленный Конституцией? Российской; Федерации; весьма; широко и неопределенно по принципу “все, кроме ...” предоставляет максимальную свободу для их законного правотворчества.

Кроме; того, установленные в частях 5 и 6 ст. 76 Конституции; Российской; Федерации? принципы соотношения? федеральных законов? и? законов? субъектов; Российской; Федерации; юридически; закрепили; •* конкуренцию? юридической? силы? федеральных законов? и; законов?

субъектов Российской; Федерации, когда, они изданы субъектом законодательной деятельности в пределах его компетенции. Иными словами; федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции? Российской Федерации (по вопросам, находящимся в ведении? Российской; Федерации); обладают такой; же высшей; юридическою? силой;, которой: обладают нормативные: правовые акты субъектов Российской і Федерации, принятые в соответствии; с ч. 4 ст. 76 Конституции; Российской; Федерации: (по? вопросам; находящимся; в ведении: субъекта Российской Федерации). Более того, установлено,.что в случае противоречия; между федеральным; законом и нормативным; правовым актом: субъекта Российской? Федерации, изданным в; соответствии ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, действует последний (ч. 6 ст; 76 Конституции Российской Федерации).

Содержание правового пространства, то есть совокупность законов и: нормативных правовых: актов;, образующих, правовое пространство каждого конкретного субъекта Российской? Федерации, сугубо

индивидуальна и не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта: Российской, Федерации. Федеративное устройство» Российской Федерации; природно-климатические, экономические, социальные, и иные различия её отдельных субъектов обуславливают необходимость w, дифференцированного; правового і регулирования: многих общественных

отношений. Поэтому в правовой системе Российской? Федерации всё более? отчётливо формируется? крупный; массив юридических: норм, закрепляющих разнообразные общественные связи в рамках субъектов» Российской Федерации.

Законодательство» субъектов Российской Федерации наряду с федеральным: законодательством: образует систему законодательства» Российской Федерации.

* * Две составные части российского законодательства - федеральная и

субъектов» Российской» Федерации - активно? влияют друг на друга, взаимодействуют между собой; Среди признаков такого взаимодействия выделяются: принципиальное единство,, целостность всего

законодательства, разделенного на две самостоятельные, но взаимосвязанные; системы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем;: сотрудничество и взаимодействие между ними, координация и согласование в процессе правотворчества;

В соответствии? с определением Г.В. Мальцева, правовая» система? выступает как «внутренне расчленённое, иерархически построенное единство правовых норм? и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления. В субъектах Российской Федерации

«

закладываются основы правовых систем именно в таком широком понимании»[27].

Смысл, взаимодействия законодательства Российской Федерации и субъектов? Российской? Федерации должен: состоять не в том, что субъекты Российской? Федерации: стремятся решить, федеральные « вопросы, а скорее в том, что они совместно с федеральными: органами

власти: компетентно участвуют в их решении, а федеральные органы, власти в: свою» очередь, посредством федеральных: законові получают возможность обеспечить интересы субъектов Российской Федерации.

До принятия, федеральных: законов? по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения * субъекты Российской Федерации вправе осуществлять, собственное правовое: регулирование. Однако самостоятельность субъектов Российской Федерации ограничена тем,; что *’ после принятия:соответствующего;федерального закона законы и иные

нормативные; правовые акты; субъектов: Российской;Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом. В своих нормативных правовых актах субъекты Российской Федерации вправе конкретизировать положения,. установленные соответствующими федеральными законами.

В практике законотворческой деятельности существует проблема соотношения законодательства Российской Федерации и её субъектов, обеспечения согласованности их норм. Данный; вопрос обусловлен самой і природой федеративных отношений, основанных: на необходимости: обеспечения государственной целостности и единства системы государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и разграничения предметов ведения и полномочий между органами

Мальцев: Г.В. Государственность и право* республики в составе Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции (10-11 апреля 1996 г., г. Нальчик).- Ростов н/Д., 1996.- С.5.

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов — с другой стороны.

Ряд важнейших параметров нормотворчества субъектов Российской; Федерации устанавливается! Федеральным законом от 6 октября 1999- года № 184-ФЗ «Об общих; принципах организации* законодательных т> (представительных) и исполнительных органов; государственной; власти

субъектов Российской Федерации»'. Этот закон, в частности, определяет:

- основы статуса законодательного (представительного) і органа государственной власти субъекта; Российской Федерации как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации (статья* 4), его основные правотворческие; полномочия с указанием* вопросов,, по которым принимаются законы, и вопросов, по которым принимаются; постановления законодательного органа (статья*5);

-основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (статьи 6-8);

- систему и основы деятельности; (в том числе; правотворческой)? исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их основные полномочия и? требования к; нормативным правовым актам высшего должностного, лица и высшего;

*

исполнительного органа субъекта Российской Федерации (статьи? 17-22);

- общие положения. об? ответственности; за нарушение; законодательства, субъектов. Российской Федерации; (статья? 26) и обжаловании нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (статья 27).

В субъектах Российской; Федерации правовые основы г нормотворчества, включая роль и? значение юридической техники,

заложены в нормативных правовых актах (конституции, уставы) Кроме 1 того, в большинстве субъектов Российской Федерации приняты специальные законы, регламентирующие этот процесс.

В результате законотворчества субъектами г Российской; Федерации накоплен определённый опыт по решению конкретных экономических, социальных и иных общественно значимых проблем.

« Для: закона? субъекта Российской Федерации как особого вида

нормативного правового акта характерно, что он принимается в особом? порядке законодательным органом, устанавливает, отменяет или изменяет общие правила - нормы права; занимает в иерархии нормативных правовых актов; главенствующее место,, т.е. ему должны, соответствовать все остальные нормативные правовые акты, издаваемые на соответствующей территории.

G помощью законов? субъекты Российской! Федерации пытаются * * решать наиболее важные ключевые проблемы своей государственной и

общественной жизни — организации: власти, экономики, защиты прав и свобод граждан.

Можно дать следующее определение закону субъекта Российской

Федерации — это нормативный правовой акт, принятый в соответствии с

установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в

системе нормативных правовых актов; соответствующего субъекта * - "

Российской Федерации.

Закон субъекта Российской; Федерации должен быть актом прямого действия и непосредственно регулировать общественные отношения; иметь чёткий, конкретный предмет регулирования. Чем конкретнее и обоснованнее закон, тем легче он применяется на практике и эффективнее действует.

1 В соответствии со статьёй 13 Устава Владимирской области

Законодательное Собрание как высший законодательный (представительный) орган осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской? Федерации и предметам

ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения* Российской! Федерации в* пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Законами субъектов Российской! Федерации должны регулироваться* наиболее важные общественные отношения.

Так, законом Владимирской области (часть 2 статьи* 13 Устава Владимирской области):

- утверждается областной бюджет и отчёт о его исполнении;

-устанавливаются основы организации и деятельности

Законодательного Собрания;

- устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления* на территории* области и определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;

-утверждаютсяі программы социально-экономического развития* области;

- устанавливаются! налоги и сборы, установление которых отнесено1 федеральным законом* к ведению* субъекта Российской* Федерации, а* также порядок их взимания;

-устанавливается* порядок образования и деятельности*

внебюджетных: и валютных фондов* субъекта* Российской Федерации; утверждаются отчёты о расходовании средств этих фондов;

-устанавливается* порядок. управления* и распоряжения*

собственностью области, в том числе долями (паями; акциями) области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ* и предприятий* иных организационно-правовых форм;

-утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;

- устанавливается порядок назначения* и проведения референдумов на территории области;

- устанавливается порядок проведения выборов в Законодательное Собрание, а также выборов Губернатора;

-устанавливается г административно-территориальное устройство области и порядок его изменения;

- утверждается схема управления! областью, определяется структура

ь администрации области;

- регулируются иные вопросы, относящиеся Bi соответствии C Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом: области и законами области к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.,

Законотворчество Владимирской области за период с 2001 года по ? 2004 год получило развитие и стало мощным? средством правового? регулирования; общественных отношений; Так за указанный; период * времени всего было принято законов Владимирской области — 716. При?

чём, если в 2001 году был принят 151 закон, то в 2004 году - 272.

Из общего числа принятых законов принято; законов в разрезе постоянных- комитетов: 81 по бюджетной и налоговой политике; 63 по экономической политике и собственности; 77 по законодательным предложениям; и законности; 74 по? земельной? и аграрной; политике, природопользованию и; охране окружающей; среды; 47 по? вопросам? труда, социальной защите населения и делам ветеранов; 94 по ? вопросам здравоохранения, образования, науки, культуры и;спорта, делам семьи и молодёжи, средствам; массовой? информации; 280 по вопросам? государственного устройства и местного самоуправления[28].

Принято законов по субъектам права законодательной инициативы: 356, внесённых Губернатором области; 178, внесённых депутатами ^ Законодательного Собрания; 182, внесённых органами местного

самоуправления.

В 2004 году в том числе были приняты такие важнейшие законы Владимирской области как:

- Закон «Об областном бюджете на 2005 год» (от 29.12.2004 № 24203)!.

- Закон «О программе развития Владимирской области на 2004-2006 ?

v гг.» (от 10.06.2004 № 55-03)?.

-Закон= «О целевом* бюджетном* дорожном фонде Владимирской* области» (от 30.11.2004*№494--03)?..

- Закон «Об* областной целевой* программе «Социальное развитие села до 2010 года» (от 1 1.11.2004 № 176-03)1

- Закон «Об областной? целевой программе? «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками? и? их незаконному обороту на 2005-2009 годы» (от 13 Л 0.2004 № 152-03)?.

- Закон «О целевой программе «Обеспечение жильём молодых семей во Владимирской области на 2004-2010 годы» (от 13.10.2004 № 155-03)?.

- Закон? «О государственной? гражданской? службе Владимирской? области» (от. 27.08.2004 № 135-03)?.

Приведённые выше данные свидетельствуют о том, законодательство * Владимирской ? области динамично развивается и, что нормативные правовые акты в форме закона действительно принимаются? * для? регулирования наиболее важных социально-экономических

отношений: Следует отметить,. что в целях? детализации принимаемых: законов издаются соответствующие подзаконные нормативные правовые акты. [29] [30] [31] [32] [33] [34] [35]

В соответствии со статьей 48 Устава (Основного Закона) Владимирской области законодательство Владимирской области составляют:

а) Устав области;

б) законы области;

в) постановления Законодательного Собрания;

г) указы Губернатора[36]. .

Данный! подход Kv определению структурных элементов; законодательства, субъекта Российской Федерации? представляется? спорным; Постановления! Законодательного+Собрания; области? и? указы Губернатора; области, по мнению автора; являются? подзаконными? нормативными правовыми актами; По-видимому, законодатель с исходил из самого? широкого? понимания: термина «законодательство», которое включает в себя не только? законы, но и подзаконные нормативные правовые акты. На наш? взгляд, данный; подход вносит терминологическую путаницу в понятийный аппарат.

В соответствии со? статьями 6 и 10 Устава;Владимирской области? Губернатор издаёт указы по вопросам нормативного правового регулирования; по вопросам? деятельности администрации Губернатор издаёт нормативные правовые: акты - постановления;: по вопросам; не носящим? нормативного характера, Губернатор издаёт распоряжения. Указанные нормативные правовые акты? призваны осуществлять более оперативное ? и ? конкретное правовое регулирование в отличие от закона; который должен регулировать значимые; типичные и устойчивые отношения; Нормативные правовые акты органов исполнительной власти позволяют охватить множество подробностей, которые не могут быть учтены в рамках закона. Кроме того, отличительной чертой такого рода нормативных правовых актов широкий диапазон действия, многопрофильность регулирования общественных отношений, динамичность.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение закона. Это означает, что, конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки.

В литературе указывается на то, что необходимо разработать и нормативно закрепить общие принципы и содержательные критерии субординации нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти в Российской Федерации. Видимо, такая необходимость есть и на уровне субъектов Российской Федерации.

В науке был разработан ряд требований, касающихся соотношения законов и подзаконных нормативных правовых актов. Думается, что их соблюдение будет полезным и для правотворчества субъектов Российской Федерации. C точки зрения законодательной техники нет необходимости в том, чтобы закон, регулирующий те или иные общественные отношения, специально предусматривал, что органы государственного управления должны издать конкретизирующие его нормативные правовые акты. Нет нужды и в том, чтобы закон устанавливал дату или сроки, в течение которых должны быть изданы такие нормативные правовые акты.

Недостаточная стабильность законодательства может быть иногда результатом принятия решений по существу без глубокого изучения потребностей, вытекающих из сложной социальной обусловленности подготавливаемых законодательных актов или их возможных последствий. Она может явиться также результатом неправильного распределения предмета правового регулирования между законом, который должен отличаться особой стабильностью и конкретизирующими его и подчиненными ему нормативными правовыми актами.

Закон отнюдь не должен поглощать собой все то, что является предметом производного от него правового регулирования.

Совершенствование законодательной техники на уровне субъектов Российской; Федерации; возможно по двум основным; направлениям. Первое - это законодательное закрепление средств и способов законодательной; техники в нормативных правовых актах,- то* есть придание им такого свойства, как формальная определенность. Отсутствие1 единого нормативного правового акта; регулирующего правила юридической техники отрицательно сказывается* на их применении на практике.

Второе направление - это* повышение технико-юридического качества; законов за; счет проведения* правовой и лингвистической: экспертизы; в том* числе на; предмет соответствия; их правилам; законодательной техники.

Приказом Министерства; юстиции Российской Федерации от 18.10.2000 № 296 утверждён временный; порядок проведения;

юридической; экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской; Федерации, который выделяет следующие цели проведения экспертизы:

- обеспечение единства правового пространства;

- принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской; Федерации* и соответствующего; субъекта Российской Федерации;

- подготовка предложений по устранению нарушений; содержащихся в экспертируемом нормативном правовом акте.

Несмотря на то, что предложенная система целей является; весьма спорной и непоследовательной (в одной классификации использованы различные критерии), она позволяет дать следующее определение юридической экспертизы проекта законодательного акта применительно к законотворчеству субъектов* Российской* Федерации — это исследовательская деятельность, проводимая; для оценки соответствия проекта закона другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам законодательной техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества законов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения; и предварительного согласования; проекта: нормативного правового акта. Таким; образом, юридическая; экспертиза; нормативного правового акта включает в себя два основных элемента:

- оценка^ соответствия проекта другим нормативным правовым; актам;

- оценка соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) техники.

В то же время встречается и довольно узкое понимание юридической экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.

Оценка: соответствия того или иного нормативного правового акта правилам законодательной техники является весьма важным элементом юридической экспертизы. Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить насколько содержание и форма экспортируемого проекта соответствуют правилам законодательной техники и предложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Всё это должно найти отражение в экспертном заключении.

Так, из 30 рассмотренных автором заключений, подготовленных экспертами государственно-правового управления администрации: Владимирской области, 23 фиксировали нарушения, например, следующих правил законодательной техники:

- Дублирование положений других законов и подзаконных нормативных правовых актов (в шести случаях). Например, в заключении на проект закона «Об уполномоченном по правам человека во

Владимирской области» отмечалось, что положения данного закона во многом? перенесены из аналогичного федерального закона. Следует учитывать, что дублирование правовых предписаний нарушает один из? принципов законодательной техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов;

- нарушение правил языкового изложения: (неправильное употребление словосочетаний, в частности). Так, в заключении на проект федерального конституционного закона «О порядке изменения? конституционно-правового статуса субъекта РФ» отмечалось, что понятие «конституционно-правовой* статус» дано не ясно и является? несколько неопределенным? ш не отражающим сущности конституционно-правового? статуса. Зачастую в проекты законов разработчиками; вводятся несуществующие или излишние понятия. Например, в заключениях отмечалось, что налоговое законодательство не знает термина «консервация»,, а трудовое — «продление основного времени»;

- неправильное использование; связей между нормативными правовыми актами; Неправильное использование связей между нормативными правовыми актами приводит к несогласованности проектируемого акта с действующим законодательством, правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым.

Следует отметить, что существует два вида экспертных заключений:

1) заключения, в которых оценка соответствия формы и содержания проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимают самостоятельное положение и является5 обязательным элементом заключения. Примером такого заключения являются заключения региональных управлений; Министерства юстиции Российской; Федерации.

Так, в заключении на Закон Владимирской области «Об административно-территориальном устройстве Владимирской области»[37] оценка соответствия проекта правилам правотворческой техники занимает 3/5 от общего объёма* заключения; Необходимость, включения такой оценки; закреплена Временным * порядком» проведения; экспертизы нормативных правовых актов субъектов; Российской; Федерации (утвержден приказом Министерства юстиции от 18.10.2000 № 296).

2) заключения, в которых; основное внимание уделено; оценке соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия; проекта правилам законодательной* техники не является обязательным; элементом; заключения. Примером; являются заключения; государственно-правового управления администрации. Владимирской области.

По мнению автора, целесообразным является разработка и принятие примерного положения о юридической* экспертизе нормативных правовых актов* субъектов Российской; Федерации, которое бы устанавливало порядок проведения экспертизы, перечень вопросов, включаемых в экспертное заключение и ряд других вопросов.

Таким образом, можно* сделать- ряд выводов. Очевидно, что* законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей» составной частью* системы, российского* законодательства; Всем субъектам Российской Федерации * Конституцией > Российской Федерации предоставлены властные полномочия* по принятию законов. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы^ иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили Конституции Российской Федерации.

В свою очередь нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить законам Российской Федерации; закону субъекта Российской Федерации отдаётся приоритет перед нормативными правовыми актами органов* исполнительной; власти Российской Федерации; нормативные правовые акты органов т исполнительной власти субъектов Российской: Федерации не должны

противоречить указам* Президента; Российской Федерации; или постановлениям Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем, законотворчество в субъектах Российской Федерации действительно должно быть, творческим процессом, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных законов и; законов других субъектов; Российской Федерации. Законы того или иного субъекта Российской Федерации должны отражать их потребности в правовом регулировании экономических, социальных и иных вопросов. -

Необходимо отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации следует более чётко проводить разграничение между нормативными и ненормативными правовыми актами: по их содержанию и внутренней структуре; по; способу регулирования ими общественных отношений и по характеру действия.

Полная^ ясность в отграничении правовых актов* в том; числе нормативных друг от друга, знание признаков; каждого из них, правильное использование в законотворческой работе — таковы требования законодательной техники. Кроме того, важно не забывать, что стабильность закона - одно из важнейших требований; законодательной техники.

Учитывая, что законом субъекта Российской Федерации должны Ф устанавливаться общие правила поведения и регулироваться

принципиальные, основополагающие, устойчивые общественные отношения, субъектам Российской Федерации необходимо определить

круг вопросов, для урегулирования? которых необходимо принятие закона.

Насколько можно судить по приведённым нормам* Устава Владимирской области, юридическое закрепление; круга вопросов, по которым законодательная регламентация должна осуществляться только путём законов, может стать= весьма перспективным; способом разграничения сфер регулирования между законом; и; подзаконным нормативным правовым; актом. Сам; законодатель в своей нормотворческой деятельности будет связан определённой формой; нормативного правового акта.

Единство законодательной системы Российской Федерации состоит в * согласованности и иерархической? зависимости' законодательства? федерального и субъектов; Российской; Федерации, поэтому при; нормотворчестве требуется применение правил законодательной техники; в единых форматах, согласования; законов; по духу, целям; и предметам ведения.

На основании вышеизложенного можно дать следующее определение законодательной техники; применительно к законотворчеству субъектов Российской Федерации: это система средств и і способов* наиболее рационального* составления* и* правильного изложения, правовых институтов, норм и статей в* законах субъектов Российской Федерации в; целях наиболее совершенных форм их выражения и в соответствии с конституционным разграничением компетенции между Российской Федерацией и её субъектами.

По мнению* автора юридическая; экспертиза проектов законов; - важнейшее условие их соответствия основным правилам

законодательной техники.

Целесообразным является разработка и принятие примерного положения о юридической экспертизе нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации; которое бы устанавливало порядок

проведения экспертизы, перечень вопросов, включаемых в экспертное заключение и ряд других вопросов. Это, безусловно, будет способствовать совершенствованию законодательной техники на уровне субъектов Российской Федерации.

«с

«

<< | >>
Источник: КАРТУХИН Вячеслав Юрьевич. ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКОЕ КАЧЕСТВО ЗАКОНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2005. 2005

Еще по теме § 1.2. Основные закономерности: использования: законодательной техники: в правовой: практике субъектов Российской: Федерации: анализ проблем совершенствования:

  1. Тема 7.1 Законодательная база и компетенции органов власти субъектов Российской Федерации
  2. 3.2.4. Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
  3. § 1. Назначение и исполнение основных видов административных наказаний в области защиты Государственной границы Российской Федерации
  4. § 1. Назначение и исполнение основных видов административных наказаний в области защиты Государственной границы Российской Федерации
  5. ГЛАВА II. ПРАВОСУДНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ ПРАВ, СВОБОД И ОБЯЗАННОСТЕЙ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА И АРБИТРАЖНАЯ СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. § 2.2. Правовые основы использования новых технологий удаленного голосования в практике избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
  7. 2.1.3 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и избирательное право субъектов Российской Федерации
  8. Глава 2. Ассоциативная форма сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  9. § 2.1. Парламентская ассоциация как форма ассоциативного сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
  10. Глава 3. Ассоциация экономического взаимодействия как форма сотрудничества законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  11. Библиографический список
  12. § 1. Конституционная модель распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
  13. §2.2. Особенности правового регулирования законодательных процедур утверждения расходных обязательств субъектов Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -