§3.1. Значение международной следственной процедуры для деятельности ООН
Процесс применения (реализации) норм международного права, в том числе и применимых к решению международных споров, начинается с анализа фактических обстоятельств. Неопределенность факта делает выбор норм права и их применение затруднительными, что в международных отношениях усугубляет возникающие разногласия и лишает международное сообщество возможности адекватно реагировать на происходящие события.
Неясность фактических обстоятельств становится причиной и катализатором международных конфликтов, в том числе вооруженных. В частности, она способствовала военной кампании в Ираке в 2003 г., когда неуверенность международного сообщества в отсутствии у правительства Ирака оружия массового уничтожения и тесной связи с Аль-Каидой открыла возможности для политического и военного маневрирования США и союзников. Неопределенность фактов обусловила информационное противостояние российских и западных средств массовой информации в начале вооруженного конфликта в Южной Осетии в августе 2008 г., а также создала основу для дальнейших спекуляций относительно соответствия действий Российской Федерации принципам и нормам международного права[145]. Не ясными для международного сообщества были и остаются обстоятельства массовых нарушений прав человека в Дарфуре в 2004 году, применения химического оружия и нарушений прав человека в Сирии, начиная с 2011 года. Отсутствие единообразия в оценке фактов имело место и в связи с конфликтом на Украине и воссоединением Крыма с Россией, когда возникли существенные противоречия между позициями ведущих стран.В современном информационном обществе информация является ключевым фактором экономического и социального развития. Однако зачастую «свобода информации» используется для обоснования вмешательства во внутренние дела суверенных государств[146]. Развитие информационных технологий в XXI в. привело к созданию новых методов их применения в деструктивных целях, направленных против государств[147].
В ответ на это появилось понятие «международной информационной безопасности», которое с конца XX в. стало активно обсуждаться на уровне ООН. Одним из аспектов международной информационной безопасности является минимизация в публичной среде и на официальном уровне той информации, которая, не соответствуя действительности, дискредитирует государства и используется для оказания давления на гражданское общество. Как отметила Г енеральная Ассамблея ООН в Резолюции № 59 (I) от 14 декабря 1946 г., «свобода информации, безусловно, требует от тех, кто пользуется ее привилегиями, желания и умения не злоупотреблять ими»[148] [149] [150].В этом контексте, по мнению Л. Ван ден Херик, «как никогда важным становится правильное установление фактов и наличие независимых институтов и механизмов расследования» . Полное и точное выяснение фактов может способствовать единообразному пониманию применимого к той или иной ситуации международного права, и, соответственно, повышает эффективность его выполнения. Как отмечает М. Диксон, следственные комиссии неоценимы в сегодняшней системе международного права, в которой нет обязательной процедуры установления фактов, а во многих спорах стороны не готовы согласиться относительно фактических обстоятельств спорных
154
правоотношений .
Международные следственные комиссии в системе ООН выполняют множество важных задач. По утверждению Ш. Кребс, «миссии по установлению фактов в системе ООН способствуют фиксации исторических фактов, привлечению физических лиц к ответственности в национальных правопорядках, примирению спорящих сторон и предотвращению дальнейшей эскалации споров»[151].
Первоочередное значение следственной процедуры заключается в создании информационной основы для деятельности ООН в области поддержания международного мира и безопасности, а также в легитимации (обосновании) решений органов ООН. Обеспечение информированности органов ООН способствует повышению эффективности деятельности Организации.
В Декларации об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г. зафиксирована следующая логическая последовательность: полноценное использование и совершенствование средств установления фактов приводит к тому, что органы ООН получают подробную информацию о фактических обстоятельствах любого спора или ситуации, которые имеют значение для международного мира и безопасности. От наличия такой информации в значительной степени зависит способность ООН поддерживать международный мир и безопасность. Таким образом, международные расследования под эгидой ООН обеспечивают осведомленность Организации и повышают эффективность ее деятельности, прежде всего, в области поддержания международного мира и безопасности (Преамбула).При этом важно учитывать, что непосредственной целью деятельности миссий по установлению фактов является не разрешение спора между государствами, а донесение информации об обстоятельствах той или иной ситуации или событий до органов ООН. Как справедливо отмечал Л.Н. Анисимов, «цель расследования, предусмотренного ст. 34, заключается не в том, чтобы сторонам представить объективное изложение фактов, а в том, чтобы определить, не может ли продолжение данного спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности»[152] [153] [154]. И далее: «следственные комиссии не разрешают по существу сам спор. Урегулирование спора остается делом его непосредственных участников, которые могут при этом использовать возможности, представляемые такими консультативными по своей природе
157
органами, как следственные комиссии» .
Полученные в результате расследований сведения используются для принятия мер органами ООН, позволяя им адекватно реагировать на ситуации, имеющие значение для международного сообщества и требующие, в том числе, международно-правовой оценки. В дальнейшем они могут использоваться для разрешения споров между государствами, в том числе, в судебном порядке.
Кроме того, установленные в результате расследования факты совершения международно-противоправных деяний являются способом оказания давления на государства и служат предпосылкой для призвания их к ответственности. Эти сведения могут быть использованы для принятия мер Советом Безопасности, не связанных с применением силы.Само по себе решение об учреждении следственной комиссии уже свидетельствует о том, что ситуация, обстоятельства которой подлежат расследованию, заключает в себе угрозу международному миру и безопасности либо имеет отношение к нарушениям прав человека или военным преступлениям. Итоговый отчет комиссии, подтверждая первоначальные подозрения компетентных органов ООН, служит оповещением (alerting) международного сообщества . Примером служит расследование применения химического оружия в Сирии в 2013 г., когда следственная комиссия, организованная совместно ВОЗ и ОЗХО подтвердила факт того, что химическое оружие было в действительности использовано, и это заключение дало основание для дальнейших расследований и обсуждений[155].
Практика следственных комиссий зачастую связана с выявлением фактов военных преступлений и преступлений против человечности, а также других нарушений международного права[156]. По словам Л. Талсмы, «в первые десятилетия после того, как начал использоваться механизм установления фактов в сфере прав человека, выводы по итогам расследований использовались для политического давления, а с 90-х годов эти выводы стали все больше использоваться для уголовного преследования преступников»[157]. Одними из наиболее известных случаев использования органами ООН процедуры установления фактов международных преступлений были расследования, проведенные в Югославии в 1992 г., в Руанде в 1994 г., в Дарфуре в 2004 г.
1. Югославия. Под эгидой ООН было организовано несколько миссий по установлению фактов вооруженных конфликтов в бывшей Югославии в период с 1991 по 1999 гг. Две основные миссии по установлению фактов, учрежденные Генеральным секретарем по запросу Совета Безопасности и Комиссией по правам человека, представили более 20 отчетов.
Все комиссии использовали различные методы расследования, но главным образом сосредоточили внимание на том, каким образом совершались преступления, в некоторых случаях конкретизировав предполагаемых исполнителей (физических лиц или организации). Отчеты следственных комиссий ООН широко публиковались, были направлены сторонам конфликта и через Генерального секретаря представлены и рассмотрены на заседаниях Совета Безопасности ООН[158]. Основная миссия по установлению фактов - комиссия под руководством Ф. Кальсховена - была создана в 1992 г. для расследования серьезных нарушений международного гуманитарного права, совершенных на территории бывшей Югославии. На основе отчета комиссии Совет Безопасности принял решение учредить первый уголовный трибунал под эгидой ООН - Международный уголовный трибунал по бывшей Югославии (МТБЮ). Однако сами Палаты (Chambers) МТБЮ в сравнительно редких случаях опирались на выводыследственных комиссий, в основном делая ссылки на их отчеты в качестве
163
дополнительных аргументов к основным доказательствам .
Руанда. Международный уголовный трибунал по Руанде также был образован на основе доклада миссии по установлению фактов, организованной Генеральным секретарем по запросу Совета Безопасности. Однако, как отмечает М. Фрулли, учреждение следственной комиссия в данном случае было скорее формальностью, которая сложилась из ставшей прецедентной практики расследований нарушений на территории бывшей Югославии, чем «эффективным институтом, призванным расследовать преступления в Руанде»[159] [160]. Этот вывод обосновывается тем, что мандат комиссии был ограниченным, она вела расследование только три месяца и лишь раз посетила Руанду. Доклад комиссии 1994 г. подтвердил факты геноцида и многочисленных систематических нарушений международного гуманитарного права. Впоследствии был образован Международный уголовный трибунал по Руанде. 3. Дарфур. В 2004 г. Совет Безопасности в Резолюции № 1564 (2004) просил Генерального секретаря оперативно создать международную комиссию по расследованию событий в Дарфуре «для незамедлительного расследования сообщений о нарушениях норм международного гуманитарного права и стандартов в области прав человека в Дарфуре, установления также того, имели ли место акты геноцида, и выявления лиц, совершавших такие нарушения, с целью обеспечить привлечение виновных к ответственности». Несмотря на перечисленные выше прецеденты использования выводов международных следственных комиссий для целей организации правосудия над виновными в совершении международных преступлений, функцию сбора доказательств для международного уголовного правосудия, на наш взгляд, еще нельзя считать сформировавшейся применительно к деятельности международных следственных комиссий. При определении мандата перед ними не ставятся задачи, связанные с осуществлением правосудия, а информация, полученная комиссиями, редко используется в качестве доказательства. Она скорее выступает поводом к учреждению международного уголовного трибунала или передаче дела на рассмотрение органа международного правосудия. По заключению Д. Ре, отчеты следственных комиссий по бывшей Югославии были более важны с политической и исторической точек зрения, нежели чем для осуществления правосудия[161]. Другой составляющей значения следственной процедуры для ООН является придание собранным данным более высокого статуса по сравнению с той информацией, которая исходит от представителей государств, из средств массовой информации и других источников. Этот статус «легитимирует» (обосновывает и подкрепляет) принимаемые органами ООН решения. В противном случае, если решение основано на сведениях, достоверность которых не очевидна для заинтересованных сторон, они могут быть уязвимыми для критики. Примером служит решение Совета Безопасности относительно авиакатастрофы над г. Локерби 1992 г. Констатировав в поведении правительства Ливийской Джамахирии угрозу международному миру и безопасности[162], Совет Безопасности руководствовался результатами расследования, проведенного США и Великобританией[163]. Вероятно, если бы было организовано международное расследование, то эффективность реализации решения Совета Безопасности была бы выше[164]. Таким образом, международные следственные комиссии информируют органы ООН и позволяют обосновать принимаемые ими решения объективностью и беспристрастностью источника информации, на основе которого эти решения принимаются. Нельзя обойти вниманием критику международной следственной процедуры. Очевидно, что она не может быть универсальным решением проблем, которые существуют в отношениях между государствами. Многие расследования не увенчались успехом или не имели влияния на поведение государств. Так, расследование не спасло сотни тысяч жизней во время геноцида в Руанде. По мнению С. Хеллествейт, «процесс установления фактов не свободен от субъективности, поскольку объективная истина недостижима». Даже если исходить из обратного, то серьезными препятствиями на пути к истине являются большой объем работы, ограниченность во времени, ресурсах и возможностях, противоречивая информация из разных источников. Многое зависит от состава комиссии, а именно: согласованность действий, объективность выводов, доверие к экспертам со стороны общественности и политических деятелей[165]. Тем не менее, эти недостатки свидетельствуют не о бесперспективности международной следственной процедуры, а о необходимости совершенствования ее международно-правового регулирования.