Заключение
В результате исследования были решены поставленные задачи, что позволило достичь цели диссертационного исследования. В работе представлены результаты комплексного анализа международно-правового регулирования организации и деятельности международных следственных комиссий, а также предложены способы его усовершенствования.
Научная новизна представленного исследования выражается в положениях, вынесенных на защиту, а также в следующих выводах и предложениях.1. В широком значении обследование представляет собой установление фактических обстоятельств событий, которые значимы для отдельных государств, международных организаций или международных органов. В этом значении обследование является содержательной стороной деятельности международных следственных комиссий. Хотя терминологически комиссии имеют различные названия, это чаще всего обусловлено не содержательными различиями в их деятельности, а традицией. В доктрине понятие «обследование» используется в узком смысле как особое средство мирного разрешения международных споров. Обследование следует отличать от инспекции и экспертизы тем, что оно направлено на выяснение фактических обстоятельств событий, которые имели место в прошлом. Ценность международных расследований в сравнении с внутригосударственными заключается в презюмируемой беспристрастности экспертов-следователей.
2. Международные следственные комиссии вносят ясность фактов в международные отношения, и тем самым позволяют верно применить нормы международного права к этим отношениям. Конкретные функции следственной процедуры состоят в мирном разрешении международных споров или создании для него основы, информировании международных организаций, обеспечении выполнения международных обязательств. Не является корректным одновременное возложение на одну следственную комиссию обязанности по выполнению функций разрешения спора и обеспечения выполнения международных обязательств.
3. Международная следственная комиссия является международным органом, не включенным в систему управления какого-либо государства, который в международных отношениях выступает от своего имени или от имени учредивших ее международной организации либо международного органа. Предметная область международных расследований включает в себя инциденты при осуществлении мореплавания, авиационные происшествия, вопросы экологического ущерба, обстоятельства совершения серьезных нарушений международного гуманитарного права, прав человека, фактические обстоятельства гуманитарных кризисов, убийств политических и общественных деятелей.
4. При проведении расследований международные следственные комиссии не ограничиваются установлением фактов. Они, как правило, наделяются широкой компетенцией и формулируют правовые выводы. Данная практика формально не соответствует принципу ограниченной компетенции, который закреплен в Г аагских конвенциях о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 гг. и в Декларации об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г. Однако в международном праве отсутствует прямой запрет на отступления от этого принципа. К настоящему моменту сформировался новый стандарт компетенции международных следственных комиссий, который фактически делает их квазисудебными органами. Тем не менее, для субъектов, инициирующих расследования, рекомендуется по возможности наделять комиссии ограниченной компетенцией, направленной на установление фактов.
5. Россия внесла значительный вклад в международно-правовое регулирование организации и деятельности международных следственных комиссий, а также выступала с инициативой проведения международных расследований и участвовала в формировании состава следственных комиссий. Следственная процедура может использоваться в целях отстаивания интересов
России в отношениях с другими государствами и международными организациями.
6. Следственная процедура является специализированным средством, предназначенным для разрешения споров о фактах.
В отличие от согласительных комиссий следственные комиссии не имеют непосредственной задачей достижение соглашения между сторонами и выработку вариантов урегулирования.7. Исторически внимание к следственной процедуре на международном уровне государства обратили в конце XIX в. В 1899 г. по инициативе и при активно участии России она впервые получила международно-правовое закрепление - в Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений, к основным положениям которой относятся следующие:
• предметная ограниченность расследований спорами, «не затрагивающими ни чести, ни существенных интересов»,
• состязательность следствия,
• обязанность государств сотрудничать со следственной комиссией,
• ограничение содержательной части доклада вопросами факта,
• свобода усмотрения сторон.
В Гаагской конвенции 1907 г. эти положения были развиты и дополнены:
• правами сторон и следственных комиссий,
• правилами о расследовании на месте,
• принципом конфиденциальности процесса расследования и документов,
• оговоркой о возможности отказа государства сотрудничать с комиссией в случае угрозы его безопасности.
Практическое применение Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. получили при расследовании морских инцидентов: «Гулльского инцидента» в районе Доггеровой отмели в Северном море (1904 г.), а также происшествий с судами «Тавиньяно» (1912 г.), «Тубанциа» (1916 г.), «Тигр» (1917 г.). После этого международные следственные комиссии не создавались несколько десятилетий. Первым за долгое время (и последним к настоящему моменту) расследованием на основе Гаагских конвенций стало расследование ареста судна «Красный крестоносец» в 1961-1962 году.
8. Помимо Г аагских конвенций в начале XX века заключались двусторонние договоры, регулировавшие обращение сторон к процедуре расследования. Особую активность в закреплении следственной процедуры на двустороннем уровне проявляли США, в честь государственных деятелей которых были неофициально названы соответствующие соглашения: «Договоры Тафта (Taft Treaties)» или «Договорами Нокса (Knox Treaties)», «Договоры Брайана» («Bryan Treaties»).
Впоследствии практика заключения таких договоров была продолжена не только США, но и СССР, Францией, Великобританией, а также южноамериканскими странами (например, «Договор Гондра» (Gondra Treaty)). Эти договоры в отличие от Г аагских конвенций не имели практического применения - расследования в соответствии с ними не проводились, за исключением единственного расследования в 1988 г. по делу об убийстве О. Летельера и Р. Моффитт.9. Положения о международных следственных комиссиях содержатся в действующих многосторонних договорах, которые по отраслевому признаку можно классифицировать как договоры по международному экологическому, морскому, гуманитарному праву. К таким международным договорам относятся: Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г.; Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.; Женевская конвенция об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1929 г.; Женевские конвенции 1949 г.; Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г.; а также Дополнительный протокол I к Женевским конвенциям 1949 г.
10. Следственная процедура не востребована государствами, а практика обращения к ней для разрешения международных споров является скудной. Причинами такого положения являются консенсуальная основа, предметная ограниченность малозначительными спорами, рост числа расследований, проводимых под эгидой международных организаций, а также большая привлекательность для государств других средств мирного урегулирования - международного правосудия, посредничества и переговоров.
12. Для деятельности ООН значимость следственной процедуры определяется тем, что неясность фактических обстоятельств является причиной и катализатором международных споров. Комиссии по установлению фактов создают информационную основу для деятельности ООН в области поддержания международного мира и безопасности, а также легитимируют (обосновывают) решения органов ООН.
13. Результаты ряда международных расследований нарушений международного гуманитарного права и прав человека на территории бывшей Югославии, Руанды, Дарфура убедили международное сообщество в необходимости рассмотрения этих нарушений органами международного уголовного правосудия. Несмотря на это, сбор доказательств в целях осуществления международного уголовного правосудия пока нельзя считать сформировавшейся функцией международных следственных комиссий.
14. Международные расследования в системе ООН осуществляются посредством следственных комиссий, создаваемых для каждого конкретного случая (ad hoc), регулируются Уставом ООН и резолюциями Генеральной Ассамблеи, инициируются главными и вспомогательными органами, а также специализированными учреждениями. Совет Безопасности является единственным органом ООН, который уполномочен проводить расследования напрямую Уставом ООН. Полномочия других органов, в том числе Генеральной Ассамблеи, Генерального секретаря, Совета по правам человека, Верховного комиссара по правам человека, основаны на концепции «подразумеваемых полномочий». При этом Декларации об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г. к компетентным органам ООН, уполномоченным на организацию международных расследований, относит только Совет Безопасности, Г енеральную Ассамблею и Генерального секретаря.
15. Генеральная Ассамблея ООН проявляла большое внимание к проблеме установления фактов в 60-е годы XX века, что выразилось в значительном количестве резолюций, в которых рассматривался вопрос о методах установления фактов. Возвращение к этой проблематике произошло в конце 1980-х гг. Наиболее полный международно-правовой документ, регулирующий вопросы установления фактов в системе ООН, был принят в 1991 г. - Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности.
16. Ключевыми правилами, относящимися к деятельности миссий по установлению фактов в системе ООН, исходя из положений Декларации 1991 г., являются принципы сотрудничества государств, ограниченной компетенции международных следственных комиссий, ограниченного перечня субъектов, уполномоченных инициировать расследования, возложения на государства обязанностей, связанных с организацией и деятельностью международных следственных комиссий, принципы предоставления комиссиям права на конфиденциальность расследований и государствам - на представление своей позиции по рассматриваемым комиссией вопросам.
На сегодняшний день существует необходимость изменения Декларации в связи с тем, что на практике не соблюдается правило об ограниченной компетенции следственных комиссий, а перечень компетентных органов ООН, уполномоченных инициировать международные расследования, не отражает участие в этом процессе других органов и специализированных учреждений ООН.17. При учреждении комиссий по установлению фактов в системе ООН имеет место тесное взаимодействие Совета Безопасности и Генерального секретаря ООН, которое соответствует двум моделям. Согласно первой модели, Совет Безопасности направляет запрос Генеральному секретарю об организации миссии по установлению фактов, после чего тот инициирует ее создание. Согласно второй модели, Генеральный секретарь выступает с самостоятельной инициативой провести расследование, после чего информирует Совет Безопасности о ходе и итогах расследования, а Совет Безопасности оказывает содействие следственной комиссии.
18. Прогрессирующей тенденцией является рост числа расследований, инициированных Советом по правам человека, тогда как Совет Безопасности достаточно редко использует следственную процедуру в своей деятельности. Международным расследованиям, проводимым по инициативе органов ООН присуща проблема отсутствия преемственности между комиссиями, а также единых методологических стандартов установления фактов и централизованной базы данных о проведенных расследованиях. В качестве решения предлагается учредить в системе ООН постоянно действующий орган по установлению фактов. Таким органом должна стать Международная гуманитарная комиссия по установлению фактов.
19. Ключевыми правилами, регулирующими работу Международной гуманитарной комиссии по установлению фактов, являются следующие:
• выборность на основе принципа справедливого географического представительства,
• независимость от государств,
• наличие у Комиссии полномочия не только проводить расследования, но и оказывать сторонам добрые услуги,
• ограничение предмета расследований только нарушениями,
совершенными во время международных вооруженных конфликтов,
• требование двойного согласия государств с компетенцией Комиссии,
• конфиденциальность расследования.
20. По своим правовым характеристикам Комиссия не приспособлена к обеспечению выполнения международного гуманитарного права. Комиссия может действовать только в интересах отдельных государств, находящихся в конфликте, но не в интересах международного сообщества. Возможны три стратегии дальнейшего функционирования Комиссии: ликвидация, сохранение status quo, реформирование. Реформирование является наиболее рациональной стратегией. Предлагается:
• интегрировать Комиссию в систему ООН,
• ограничить действие принципов конфиденциальности и состязательности,
• изъять из компетенции Комиссии полномочие оказывать добрые услуги.
• нормативно уточнить понятие «серьезные нарушения Женевских конвенций и Дополнительного Протокола I»,
• урегулировать правовое положение членов Комиссии при проведении расследований,
• закрепить обязанность государств сотрудничать с Комиссией.
Тематика регулирования международным правом международных следственных комиссий сохраняет актуальность для дальнейших исследований. В частности, они могут быть посвящены практическим случаям применения следственной процедуры в системе ООН, международно-правовым оценкам деятельности комиссий по установлению фактов в сфере спорта, а также мониторингу эффективности Международной гуманитарной комиссии по установлению фактов.