Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. От единообразного понимания фактов зависит успешное сотрудничество между государствами, а также эффективность норм международного права.
Процедура обследования (расследования) является главным международно-правовым инструментом, посредством которого государства и международные организации выясняют фактические обстоятельства событий, значимых для международных отношений.Еще до формирования современной системы международного права - в 1904 г. - было проведено расследование «Г улльского инцидента» в районе Доггеровой отмели в Северном море, вызвавшего спор между Российской Империей и Великобританией. Тогда международная следственная комиссия установила фактические обстоятельства обстрела русским флотом британских рыболовных судов, после чего стороны урегулировали разногласия.
В главном договорном источнике современного международного права - Уставе Организации Объединенных Наций (ООН) - обследование («enquiry») названо в числе способов разрешения споров, к которым участвующие стороны должны обращаться прежде всего (ст. 33). Одновременно в ст. 34 Устава закреплено полномочие Совета Безопасности «расследовать» («investigate») любой спор или ситуацию с тем, чтобы определить наличие угрозы миру и безопасности[1]. С точки зрения содержания деятельности международных следственных комиссий термины «обследование» и «расследование» являются тождественными. Вместе с тем, в актах Генерального секретаря и Генеральной Ассамблеи ООН, как правило, используется более широкий термин - установление фактов «fact-finding», который охватывает не только следственную процедуру, но и процедуры инспекции и экспертизы.
Ряд международных договоров предусматривает обследование как способ разрешения споров. В них устанавливается порядок учреждения следственных комиссий, закреплены общие правила определения их компетенции, наделения полномочиями и отбора экспертов-следователей; определны процедуры, используемые в процессе самого расследования, а также порядок представления заинтересованным сторонам и обнародования итогового отчета.
Несмотря на это, международная следственная процедура как элемент системы мирногоразрешения споров остается недостаточно урегулированной международным правом, а с точки зрения практического применения существующих
международно-правовых норм - считается архаичным институтом. Поэтому важно выяснить причины незаинтересованности государств в разрешении их взаимных споров при помощи процедуры обследования.
В системе ООН проведение международных расследований является важным инструментом, способствующим деятельности органов ООН по поддержанию международного мира и безопасности. Генеральная Ассамблея ООН прямо заявляет, что «способность ООН поддерживать международный мир и безопасность в значительной степени зависит от получения ею подробной
информации о фактических обстоятельствах любого спора или ситуации,
дальнейшее существование которых могло бы поставить под угрозу поддержание международного мира и безопасности»2.
К значимым результатам работы международных следственных комиссий относится установление фактов серьезных нарушений международного гуманитарного права, совершенных на территории бывшей Югославии и Руанды, и представление результатов расследований Генеральному секретарю и Совету Безопасности ООН, вследствие чего были учреждены Международные трибуналы по бывшей Югославии в 1993 г. и Международный трибунал по Руанде в 1994 г.
Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности (Принята 09 декабря 1991 г. Резолюцией 46/59 на 67-ом пленарном заседании 46-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. - М.: БЕК, 1996. С. 31-35.
По итогам расследования обстоятельств нарушений прав человека в Дарфуре (Судан), в 2005 г. Совет Безопасности ООН передал ситуацию на рассмотрение Международного уголовного суда. Международные следственные комиссии занимаются установлением фактических обстоятельств гуманитарных кризисов, нарушений международного гуманитарного права, прав человека, расследуют убийства политических и общественных деятелей (например, Р.
Харири, Д. Хаммаршёльд, Б. Бхутто). В современных условиях требуется выяснить, является ли международно-правовое регулирование организации и деятельности таких комиссий в системе ООН достаточным и соответствует ли ему практика международных расследований.Помимо этого, международные расследования служат универсальным средством обеспечения выполнения международных обязательств. В таком статусе был создан единственный постоянно действующий международный следственный орган - Международная гуманитарная комиссия по установлению фактов. Несмотря на значительный потенциал, Комиссия более чем за четверть века своего существования (1991-2016 гг.) не провела ни одного расследования, что обусловливает необходимость оценки состояния и перспектив Комиссии с позиций науки международного права.
В связи с вышеизложенным следует констатировать, что научное исследование международно-правового регулирования организации и деятельности международных следственных комиссий представляет подлинную актуальность.
Объектом исследования явились международные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности международных следственных комиссий. Предметом исследования стали положения международных договоров и иных международно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность международных следственных комиссий, а также практика их применения.
Целью исследования явился комплексный анализ международно-правового регулирования организации и деятельности международных следственных комиссий, а также определение способов его усовершенствования. Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
- раскрыть понятие обследования и его соотношение с другими формами регулируемого международным правом установления фактов;
- выявить значение и функции обследования в системе международных отношений;
- определить правовой статус, предметную область деятельности и компетенцию международных следственных комиссий;
- проанализировать международно-правовое регулирование и практику
проведения международных расследований в качестве способа мирного разрешения международных споров;
- определить место обследования в системе средств мирного урегулирования споров;
- раскрыть значение международной следственной процедуры для деятельности ООН;
- проанализировать международно-правовое регулирование и практику
организации и деятельности международных комиссий по установлению фактов, организуемых в системе ООН;
- исследовать международно-правовое регулирование функционирования Международной гуманитарной комиссии по установлению фактов, определить роль и сформировать прогноз перспектив ее существования в современном международном правопорядке.
Степень разработанности темы исследования. Отечественная наука международного права внесла немалый вклад в разработку теории и систематизацию практики международных расследований. Как отмечал Ф.Ф. Мартенс более ста лет назад, «огромная польза [...] международных следственных комиссий очевидна: спорящие державы выигрывают время и получают возможность остановить развитие страстей общественного мнения и
-э
народов» . Благодаря ему следственная процедура была впервые экстраполирована на отношения между государствами и, будучи поддержана научным и дипломатическим сообществом, получила закрепление в Гаагских конвенциях о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 гг.
В советское время проблематика международных следственных комиссий считалась актуальной для исследования и рассматривалась, главным образом, в курсе проблем мирного разрешения международных споров. Значительный вклад в разработку темы внес Э.А. Пушмин, который дал емкое определение понятию обследования как способа разрешения международных споров, обобщил практику международных следственных комиссий и показал отличия следственной процедуры от согласительной. По его замечанию, «институт международного расследования, несмотря на его обстоятельную международно-правовую
4
регламентацию, относится к числу наименее исследованных в доктрине» .
На современном этапе изучение международных расследований не находит широкого отклика в российской науке международного права. Автору не удалось найти ни одной научной работы, изданной в постсоветский период, в которой было бы представлено комплексное исследование международной следственной процедуры. Как правило, данная тема затрагивается исследователями при рассмотрении вопросов международного контроля, средств разрешения международных споров: обследования, согласительной процедуры, судебного урегулирования; при анализе практики органов ООН по поддержанию международного мира и безопасности и защите прав человека. Внимание к теме проявляют исследователи, занимающиеся проблемами международного гуманитарного права, в связи с оценкой механизмов обеспечения его выполнения.
Тем не менее, как отмечает зарубежный исследователь К. Хендерсон, хотя международные следственные комиссии (commissions of inquiry) «используются [2] [3] все чаще» и обретают «все большую значимость», им до сих пор уделяется недостаточное внимание ученых-юристов[4].Личный вклад в разработку темы внесли А.Х. Абашидзе, И.П. Блищенко, А.М. Ибрагимов, А.М. Ладыженский, М.И. Лазарев, Т.Н. Нешатаева, Э.А. Пушмин, А.М. Солнцев и другие. За рубежом международно-правовому регулированию организации и деятельности международных следственных комиссий уделяется большее научное внимание, о чем свидетельствуют многочисленные статьи, аналитические материалы и монографии, таких авторов как: М. Аксенова, Ш. Басьюни, А. Берг, М. Бергсмо, М. Боте, Ч. Г аррэвэй, Л. ван ден Герик, Э. Давид, З. Йидего, В.Ю. Калугин, Ф. Кальсховен, А. Кассезе, К. Кит,
Э. Куссбах, Т. Марун, Дж. Меррилс, А. Мохтар, Х. Насу, К. Партч, Ж. де Прё, И. Сандо, Л. Талсма, М. Фрулли, К. Хендерсон, Т. Хиллиер.
Теоретической основой исследования выступили научные труды как отечественных, так и зарубежных исследователей, посвященные общетеоретическим и прикладным вопросам международного права. Особое значение для диссертационного исследования имели научные труды Н.Т. Блатовой, А.Н. Вылегжанина, С.А. Егорова, Г.В. Игнатенко, Ф.И. Кожевникова, Ю.М. Колосова, И.И. Котлярова, С.Б. Крылова, В.И. Кузнецова, В.И. Лисовского, И.И. Лукашука, Ю.Н. Малеева, О.И. Тиунова, В.Л. Толстых, Г.И. Тункина, С.В. Черниченко. Среди зарубежных авторов следует упомянуть: Э. Ауста, Я. Броунли,
Э. Д’Амато, М. Диксона, Дж. Кроуфорда, Х. Лаутерпахта, П. Маланчука, Л. Оппенгейма, М. Шоу, М. Эванса.
Нормативно-правовая и эмпирическая основа исследования.
Нормативно-правовую основу исследования составили нормы многосторонних и двусторонних международных договоров, а также положения резолюций Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Совета по правам человека ООН, а также документы других международных организаций, связанные с исследуемой проблематикой.
Эмпирической основой стали решения международных организаций, отчеты следственных комиссий ad hoc, официальные заявления, сделанные для средств массовой информации, а также периодические отчеты Международной гуманитарной комиссии по установлению фактов.Методологическая основа исследования. В ходе написания диссертации использовались следующие методы научного исследования: всеобщий (диалектический), общенаучные (аналитический, синтетический, функциональный, системный), специально-юридические (формальноюридический, сравнительно-правовой). Диалектический метод был задействован в той мере, в которой необходимо было рассматривать институт международных следственных комиссий в развитии, в конкретной исторической обстановке и во взаимосвязи с другими явлениями, подходить к нему конструктивно-критически, выявить его содержание и пределы. Аналитический и синтетический методы использовались при определении роли обследования системе международных отношений, определении круга субъектов инициирования международных расследований, выявлении основных признаков международных следственных комиссий и для построения обобщений. Значимыми для исследования стали системный и функциональный методы. Последний использовался для выявления функций международных расследований, первый - для их соотнесения друг с другом. Формально-юридический метод позволил определить юридические понятия, выявить их признаки, провести классификацию, осуществить толкование правовых норм. В целях изучения исторического развития института международных следственных комиссий был использован сравнительно-правовой метод. Данная методологическая база позволила объективно подойти к решению поставленных задач и достижению цели исследования.
Научная новизна исследования. В работе представлены результаты комплексного анализа международно-правового регулирования организации и деятельности международных следственных комиссий. Детально проанализированы международные договоры, а также практика их реализации в части, касающейся обследования как способа мирного разрешения споров между государствами. Доказана квазисудебная природа международных следственных комиссий. Определены факторы, обусловливающие неиспользование государствами процедуры обследования для разрешения споров. Впервые в российской науке международного права изучено международно-правовое регулирование деятельности комиссий по установлению фактов в системе ООН в ретроспективном, системном и проблемном аспектах. Предложены решения по усовершенствованию следственной процедуры, используемой в системе ООН. Дано толкование нормам Дополнительного протокола I, регулирующим организацию и деятельность Международной гуманитарной комиссии по установлению фактов, установлены причины неэффективности этого международного органа и предложены способы их преодоления.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что диссертация представляет собой комплексную работу, посвященную международным следственным комиссиям. Полученные результаты позволяют существенно дополнить раздел теории международного права о мирном разрешении международных споров, вносят научный вклад в развитие права международных организаций, в особенности, регулирующего деятельность ООН по поддержанию международного мира и безопасности, а также международного гуманитарного права. Теоретические выводы и положения могут быть использованы при подготовке юристов-международников и специалистов в области международных отношений, а также для продолжения научно - исследовательской работы по изучению международно-правового регулирования организации и деятельности международных следственных комиссий.
Результаты исследования представляют также практическую значимость. Они могут составлять научную основу усовершенствования международноправового регулирования организации и деятельности международных следственных комиссий. Диссертация может использоваться при выстраивании внешней политики Российской Федерации в части, связанной с участием России в проведении международных расследований. Ряд авторских выводов и рекомендаций может быть использован при подготовке Концепции внешней политики, утверждаемой Президентом Российской Федерации.
В результате проведенного исследования на защиту вынесены следующие положения:
1. Содержательной стороной деятельности международных следственных комиссий является «обследование» (англ. - «enquiry»), предусмотренное ст. 33 Устава ООН, которое следует равнозначно именовать термином «расследование» (англ. - «inquiry»), обозначенным в Гаагских конвенциях о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 гг. На уровне международно-правовой науки допустимо использовать также термин «международная следственная процедура». Обследование представляет собой форму регулируемого международным правом установления фактов, которая в отличие от инспекции и экспертизы предназначена для выяснения фактических обстоятельств событий, имевших место в прошлом. В системе международных отношений обследование выполняет, прежде всего, функцию средства мирного разрешения международных споров или создания основы для такого разрешения. Вместе с тем, в настоящее время международные следственные комиссии выполняют и иные функции, такие как информирование об установленных фактах международного сообщества, международной организации, международного органа, а также обеспечение выполнения обязательств по международному праву.
2. При проведении расследований международные следственные комиссии не ограничиваются установлением фактов; они, как правило, наделяются широкой компетенцией, включая формулирование правовых выводов. Данная практика формально не соответствует принципу ограниченной компетенции, который закреплен в Гаагских конвенциях о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 гг. и в Декларации об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г. Однако отсутствие в международном праве прямого запрета на отступления от этого принципа позволило сформироваться новому стандарту компетенции международных следственных комиссий, который фактически делает их квазисудебными органами.
3. Следственная процедура не востребована государствами в качестве средства разрешения международных споров, а практика обращения к ней для разрешения международных споров является скудной. Причинами невостребованности следственной процедуры являются консенсуальная основа, предметная ограниченность малозначительными спорами, рост числа расследований, проводимых под эгидой международных организаций, а также большая привлекательность для государств других средств мирного урегулирования - международного правосудия, посредничества и переговоров.
4. Международные расследования в системе ООН осуществляются посредством следственных комиссий, создаваемых для каждого конкретного случая (ad hoc), регулируются Уставом ООН и резолюциями Генеральной Ассамблеи, инициируются главными и вспомогательными органами, а также специализированными учреждениями. Значение следственной процедуры в системе ООН заключается в создании информационной основы для деятельности ООН в области поддержания международного мира и безопасности, а также в легитимации (обосновании) решений органов ООН. Сбор доказательств в целях осуществления международного уголовного правосудия пока нельзя считать сформировавшейся функцией международных следственных комиссий.
5. Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г. является основополагающим документом, который регулирует организацию и деятельность международных следственных комиссий в системе ООН. Однако существует необходимость ее обновления в связи с тем, что на практике не соблюдается правило об ограниченной компетенции следственных комиссий, а перечень компетентных органов ООН, уполномоченных инициировать международные расследования, не отражает участие в этом процессе других органов и специализированных учреждений ООН. Наиболее целесообразным решением является принятие Генеральной Ассамблеей новой Декларации ООН об установлении фактов, в которой следует:
• расширить перечень субъектов, уполномоченных на организацию международных расследований, включив в него Совет по правам человека, Верховного комиссара по правам человека, а также специализированные учреждения ООН;
• предусмотреть, что компетентные органы ООН при принятии решения об организации расследования, должны формулировать мандат комиссий по установлению фактов таким образом, чтобы исключить политизированность и наделение комиссий фактически судебными функциями;
• установить правило о том, что комиссии по установлению фактов вправе давать правовую оценку установленным фактам только в качестве экспертного мнения, которое не подлежит включению в основную часть доклада и может быть направлено компетентному органу и обнародовано исключительно в виде приложения к основной части доклада;
• выработать единые методологические стандарты установления фактов и создать централизованную базу данных о проведенных расследованиях.
6. Международная гуманитарная комиссия по установлению фактов является функционально несовершенным и практически неэффективным международным органом. Задуманная как механизм обеспечения выполнения МГП, она, тем не менее, является частью системы разрешения споров. Перспективы Комиссии зависят от выбора международным сообществом одной из трех стратегий ее развития: ликвидация, сохранение status quo, реформирование. Наиболее рациональной стратегией является реформа, очертания которой проявляются в следующих тезисах:
• интеграция Комиссии в систему ООН;
• ограничение действия принципов конфиденциальности и состязательности;
• изъятие из компетенции Комиссии полномочия оказывать добрые услуги. Область исследования соответствует пункту 1.8 «Реализация
международного права», 1.30 «Международно-правовое регулирование безопасности государств и народов», 1.32 «Мирные средства разрешения
международных споров» Паспорта специальности ВАК 12.00.10 -
Международное право; Европейское право.
Степень достоверности результатов исследования. Полученные результаты обоснованы и подтверждены системой использованных методов научного исследования, использованием научных трудов как отечественных, так и зарубежных исследователей, полнотой нормативно-правовой и эмпирической основы исследования, точностью и корректностью цитирования международно - правовых документов и иных источников.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре международного права МГИМО МИД России. Результаты исследования были представлены на международных научных конференциях, среди которых: XI международная научно-практическая конференция по международному гуманитарному праву «Мартенсовские чтения - 2015», Международный молодежный научный форум «Ломоносов - 2016», X Конвент Российской ассоциации международных исследований (2016), XIV Международный конгресс «Блищенковские чтения» (2017), Дни науки факультета права НИУ ВШЭ - 2017. Основные выводы, полученные по итогам диссертационного исследования, нашли отражение в шести научных публикациях диссертанта в изданиях, входящих в перечень российских рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук (перечень Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации). Ряд положений диссертации нашел отражение в информационно-аналитической справке «Международно-правовые аспекты организации и деятельности международных следственных комиссий», подготовленной автором для Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура работы обусловлена ее содержанием, поставленными задачами. Работа написана на 166 страницах, состоит из введения, 4 глав основной части, поделенных на параграфы, заключения и списка литературы.