Урегулирование конфликта в Афганистане в контексте политики национального примирения (взаимосвязь политики
национального примирения и принципа мирного разрешения международных споров)
В последние годы внутригосударственный конфликт привлекает повышенное внимание правоведов, историков, философов, социологов, военных и других представителей социально-правового знания.
Отметим, что с точки зрения международного права, конфликты немеждународного характера относятся к внутригосударственным взаимоотношениям, но они могут также «интернационализироваться». Если говорить об Афганистане, то мы отчетливо видим, что вмешательство в конфликт многонационального контингента НАТО, сотрудничающего с одной из противоборствующих сторон и активно поддерживающего ее, привело к последствиям международного характера: повышению нестабильности в регионе и росту террористической угрозы в соседних с Афганистаном государствах.
В соответствии с Уставом ООН, национальное примирение может быть достигнуто путем «переговоров, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям». Кроме того, Устав ООН также оставляет за сторонами- участницами спора право выбрать любой другой мирный способ разрешения спора. Хотя в данном случае речь идет о межгосударственном, а не о внутригосударственном споре, нет запрета и в случае внутригосударственного конфликта задействовать эти же правовые механизмы. При этом руководить реализацией политики национального примирения должно, как представляется, законное правительство. Восстановление мира и стабильности в Афганистане возможно только при условии отказа повстанцев от связей с «Аль-Каидой», полного разоружения и признания афганской Конституции.
Кроме того, на данном этапе актуальным для урегулирования ситуации в Афганистане вопросом является решение конфессионально - этнических проблем. Оно могло бы внести существенный вклад в реализацию политики национального примирения и согласия.
Профессор А.Д. Воскресенский отмечает, что «этноконфессиональные взаимоотношения в Афганистане никогда не отличались гладкостью, но в 90-е годы XX века они приняли форму острого конфликта и противоборства. Подобное противостояние имеет географические и исторические предпосылки. Его корни уходят глубоко в историю Афганистана и возникли еще в период формирования афганского государства».[47]В этой связи отметим стратегическую и юридическую
необходимость того, чтобы США и их союзники по НАТО покинули территорию Афганистана, а также определили статус Афганистана как постоянно нейтральное и демилитаризованное государство.
После этого жизненно важным для страны станет не только достижение с помощью переговоров национального согласия и применение наиболее современных правовых технологий в сфере мирного
урегулирования, не только возможное проведение переговоров между конфликтующими сторонами при содействии Г енерального секретаря ООН, но и обеспечение реального верховенства права на территории Афганистана. При этом должны соблюдаться принципы толерантности, согласия и сотрудничества, в том числе и во внешнеполитической деятельности. Эти принципы базируются на общем международном праве, векторности экономической интеграции, консолидации во имя глобальной и региональной безопасности, справедливости и прогресса.
Еще один фактор, который не может быть проигнорирован в контексте афганской ситуации - вопрос обеспечения мирного сосуществования и конструктивного взаимодействия народов, религий, государств и правительств на базе международного права. Любая система, чью стабильность обеспечивает одна сторона на безальтернативной основе (т.е. моносистема) не может обеспечить долговечный баланс и перспективу развития для всего человечества или какой-либо его части. Моносистема не может существовать долгое время, так как естественным образом таит в себе угрозу взрыва, поскольку она не основана на гармонии и взаимодействии. Гораздо более эффективна и жизнеспособна система, реализующая формулу «единство в многообразии».
Эта формула означает, что в стране в рамках международного права обеспечиваются и поддерживаются многонациональность, многоконфессиональность, плюрализм мнений. Невозможно игнорировать факт существования множества цивилизаций, культур, религий, обладающих своей спецификой и требующих уважения к себе.Для условий Афганистана важно учитывать, что здесь в настоящее время происходит сложная и постепенная адаптация культурнорелигиозных систем друг к другу. Такая адаптация не всегда проходит легко из-за сложности восприятия новых технологий, новых общественных отношений, и даже конкретных правовых позиций заинтересованных государств. К примеру, афганское общество воспринимает в штыки не столько «западные блага» сами по себе, как то, что они частично могут вступить в противоречие с традиционными для Афганистана ценностями (например, традиционной семьи) и способствовать их разрушению. Для устранения всех возможных противоречий необходимы совместные усилия государства и общества. Лишь в условиях толерантности и партнерства можно успешно бороться с такими негативными явлениями, общими для всего мира (и для Афганистана в том числе), как растущий экономический разрыв между богатыми и бедными, международный терроризм, распространение оружия массового уничтожения, международная торговля наркотиками, разрушение экологической системы, эпидемии и т.д.
Если говорить конкретно об Афганистане, то для этой страны особенно важно сохранение милосердия и благотворительности, направленных на поддержку наиболее бедных слоев населения как части национального правосознания. Привносимые извне «западные блага» не должны вступать в конфликт с традиционными для афганского народа ценностями.
Всем перечисленным выше вопросам, безусловно, должно уделяться большое внимание в рамках деятельности, как афганского правительства, так и международных организаций, мировых общественных институтов, работающих в данной стране. Возможная форма реализации - это система консультативных встреч, направленных на формирование процедур и норм общенационального диалога.
Такой диалог, несмотря на все существующие разногласия, крайне важен, так как его существование само по себе означает готовность сторон искать некую устраивающую всех «золотую середину». Диалог дает возможность создания механизма, чья работа будет обеспечивать снижение межрелигиозного и межэтнического напряжения в стране и регионе на основе духовности, миролюбия и терпимости. Национальное согласие должно обеспечить своего рода «психологическое разоружение» противоборствующих группировок на основе разрешения имеющихся конфликтов и проблем мирным способом. Необходимо, чтобы все конфликтующие группировки осознали необходимость прекращения вооруженного противостояния и осуществления диалога для определения того, как будет выглядеть грядущая мирная жизнь.Национальное согласие в Афганистане является необходимой предпосылкой формирования и усиления примиренческих правовых воззрений. Национальное согласие тесно связано с итогами политики гармонизации. В свою очередь, оно должно определить будущность мирной, бесконфликтной организации жизни Афганистана. В определении стратегии государства движение национального примирения выступает как источник формирования национального согласия.
Ольшанский Д.В. отмечает, что политика, направленная на мирное решение социальных, национальных, региональных и иных проблем путем изыскания в процессе переговоров решений, приемлемых для всех конфликтующих сторон, пользуется широкой поддержкой всех народов и ответственных политиков. Однако такая политика неизбежно встречает сопротивление сил внутренней и внешней реакции, экстремистов, националистов, религиозных фундаменталистов, авантюристов и т.п.[48]
В связи с вышеизложенным, становится ясно, что в практической правовой политике Афганистана необходимо воздерживаться от насилия, решать проблемы с помощью народной, превентивной дипломатии. Человеческое общество, в том числе и в Афганистане, состоит и формируется из различных общественных отношений, в процессе своего развития в нем преобладающую роль играют то экономические, то политические отношения.
Для сохранения нормальных перспективных отношений как внутри, так и за пределами государства, ему следует воспитывать все слои населения на основе согласия в принципах толерантности, солидарности, уважения к нормам права, в том числе обычным.[49]Важно отметить, что, Генассамблея ООН на своей 41 -й сессии в 1988 г. признала политику национального примирения «базовой моделью
урегулирования внутринациональных и региональных конфликтов»[50]. Кроме того, на созванной по инициативе премьер-министра
Великобритании Г. Брауна Лондонской международной конференции по Афганистану, основное внимание было уделено вопросам обеспечения безопасности и достижения в стране национального примирения, в том числе путем вовлечения в этот процесс умеренных из оппозиционного движения «Талибан» .
Лица, которые откажутся от сотрудничества с талибами и насилия, «покинут их ряды, сдадут оружие и захотят быть вовлеченными в мирное урегулирование, могут быть приняты в общественный демократический процесс в афганском обществе. Необходимо осуществление эффективных, прозрачных и всесторонних мер по национальному примирению в интересах мирного, независимого, нейтрального и экономически устойчивого государства, свободного от терроризма и наркопреступности»[51].
В порядке общего вывода отметим, что установление конкретных правовых механизмов национального примирения в Афганистане, несомненно, будет индивидуальным, но, вместе с тем, будет опираться на отмеченные выше общие международно -правовые основы.
Сейчас, в период постепенного формирования и развития в Афганистане демократического и правового государства, а также объединения афганского общества, особую актуальность приобретает определение национально-этнических проблем и, как следствие, проведение политики национального примирения и согласия.
В этой связи важно рассмотреть ситуацию с движением «Талибан». 27 января 2011 г. Совет Безопасности ООН в интересах национального
примирения в Афганистане снял санкции с пятерых лидеров движения на основании того, что они «не являются больше активно действующими боевиками».
При этом представители движения «Талибан» 27 января того же года заявили, что рассматривают конференцию в Лондоне как «пустую трату времени». Впрочем, уже 29 января талибы сообщили, что руководство движения в ближайшее время решит, будет ли участвовать в переговорах с афганским правительством о мирном урегулировании ситуации в стране.На данном этапе Афганистану необходим всеобъемлющий и долгосрочный мир, превращение дезориентированного народа в целостное общество. Реинтеграция рассеянных войной и междоусобицами людей в общественную жизнь и построение прочной государственности невозможны без достижения национального согласия. В свою очередь, такое согласие не может быть достигнуто путем военной конфронтации.
Руководство Афганистана не раз выступало с поддержкой политики национального примирения. К примеру, в своей инаугурационной речи в ноябре 2009 г. президент Хамид Карзай заявил, что «мир и национальное примирение являются основными приоритетами афганского правительства»[52]. Консультативная джирга мира (национальный совет) 2-4 июня 2010 г. приняла решение о вступлении в переговоры с оппозицией и прекращении кровопролития.
В своей речи президент Афганистана подчеркнул: «Все должны работать вместе, чтобы построить стабильное общество». Планируется проведение стратегии примирения по трем основным направлениям:
- укрепление национальной безопасности и гражданских институтов власти, которые могут способствовать достижению мира и успешной реинтеграции оппозиционных сил в общество;
- создание условий для обеспечения прочного и долгосрочного мира;
- обеспечение успешного функционирования механизмов достижения мира и стабильности на местном, региональном и международном уровнях.
В 2010 г. был создан Высший совет мира - орган, чья миссия заключается в осуществлении переговоров с «Талибаном» и поисках пути общенационального примирения. Его программа гласит: «Мы готовы предоставить вооруженным группировкам все гарантии для того, чтобы они смогли считать себя частью афганского общества, реинтегрироваться в него, отстраниться от бывших мятежников и порвать со своим прошлым, с иностранными наемниками. Правительство протягивает открытую руку всем воюющим группировкам, предлагая признание их гражданских прав» . Эта программа получила широкую поддержку со стороны таких организаций как НАТО, ООН, а также ШОС и всего международного сообщества.
Базой для долгосрочного национального согласия, которое может стать основой развития общества, должна быть адекватной для этого общества политика, которая устраивает всех его представителей. Такая политика, как правило, включает в себя постоянный поиск компромиссов в вопросах развития государства, которое соответствовало бы стратегическим (и, в определенной степени, тактическим) интересам всех существующих в этом государстве сторон. Еще одна важная черта подобной политики - работа специальных переговорных механизмов, обеспечивающих урегулирование возникающих споров и конфликтов мирным путем и на основе консенсуса.
В узком смысле национальное согласие можно охарактеризовать как единовременное состояние единства общества по какому-либо вопросу, связанному с функционированием государства. Таким образом, главный источник национального согласия - это положительная реакция общества на такие политические решения или действия, которые удовлетворяют [53] интересы всего общества или его подавляющего большинства. Хороший пример успешного достижения такого национального согласия - заключение в 1989 г. в Тунисе «Национального пакта примирения и согласия». В его разработке принимали участие все политические силы страны, а также специалисты, в том числе и психологи. Содержание данного документа сводилось к соглашению относительно наиболее перспективных направлений развития Туниса и тунисского общества после отстранения от власти прежнего президента. Этот документ получил широкое одобрение со стороны народа Туниса.
Как правило, выявлению и достижению национального согласия в таких случаях способствует проведение «круглых столов», в которых должен принимать участие широкий круг политических партий и движений, что способствует наиболее адекватному отражению царящих в обществе настроений. Примером успешного применения подобной практики является «круглый стол», прошедший в 1989 г. в Польше, в котором принимали участие как правящая на тот момент ПОРП, так и оппозиционные силы. По итогам «круглого стола» был достигнуто согласие относительно перехода к новым формам социально-экономического и политического устройства
58
жизни.
Разумеется, способствуют выявлению и достижению национального согласия и специальные предусмотренные законодательством процедуры, такие как общенациональные референдумы по наиболее важным вопросам. Примером может служить референдум 1986 г. в Испании относительно сохранения членства страны в НАТО. Еще одна форма отражения настроений общества - общенациональные плебисциты в форме опросов населения, к примеру, опросы в ряде республик СССР в 1991 г. об отношении населения к возможному обретению данными республиками независимости. Другая возможная форма - предусматриваемое традициями [54] ряда стран «общенародное обсуждение» наиболее важных вопросов или документов программного характера.
Если рассматривать национальное согласие как логичное следствие процессов национального примирения, то оно является, в первую очередь, демилитаризацией массового сознания, отходом от шаблонов, диктующих разрешение противоречий исключительно в военном ключе. При национальном согласии общество готово разрешать существующие спорные вопросы мирным путем и прекратить вооруженное противостояние. Такое национальное согласие - платформа для стабилизации и установления долгосрочного мира, выражение предварительного консенсуса взглядов и точек зрения, за исключением лишь заведомо неприемлемых направлений. В качестве примера можно рассмотреть достижение национального согласия в ходе неформальных встреч представителей всех внутриполитических сил Камбоджи в конце 1980-х - начале 1990-х гг. Представители совершенно разных по своему характеру и идеологии движений и партий выразили, тем не менее, готовность встать на путь национального примирения. Единственной стороной, не получившей представительства на встречах, нацеленных на общенациональное примирение, стала наиболее экстремистская и одиозная группировка Пол Пота - Иенг Сари. Именно на этой группировке, так называемых «красных кхмеров», лежала ответственность за геноцид в стране, поэтому она и не была допущена до встреч.
В политике достижения национального согласия важными являются как начальные этапы, предусматривающие согласие относительно необходимости достигнуть примирения, так и последующие, во время которых примирение постепенно осуществляется на деле. Разумеется, важен и конечный результат подобной политики - согласие сторон в отношении форм мирного, бесконфликтного существования государства.
Таким образом, весь процесс национального примирения может быть представлен как процесс сначала выработки, а потом постепенного претворения в жизнь психологии национального согласия.
В то же время, стоит учитывать, что не всегда процесс достижения согласия развивается «с нуля» (так называемый «нулевой вариант»), когда общество достигло максимального уровня разлада, а существующие конфликты приобрели вооруженный характер, то есть фактически случилась катастрофа национального масштаба. Возможен и другой, более продуктивный вариант, когда заблаговременные действия участников конфликта, направленные на достижение консенсуса, приводят к предотвращению национальной катастрофы и достижению согласия внутри общества.
Взаимосвязь политики национального примирения и принципа мирного разрешения международных споров
В преамбуле Устава ООН говорится: «народы объединенных наций преисполнены решимости, избавить грядущие поколения от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству невыразимое горе и вновь утвердить веру в основные права человека». При урегулировании конфликта в Афганистане необходимо действовать в соответствии с этим принципом.
Пункт 3 статьи 2 Устава ООН гласит: «все Члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость»[55]. Важным двигателем для развития принципов мирного разрешения международных споров стало постепенное ограничение права государств обращаться к войне, нашедшее отражение в ряде договоров и соглашений. Благодаря этому ограничению государства были вынуждены развивать средства мирного разрешения международных споров. Параллельно с ограничением права на обращение к войне шел процесс, закрепляющий использование мирных способов разрешения конфликтов как обязательное поведение государств.
Принцип мирного разрешения международных споров закреплен в ряде международных договоров. К примеру, обращение к войне как к инструменту для урегулирования международных споров было запрещено Договором об отказе от войны в качестве орудия национальной политики 1928 г. (также известным как Пакт Бриана-Келлога). Государства, подписавшие Договор, признали, что какие бы конфликты или споры не
возникали между ними, их решение должно «всегда изыскиваться только в
60
мирных средствах»
В 1970 г. Генассамблея ООН приняла Декларацию о принципах международного права. Декларация подтвердила принцип, «согласно которому государства разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность, и справедливость»[56] [57]. Кроме Декларации, многие другие многосторонние (к примеру, Заключительный акт СБСЕ) и двусторонние международные договоры закрепляют принцип мирного разрешения споров. Положение пункта 2 статьи 2 Устава затрагивает любые споры, в том числе и те, продолжение которых напрямую и не угрожает международному миру. Согласно пункту 1 статьи 1 Устава, международные споры должны разрешаться в соответствии с принципами «справедливости и международного права». В соответствии с изложенным, логичной и справедливой выглядит политика разрешения споров противоборствующих сторон, в том числе и внутригосударственных конфликтов, мирными средствами. Текст Устава ООН подразумевает, что стороны-участницы конфликта или спора имеют свободу выбора мирных средств, которые они считают наилучшими для мирного и успешного разрешения конфликта или спора. Историческая практика показывает, что наиболее популярным из мирных средств разрешения конфликта традиционно являются дипломатические переговоры, именно с их помощью разрешается большинство споров. Прямые переговоры, как правило, удовлетворяют задачу быстрого разрешения конфликтов - как международных, так и немеждународных. Дипломатические переговоры могут быть применены в случае серьезных разногласий, как политических, так и юридических. Они по своей сути нацелены на достижение компромисса, устраивающего обе стороны. Важно, что переговоры как средство разрешения конфликта могут быть применены сразу после возникновения конфликта, до его эскалации, что позволяет предотвратить его дальнейшее разрастание и угрозу международному миру и безопасности. В силу вышесказанного, Исламская республика Афганистан выразила свою готовность к переговорам на основе компромисса и толерантности с оппозицией. К обязательным условиям переговоров относятся прекращение вооруженного конфликта, соблюдение конституции Афганистана и прекращение сотрудничества или каких-либо контактов оппозиции с «Аль-Каидой» и другими экстремистскими или 62 террористическими группировками . Мирные средства урегулирования международных споров, перечисленные в статье 33 Устава ООН, не являются исчерпывающими.[58] [59] При этом тот факт, что непосредственные переговоры стоят на первом месте в данной статье Устава, неслучаен. Их первоочерёдность признана во многих международно-правовых актах (Гаагских конвенциях 1899 и 1907 годов, Декларации о принципах международного права ООН 1970 г., Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.)[60]. Переговоры являются главным средством решения любых споров. Фактически все средства мирного урегулирования имеют непосредственную связь с переговорами: двусторонние и многосторонние переговоры применяются на международных конференциях, а также при участии третьей стороны («добрые услуги», «посредничество»). Использование таких методов разрешения конфликтов как использование консультационных органов (согласительных и следственных комиссий) или судебное разбирательство - в Международном или третейском суде - также невозможно без непосредственных переговоров. Таким образом, можно выявить следующую тенденцию: в последние годы все больший удельный вес приобретают мирные средства разрешения международных конфликтов. Это оказывает влияние и на методы разрешения конфликтов внутригосударственных: международное сообщество оказывает влияние на государства с целью приведения внутреннего законодательства, касающегося разрешения внутренних конфликтов, в соответствие с нормами международного права. Возвращаясь к Афганистану, важно отметить, что мировое сообщество понимает, что передача ответственности за поддержание безопасности от международного контингента афганскому правительству невозможна без прогресса в области управления и развития правопорядка. Исламская республика Афганистан должна принять все необходимые меры для укрепления и развития демократических институтов, в том числе установить контроль со стороны выборных органов и на национальном, и на региональном уровнях. Все более очевидным становится, что проведение политики национального примирения - главный и наиболее актуальный способ урегулирования ситуации в Афганистане. Метод «силового принуждения», применявшийся как единственный метод решения существующих в данном государстве проблем доказал свою бесперспективность. Неэффективной показала себя и концепция изоляции лидеров движения «Талибан» от рядовых членов этого движения. Попытки распространить в народе мнение о неафганском, принесенном извне характере радикального исламского мировоззрения идеологов «Талибана», не возымели успеха среди талибов, а лишь ожесточили их. Представители этноса пуштунов, составляющие большинство в движении «Талибан», восприняли подобные меры как попытки депуштунизации афганской истории и откровенную ложь. В связи с этим, правительство Афганистана впоследствии неоднократно заявляло, что не проводит различий между талибами и готово вести переговоры со всеми представителями движения, желающими сложить оружие. Единственным непременным условием для этих переговоров является отказ талибов от сотрудничества с «АльКаидой». В последние годы были достигнуты определенные успехи в области обеспечения прав человека, положения женщин, создания возможностей для получения образования. Афганское правительство стремится к тому, чтобы эти достижения были сохранены. Официальная позиция Исламской республики Афганистан касательно вывода войск международного воинского контингента состоит в том, что вывод должен осуществляться постепенно и организованно. Афганское правительство намеревается поэтапно брать под контроль районы, которые будут покидать международные силы. Разумеется, при решении данной проблемы не обойтись без помощи государств - соседей Афганистана, особенно учитывая, что Афганистан не имеет выхода к морю. 3.2.