Работа Комиссии и процесс расследования

Время от времени Комиссия проводит собрания для обсуждения текущих вопросов, участия экспертов в мероприятиях и планов на будущее. Собрания проводятся настолько часто, насколько это необходимо для выполнения функций Комиссии, но не реже одного раза в год^[278].

только сотрудники Секретариата, переводчики и персонал могут присутствовать на них, если Комиссия не решит иначе .

Общий порядок проведения расследований изложен в статье 90 Протокола. При этом заинтересованные стороны могут отойти от него путем соглашения. Часть норм детализирована в Регламенте. Все расследования проводятся Палатой в составе семи членов, пять из которых состоят в Комиссии и назначаются ее Председателем после консультации со сторонами конфликта, а два других действуют в порядке ad hoc и назначаются самими сторонами. В каждую из указанных групп не могут входить граждане государств, находящихся в конфликте . По всей видимости, специальные члены Палаты могут быть как избраны сторонами из состава Комиссии, так и приглашены со стороны .

Присутствие в Палате членов ad hoc, на наш взгляд, следует оценивать критически. Несмотря на то, что они вносят вклад в поддержание «атмосферы доверия» , они не проходят процедуру общих выборов, следовательно, контроль в отношении их «высоких моральных качеств и признанной беспристрастности» снижен. Может оказаться, что в процессе расследования эти эксперты будут ориентироваться на интересы государств, их назначивших, а не на объективность итогов расследования. В международных судебных органах присутствие судей ad hoc является элементом принципа состязательности судопроизводства и служит гарантией того, что аргументы сторон будут изучены должным образом . В то же время в работе Комиссии присутствие специальных членов может негативным образом сказаться на качестве собранных доказательств и достоверности выводов о фактах.

Первоначально просьба о проведении расследования направляется в Секретариат, который затем передает ее Председателю^{[279] [280] [281] [282] [283] [284]. Согласно Регламенту в}

просьбе о проведении расследования должны быть названы предполагаемые нарушения Конвенций или Протокола, время и место их совершения, приложен список доказательств . В случае несоблюдения этих требований Комиссия информирует об этом обратившуюся сторону^{[285] [286] [287]. Она также может запросить у обратившейся стороны дополнительную информацию . На наш взгляд, указания на факты предполагаемых нарушений должно быть достаточно для приемлемости просьбы. Государство, обращающееся с просьбой о проведении расследования, может быть не осведомлено об обстоятельствах конкретных нарушений и может не обладать доказательствами.}

По получении просьбы о проведении расследования Председатель Комиссии безотлагательно сообщает об этом заинтересованным сторонам^{[288] [289] и устанавливает срок для учреждения Палаты. Если сторона конфликта не успевает назначить специального члена Палаты в течение этого срока, то его назначает Председатель . Это необходимо для обеспечения оперативности расследования.}

Если Комиссия получает просьбу о расследовании в порядке пп. d) п. 2 ст. 90 Протокола, и если согласие другой стороны еще не получено, то она направляет копию просьбы этой стороне с запросом о даче согласия^{[290] [291]. Председатель при этом указывает на ее право представить в установленный срок возражения относительно приемлемости просьбы. Установление такого срока, однако, не влияет на момент начала работы Комиссии .}

Процесс расследования урегулирован статьей 90 Протокола довольно слабо. Как указано в Регламенте, общие или специальные инструкции или руководящие

принципы, касающиеся расследования, которыми следует руководствоваться Палате, устанавливаются Комиссией^{[292] [293].}

Приступая к расследованию, «Палата предлагает сторонам, находящимся в конфликте, оказать ей содействие и представить доказательства». Характер данной формулировки означает, что стороны могут принять, отвергнуть или проигнорировать это предложение. Во всяком случае, Палата может искать другие доказательства и вести расследование на месте (in loco) . Относительно

последнего положения А. Мохтар задает три справедливых вопроса: 1. Обязаны ли стороны, находящиеся в конфликте, обеспечить Палате доступ к месту расследования? 2. Обязаны ли они сотрудничать с ней? 3. Каков международный статус членов Палаты, и какими привилегиями и иммунитетами обладает Палата?^[294]

Давая утвердительный ответ на первый вопрос, автор обосновывает его тем, что если государство признало компетенцию Комиссии в порядке пп. а) п. 2 ст. 90 или согласилось на проведение расследования в порядке пп. d) п. 2 ст. 90 (не оговорив в специальном соглашении запрет доступа Палаты на свою территорию), то оно связано всеми положениями статьи 90 Протокола и поэтому обязано обеспечить доступ.

Дальше А. Мохтар пишет, что «с обязанностью обеспечить доступ экспертов тесно связана и обязанность сотрудничества. Она состоит в создании всех необходимых условий для деятельности Палаты (в частности, в сопровождении ее квалифицированным персоналом), а также предполагает недопустимость создания препятствий расследованию (например, путем запугивания или преследования свидетелей и их родственников), что вытекает из принципа добросовестности».

Положительная сторона этой аргументации в том, что она нацелена на облегчение работы Комиссии и достижение ее целей. Между тем, она может оказаться недостаточно убедительной для государств, на которых возлагает обязанности, напрямую не закрепленные в тексте Протокола. Если обязанность государств обеспечить доступ членам Палаты и не препятствовать им при проведении расследований на месте выводится из права Палаты «проводить расследование положения на месте» логически, то обязанность позитивного сотрудничества может быть сформулирована только при помощи систематического толкования на основе принципа добросовестности.

Что касается третьего вопроса, то статья 90 Протокола не определяет правовое положение членов Палаты, иммунитеты и привилегии, которыми обладают они и Палата в целом. Вместо нее часть регулирования содержит регламент Комиссии. Согласно п. 3 правила 27 «Председатель Комиссии напоминает заинтересованным сторонам, что во время расследования in loco они должны обеспечивать членов Палаты и всех тех, кто им содействует, привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для выполнения их функций. При этом объем привилегий и иммунитетов не должен быть меньше того, которым обеспечиваются эксперты миссий в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года».

По мнению А. Мохтара, проблема заключается в формулировке «Председатель напоминает». Из нее следует, что существуют нормы, обязательные для сторон, о которых Председателю остается только напомнить, в то время как на самом деле их нет. «Маловероятно, что данная формулировка обеспечит защиту членов Палаты, если расследование будет вестись в период вооруженного конфликта». Поэтому, как отмечает автор, «необходимо специальное соглашение о привилегиях и иммунитетах, предоставляемых Палате и ее членам во время расследования. Такое соглашение должно быть заключено между государствами, признавшими компетенцию Комиссии. При проведении расследований ad hoc в каждом случае стороны должны заключать специальное соглашение о применении указанного общего соглашения»^[295]. Иное решение предлагает Э. Куссбах. Его идея состоит в том, чтобы сама Комиссия заключила такое соглашение с государствами, реализуя частичную международную правосубъектность и подразумеваемые полномочия^{[296] [297] [298].}

Поскольку компетенцию Комиссии на сегодняшний день признали далеко не все государства-участники Дополнительного протокола I, соглашение между уже признавшими ее государствами о дополнительном правовом регулировании может значительно усложнить все последующие признания. Государству, намеревающемуся признать компетенцию Комиссии, помимо заявления о признании необходимо будет присоединиться к дополнительному соглашению. Предложение Э. Куссбаха также предполагает усложнение правового регулирования. При заключении соглашения между Комиссией и государствами непременно возникнут вопросы о полномочиях Комиссии, о юридической силе такого соглашения в сравнении с Протоколом и др.

Лучшим решением было бы внесение изменений в статью 90 Протокола, тем более что правовое положение членов палаты - не единственный вопрос, требующий дополнительного регулирования. Однако для этого необходимо политическое решение большинства членов международного сообщества. Отрицательно такой порядок может быть воспринят «теми, кто увидит в нем возможность пересмотра других положений Дополнительного протокола I» .

По окончании расследования Палата незамедлительно сообщает о его результатах Комиссии . Все собранные доказательства «доводятся до сведения заинтересованных сторон, которые имеют право представлять Комиссии

303

замечания в отношении этих доказательств и оспаривать их» . Необходимо учитывать, что расследование может не увенчаться успехом. Во-первых, сторона вправе отказаться от расследования. Согласно Регламенту такой отказ имеет силу, только если получено согласие других сторон конфликта. При этом его действие не распространяется на обязанность возместить расходы Комиссии^{[299] [300] [301] [302] [303] [304]. Во-вторых, Палата может не выработать объективное и беспристрастное заключение ввиду недостаточности доказательств. В таком случае Комиссия сообщает сторонам о причинах или предписывает Палате провести дополнительное расследование .}

В случае если Палате удалось установить те или иные факты нарушений, то по итогам расследования Комиссия представляет заинтересованным сторонам доклад о них «с рекомендациями, которые она считает необходимыми» . В частности, она может рассмотреть вопрос об оказании сторонам добрых услуг , обосновать меры дальнейшего урегулирования спора, что придает ей некоторые черты посредника^[305]. В этом контексте не актуальной можно считать рекомендацию А.М. Ибрагимова дополнительно наделить Комиссию «согласительными полномочиями, позволяющими ей предлагать условия правового регулирования установленных фактов»^[306].

«Комиссия не сообщает публично о своих заключениях, если только все стороны, находящиеся в конфликте, не попросят ее об этом»^[307]. Необходимо именно коллективное обращение к Комиссии, «простого согласия

недостаточно» . Все лица, вовлеченные в процесс расследования, обязаны не разглашать собранные Палатой данные . В процессе подготовки текста статьи 90 Протокола возникли дискуссии относительно этого положения. По мнению одних делегаций, опубликование отчета могло бы вызвать общественное порицание нарушителя и таким образом заставить его прекратить неправомерное поведение. Одновременно в случае отсутствия серьезных нарушений опубликование отчета было бы в интересах стороны. Другие делегации, однако, высказывали мнение о том, что «тихая дипломатия» более эффективна, чем любое общественное порицание. В итоге позиция последних была принята в статье 90 Протокола в качестве нормативной^{[308] [309] [310] [311]. В литературе высказано предложение, чтобы Комиссия публиковала доклад, если была бы убеждена, что не предпринимается никаких мер для прекращения нарушений . Такая точка зрения, однако, не имеет правового основания.}

Представляется, что конфиденциальность отчетов является ключевым недостатком Комиссии в деле обеспечения выполнения МГП. Она лишает международное сообщество возможности знать нарушителя и влиять на его неправомерное поведение с помощью различных средств - главным образом, мер дипломатического давления, невоенного принуждения и акций в сотрудничестве с международными организациями^[312]. С другой стороны, принцип конфиденциальности может рассматриваться как преимущество, если усматривать предназначение Комиссии в разрешении межгосударственных споров о фактах.

4.2.5.