Причины неэффективности
Исходя из проведенного анализа правовой основы организации и деятельности Комиссии, истории ее существования, мы приходим к следующим выводам относительно причин ее неэффективности.
На наш взгляд, главной причиной бездействия служит несоответствие между целью функционирования Комиссии и ее правовыми характеристиками. Комиссия была задумана как механизм обеспечения выполнения МГП. Эта цель закреплена в преамбуле регламента Комиссии и признана ей самой в ряде отчетов. Системно подходя к толкованию положений Протокола, следует обратить внимание, что положения, регулирующие деятельность Комиссии, расположены в разделе II «Пресечение нарушений конвенций и настоящего протокола» части V Протокола. Однако ряд правовых характеристик Комиссии не соответствуют указанной цели.
1. Консенсуальная основа функционирования. Г осударства должны выразить согласие на компетенцию Комиссии и самостоятельно инициировать проведение ею расследований. По словам экс-Президента Комиссии, Г изелы Перрен-Клингер, «при принятии первого Протокола к Женевским конвенциям в него были включены гарантии неприкосновенности государственного суверенитета, среди которых был согласительный порядок проведения расследования» . Даже независимо от того, что государства могут выразить предварительное согласие на деятельность Комиссии, с практической точки зрения, оно необходимо в каждом [335]
конкретном случае, поскольку у Комиссии нет возможностей по
340
принуждению .
2. В работе Комиссии не действует принцип гласности, обеспечивается конфиденциальность отчетов и процесса оказания добрых услуг.
3. Состав Палаты может быть полностью сформирован на основе соглашения сторон. При проведении расследований в Палату входят члены ad hoc, которые назначаются самими сторонами конфликта.
4. Состязательность процесса установления фактов. Стороны вправе делать замечания в отношении собранных Комиссией доказательств, а также оспаривать их.
5. Компетенция оказывать добрые услуги, которые являются одним из способов мирного разрешения международных споров.
6. Расходы на проведение расследований покрывают сами стороны.
Приведенные характеристики Комиссии свидетельствуют о том, что ее роль
в международном правопорядке сводится к тому, чтобы разрешать споры о фактах серьезных нарушений Женевских конвенций и Протокола. Этот статус не соответствует тому, который предполагалось придать Комиссии изначально. Комиссия не приспособлена к выполнению функции обеспечения выполнения МГП, а значит не в состоянии «называть и порицать» («name and shame»)3,41 нарушителей МГП. Характеристики, рассматриваемые самой Комиссией как
342
преимущества , на самом деле являются ее недостатками, дезавуирующими ее роль в обеспечении выполнения МГП.
Между тем, Комиссия не функционирует и в качестве органа по разрешению споров о фактах, поскольку государства не заинтересованы в ее услугах. То, что [336] [337] [338] недостаточное их число признало ее компетенцию - далеко не главная проблема, ведь даже 76 государств, которые сделали это, не обращаются к ней[339] [340]. В основе бездействия лежит нежелание сторон конфликта искать правду о предполагаемых нарушениях. «Неотъемлемым элементом вооруженных конфликтов являются искажения фактов сторонами. Утверждения же о нарушениях тех или иных норм делаются не ради достижения истины, но в качестве орудия пропаганды»[341]. По словам Президента международной неправительственной организации «Врачи без границ», бездействие Комиссии обусловлено «страхом или избытком вежливости» государств[342]. Для Комиссии характерны и другие недостатки, в числе которых называется ее независимость, близкая к отчужденности. За счет того, что Комиссия не входит в систему ООН и не подчиняется МККК, обеспечиваются принципы независимости Комиссии и беспристрастности ее членов. Побочным следствием независимости является то, что Комиссия является «инородным телом» для обеих систем[343]. Подводя итоги, следует отметить, что Международная гуманитарная комиссия по установлению фактов является функционально несовершенным органом. Задуманная как механизм обеспечения выполнения МГП, она, тем не менее, является частью системы разрешения споров. С точки зрения теоретических моделей международных обязательств авторства А. Кассезе, функции Комиссии более соответствуют «гроцианской» модели международных обязательств, нежели чем «кантианской». В соответствии с гроцианской моделью международное сообщество основано на сотрудничестве и регулируемом взаимодействии суверенных государств, каждое из которых преследует свои собственные интересы. Другой моделью, которая превалирует сейчас, является кантианская система. Эта модель заключается в универсалистском (космополитическом) взгляде на международную политику как на центральный элемент системы управления единым человеческим сообществом. Кантианская система зиждется на продвижении общих, надгосударственных ценностей . Если кратко охарактеризовать отличие между двумя системами, можно сказать, что в основе гроцианской системы лежат парные обязательства государств, в основе кантианской - обязательства erga omnes . С юридической точки зрения, Комиссия может действовать только в интересах отдельных государств, находящихся в конфликте, но не в интересах международного сообщества. Содействовать выполнению МГП Комиссия в силах лишь постольку, поскольку стороны конфликта примут меры в отношении друг друга на основе ее доклада. Остальные государства, ООН и другие международные организации остаются вне данного процесса. 4.3.3.