§1.3. Правовой статус, предметная область деятельности и компетенция международных следственных комиссий
Международной следственной комиссией является только та следственная группа, которая соответствует понятию международного органа. Она не включена в систему управления какого-либо государства и в международных отношениях выступает от своего имени или от имени учредивших ее международной организации либо международного органа.
В ряде случаев имеет место внутригосударственное расследование с международным участием. К примеру, расследование авиационных происшествий проводится, как правило, в соответствии со статьей 26 Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. органами государства, где произошло происшествие . Конвенция устанавливает, что «в случае происшествия с воздушным судном одногоДоговаривающегося государства, имевшего место на территории другого Договаривающегося государства и повлекшего смерть или серьезные телесные повреждения либо свидетельствующего о серьезном техническом дефекте воздушного судна или аэронавигационных средств, государство, на территории которого произошло происшествие, назначает расследование обстоятельств происшествия в соответствии с процедурой, которая может быть рекомендована Международной организацией гражданской авиации, насколько это допускает его законодательство Государству, в котором зарегистрировано воздушное судно, предоставляется возможность назначить наблюдателей для присутствия при расследовании, а государство, проводящее расследование, направляет этому государству отчет и заключение о расследовании» (статья 26) . Данные положения детализируются в Приложении XIII к Чикагской конвенции «Расследование авиационных происшествий и инцидентов» и в Руководстве ИКАО по расследованию авиационных происшествий и инцидентов (Doc. 9756).
Несмотря на различные названия, международные следственные комиссии выполняют единую задачу - полно и точно выяснять фактические обстоятельства событий, значимых для отдельных государств, международных организаций или международного сообщества в целом[37] [38]. Предметная область международных расследований, проводимых для разрешения споров, включает в себя инциденты при осуществлении мореплавания, авиационные происшествия, вопросы экологического ущерба, обстоятельства совершения серьезных нарушений международного гуманитарного права. В контексте создания следственных комиссий под эгидой международных организаций, как правило, такие комиссии занимаются расследованиями нарушений международного гуманитарного права, прав человека, установлением фактических обстоятельств гуманитарных кризисов, убийств политических и общественных деятелей (Р. Харири, Д. Хаммаршёльд, Б. Бхутто). Пределы компетенции международных следственных комиссий определены в международных договорах и актах ООН. В Гаагских конвенциях о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 гг. закреплено, что доклад по итогам расследования должен касаться лишь фактов и не имеет характера третейского решения (ст. 14 и 35 соответственно)[39]. Для миссий по установлению фактов в системе ООН действует аналогичное правило: «содержание доклада должно ограничиваться изложением полученных сведений фактологического характера»[40] [41]. Таким образом, в международно-правовых источниках закреплен стандарт ограниченной компетенции международных следственных комиссий. Тем не менее, на практике данные положения не соблюдаются. Как отмечает З. Йидего, «большинство современных комиссий по установлению фактов имеют дело и с вопросами факта, и с правовыми вопросами, причем неизвестно, является ли настолько широкий мандат исключением или нормой» . Расследование в 1904 г. «Гулльского инцидента», которое было проведено в порядке, предусмотренном Гаагской конвенцией 1899 г., - не сводилось только к оценке фактов, комиссия должна была сделать выводы о степени вины и ответственности сторон[42]. Расследование в 1961-1962 гг. обстрела судна «Красный крестоносец» («Red Crusader»), проведенное по Гаагской конвенции 1907 г., вовсе явило собой смешение следственной и арбитражной процедуры[43] [44]. 45 пределы применения силы» . Что касается следственных миссий, организуемых в системе ООН, то они также выходят за рамки деятельности по выяснению фактических обстоятельств. Миссия ООН по установлению фактов в связи с конфликтом в Газе 2009 г. (Комиссия Голдстоуна) в итоговом докладе подробно рассмотрела правовые вопросы и сделала выводы о степени соответствия действий участников конфликта нормам международного права[45]. В этом не следует усматривать вольность экспертов. Они действуют в соответствии с определенным мандатом, который содержит указание на цель расследования, его территориальные и временные пределы, а также применимое право[46]. Таким образом, он включает в себя обязанность не только установить факты, но и оценить их на соответствие международному праву. При этом используются формулировки: «выявить нарушения международного права», «установить нарушения международного гуманитарного права и прав человека» и т.д. Само понятие «нарушение» уже предполагает не только установление факта, но и его квалификацию с точки зрения правовой нормы, которая предположительно нарушена. Международная следственная комиссия по Дарфуру 2004 г. (Комиссия Кассезе) была уполномочена «расследовать сообщения о нарушениях норм международного гуманитарного права и стандартов в области прав человека в Дарфуре всеми сторонами, а также установить, имели ли место акты геноцида, и выявить лиц, совершивших такие нарушения, с целью привлечения виновных к ответственности» . В 2011 г. была создана Международная следственная комиссия по ситуации в Ливии «для расследования всех предполагаемых нарушений норм международного права прав человека в Ливийской Арабской Джамахирии, установления фактов и обстоятельств таких нарушений и совершенных преступлений и выявления, когда 49 это возможно, тех, кто несет за это ответственность» . От используемых формулировок зависит не только компетенция, но и успешность работы следственных комиссий. Неправильно сформулированный мандат может влечь негативные последствия для признания ее результатов. К примеру, первоначальный мандат Комиссии Голдстоуна подвергся жесткой критике за предвзятость, поскольку она была уполномочена «расследовать нарушения международного права прав человека и международного гуманитарного права со стороны оккупирующей державы - Израиля - против палестинского народа.. .»[47] [48] [49]. В некоторых случаях эксперты вынуждены давать правовые оценки еще до того, как соберут достаточные сведения о фактах. К примеру, компетенция постоянно действующей Международной гуманитарной комиссии по установлению фактов ограничивается расследованием только «серьезных» нарушений международного гуманитарного права[50], и для того, чтобы определить объем фактов, подлежащих установлению, и границы мандата[51] [52], она, прежде всего, должна установить, образуют ли prima facie предполагаемые факты 53 серьезные нарушения . Влияет ли правовая квалификация фактов на само их содержание? В философии науки ставится схожий вопрос - о степени инвариантности фактов относительно научной теории. Наиболее удачно он решается при сочетании двух крайних подходов: 1) факты автономны и независимы по отношению к теории; 2) факты теоретически нагружены и не могут быть обособлены от теоретического контекста. С одной стороны, имея мысленный образ будущей теории, исследователь отсеивает одни и отбирает другие факты, изначально формирует представление об их особенностях и местоположении в общей системе научных доказательств. Факты выступают в качестве строительного материала, необходимого для построения здания теории, проект которого уже создан и постепенно воплощается в жизнь. С другой стороны, хотя между фактами и теоретическими построениями существует глубокая диалектическая взаимосвязь и взаимодействие[53], научный факт относительно зависим от теории: он обладает теоретической нагрузкой, но, в конечном счете, обусловлен материальной действительностью[54]. Данные рассуждения приложимы не только к научным фактам, но и mutatis mutandis к тем, поиском которых занимаются международные эксперты- следователи. До начала расследования перед ними ставится цель, определяются границы мандата, обозначаются вопросы, на которые должен быть найден ответ. В состав, как правило, входят специалисты в области международного права. А Международная гуманитарная комиссия по установлению фактов состоит из них более чем на две трети. Только это, как считается, позволяет произвести правильный отбор фактов из объемного массива информации . Многое зависит от той нормативной системы, с которой увязывается поиск: право вооруженных конфликтов, права человека и т.д . Ввиду того, что создание и деятельность следственных комиссий регулируется международным правом, полностью избежать обращения к нему невозможно. Однако содержание устанавливаемых фактов не зависит от права. Оно не может быть обусловлено чем-то иным, кроме самого события объективной реальности. Таким образом, деятельность международных следственных комиссий тесно связана с международным правом. Итоговые отчеты содержат не только сведения о фактических обстоятельствах тех или иных событий, но и их правовые квалификации. Эксперты широко используют в своей работе юридическую аргументацию. Часто именно этого от них ожидают субъекты, инициировавшие расследование. Однако возникает вопрос о том, насколько данная практика допустима с точки зрения международного права. Ответ на него следует разделить на две части. 1) В случае с Гаагскими конвенциями о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 гг. хотя очевидно, что она не соответствует закрепленному в них правилу об ограниченном содержании доклада, принцип мирного разрешения международных споров допускает любые процедурные отступления, если они позволяют урегулировать конфликт мирным путем. Подтверждением служит статья 17 Конвенции 1907 г., которая гласит: «Дабы облегчить образование и действие следственных комиссий, Договаривающиеся державы предлагают нижеследующие правила, которые будут применяться к следственному производству, поскольку Стороны не примут других правил»[58]. Во введении к «Факультативным правилам для следственных комиссий по установлению фактов» 1997 г. Постоянная палата третейского суда также обратила внимание на «автономию сторон», которую допускает Конвенция 1907 г., и сформулировала отдельный свод норм для следственных комиссий[59]. 2) В случае с Декларацией 1991 г. об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности статус акта - декларация, а также используемая формулировка: «Генеральная Ассамблея ... торжественно провозглашает», указывают на нестрогий характер ее исполнения. Поэтому даже главные органы ООН, которым адресованы положения Декларации[60], не связаны ими. В том, что следственные комиссии занимаются правовой квалификацией устанавливаемых фактов, есть как положительные, так и отрицательные стороны. Основное преимущество заключается в полноте отчета. Хотя вопросы факта составляют существенную часть многих споров, они, как правило, не исчерпывают их. Обычно в таких случаях государства прибегают к судебным средствам урегулирования конфликтов[61]. У следственных комиссий, однако, есть свои преимущества: оперативность работы, меньшая формализованность и большая гибкость (итоговый отчет оставляет сторонам большую свободу, чем решение суда). Поэтому если комиссия формулирует правовые выводы, она, с одной стороны, в полном объеме удовлетворяет интересам спорящих государств, но, с другой, более оперативна, не требует соблюдения громоздких формальностей и не связывает стороны итоговым решением. С другой стороны, исходное предназначение следственных комиссий размывается, и они фактически становятся квазисудебными органами - не судами, но и, в строгом смысле, не комиссиями по установлению фактов[62]. Итоги их работы получают неоднозначную оценку со стороны международного сообщества. Например, Президент Филиппин подверг жесткой критике выводы экспертов Совета по правам человека по вопросу о незаконных убийствах граждан Филиппин, которые подозревались в совершении преступлений, связанных с наркотиками[63]. Применительно к отчету Комиссии по установлению фактов в связи с конфликтом в Грузии (Комиссия Х. Тальявини) правовые выводы также стали предметом критических замечаний[64]. Сама Комиссия, поставив вопрос о том, возможно ли расценить применение силы Россией в качестве «гуманитарной интервенции» с целью защиты мирных граждан Южной Осетии, указала, что среди экспертов-юристов он является «очень спорным»[65]. Как отмечает Ш. Кребс, современные следственные комиссии используют «юридический дискурс» для формулирования (construct) и интерпретации фактов, и этот дискурс имеет тенденцию к тому, чтобы вызывать когнитивные и эмоциональные предубеждения, которые могут помешать достижению целей расследования[66]. Тем не менее, это не означает, что ограничившись только выяснением фактов, следственная комиссия не подвергнется критике по итогам работы. Чувствительные вопросы (для разрешения которых, как правило, и организуются расследования) с неизбежностью становятся предметом политических дебатов. Однако пространство для дискуссии будет уменьшено, если эксперты по возможности воздержатся от оценок. Сходство с судами обнаруживается не только в структуре аргументов, но и в том, что эксперты стремятся следовать стандартам правосудия - к примеру, основывать выводы на показаниях свидетелей и других прямых доказательствах[67]. М. Фрулли назвала Комиссию по Дарфуру квазисудебным органом, в подтверждение приведя тезис самой Комиссии о том, что «хотя [она] не является судом, при классификации фактов в соответствии с международным уголовным правом, приняла подход, свойственный суду»[68] [69]. Между тем, такая ориентация на стандарты правосудия не имеет нормативного закрепления. Не существует норм международного права, которые бы устанавливали «высокие стандарты судопроизводства» для следственных комиссий и обеспечивали соблюдение прав участников расследований - например, процессуальные гарантии для свидетелей . Их применение зависит от уровня правосознания экспертов и сотрудничающих сторон. Негативной чертой является также то, что принцип договорной юрисдикции, характерный для международных судов, не всегда действует применительно к следственным комиссиям. Если расследование инициируется международной организацией, отсутствие согласия сторон лишь затруднит, но не предотвратит его. Все это дает основание считать, что первоначальное правило об ограниченной компетенции следственных комиссий имело под собой рациональную основу - международные расследования не должны становиться судебным процессом. С другой стороны, нельзя не принимать во внимание, что практическое его преломление иное - прямо противоположное. Провозгласить несостоятельность этой практики значило бы перечеркнуть институт международных расследований как таковой, его современное значение для функционирования ООН. Тем не менее, субъекты, инициирующие расследования, должны, насколько это возможно, наделять комиссии ограниченной компетенцией, направленной на установление фактов. Например, в случае с недавним конфликтом России и Турции организация следственной комиссии в свое время могла бы стать действенным способом его урегулирования. Ее задача заключалась бы в установлении, в воздушном пространстве какого государства находился российский Су-24 в тот момент, когда был сбит турецкими ВВС. Применительно к Комиссии Х. Тальявини, ее компетенция могла бы быть ограничена определением первой напавшей стороны, обстоятельств нападения и ответа. В таких случаях мандат комиссий должен формулироваться по модели «установить фактические обстоятельства...», а не «расследовать нарушения...». Итоговый отчет должен представлять собой развернутый перечень фактов с указанием источников сведений и доказательств. Что касается включения в итоговый отчет политических оценок, то это менее всего соответствует содержанию деятельности по установлению фактов. Для таких оценок нет единой и общепризнанной системы критериев, поэтому достаточно сложно выработать позицию, отвечающую требованию объективности. Участие в политическом дискурсе способно бросить тень на независимость и непредвзятость экспертов. Относительно исторической ретроспективы межгосударственных отношений в регионе стоит отметить, что хотя она важна для понимания исторического контекста и предпосылок развития конфликта, ей не следует придавать статус установленных фактов, поскольку оценка истории в данном случае не отвечает стандарту доказательности, принятому комиссией применительно к остальным фактам.