§3.3. Практические аспекты организации и деятельности международных следственных комиссий в системе ООН
За время существования ООН практика проведения международных расследований стала достаточно обширной. Органы ООН не раз учреждали следственные комиссии для выяснения обстоятельств ситуаций и событий в разных регионах мира.
Анализ практики миссий по установлению фактов в системе ООН может быть весьма детальным и составляет предмет отдельных исследований. Мы остановимся на общих аспектах, определим проблемы и перспективы деятельности миссий по установлению фактов в системе ООН.С самого начала своего функционирования Г енеральная Ассамблея использовала механизм расследований для выяснения фактических обстоятельств различного рода ситуаций: политики апартеида в Южной Африке, обстоятельств смерти Патриса Лумумбы, Дага Хаммаршёльда и т.д[195].
Генеральный секретарь, помимо указанных выше расследований, организовал следственную комиссию для расследования нарушений прав человека по окончании гражданской войны на Шри-Ланке[196], а также по своей инициативе организовал Международную комиссию по расследованию инцидента с «Флотилией свободы», который произошел у берегов Газы в мае 2010 г. Расследование данного инцидента является примером того, как одна ситуация стала предметом одновременно двух расследований, инициированных разными органами ООН[197].
Приведем краткое описание инцидента. В ночь с 30 на 31 мая 2010 года активисты движения «Free Gaza Movement» на шести судах пытались провести акцию по доставке груза с гуманитарной помощью в Сектор Газа, находящийся в блокаде Армии обороны
Израиля. Движение судов было остановлено военно-морскими силами Израиля предположительно в открытом море вблизи границ Израиля при попытке проникновения в закрытую военную зону. Капитанам судов было предложено принять на борт досмотровую группу и поменять курс на порт города Ашдод, однако те ответили отказом. После этого силы Армии обороны Израиля начали операцию силового захвата судов.
Во время операции по захвату турецкого судна «Mavi Marmara» были убиты 9 пассажиров, более 30 были ранены. Основной спор возник относительно того, какая из сторон первой открыла огонь по живым мишеням. Версия израильской стороны сводилась к тому, что на борту судна находилось оружие, которое и было задействовано активистами при осмотре судна израильскими военными. Кроме того, использовалось холодное оружие, в результате чего были нанесены ранения более десяти израильским военным. Версия активистов прямо противоположная. Они утверждали, что не были вооружены и начали обороняться, только когда израильские военные открыли по ним огонь. Этот инцидент вызвал широкий общественный резонанс по всему миру.На уровне ООН было организовано две параллельно действующих комиссии для его расследования - по инициативе Совета по правам человека и по инициативе Генерального секретаря ООН . Совет по правам человека в резолюции 14/1 от 02.06.2010 г. постановил «направить независимую международную миссию по установлению фактов для расследования нарушений международного права в результате израильских нападений на флотилию судов, перевозящую гуманитарную помощь». Совет поручил своему председателю сформировать состав комиссии.
Отчет был представлен в сентябре 2010 г. В нем было показано, что вооруженные силы Израиля нарушили международное право и что существуют доказательства, достаточные для начала судебного преследования за нарушение Женевской конвенции. Израилю было рекомендовано выплатить репарации[198] [199]. В свою очередь Генеральный секретарь ООН учредил Международную комиссию по расследованию инцидента с Флотилией, которая приступила к работе 10 августа 2010 г. По завершении работы в сентябре 2011 г. Комиссия представила Генеральному секретарю отчет. Комиссия пришла к выводу о том, что поставки оружия в сектор Газа представляют угрозу безопасности Израиля, поэтому блокада судов израильскими вооруженными силами соответствовала международному праву. Практика организации следственных комиссий сложилась по пути тесного взаимодействия Совета Безопасности и Генерального секретаря ООН. При этом сформировались две модели данного взаимодействия. 1. Совет Безопасности направляет запрос Генеральному секретарю об организации миссии по установлению фактов, после чего тот инициирует ее создание. • Подобным образом была организована Комиссия экспертов для рассмотрения и изучения доказательств, касающихся серьезных нарушений Женевских конвенций от 12 августа 1949 г. и других нарушений международного гуманитарного права, совершенных на территории бывшей Югославии[201]. • В мае 2008 г. Правительство Пакистана направило запрос Генеральному секретарю с тем, чтобы он учредил международную следственную комиссию для расследования убийства бывшего премьер-министра Пакистана Б. Бхутто, которое произошло 27 декабря 2007 года[202] [203]. После этого 3 февраля 2009 года в результате обмена письмами между Генеральным секретарем и Председателем Совета Безопасности последний уполномочил Генерального секретаря учредить Комиссию ООН по расследованию фактов и обстоятельств убийства . В дальнейшем мандат Комиссии был продлен до 31 марта 2010 г. 2. Другим вариантом взаимодействия Совета Безопасности и Генерального секретаря является самостоятельная инициатива последнего, которая сопровождается информированием Совета Безопасности о ходе и итогах расследования при его деятельном содействии следственной комиссии. • Например, подобным образом в 2005 г. была организована Комиссия экспертов для обзора процедур привлечения к ответственности за серьезные нарушения прав человека, совершенные в Тиморе-Лешти (Восточном Тиморе) в 1999 году[204]. Генеральный секретарь в Письме от 11 января 2005 года на имя Председателя Совета Безопасности проинформировал о следующем: «Хотел бы сообщить Совету Безопасности, что я решил учредить независимую комиссию экспертов. Комиссия в составе трех экспертов проведет тщательную оценку прогресса, достигнутого в рамках индонезийских судебных процедур, в том числе специальным трибуналом по правам человека в Джакарте, и в рамках процедур рассмотрения серьезных преступлений с участием Группы по серьезным преступлениям и специальных коллегий по серьезным преступлениям в Дили»[205]. После обмена письмами Совет Безопасности в Резолюции № 1599 от 28 апреля 2005 г. призвал «все стороны оказывать всяческое содействие работе Комиссии экспертов Генерального секретаря» и выразил стремление ознакомиться с предстоящим докладом Комиссии «с анализом возможных путей рассмотрения этого вопроса, включая пути оказания содействия Комиссии по установлению истины и добрососедским отношениям, которую согласились учредить Индонезия и Тимор-Лешти»[206] [207]. По завершении расследования Комиссия экспертов 15 июля 2005 г. представила доклад, который был принят Советом Безопасности . По данным Справочника по практике Совета Безопасности ООН, Совет Безопасности принял участие в организации международных расследованиях в следующем количественном соотношении отношении по регионам мира: • 8 - в Африке (Ангола, Бурунди, Руанда (2), Сейшельские острова, Сомали (2), Судан), • 1 - в Северной и Южной Америке (Никарагуа), • 5 - в Азии (Индия/Пакистан, Индонезия (2), Пакистан, Тимор-Лешти), • 3 - в Европе (Г реция (2), Бывшая Югославия), • 9 - на Ближнем Востоке (Израиль/Палестина (2), Ирак/Кувейт (4), Иран/Ирак, Ливан, Сирия)[208]. Как видно, наибольшее количество расследований при участии Совета Безопасности было проведено в Африке и на Ближнем Востоке. Этот показатель в целом отражает величину спорных/кризисных ситуаций, возникающих в этих регионах. Что касается временных периодов работы Совета Безопасности, то наибольшее число расследований было проведено в первые 3 года существования ООН и в 90-е годы - 10 расследований. В литературе высказано мнение о том, что в последние годы увеличилось число миссий по установлению фактов, инициируемых Генеральным Секретарем, Советом Безопасности и Советом по правам человека. В особенности это характерно для миссий по установлению фактов нарушений прав человека и международного гуманитарного права . Несмотря на то, что общая тенденция роста числа расследований действительно имеет место быть, инициативы отдельных органов распределяются неравномерно, и, например, уже нельзя ставить в один ряд число инициатив Совета Безопасности и Совета по правам человека. Совет Безопасности достаточно редко обращается к международной следственной процедуре, тогда как все более активную роль по установлению фактов вместо него играет Совет по правам человека. Последний организовал большое число миссий по установлению фактов с момента начала своей работы в 2006 г . При этом речь не идет о том, что Совет Безопасности делегировал полномочие по созданию комиссий Совету по правам человека или что последний «отобрал» это полномочие у Совета Безопасности . Данная тенденция является скорее проявлением большей заинтересованности Совета по правам человека в использовании такого значимого инструмента, как международная следственная процедура. Положительной стороной данной тенденции является то, что для процедуры принятия решений Советом по правам человека не характерно право вето кого- либо из участников, как в случае с Советом Безопасности, поэтому у Совета по правам человека больше шансов достигнуть политического консенсуса по вопросу об отправке миссии по установлению фактов. Практической проблемой деятельности миссий по установлению фактов в системе ООН является отсутствие систематизированной информационной базы, а также единообразия в методологии расследований и форме итоговых отчетов. Отсутствуют руководящие положения для экспертов-следователей о том, каким образом осуществлять сбор информации. Кроме того, работе комиссий не присуща преемственность, и опыт уже созданных следственных комиссий не используется в силу того, что информация о проведенных расследованиях не хранится и не систематизируется . Как указывает Л. Талсма, «ни Устав ООН, ни резолюции, посредством которых учреждаются миссии по установлению фактов, не дают каких-либо указаний относительно того, каким образом расследования должны или могут проводиться, а отчеты по итогам расследований не содержат разъяснений о методах, которые были использованы» . По заключению Ш. Басьюни, каждой миссии приходится «изобретать колесо»[215] [216], поскольку «нет институциональной памяти и системы, с помощью которых опыт прошлого мог бы быть использован на благо будущего» . Указанные проблемы затрудняют и замедляют проведение расследований и не позволяют оценить качество работы экспертов и достоверность собранных данных[217]. В этой связи очевидна потребность в разработке единых методологических и процедурных стандартов деятельности следственных комиссий. Между тем, их применение в условиях многообразия миссий, различий в их компетенции и полномочиях может оказаться затруднительным. Поэтому мы считает необходимым принципиально изменить порядок организации следственных миссий. Вместо разрозненных миссий ad hoc должен быть образован постоянно действующий орган по установлению фактов. Его существование обеспечит планомерное развитие института международных расследований, приведет к единообразию практику их проведения, что сняло бы необходимость учреждения новых комиссий для каждого спора[218]. С созданием базы данных появится преемственность в расследованиях, а накопление опыта работы следственных комиссий, совершенствование методов, процедуры и документооборота повысит оперативность и качество работы экспертов. Это также позволит оценивать работу следственных комиссий на основе единых критериев. Другими преимуществами постоянного органа по установлению фактов являются оперативность и авторитет. В случае возникновения ситуации, требующей проведения расследования, снизятся затраты времени на организацию и отправку миссии к месту назначения. Эксперты будут заранее известны, что повысит доверие к результатам расследования со стороны международного сообщества. В составе такого органа должны состоять высококвалифицированные эксперты на основе справедливого представительства, обеспечивающего полноту и непредвзятость расследований. Расследования будут проводиться по запросам органов ООН, в особенности Совета безопасности. Г енеральная Ассамблея ООН в 60-е годы XX века уже рассматривала вопрос об учреждении постоянного органа по установлению фактов, но в итоге отвергла эту идею. Ее в свое время развивал Генеральный Секретарь ООН У Тан: «Пора рассмотреть вопрос о постепенном отходе от миссий ad hoc к учреждению на постоянной основе института под эгидой ООН. Необходимыми условием деятельности такого института должны стать ее исключительно гуманитарный, неполитический характер, беспристрастность, эффективность и честность» . Данная идея также во многом созвучна предложению И.И. Лукашука, высказанному им более двадцати лет назад: «представляется, что можно учредить ... комиссию по международной законности. Она осуществляла бы наблюдение за функционированием международного права, уважением его норм в целом и в конкретных случаях, оказывала бы консультативные услуги правительствам по проблемам международного права ., а также связанным с этим государственноправовым вопросам, рассматривала бы жалобы государств на правонарушения и давала бы по ним заключения, представляла бы свои рекомендации Г енеральной Ассамблее и Генеральному Секретарю ООН» . Нельзя не учитывать, что создание в системе ООН нового постоянно действующего органа, который бы включал в себя множество экспертов различного профиля работы и имел бы собственный административный аппарат, потребовало бы значительных финансовых издержек. Другой критический аргумент относительно идеи создания постоянной комиссии по установлению фактов в системе ООН состоит в том, что, по мнению ряда зарубежных авторов, «довольно сложно, если не невозможно, создать следственную комиссию «на любой случай» . Это означает, что такой орган должен быть многопрофильным и при необходимости обеспечивать расследования по всем направлениям деятельности ООН. Представляется, что в перспективе эта задача не является трудновыполнимой. Уже сейчас в соответствии с п. 14 Декларации об установлении фактов ООН 1991 г. Генеральный секретарь обязан «составлять и обновлять списки экспертов в различных областях, которых можно привлекать к участию в миссиях по установлению фактов». Поэтому речь идет лишь о том, [219] [220] [221] чтобы в системе ООН существовал постоянный орган по установлению фактов, который бы, проводя расследования по запросам органов ООН, информировал их относительно обстоятельств значимых для их деятельности событий, и нес политическую ответственность за достоверность и полноту такой информации. В настоящее время уже существует постоянный следственный орган - Международная гуманитарная комиссия по установлению фактов - в компетенцию которого входит расследование серьезных нарушений международного гуманитарного права и оказание добрых услуг конфликтующим сторонам. Представляется, что именно этот орган должен стать постоянной комиссией ООН по установлению фактов. Для этого его необходимо интегрировать в систему ООН и поставить на службу этой Организации. Как будет показано в следующей главе, это решение принесет пользу не только механизму установления фактов в системе ООН, но и самой Комиссии. 163 164