Переговорныйпроцесс как наиболее эффективный способ разрешения Афганского конфликта
Истории известны два основных способа решения вооруженных конфликтов, один из них - война и диктат, другой - переговоры и соглашение. Как известно международное право исключает первый способ, ставит его вне закона.
Устав ООН обязывает воздерживаться не только от применения силы, но и от угрозы силой (ст. 2.4). Принцип неприменения силы делает противоправными угрозу силой или ее применение также в ходе переговоров. Это касается не только военной силы, но и экономического насилия, которое издавна служит промышленно развитым- 65
странам в качестве инструмента воздействия на переговоры
Любые отношения между государствами должны строиться в соответствии с международным правом, и, естественно, переговоры не являются исключением. Это подчеркнуто в ряде международных актах, в том числе в Парижской хартии для новой Европы 1990 г., где высказывается решимость государств «определять, в соответствии с международным
правом, соответствующие механизмы мирного урегулирования любых
66
споров. ».
Как международные, так и немеждународные конфликты должны урегулироваться в соответствии с имеющимися между сторонами соглашениями. Если урегулирование происходит с отступлением от этих соглашений, это означает ревизию принятых ранее договоров, которая может быть легитимна только если на нее согласны все участники конфликта. Во время переговоров стороны могут осуществлять взаимный [61] [62] контроль: следить за тем, насколько другие участники исполняют принятые на себя обязательства и обращать внимание на соответствующие факты. Крайне важную роль в переговорах играет принцип добросовестности, который был утвержден в международном праве на современном этапе и внес в него немало новых нюансов. Так, один из древнейших и наиболее важных принципов международного права «договоры должны соблюдаться» (pacta sunt servanda) сегодня формулируется как принцип «добросовестного выполнения обязательств по международному праву». Правовое регулирование переговоров по той или иной проблеме осуществляют указанные принципы международного права, а также ряд обычных норм. В международном праве отсутствует какая-либо специальная конвенция, посвященная именно вопросу переговоров. В связи с этим большое значение имеет резолюция Г енассамблеи ООН «Принципы и установки для ведения международных переговоров», которая была принята 20 января 1999 г. Эта резолюция указывает на важность переговоров как одного из «гибких и эффективных средств, в частности, мирного урегулирования споров между государствами и выработки новых международных норм поведения». Также в резолюции подчеркивается, что при переговорах стороны (т.е. государства) обязаны опираться на соответствующие принципы международного права. После этого резолюция перечисляет указанные ранее принципы, а также дополнительно указывает на принцип «достижения декларируемой цели переговоров». В резолюции перечисляются основные правила ведения переговоров, названные «установками». К числу установок относятся следующие: а) добросовестность; б) участие в переговорах государств, жизненные интересы которых непосредственно затрагиваются обсуждаемыми вопросами; в) соответствие цели и предмета переговоров принципам и нормам международного права; г) работа во взаимно согласованных рамках переговоров; д) поддержание на переговорах конструктивной атмосферы и воздержание от любых шагов, которые могли бы привести к срыву переговоров или помешать их проведению; е) сосредоточение внимания на достижении главных целей переговоров; ж) в случае, если переговоры заходят в тупик - осуществление государствами всего возможного для 68 достижения взаимоприемлемого и справедливого решения . Как государства, так и международные организации неоднократно подчеркивали значение принципа мирного урегулирования споров, который рассматривается как существенное дополнение к принципу неприменения силы. Так, Итоговый документ Венской встречи СБСЕ 1989 г. гласит: «Государства-участники подтверждают свою приверженность принципу мирного урегулирования споров, будучи убеждены в том, что он является существенным дополнением к обязанности государств воздерживаться от угрозы силой или ее применения...». В 1907 г. Гаагская Конвенция о мирном решении международных столкновений перечислила следующие допустимые средства мирного разрешения международных споров: переговоры, добрые услуги, посредничество, следственная комиссия и арбитраж. Еще раньше, в 1899 г. в соответствии с решением первой Гаагской мирной конференции была создана Постоянная палата третейского суда. Сегодня эта палата является старейшей организацией из числа занимающихся разрешением 68..Резолюция Генассамблеи ООН «Принципы и установки для ведения международных переговоров» Приняты резолюцией 53/101 Генеральной Ассамблеи от 8 декабря 1998 г. международных споров. Первый международный судебный орган, занимающийся разрешением международных споров, был создан в 1922 г. в соответствии со Статутом Лиги Наций. Им стала Постоянная палата международного правосудия. Как видно, существует достаточно большой арсенал процедур урегулирования, которые государства могут использовать для разрешения того или иного спора или конфликта, как межгосударственного, так и внутригосударственного. Как отмечено выше, у афганского вооруженного конфликта нет другого возможного решения кроме примирения, к которому может привести лишь достигнутое путем переговоров политическое урегулирование, направленное на формирование на широкой основе многоэтнического и в полной мере представительного правительства, приемлемого для всех афганцев. На первый взгляд, очевидно, что при нынешней ситуации в Афганистане не существует никаких других способов решения возникающих в нашем обществе конфликтов, кроме организации посредничества и переговоров. Как правило, сторонам в конфликте гораздо легче урегулировать свой спор путём прямых переговоров между собой, чем прибегать к другим средствам решения спора. Переговоры - одно из самих гибких средств урегулирования разногласий. Они могут вестись как на официальном, так и на неофициальном уровне. Ещё одним преимуществом непосредственных переговоров является то, что затрудняется оказание какого-либо давления на участников со стороны третьих государств или международных организаций. Под непосредственными переговорами понимают двустороннее обсуждение спорных проблем, многосторонние встречи именуются конференциями и совещаниями. Суть переговоров можно свести к совместному обсуждению сторонами конфликта имеющейся проблемы и принятию такого решения, которой в той или иной степени устраивает все участвующие стороны. При этом важную роль играет и информационная функция переговоров. Она означает, что стороны обмениваются мнениями по обсуждаемому вопросу и это помогает оппонентам донести друг до друга свои точки зрения и приближает их к достижению согласия. Существуют две основные разновидности переговоров: позиционные и рациональные. При позиционных переговорах стороны обсуждают свои позиции, т.е. взгляды на решение наличествующей проблемы. При этом позиции могут быть как истинными (что подразумевает наличие реальных интересов), так и ложными (основывающимися исключительно на амбициях). При рациональных переговорах предметом являются именно объективные интересы сторон, вне зависимости от того, какие позиции занимают это стороны. Следует отметить, что рациональные переговоры имеют более практичный характер, так как легче прийти к разумному и взаимовыгодному решению исходя из реальных интересов, а не из позиций. Как правило, переговорный процесс включает в себя следующие стадии: - выработка общей переговорной концепции; - подготовка вариантов конкретных решений; - создание необходимых для проведения переговоров условий; - непосредственное осуществление переговоров; - анализ результатов переговоров. Переговорная концепция вырабатывается с учетом всех интересов сторон. На основе этих интересов разрабатывается «картина интересов», где отражается совпадение или несовпадение интересов сторон по тем или иным вопросам. «Картина интересов» помогает сформулировать проблему и несколько приемлемых вариантов ее решения. Из имеющегося списка вариантов стороны каждая сторона определяет наиболее и наименее оптимальный для себя вариант. Это позволяет сторонам оценивать встречные предложения с точки зрения приемлемости для себя. После создания всех необходимых условий стороны переходят к переговорному процессу: сначала каждая из сторон последовательно излагает свои взгляды и видение проблемы, далее происходит обсуждение и оценка имеющихся вариантов решения проблемы, затем следует согласование позиций и выработка общей договоренности. В случае, когда стороны не могут прийти к полноценному соглашению, заключаются временные или частичные соглашения. Достаточно широкое распространение имеет еще один метод сближения позиций сторон - использование посредников, помогающих найти выход из ситуации, когда переговоры заходят в тупик. За много столетий осуществления переговорной практики выделились несколько наиболее широко распространенных методов ведения переговоров: вариационный, интеграционный, метод уравновешивания позиций и метод поэтапного достижения соглашений. Вариационный метод подразумевает, что переговаривающиеся стороны обсуждают варианты соглашения, разработанные заранее. При этом каждая сторона заранее определяет, какие требования и положения в своем варианте разрешения спора она считает принципиально важными, а от каких может отказаться в случае необходимости. При интеграционном методе ведения переговоров ключевое значение имеют общие интересы сторон, которые могут поспособствовать сближению позиций. Этот метод применяется обычно при переговорах равных оппонентов. Метод уравновешивания позиций основан на том, что одна из сторон тщательно изучает взгляды и интересы другой и разрабатывает свой проект урегулирования ситуации, который может соответствовать интересам другой стороны, после чего данный проект и предлагается партнеру. Как правило, в рамках такого метода более слабая сторона делает предложение более сильной. Метод поэтапного достижения соглашений применяется, как правило, в случаях, когда проблема слишком запутана и сложна для одноэтапного разрешения, а отказ от переговоров невозможен. В рамках данного метода позиции сторон постоянно пересматриваются и согласуются поэтапно, в рамках развития событий, выявления новых обстоятельств и появления новых возможностей. Возвращаясь к Афганистану, можем констатировать, что не слишком важно, когда именно международный воинский контингент покинет Афганистан. Ключевое значение имеет то, что соглашения, которые будут достигнуты с помощью переговоров, должны «способствовать сохранению последнего десятилетнего достижения» . Для установления прочного мира и стабильности необходимы куда более структурированные переговоры, чем те, которые осуществляются в настоящее время. Генеральному секретарю ООН Пан Г и Муну следует назначить группу взаимоприемлемых для обеих сторон посредников, которые смогут способствовать проведению 69. azsdiradio.com. переговоров. Также не были бы лишними гарантии поддержки переговоров со стороны заинтересованных в этом государств и международных организаций. Как уже отмечено 14 апреля 1988 г. при посредничестве Организации Объединённых Наций, в Женеве, в штаб-квартире ООН Министрами иностранных дел Афганистана и Пакистана были подписаны пять основополагающих документов по вопросам политического урегулирования вокруг Афганистана. Однако эти документы не соответствовали Женевским конвенциям, что нанесло ущерб авторитету Организации Объединенных Наций, под эгидой которой были заключены Женевские соглашения и специальные органы которой осуществляли контроль над их выполнением. Своими действиями Пакистан и США поставили под сомнение способность ООН выступать посредником в разрешении региональных конфликтов. 10 октября 2013 г. в Бишкеке прошла Международная научно - практическая конференция «Афганистан - 2014: перспективы развития ситуации в ИРА, вызовы и угрозы безопасности в Центральной Азии в контексте вывода Международных сил содействия безопасности». Как мы видим, делается очень многое для обеспечения переговорного процесса в Афганистане. И, разумеется, в текущих условиях любое политическое согласие, достигнутое с помощью переговоров, стало бы большим успехов для Афганистана. Однако, к сожалению, пока нет явных предпосылок к тому, чтобы переговоры правительства с талибами завершились достижением устойчивого мира. Более того, существует угроза, что переговоры могут еще в большей степени подорвать и без того шаткую стабильность в стране и регионе. Правительство Афганистана находится в незавидном положении: его ослабляют внутренние политические конфликты, а также внешнее давление. Национальные силы безопасности до сих пор не готовы взвалить на свои плечи бремя поддержания мира после того, как международные войска покинут Афганистан. В таких условиях талибы чувствуют слабость правительства, его неготовность говорить с позиции силы, поэтому не спешат идти на переговоры и искать консенсуса. Нет уверенности в том, какие политические силы придут к власти после выборов весной 2014 г., вполне возможно, они могут оказаться куда ближе к талибам, чем к нынешнему правительству. Международный военный контингент покинет Афганистан в конце 2014 г., и чтобы предотвратить новое падение Афганистана в пучину гражданской войны, необходимо, чтобы ООН скорректировала свой текущий курс и способствовала принятию и развитию более реалистичного подхода к урегулированию афганской ситуации. Нужно подчеркнуть, что сначала события в Афганистане рассматривались политическими и военными кругами Запада исключительно через призму противостояния сторонников Северного альянса и движения «Талибан», в связи с этим миссией МССБ в 2001 году было лишь содействие официальному Кабулу в противодействии незаконным вооруженным формированиям. При этом, однако, не было четкого определения, кто именно является «незаконными вооруженными формированиями»[64] Первые ростки понимания того, насколько важна специфика формирования афганского общества и его принципов, появились только в 2007-2008 годах, когда военная ситуация складывалась не лучшим образом для Запада. Но пока западные силы - США и их союзники по НАТО - высказывали лишь идею проведения переговоров с теми представителями движения «Талибан», кого они считали наиболее умеренными. Важным знаком изменений в проведении политики национального примирения в Афганистане стала Стратегия президента Обамы по Афганистану, отразившая перемены в позиции американского руководства относительно возможных переговоров с талибами. Пришедшее в Белый дом в 2008 г. руководство на официальном уровне оказало поддержку курс афганского руководства на примирение с теми из повстанцев, кто «не является идеологическими приверженцами «Аль-Каиды», отречется от нее, сложит оружие и примет афганскую Конституцию». Попытки Запада достичь мира выглядят достаточно неуклюже, и на этом фоне осенью 2010 г. правительство Афганистана самостоятельно проявляет инициативу в поиске механизмов консолидации афганского общества. Эта инициатива отражается в запуске проекта Высшего совета мира (ВСМ)[65] В рамках реализации этого проекта, руководствуясь интересами поиска примирения с «умеренными талибами», афганское руководство активно ищет поддержки религиозных лидеров. К примеру, в начале августа 2010 г. представители правительства Хамида Карзая обращаются к религиозным деятелям, действующим в стране, с просьбой помощи в проведении мирных переговоров. В тот же временной период Министерство по делам хаджа характеризует роль религиозных улемов в достижении мира как «действенную». Отсутствие единоначалия и должной организации привели, в итоге, к дальнейшему ухудшению положения дел. Из-за того, что Вашингтон вел переговоры с «Талибаном» в том числе и без участия официального Кабула, возникла ситуация дробления переговорного процесса на отдельные сложно совместимые сегменты. Катализатором возникновения альтернативных площадок для переговоров стало согласие как США, так и руководства «Талибана» на создание переговорной площадки в Катаре. К весне 2012 г. были сформированы следующие сегменты переговорного процесса : - между представителями США и «Талибана» в Катаре. Цель - создание постоянного двустороннего канала связи, позволяющего (в будущем) достигнуть договоренностей о мире, уменьшить влияние пакистанских властей и ОРУ Минобороны Пакистана на лидеров «Талибана»; - между представителями США, Германии и «Коалиции Национального Фронта Афганистана» в Берлине. Цель - сохранение контроля со стороны Запада над представителями бывшего Северного альянса, ныне являющимися лидерами афганской оппозиции; - между президентом Х. Карзаем и руководством Исламской партии Афганистана Г. Хекматияра (ИПА-Г) в Кабуле. Цель - создание политического альянса, являющегося противовесом «договаривающимся талибам», сотрудничающим с американцами в Катаре; - между президентом Х. Карзаем и представителями «Талибана». Цель - лишение США и Катара «монополии» на ведение переговоров с «Талибаном» путем использования переговорной площадки в Саудовской Аравии; - между представителями Пакистана и официальным афганским руководством, а также рядом лидеров бывшего Северного альянса. Цель - поиск Исламабадом политических союзников внутри Афганистана для компенсации попытки американцев ослабить позиции Пакистана внутри страны (а именно на ослабление положения Пакистана, как мы помним, и нацелена катарская площадка); При этом стоит отметить, что, реализуя свою политику национального примирения, страны Запада прискорбно мало внимания уделяют сущностным этническим особенностям местного населения. А ведь при грамотном использовании этого ресурса вполне возможно было бы успешно завершить тлеющую в стране междоусобную войну. Нельзя не отметить, что текущее положение дел с развитием переговорного процесса далеко от идеального. Афганское правительство, при всех своих заявлениях о готовности вести переговоры со всеми желающими, не стремится переходить от заявлений к конкретным шагам и не предпринимает ничего для того, чтобы вызвать большую заинтересованность повстанцев в диалоге. Сами повстанцы, как уже говорилось, совершенно точно не стремятся к диалогу, считая правительство слабым и ненадежным партнером. Международное сообщество в лице руководства военного контингента - США и их союзников по НАТО, - между тем, заинтересовано в том, чтобы покинуть Афганистан в установленные сроки, не обращая внимания на то, что реальная стабильность в стране так и не достигнута, и после вывода коалиционных сил Афганистан может оказаться на грани новой гражданской войны. Усилия правительства по началу переговоров можно охарактеризовать как половинчатые и бессистемные. Правительству так и не удалось уговорить три основные повстанческие группы - «Талибан», «Хизб-и-Ислами» и сеть «Хаккани» - сесть за стол переговоров. При этом сама готовность властей идти на переговоры с исламистами вызывает страх и волнения среди этнических меньшинств, женщин и некоторых других общественных групп. На сегодняшний день политика национального примирения сталкивается с противодействием со стороны местных силовиков и недоверием заинтересованных участников. Александр Князев, политолог, профессор Кыргызско-Российского славянского университета, утверждает о необходимости создания постоянно 72 действующего переговорного процесса при поддержке ШОС. Князев А. утверждает, что, несмотря на большую сложность и запутанность, афганский конфликт напоминает гражданскую войну в Таджикистане, происходившую в 90-е годы, и, следовательно, может быть урегулирован схожими методами. По словам политолога, конфликт сейчас находится в такой стадии, когда присутствие в стране американских войск и войск НАТО не способствует его урегулированию, а, напротив, усугубляет. [66] Князев А. уверен, что афганцы на сегодняшний день неспособны сесть за стол переговоров и договориться, в связи с чем, нужно оказать влияние на конфликт извне. По словам Князева А., «некоторые страны - наблюдатели ШОС (Пакистан, Иран, Узбекистан, Таджикистан, Россия, немного Индия) имеют достаточно прямое влияние на многие из афганских политических группировок и могут заставить эти группировки сесть за стол переговоров. В принципе, это сложно, трудно, это кропотливая работа, но, если следовать той кальке таджикской, это возможно». Под «таджикской калькой» Князев А. имеет в виду ситуацию, когда Иран и Россия, имевшие влияние на противоборствующие во время гражданской войны в Таджикистане группировки, заставили их сесть за стол переговоров, что привело к разрешению конфликта. Также Князев А. отметил, что «другого, более простого решения в Афганистане быть просто не может», и что «афганская проблема не имеет военного решения». С точки зрения репрезентативности переговорных процессов, афганскому правительству стоит включить в них отнюдь не только полевых командиров и наиболее радикальные группировки, а представителей широких слоев населения. Для того чтобы сформировать повестку дня переговоров, необходимо создание небольшой группы экспертов, имеющей опыт работы в международной сфере. Переговорная группа, сформированная правительством, должна адекватно представлять народ Афганистана во всем его этническом, языковом и религиозном многообразии, также в нее должны входить представители Афганской независимой комиссии по правам человека и Совета национальной безопасности. Также важно включение в переговорную группу и представителей легальной политической оппозиции: консерваторов и прогрессистов. Правительству необходимо обеспечить гарантии того, что достигнутые соглашения будут защищать права всех граждан страны. Для переговорного процесса будет иметь решающее значение его 73 прозрачность. К переговорному процессу должен быть подключен широкий круг людей, а не только представители «Талибана». Слишком сильное сосредоточение на «Талибане» может оказаться опасным из -за негативной реакции других группировок, таких, как Северный альянс, «Хизб-и- Ислами» и других, на возможное предоставление политических льгот талибам. Представители государства, в том числе органов безопасности, также могут негативно отнестись к излишне тесному сотрудничеству с «Талибаном». Подобные шаги официального Кабула позволяют говорить о том, что афганское правительство осознает необходимость осуществления диалога не только с «Талибаном», но и с другими организациями, которые могут оказать влияние на судьбу Афганистана и региона Центральной Азии в целом. «Сеть Хаккани» в данном случае - пример организации, чьи интересы тесно связаны с интересами соседнего государства. При этом, конечно, приоритетное значение для Кабула все же имеют переговоры с движением «Талибан». «Талибан» - наиболее мощная и опасная из угрожающих правительству Афганистана группировок. Отмечая данное движение, нельзя не указать, что данная организация пока, видимо, не собирается сдавать свои позиции и идти на уступки официальному правительству. В течение короткого периода времени летом 2013 г. в столице Катара Дохе работало официальное международное представительство «Талибана», что ясно дало понять - талибы не признают государственный строй Афганистана и заявляют, что единственно возможный вариант существования этой страны - под руководством их движения. Открытие представительства «Талибана» под флагом [67] «Исламского эмирата Афганистан» в Катаре вызвало беспокойство и возмущение, как представителей афганского политического истеблишмента, так и простых афганцев. С другой стороны, планировалось проведение переговоров с участием США, официального Кабула и представителей талибов именно на нейтральной территории, в Дохе. Однако представительство «Талибана» в Катаре закрылось так же внезапно, как и открылось, не проработав и месяца. Одновременно с этим можно констатировать, что в контексте вывода войск международного контингента из Афганистана позиции «Талибана» усиливаются. За все годы военного присутствия стран Запада в стране им так и не удалось сломить вооруженное сопротивление талибов, что позволяет лидерам «Талибана» заявлять о своей победе, или, по крайней мере, об отсутствии победы НАТО и усиливать пропаганду собственного движения. В течение последних нескольких лет талибы не собирались складывать оружие: от их рук погибли более десятка крупных политиков и военных, известных своими антиталибскими взглядами, в том числе, бывший президент Афганистана Бурхануддин Раббани, генерал Мохаммед Дауд Дауд и другие. Таким образом, нельзя сказать, что талибы с благодарностью отнеслись к протянутой им руке и с восторгом восприняли идею национального примирения. Несмотря на некоторые заявления видных представителей данного движения, например, бывшего Министра финансов в правительстве талибов Мутассима Ага Джана, летом 2013 г. сказавшего, что талибы не стремятся к созданию исламского эмирата и готовы сесть за стол переговоров, эти заявления остаются скорее голословными. Похоже на то, что представители «Талибана» скорее стремятся продемонстрировать свою готовность к переговорам, чем действительно готовы участвовать в процессе национального примирения. Это, однако, не означает полной невозможности успешной реализации миротворческой политики в Афганистане. Сейчас переговорный процесс находится скорее на уровне тактических действий и ожиданий. Как «Талибан», так и другие силы вооруженной оппозиции (но в первую очередь «Талибан» как наиболее могущественная группировка) ждут того, чтобы ситуация обрела более конкретные очертания: пока в афганском уравнении слишком много неизвестных. Необходимо понять, как отразятся на ситуации в стране грядущие весной 2014 г. президентские выборы, насколько ослабнет официальный Кабул после вывода войск Международных сил содействия безопасности, на каком уровне боеспособности находится афганская армия и т.д. Исходя из всего этого, можно понять, что 2014 г. может стать ключевым для определения как дальнейшей судьбы Афганистана в целом, так и судьбы урегулирования внутреннего конфликта в этом государстве. Многое будет зависеть от действий как новоизбранного президента, так и его противников, в том числе и из вооруженной оппозиции, в первую очередь, разумеется, талибов. С точки зрения права, вооруженный конфликт , в каком бы виде он ни проявлялся, всегда есть нарушение определенных норм, правил (международных или внутренних), т.е. выход за рамки определенного правового поля. Поэтому основной проблемой для этой науки является выработка таких законов и правил, которые бы позволяли, с одной стороны, не допустить выход конфликта за рамки этого правового поля, а с другой, - обеспечить социально-правовые гарантии тех лиц, которые участвуют в его 74 разрешении .