Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г.

Наиболее полный международно-правовой документ, регулирующий вопросы установления фактов органами ООН, был принят в 1991 году и назван «Декларацией об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности» (Далее - Декларация) .

Прежде, чем перейти к анализу положений Декларации, отметим, что после ее принятия принципы и процедура установление фактов в документах Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности не уточнялись - лишь указывалось на рассмотрение возможности использования данной процедуры для поддержания мира и безопасности .

В Декларации указано, что «при выполнении своих функций, связанных с поддержанием международного мира и безопасности, компетентным органам ООН следует стремиться быть полностью осведомленными обо всех соответствующих фактах. С этой целью они должны рассматривать возможности осуществления мероприятий по установлению фактов» (п. 1) . В Декларации

подчеркивается важность того, чтобы деятельность по установлению фактов была:

• всеобъемлющей,

• объективной,

• беспристрастной и

• своевременной ^(п. ³⁾.

Другими ключевыми правилами, относящимися к деятельности миссий по установлению фактов в системе ООН, исходя из положений Декларации, ^[183] ^{^[184] ^[185] являются принципы сотрудничества государств, ограниченной компетенции международных следственных комиссий, ограниченного перечня субъектов, уполномоченных инициировать расследования, возложения на государства обязанностей, связанных с организацией и деятельностью международных следственных комиссий, принципы предоставления комиссиям права на конфиденциальность расследований и государствам - на представление своей позиции по рассматриваемым комиссией вопросам.}

Сотрудничество государств

Декларация провозглашает, что «государствам следует стремиться к проведению политики, обеспечивающей доступ миссий Организации Объединенных Наций по установлению фактов на свою территорию.

Однако общее правило состоит в необходимости согласия того государства, куда направляются миссии» (п. 6). Данное правило обусловлено нежеланием со стороны государств поступаться в какой-либо мере своим суверенитетом и допускать на свою территорию миссии, способные собрать компрометирующие это государство сведения. Наднациональный следственный орган с обязательной юрисдикцией и полномочиями по принуждению к соблюдению международного права не соответствовал бы принципу суверенного равенства государств. Международные расследования выполняют функцию информирования международного сообщества о событиях, которые представляют для него значимость, имеют актуальность и остроту, и обстоятельства которых не являются очевидными и непротиворечивыми. Сами расследования носят консультативный характер и не могут быть направлены на принуждение, характерное для внутригосударственных уголовных расследований.

От того, проводят ли эксперты расследование на месте, зависят результаты их работы и объективность собранных данных. Однако содействие государств не всегда сопровождает работу международных следственных комиссий. Примером служит отказ правительства Израиля сотрудничать с Комиссией Голдстоуна^[186]. Часто государства не создают препятствий к расследованию, однако члены комиссии, тем не менее, не находят целесообразным посещать страну расследования. Пример можно привести из практики мониторинговых миссий. В частности, Мониторинговая миссия ООН по правам человека в Украине, которая была организована Управлением Верховного комиссара по правам человека по запросу Правительства Украины, отметила, что государственными органами Российской Федерации ей не был предоставлен доступ в Крым с марта 2014 г. В результате миссия проводила «мониторинг соблюдения прав человека в Крыму из материковой части Украины»^[187] ^{^[188]. Представляется, что в данном случае имело место не российское противодействие мониторингу, а нежелание самих членов комиссии выполнять работу по сбору данных на месте.}

Принято считать, что условие обязательного согласия от государства на допуск миссии не действует в случае, если решение о расследовании принято Советом Безопасности на основании статьи 34 Устава ООН и является обязательным для государств-членов Организации в силу статьи 25 Устава. Обоснованность данного суждения зависит от ответов на два вопроса: является ли инициирование расследования «решением» в том смысле, который заложен в статье 25 Устава; соответствует ли учреждение миссий по установлению фактов не в порядке Главы VII пункту 7 статьи 2 Устава ООН, т.е. принципу невмешательства во внутренние дела государства . На первый вопрос должен быть дан положительный ответ с учетом того, что Устав ООН не ограничивает обязательность решений конкретными их видами. К тому же, статья 25 расположена в Главе V «Совет Безопасности» и, следовательно, распространяет свое действие на все решения этого органа . Второй вопрос должен быть разрешен в пользу того, что международное расследование не является вмешательством во внутренние дела государства и не нарушает его суверенитет. Установление фактов является процедурой, которая содействует Совету Безопасности в выполнении его функций и прежде всего в оценке возникающих угроз международному миру и безопасности. Сам по себе сбор информации не

194

должен влиять на самостоятельность государства в решении текущих вопросов .

Обязательность для государства допуска миссии, между тем, не означает, что это государство будет сотрудничать с ней. Хотя создание препятствий будет по возможности пресекаться Советом Безопасности, вероятность достижения цели работы миссии по установлению фактов существенно снизится. Представляется, что это неизбежное следствие современной конфигурации международного правопорядка, основанного на методах убеждения, а не принуждения.

Право комиссий на конфиденциальность расследований Согласно п. 23 Декларации, «миссиям по установлению фактов должна предоставляться возможность работать в условиях полной конфиденциальности».

В п. 25 Декларации закреплено, что участники миссий должны сохранять конфиденциальный характер информации, полученной при выполнении ими своего мандата, даже после того, как миссия выполнила свою задачу. Рациональное основание данного принципа состоит в том, чтобы максимально обеспечить безопасность членов миссии по установлению фактов, прежде всего, при проведении ими расследования на месте. Поскольку следственные комиссии ООН не являются правоохранительными органами и не наделены ^[189] ^{^[190] соответствующими полномочиями по принуждению и применению силы, они вынуждены собирать информацию всеми допустимыми с точки зрения их статуса сторонних наблюдателей. В этом контексте принцип конфиденциальности является целесообразным к исполнению. Тем не менее, как уже отмечалось ранее, само присутствие экспертов-следователей в зоне конфликта может выполнять дисциплинирующую роль, поскольку стороны, зная об этом, будут более тщательно соблюдать возложенные на них международно-правовые обязательства. Поэтому принципу конфиденциальности не следует придавать императивный характер. Его нужно применять в зависимости от конкретной обстановки, в которой должны проводить расследование эксперты, и по усмотрению органа, инициировавшего расследования, и самих экспертов- следователей. На практике, как правило, конфиденциальность не распространяется на итоговые отчеты следственных комиссий, содержание которых публично обнародуется и публикуется. Ограниченная компетенция следственных комиссий
«В решении компетентного органа о проведении мероприятий по установлению фактов должны всегда определяться четкий мандат миссии по установлению фактов и точные требования, которым должен отвечать ее доклад. Содержание доклада должно ограничиваться изложением полученных сведений фактологического характера» (п. 17)^[191]. Любая просьба того или иного
государства к компетентному органу о направлении на его территорию миссии Организации Объединенных Наций по установлению фактов должна рассматриваться без неоправданных задержек (п. 18).
Как было показано ранее, принцип ограниченной компетенции фактически прекратил действие, так как международные следственные комиссии сегодня являются квазисудебными органами. Ограниченный перечень субъектов, уполномоченных инициировать расследование
В первую очередь сведения о фактах должны быть получены «путем использования возможностей Г енерального секретаря в области сбора информации или иных существующих средств. Если же эти меры результатов не принесли, компетентному органу следует рассмотреть вопрос об организации миссии по установлению фактов» (п. 4). Направление миссии по установлению фактов может свидетельствовать об озабоченности Организации и должно способствовать укреплению доверия и урегулированию спора или ситуации и вместе с тем предотвращению любого их обострения (п. 5).
Несмотря на то, что в большинстве положений Декларации использован содержательно широкий термин «компетентные органы ООН», в п. 7 напрямую закреплено, что «миссии по установлению фактов могут направляться Советом Безопасности, Г енеральной Ассамблеей и Г енеральным секретарем в контексте их соответствующих обязанностей по поддержанию международного мира и безопасности». Таким образом, перечень компетентных органов ООН, которые согласно Декларации могут инициировать международные расследования, ограничен.
Установление фактов может повысить эффективность выполнения Советом Безопасности и Г енеральной ассамблеей своих обязанностей. Поэтому им следует рассматривать возможность использования данной процедуры и указывать на это в резолюциях всякий раз, когда это уместно (п. 8-11). Но первоочередное значение в деле установления фактов придается возможностям Генерального секретаря^[192]. По Декларации, он должен особое внимание уделять «установлению фактов на ранней стадии, для того чтобы способствовать предотвращению споров». Также Генеральный секретарь несет обязанность «составлять и обновлять списки экспертов в различных областях, которых можно будет привлекать к участию в миссиях по установлению фактов.
Он должен регулярно и систематически следить за состоянием международного мира и безопасности для своевременного оповещения о спорах и ситуациях, которые могли бы угрожать международному миру и безопасности. С этой целью Генеральный секретарь должен в полной мере использовать возможности Секретариата в области сбора информации и держать в поле зрения вопрос о расширении этих возможностей» (п. 12-14, 28-29). Представляется, что Генеральный секретарь в достаточной мере не использует возможности установления фактов для контроля за состоянием международного мира и безопасности. Секретариат не в полной мере осуществляет сбор информации в этих целях, а вопрос о расширении возможностей Генерального секретаря в данной области не рассматривается. Другой проблемой является относительная пассивность названных в Декларации «компетентных органов». Вместо них решения о проведении расследований принимают иные органы, в частности, Совет по правам человека. Такое положение нельзя назвать удачным, принимая во внимание то, что полномочия этого органа не основаны на нормах Устава ООН или положениях Декларации 1991 г., в отличие от Совета Безопасности. Обязанности государств, связанные с организацией и деятельностью международных следственных комиссий
Декларация возлагает на государства общие обязанности, которые те должны исполнять в процессе работы миссии ООН по установлению фактов. К ним относится обязанность своевременно рассматривать просьбу компетентного органа ООН о приеме миссии на свою территорию и незамедлительно сообщить о принятом решении, а также обязанность стремиться к проведению политики, обеспечивающей доступ миссий (п. 19, 21).
Также предусмотрены обязанности, которые зависят от принятого государством решения о допуске миссии. В случае отказа государство обязано по возможности сообщать о причинах отказа (п. 20). В случае согласия на государство возлагается сразу несколько обязанностей: сотрудничать с миссиями и оказывать им в пределах имеющихся возможностей полную и незамедлительную поддержку; предоставлять миссиям все иммунитеты и возможности, необходимые для выполнения ими своего мандата (например, возможность посещать все места и общаться со всеми лицами, которые имеют отношение к делу); соблюдать все иммунитеты и привилегии участников миссий (п. 22-24). Кроме того «заинтересованным государствам на всех этапах процесса установления фактов должна предоставляться возможность выразить свои мнения по фактам, сведения о которых было поручено получить миссии по установлению фактов. Если результаты миссии по установлению фактов будут предаваться гласности, выраженные непосредственно заинтересованными государствами мнения, если они того пожелают, также должны предаваться гласности» (п. 26).
В свою очередь участники миссий обязаны соблюдать законы и постановления государства, на территории которого они выполняют свои функции без ущерба для своих привилегий и иммунитетов (п. 24). «Миссии по установлению фактов обязаны действовать в строгом соответствии со своим мандатом и объективно подходить к выполнению своей задачи. Их участники не должны запрашивать или получать указания от какого бы то ни было правительства или органа, не являющегося компетентным органом ООН» (п. 25).
Право государств на представление своей позиции
В силу п. 26 Декларации «непосредственно заинтересованным государствам на всех этапах процесса установления фактов предоставляется возможность выразить свои мнения по фактам, входящим в предмет расследования». «Если результаты миссии по установлению фактов будут предаваться гласности, выраженные непосредственно заинтересованными государствами мнения, по
197
желанию государств также должны предаваться гласности» .
В том, что Декларация закрепляет за государствами право на представление своей позиции не следует усматривать признак состязательности процесса расследования. Комиссии обязаны завершить расследование и обеспечить объективность выводов, независимо от позиций заинтересованных сторон. Однако они могут быть полезны для установления новых источников информации и доказательств, а также для соотнесения позиций государств с их действиями, в том числе, относящимися к предмету расследования. ^[193]
Статус Декларации 1991 г.
Следует отметить, что поскольку Декларация является актом рекомендательного характера, провозглашаемые в ней «обязанности» государств, связанные с организацией и деятельностью международных следственных комиссий, не являются юридическими обязанностями, нарушения которых можно квалифицировать в качестве международно-противоправных деяний и за которые возможно призвание к ответственности. Это скорее авторитетные рекомендации ООН, направленные на обеспечение эффективной работы миссий по установлению фактов. Тем не менее, практика организации и деятельности миссий свидетельствует о том, что даже сами компетентные органы ООН допускают отступления от положений Декларации, а ряд принципиальных положений вовсе не соблюдаются - следственные комиссии не ограничиваются установлением фактических обстоятельств, в инициировании расследований принимают участие не только Генеральный секретарь, Совет Безопасности и Г енеральная Ассамблея, но и другие органы ООН, не названные в Декларации.
В научной литературе необязательный характер Декларации 1991 г. оценивается критически. В качестве решения предлагается «принятие общеобязательной конвенции о разрешении международных споров, содержащей специальный раздел о следственных и согласительных комиссиях» . Данная рекомендация в современных условиях развития международных отношений хотя и рациональна, но сложна в реализации. Поэтому первоочередной мерой должно стать принятие Генеральной Ассамблеей обновленной версии Декларации об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности. В ней необходимо отразить проблемы, сопровождающие организацию и деятельность международных следственных комиссий, а также восполнить пробелы, присущие регулированию этой предметной области. ^[194]}

<< | >>

↑

Источник: Кудинов Алексей Сергеевич. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СЛЕДСТВЕННЫХ КОМИССИЙ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности 1991 г.: