3.3.3. Вопросы налоговой и экономической амнистии.

В практике взаимодействия налоговой и уголовной политики существенное значение имеют вопросы декриминализации тех или иных правонарушений в сфере налогообложения. Поэтому, в данном диссертационном исследовании мы, опираясь на отечественный и зарубежный опыт по проведению амнистии в сфере налогообложения, рассмотрим ее понятие, виды, правовые аспекты, ее отличие от реструктуризации налоговой задолженности и уголовной амнистии, а также целесообразность проведения

♦ амнистии в налоговой сфере на современном этапе развития системы налогообложения в нашей стране, в том числе применительно к криминогенной обстановке в экономике.

Слово «амнистия» произошло от греческого amnestia - забвение, прощение.

На сегодняшний день амнистию в налоговой сфере можно разделить на непосредственно налоговую амнистию, амнистию капиталов (или как ее называют экономическую или финансовую амнистию), реструктуризацию налоговой задолженности и амнистию лиц, совершивших налоговые преступления, как составную часть амнистии лиц, совершивших уголовные преступления.

Начнем рассматривать вопросы проведения налоговой амнистии с обращения к историческому опыту проведения налоговой амнистии, причем налоговой амнистии именно по своей сути, а не по названию. К сожалению, многие специалисты и представители СМИ часто называют налоговой амнистией все, что связано с легализацией капиталов, возвратом их из-за границы, процессами реструктуризации, а иногда и амнистией лиц, совершивших уголовные преступления.

27 октября 1993 года Президент России издал Указ № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году».⁸⁸ В указе был определен срок амнистии - до 30 ноября 1993 года, то есть практически один месяц. Основной идеей предполагавшейся амнистии было декларирование размера сокрытых от налогообложения сумм и добровольное внесение их юридическими и физическими лицами в бюджет.

При этом такие налогоплательщики освобождались от предусмотренных налоговым законодательством санкций, которые, в соответствии со ст. 13 Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» были весьма ощутимыми и жесткими.

Те хозяйствующие субъекты, которые не воспользовались этой возможностью, наказывались штрафом уже в тройном размере. «За период

проведения амнистии в налоговые органы обратились 44,5 тыс. юридических и 2 тыс. физических лиц, в результате чего в государственный бюджет внесено

• 350 млрд, рублей ранее неуплаченных налогов. В то же время налоговыми органами проверено около 500 тыс. юридических лиц, из них 17 тыс., объявивших о своих неуплаченных налогах, выявлено и переведено в бюджет (с учетом финансовых санкций) 4,5 трлн, рублей.^[66]

С точки зрения большинства специалистов, ввиду того, что на декларирование было отведено всего лишь чуть более месяца, проведенная амнистия не дала ожидаемых результатов. Однако, по нашему мнению, история показывает много примеров, когда амнистия проводилась в течение даже 20 дней и давала существенные результаты. Здесь дело, скорее всего в том,

• насколько общество готово к проведению налоговой амнистии. Российская налоговая система в 1993 году была еще очень молодой. Система контроля за правильным и своевременным внесением налогов в бюджет была тогда в зачаточном состоянии, а органы налоговой полиции находились в стадии формирования. Среди предпринимателей царило массовое уклонение от уплаты налогов, ведение предпринимательской деятельности без отражения в бухгалтерском учете, расчеты производились неучтенными денежными средствами.

• рассматривалось как нечто само собой разумеющееся. Вполне понятно, что вышеуказанное предложение государства не стало для налогоплательщиков таким, «от которого невозможно отказаться».

Следует отметить, что налоговая амнистия не означает простого списания налоговой задолженности перед государством. Под налоговой амнистией обычно понимают предложение со стороны государства определенным категориям неплательщиков погасить свою просроченную задолженность по налогам в обмен на отмену наказания, которое могло бы быть наложено за неуплату.

Таким образом, можно дать определение понятию «налоговая амнистия». Налоговая амнистия - устанавливаемое государством, в целях профилактики налоговых правонарушений и преступлений, временное освобождение лиц,

виновных в совершении налоговых правонарушений от привлечения к налоговой ответственности, при условии полного или частичного

• декларирования сокрытых сумм налогов и добровольного внесения их в бюджет.

Налоговую амнистию можно разделить на общегосударственную и местную, она может проводиться в отношении различных категорий налогоплательщиков (как лиц определенных профессий, так и компаний и предпринимателей, работающих в определенных отраслях финансово­хозяйственной деятельности). Налоговая амнистия может проводиться также и в отношении конкретных видов налогов.

Различные программы проведения амнистии предусматривают и

• различные формы прощения. Это может быть вся сумма налоговой недоимки или ее часть, власти могут потребовать уплатить всю сумму сокрытых налогов сразу, а могут предоставить рассрочку. Различаются также и процентные начисления на сокрытые суммы: в отдельных случаях их может не быть вообще, иногда применяется минимальная процентная ставка и т.д. Однако непременным условием налоговой амнистии всегда является именно уплата налоговых долгов государству.

На основе проведенного анализа отметим положительные последствия налоговой амнистии. Первым и наиболее очевидным положительным результатом проведения налоговой амнистии является пополнение

• государственного бюджета за счет поступлений просроченных или сокрытых налогов. При этом получается и определенная экономия средств, которые могли бы быть потрачены государством на проведение мероприятий налогового контроля и иные мероприятия в сфере правоохранительной и оперативно­розыскной деятельности.

Также, безусловно, положительным результатом является выведение теневого бизнеса в легальный экономический оборот. Можно предположить, что, получив амнистию по старым «грехам» и легализовав, таким образом, свою налоговую историю, налогоплательщик не захочет совершать новых правонарушений, а потому примет меры для своевременного и правильного внесения налогов в бюджет.

К тому же, если налогоплательщик по условиям амнистии легализует свои зарубежные накопления, страна может получить дополнительный источник частных инвестиций в виде репатриируемых средств.

Еще одной положительной стороной налоговой амнистии является ее профилактическое значение. Принимая решение о проведении налоговой

® амнистии, государство как бы говорит налогоплательщикам: я знаю, что у многих из вас есть «узкие» места в вопросах налогообложения, эти недостатки могут при желании быть выявлены, однако существует и другая возможность - на основе доверия доплатить то, что было заведомо сокрыто от государства и получить полное прощение. Все сделают вид, что ничего не было. Самое главное для государства в данной ситуации не отступать от обещанного и строго следовать каждой букве законодательного акта, регулирующего вопросы амнистии. В таком случае, подобная акция может послужить основой, началом налаживания доверительных отношений между государством и

• налогоплательщиками.

Однако, помимо, безусловно, положительных сторон, рассмотрим отрицательные последствия налоговой амнистии. Если посмотреть на налоговую амнистию с точки зрения обывателя, то она означает не что иное, как тот факт, что умышленное уклонение от уплаты налогов может быть прощено (декриминализировано) государством.

* амнистии, необходима тщательная проработка ее условий и сочетание амнистии по старым долгам с усилением ответственности за дальнейшее уклонение от налогов.

Также следует отметить, что однозначно отрицательные последствия будет иметь принятие решений о проведении налоговой амнистии на регулярной основе (например, раз в три года и т.д.). Такая ситуация приведет к массовому снижению уровня налоговой дисциплины среди налогоплательщиков, подпадающих под действие амнистии.⁹⁰

Рассмотрим теперь порядок и особенности проведения амнистии

Ф ⁹⁰ Например, начиная с 1997 года, в США активно продвигалась идея проведения общенациональной налоговой

амнистии. Однако в 1998 году вышел доклад Объединенного комитета Конгресса по налогообложению, произведший неожиданный эффект. Комитет пришел к выводу, что в долгосрочной перспективе налоговая амнистия уменьшает добросовестность плательщиков и, как следствие, снижает сборы. По оценкам, приведенным в докладе, в первый год амнистии можно собрать дополнительно 4,2 млрд, долларов. Однако в последующие годы сборы уменьшатся, так что за девять лет федеральная казна в общей сложности потеряла бы 8 млрд, долларов. В результате идея проведения общенациональной налоговой амнистии была забыта, несмотря на значительное количество ее сторонников.

капиталов (или как ее еще называют, экономической или финансовой амнистии). Привлечение капиталов, находящихся за пределами страны, в национальную экономику каждая страна решает по-своему, исходя из соображений экономической и политической целесообразности. Эта мера, безусловно, является в достаточной степени рискованной, так как неизбежно вызывает негативную реакцию со стороны многих экономически развитых стран и организаций, занимающихся борьбой с отмыванием незаконно полученных доходов.

Следует отметить, что о финансовой амнистии в России вспоминают, в основном, во время проведения ответственных политических мероприятий - выборов или в периоды обострения экономической обстановки в стране. Однако

* использование финансовой амнистии в предвыборных целях вызывает сомнение, так как подавляющее большинство населения страны лишено возможности что-либо вывезти за рубеж и, соответственно, потом возвратить, несмотря на то, что оценки капитала, нелегально вывезенного из страны за годы реформ, находятся в диапазоне от 40 до 300 млрд, долларов.

Однако следует признать, что в юриспруденции нет такого понятия, как амнистия за несовершенное или недоказанное преступление. Вопрос можно ставить лишь о том, чтобы разработать схему привлечения ресурсов, вывезенных из страны, для пополнения экономики России. Поэтому, название «амнистия» можно рассматривать как условное или понятийное, а также

• использовать для того, чтобы не специалист понял бы, о чем идет речь.

«Под экономической амнистией мы подразумеваем полное или частичное освобождение от ответственности за любые экономические нарушения, предоставляемое в обмен на возврат во внутрироссийский экономический оборот изъятых из него средств, где бы они ни находились.

Вернуть в национальную экономику хотя бы часть этих средств репрессивными мерами невозможно. Такие меры способны лишь уменьшить продолжающийся отток. Поэтому, как это ни парадоксально, если уж капитал, о котором мы говорим, и решится пойти в Россию, он пойдет в реальный сектор экономики. Туда, где капиталист сможет непосредственно влиять на экономические процессы».⁹¹

Для многих состоятельных людей сегодня причиной возврата части

средств может стать тот факт, что на Западе все с большей подозрительностью относятся к капиталам, имеющим российское происхождение. Несмотря на то, что страна исключена из «черного» списка FATF - организации, занимающейся борьбой с отмыванием незаконно полученных средств, может сложиться обстановка, когда капитал будет чувствовать себя безопаснее на родине, чем находиться под угрозой наложения ареста за рубежом.

Одна из отечественных попыток проведения амнистии капиталов была предпринята в 2001 году в процессе разработки закона «О противодействии легализации доходов, полученных незаконным путем». Группа экспертов достаточно подробно прописала возможный механизм амнистии, включая вопросы государственных гарантий и страхования возвращаемых средств. Соответствующие положения уже были включены в текст законопроекта. Однако перед внесением законопроекта в Думу статьи, посвященные амнистии капиталов, было решено из текста вычеркнуть.

«Однако в июне 2002 года выяснилось, что идея по-прежнему жива. Заместитель руководителя Аппарата Правительства России конкретизировал призыв президента, озвучив некий план легализации находящихся за границей отечественных капиталов, разработанный в недрах «Белого дома». Согласно этому плану, желающие вернуть вывезенные средства должны будут уплатить со всей суммы действующий в стране единый подоходный налог 13 %, после чего, по крайней мере, четверть своих накоплений вернуть в Россию. Остальные 75 % уже легализованные, могут оставаться на счетах за рубежом. По экспертным оценкам будет легализовано порядка 100 млрд, долларов, поступления в бюджет только за счет подоходного налога вырастут на 18,5 %, а совокупный банковский капитал в стране - на 20 млрд, долларов».⁹²

Многие аналитики и специалисты считают, что главное при проведении экономической амнистии - политическая воля властей и механизм возврата средств (то есть непосредственно механизм самой амнистии).

В законе о ее принятии должны быть четко прописаны следующие моменты:

- перечень уполномоченных банков, в которые должны переводиться денежные средства;

- механизм страхования переводимых средств;

- механизм гарантии сохранности средств;

- отношение правоохранительных и контролирующих органов к данным

* средствам.

Обращаясь к действующему законодательству, отметим, что сегодня, по оценке практиков, есть совершенно законная схема легализации любых доходов. Причем придумана эта схема не владельцами капиталов сомнительного происхождения или их финансовыми консультантами, а законодателями. Обойдется она в 13 % от стоимости легализуемых средств. Суть ее в следующем. В мае 2001 года в Налоговый кодекс были внесены поправки, освободившие казино от обязанности налоговых агентов. Это значит, что казино больше не должно при получении выигрыша требовать у своих

• клиентов паспорта, фиксировать выигрыши и заставлять их платить с выигрыша налог. Теперь любой человек может просто подать декларацию о доходах, указать в ней любую сумму, назвать ее выигрышем в казино и заплатить с нее 13 % подоходного налога. Откуда на самом деле получены деньги, никто спрашивать не будет.

В тоже время в поправках к закону «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», отмечается, что организации, осуществляющие организацию и содержание тотализаторов и игорных заведений или проведение лотерей, будут обязаны передавать в комитет по финансовому мониторингу информацию о выигрышах своих

• клиентов, чтобы проверить их на предмет отмывания преступных доходов. А

значит, в случае принятия поправок легализовать деньги через казино будет 93

невозможно.

Тему амнистии капиталов затрагивало в 1999 году и руководство ФСНП России. В соответствии со сделанными заявлениями, амнистия капиталов должна была стать первым шагом, вторым - организация четкого и эффективного контроля за всеми финансовыми потоками, а третьим - искоренение отмывания денег оперативными и силовыми средствами налоговой полиции. Тогда Директор ФСНП России заявил, что налоговая полиция «станет одной из тех структур, которая будет подвигать и другие структуры, и

* правительство, и законодателей к проведению финансовой амнистии».^{[67] [68]}

Еще одну попытку продвижения идеи проведения экономической амнистии осуществили в 2001 году представители московских налоговых

• полицейских. Идея заключалась в освобождении от уголовной ответственности за налоговые преступления, незаконное предпринимательство и невозврат валютной выручки. При этом должна была быть проведена не только уголовная, но и налоговая амнистия (уплата 13 % от легализуемых сумм). При этом должно было быть проведено одномоментное декларирование имеющегося в собственности граждан имущества для получения «точки отсчета» в целях налаживания контроля за расходами граждан. Также предлагалось внести поправки в Налоговый кодекс - разрешить налоговым органам доначислять налогоплательщику налог в случае, если его расходы за год превышают доходы.

• Однако идея не получила дальнейшего развития из-за более чем сдержанной реакции на это руководства ФСНП России.

В 2002 году Правительство Москвы обратилось с письмом к Президенту России, в котором выступило с предложением освободить граждан от необходимости декларирования денежных средств, вкладываемых в строительство жилья, что, по мнению столичных властей должно активизировать инвестиционную активность населения в сфере строительной отрасли. В качестве примера приведен зарубежный опыт - в США, Китае и многих странах Европы такие средства освобождены от декларирования.

А на международной конференции по борьбе с отмыванием денег в

• Петербурге занимавший тогда должность Министра внутренних дел, Борис Грызлов заявил, что амнистии капиталов в России не будет. И добавил: «13- процентный подоходный налог - это уже амнистия».⁹⁵

Основываясь на вышесказанном, можно попытаться дать определение экономической (финансовой) амнистии или, как ее еще называют, амнистии капиталов.

Амнистия капиталов - устанавливаемое государством временное изменение порядка контроля за получением доходов и осуществлением расходов физическими лицами и организациями, в том числе возможное изменение порядка налогообложения неучтенных денежных средств, направленное на их легализацию и возвращение в страну происхождения.

Отметим также, что вопрос экономической амнистии интересует не

только специалистов (экономистов, юристов, политиков), но также и законодателей. В сентябре 2002 года депутаты Государственной Думы

• получили от правительства ответ на свой запрос о перспективах проведения в России экономической амнистии. По мнению специалистов, бумага была составлена так, что из нее невозможно было понять, намерено ли правительство что-либо делать в этом направлении.

Согласно позиции правительства, действующим законодательством не предусмотрена возможность проведения экономической амнистии. Для начала необходимо принять правовые акты, где будет установлено, что такое экономическая амнистия, на какие случаи она распространяется. Необходимо установить также порядок проведения амнистии, не забыв про способ, которым _е будут возвращаться средства, вывезенные за рубеж. Необходимо также определить, какой правительственный орган будет проводить и контролировать амнистию. Среди необходимых мер правительство предложило разработать порядок налогообложения легализованного капитала и законодательно закрепить освобождение «раскаявшихся» от уголовной и административной ответственности. Однако, в принципе, проведение экономической амнистии не

входит в противоречие с общими направлениями государственной политики.

По мнению правительства, экономическая амнистия включает в себя налоговую, а это не предусматривает Налоговый кодекс, для позитивного результата амнистии необходимо правильно выбрать время. При этом следует _е принимать во внимание еще и макроэкономические факторы, такие как рост

экономики, инвестиции, снижение инфляции.

«Экономическая амнистия - серьезный вопрос, который протокольными поручениями не решается, уверены многие специалисты и депутаты. Надо вначале определить круг лиц, которые попадают под амнистию. А также взвесить все последствия для экономики. Весь этот сложный комплекс проблем не может быть объявлен без серьезной проработки».⁹⁶

В ответе правительства описывался также зарубежный опыт проведения экономической амнистии, который ограничился перечислением стран, в которых амнистия принесла положительные результаты и стран, в которых

• амнистия не проводилась, однако их экономическое развитие протекает не менее успешно, чем в странах, где амнистия состоялась.

Как показывает международный опыт, для эффективного проведения экономической амнистии необходимо выполнение следующих условий:

- провозглашение и обеспечение на государственном уровне серьезных гарантий ненаказуемости:

- строгое соблюдение гарантий сохранения конфиденциальности информации;

- одноразовость и своего рода «уникальность» амнистии;

- приемлемые для предпринимателей либеральные условия амнистии (соблюдение неконфискационного характера амнистии);

готовность вложения государственных средств в широкую разъяснительную работу и пропагандистскую (рекламную) кампанию.

Практически во всем мире вывезенный за рубеж капитал принято считать «грязным», т.е. полученным не совсем законным путем. Однако большинство государств, при условии возврата капитала на достаточно жестких условиях, готово простить его владельца.

Причинами вывоза капиталов российскими предпринимателями помимо чисто меркантильных и отчасти корыстных интересов, можно назвать также политику государства в сфере экономики и налогообложения.

На Западе, из-за больших сомнений в чистоте происхождения, вряд ли в полной мере дадут российскому капиталу работать, расти и приумножаться. Сегодня многие из тех, кто управляет крупными российскими предприятиями, готовы вкладывать свои «иностранные» капиталы в развитие именно отечественного производства. Для этого необходим лишь тщательно продуманный механизм в виде джентльменского договора между предпринимателями и государством, нарушать условия которого ни одна из сторон, ни в коем случае не должна, иначе будут разрушены хрупкие ростки доверия между сторонами.

В данном разделе кратко коснемся также вопроса различия между налоговой амнистией и амнистией капиталов. Итак, различие между данными понятиями можно провести по следующим позициям.

1. Объект амнистии. В случае с налоговой амнистией таковым являются суммы налогов и сборов, сокрытые в результате уклонения от уплаты налогов или совершения налоговых правонарушений. Объектом же экономической амнистии являются денежные средства, находящиеся за пределами государства - инициатора такой амнистии.

2. При проведении экономической амнистии государство не ставит во главу угла законность происхождения репатриируемых капиталов. При осуществлении же налоговой амнистии в бюджет поступают неуплаченные ранее налоги. А в соответствии с законодательством, налогообложению подлежат доходы только от законной, правомерной деятельности. В противном случае, денежные средства, полученные преступным путем, налогообложению не подлежат, а должны быть в полном объеме обращены в доход государства.

3. Налоговая амнистия обычно сочетается с возможными репрессивными мерами в отношении тех, кто не принял ее условий. Экономическая же амнистия является лишь инструментом возврата переведенных за рубеж денежных средств, заработанных в стране происхождения. О каких либо

• репрессивных мерах в случае отказа от участия в репатриации капиталов, государству говорить просто неприлично.

4. При проведении налоговой амнистии речь идет о возврате сокрытых налогах в результате совершения правонарушения или преступления, т.е. при условии возврата денег, прощается налоговое преступление (уголовная ответственность) и налоговое правонарушение (налоговая ответственность). В случае же с экономической амнистией прощается не противоправное деяние, а разрабатывается всего лишь механизм возврата средств в отечественную экономику, которые, работая здесь, могут облагаться налогами и сборами.

•