<<
>>

§1. Общая характеристика и виды источников

Принципы международного права, являясь нормами универсального характера, отрицают терроризм как форму социального поведения, ставят его за пределы допустимого образа жизни. Поддержание международного мира, борьба с преступностью, формирование нового, современного универсального права, определяющего наш миропорядок, являются важнейшими направлениями деятельности ООН.

Именно в рамках данной организации возможно наиболее эффективно формировать международно-правовую борьбу с терроризмом. Как представляется, основными вопросами в данной сфере, требующими активного вмешательства и участия ООН и его структур, являются: разработка

международно-правового понятия «терроризм», определение границ и вариантов террористического поведения, место международно-правовой борьбы с терроризмом в системе международного права. Антитеррористические предписания, созданные органами и учреждениями ООН, становятся модельными образцами, в обязательном порядке учитывающимися иными международными организациями, в том числе региональными, при формировании собственных норм, направленных на борьбу с терроризмом[406].

В связи с этим представляется важным раскрыть особенности источников международно-правовой борьбы с терроризмом, создаваемых системой ООН.

Согласно теории международного права, все его источники можно объединить в три группы: основные, производные (вторичные), вспомогательные[407].

Ст. 38(1) Статута Международного суда ООН называет основные источники международного права:

«а) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами;

b) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;

c) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями»;

и вспомогательные (субсидиарные) источники:

«d) с оговоркой, указанной в статье 59, судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм»[408].

К этому перечню необходимо добавить резолюции и решения международных организаций, которые относятся к группе вторичных источников.

Все названные виды источников актуальны для международно-правовой борьбы с терроризмом. Безусловно, общие положения, разработанные для управления международно-правовыми отношениями (такие, как общие принципы права, Венская конвенция о праве международных договоров, названная М. Коскенниеми «концептуальной основой» большинства правовых режимов[409] и т.п.) применимы в международной антитеррористической сфере. Ее специфика обусловливает применение большого круга различных международно-правовых документов, напрямую не посвященных борьбе с терроризмом, но необходимых для выстраивания полноценного и эффективного механизма. В данном параграфе остановимся лишь на тех источниках, которые непосредственно создавались в антитеррористических целях. Таковыми можно считать антитеррористические конвенции, резолюции СБ ООН и ГА ООН.

Ведущая роль в управлении международно-правовыми отношениями, возникающими в антитеррористической сфере, принадлежит специальным международным договорам, разработанным и принятым в системе ООН, «устанавливающим правила, определенно признанные спорящими государствами». И.И. Лукашук предлагал под универсальным, или общим многосторонним, договором понимать такой, который касается «кодификации и прогрессивного развития международного права или объект и цели которого представляют интерес для международного сообщества в целом»[410]. Одно из основных свойств такого договора заключается в том, что его участником может стать любое государство, выразившее свою волю на его заключение. Несомненно, что борьба с терроризмом во всем мире является предметом постоянного внимания со стороны международного сообщества, каждого государства-члена ООН. Универсальность антитеррористических конвенций системы ООН создает условия для глобального механизма борьбы с терроризмом.

Рассмотрим подробнее особенности конвенций, принятых в системе ООН, влияющие на эффективность универсального подхода к решению проблемы терроризма.

Большинство этих документов работают, обеспечивая правовую основу многосторонней антитеррористической политики и давая определение как незаконных отдельных видов террористических актов, включая захват самолетов, заложников, подрывную террористическую деятельность, финансирование терроризма, террористические акты с использованием ядерного оружия. Все международные соглашения решительно осуждают терроризм во всех его формах и проявлениях, называют его одной из самых серьезных угроз международному миру и безопасности.

В международных договорах содержатся признаки позитивного и негативного характера, определяющие сущность террористических преступлений. В Токийской 1963 г., Гаагской 1970 г., Монреальской 1971г., Пекинской 2010 г. конвенциях и в протоколах, вносящих изменения в них, называются преступными акты, направленные против безопасности гражданской авиации, угрожающие безопасности лиц и имущества, серьезно нарушающие воздушное сообщение и подрывающие веру народов мира в безопасность гражданской авиации.

Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов 1973г., считает, что преступления против дипломатических агентов и других лиц, пользующихся международной защитой, создают серьезную угрозу поддержанию нормальных международных отношений, которые необходимы для сотрудничества между государствами.

Международная конвенция о борьбе с захватом заложников 1979 г. считает акты захвата заложников проявлением международного терроризма.

Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г., с учетом поправок 2005 г., устанавливает цель конвенции: предотвращение потенциальной опасности в результате незаконного оборота, незаконного захвата и использования ядерного материала и саботажа в отношении ядерного материала и ядерных установок, создание физической защиты для поддержки целей ядерного нераспространения и противодействия терроризму. В документе высказывается глубокая обеспокоенность всемирной эскалацией актов терроризма во всех его формах и проявлениях, а также угрозами, которые создают международный терроризм и организованная преступность.

Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, и протоколы к ней признают, что незаконные акты, направленные против безопасности морского судоходства, угрожают безопасности людей и имущества, серьезно нарушают морское сообщение и подрывают веру народов мира в безопасность морского судоходства.

Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999г. отмечает, что количество и тяжесть актов международного терроризма зависят от финансирования, к которому террористы могут получить доступ. Объявляет преступлением предоставление средств любыми методами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно или осуществление их сбора с намерением, чтобы они использовались, или при осознании того, что они будут использованы, полностью или частично, для совершения преступлений, предусмотренных международными актами ООН по вопросам терроризма.

Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. охватывает широкий круг деяний, которые признаются конвенцией преступными: владение радиоактивным материалом либо изготовление устройства или владение им: с намерением причинить смерть или серьезное увечье; с намерением нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде; использование радиоактивного материала или устройства любым образом либо использование или повреждение ядерного объекта таким образом, что происходит высвобождение или создается опасность высвобождения радиоактивного материала: с намерением причинить смерть или серьезное увечье; с намерением нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде; с намерением вынудить физическое или юридическое лицо, международную организацию или государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него.

Все приведенные выдержки из международных соглашений свидетельствуют о широком круге общественных отношений, признаваемых преступными, террористическими. Другой вывод, который уже можно сделать на данном этапе исследования: высокая несистемность, казуальность перечня деяний, имеющих террористический характер.

В соглашениях наблюдается тенденция использования для противодействия исследуемому явлению национального уголовного права (например: п.2 ст.2 и п.2 ст.3 Конвенции о предотвращении... лиц, пользующихся международной защитой, 1973г., Конвенция о ядерных материалах 1980 г., ст. 4, 8 Конвенции о борьбе с финансировании терроризма 1999г., ст. 6 Конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма в редакции 2005 г.). Данные акты не содержат правил, касающихся возможности привлечения к ответственности за преступления террористического характера, создают лишь условия для реализации соответствующих международных правовых норм в национальных правовых системах. Общая для конвенций правовая модель предполагает создание собственного национального уголовного законодательства, которое призвано стать реальным и эффективным орудием борьбы с терроризмом. Это требует от государств определенных усилий по совершенствованию внутреннего законодательства. Например, Япония признала, что ратификация Конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. потребовала от нее провести чрезвычайно сложный и трудный законодательный процесс, который, по образному выражению А. Масахико, имел шансы стать «могилой для конвенции»[411].

Все универсальные антитеррористические конвенции носят секторальный характер: они посвящены отдельным вопросам борьбы с терроризмом. Часть из существующих соглашений посвящена решению технических (Конвенция о пластических взрывчатых веществах 1991г.) или процедурно-процессуальных (Конвенция о выдаче 2008 г.) вопросов. Думается, что секторальный подход носит, несомненно, компромиссный, но недостаточный для эффективной борьбы с терроризмом характер. За пределами рассмотрения остались новые формы терроризма, которые уже вышли на авансцену (например, кибертерроризм, космический терроризм, биологический терроризм). В каждом таком случае встанет вопрос о принятии нового международного акта. Кроме того, секторальный подход создал ситуацию излишнего дублирования правового материала в различных договорах. Так, например, в Конвенции о защите ядерного материала 1988 г. и Конвенции о ядерном терроризме 2005 г. существует большой объем повторяющихся правовых норм в части технических характеристик ядерного материала, способов использования радиоактивного вещества[412]. Все конвенции не придерживаются единого гармонизированного подхода к определению сущностных элементов терроризма и террористического преступления.

Юридическая техника секторальных конвенций не позволяет создать унифицированное понятие терроризма и разработать общие для всей антитеррористической сферы базовые начала борьбы с ним. Все это свидетельствует о назревшей необходимости создания единого международного документа, посвященного борьбе с терроризмом. Представляется, что принятие секторальных конвенций было закономерным и необходимым этапом развития международно-правовой борьбы с терроризмом. Основными задачами данной стадии, помимо непосредственно борьбы с отдельными разновидностями терроризма, стали сбор правового материала, выработка оптимальных и компромиссных в рамках межгосударственного пространства теоретических формулировок, поиск внутренней логики и системы, создание инструментальных вариантов реализации согласованных положений. Сейчас международное сообщество накопило уже значительный эмпирический материал и разработало различные варианты противодействия терроризму. Необходимо свести их в единую систему, устранить внутренние противоречия и актуализировать в связи с существующими акцентами. Все это возможно осуществить в рамках Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, которая обобщит в себе разрозненные, принятые с разной юридической техникой предписания.

Можно сформулировать еще несколько критических замечаний, относящихся ко всем антитеррористическим конвенциям системы ООН.

Во всех конвенциях отсутствует единая принципиальная основа международно-правовой борьбы с терроризмом. Ю.И. Авдеев считает, что это стало следствием дефицита системного видения состояния и перспектив развития международного терроризма, отсутствия качественного прогноза в отношении развития и появления новых форм и методов террористической деятельности[413]. В нескольких конвенциях разрозненно указаны некоторые принципы, на основе которых должна вестись борьба. Так, в преамбуле Конвенции о защите ядерного материала 1980 г. упоминается принцип поддержания международного мира и безопасности, а также содействия добрососедским и дружественным отношениям и сотрудничеству между государствами, в преамбуле Конвенции о заложниках 1979г. указан принцип равноправия и самоопределения народов. Во всех конвенциях имеются ссылки на принципы «выдай или суди» и «справедливого судебного разбирательства». Очевидно, что подобного объема принципиальной основы не достаточно для эффективной деятельности.

Серьезным недочетом конвенций стала схематичная проработка вопроса о субъекте террористического преступления: таковым считается физическое лицо (группа лиц). Причем условия и порядок привлечения индивидов к ответственности, меры наказания за предусмотренные в них преступления конвенционно не решены. Остался без внимания вопрос о правовом статусе организованных террористических группировок. Отсутствует теоретическая ясность о правовом статусе потерпевшего.

Неразрешенной в антитеррористических конвенциях продолжает быть дихотомия правового преследования терроризма во время войны и мира. Практически во всех конвенциях предусмотрено, что они не применяются во время военных действий. В то же время в уставах международных трибуналов, созданных ad hoc, в качестве военных преступлений предусматриваются различные варианты «терроризирования населения». Международные суды для осуждения лиц, виновных в таких преступлениях, как обычное право, активно используют нормы антитеррористических конвенций[414].

Можно отметить еще одну негативную тенденцию развития антитеррористических конвенций: характерную для них догоняющую модель, в рамках которой принятие новых актов идет в режиме реагирования, в ответ на уже совершенные преступления. При этом уровень ратификаций их до событий 11 сентября 2001 г. был очень низким. Так, на момент нападения на башни - близнецы в Нью-Йорке действовало 12 антитеррористических конвенций, причем только две страны (Великобритания и Ботсвана) были участниками всех этих актов. На конец 2003 года таких государств числилось уже 35, а на середину 2016 г. в среднем каждое антитеррористическое соглашение подписало 176 держав[415]. Анализ листов ратификаций показывает, что между подписанием конвенций и вступлением их в силу проходило около 4 лет, а присоединение к ним растягивается на десятилетия. Таким образом, конвенционный путь формирования международно-правовых антитеррористических предписаний длителен.

Современное состояние универсальных конвенций, направленных на борьбу с терроризмом, практически не предполагает норм об искоренении причин и условий терроризма. Как уже отмечалось, все соглашения принимаются для криминализации терактов и наказания лиц, виновных в их совершении. Конвенции очень слабо приспособлены для профилактики терроризма и борьбы с его причинами и условиями. Узость технико-юридических возможностей международного договора, длительный и не всегда успешный путь принятия нового соглашения препятствуют эффективной и своевременной реакции международного сообщества на, как правило, латентные и сложные для выявления и искоренения детерминантные факторы терроризма.

В связи с многочисленными недостатками и слабой проработанностью механизмов реализации В.Ф. Антипенко высказывал достаточно жесткое мнение, что все принятые антитеррористические конвенции бесполезны, малоэффективны[416]. М. ди Филиппо называет конвенции неполными,

предоставляющими достаточное количество лазеек для безнаказанных нарушений[417]. По обоснованному мнению ряда исследователей, благодаря этому создается почва, с одной стороны, для безответственности террористов, а с другой - для причисления к ним политических оппонентов официальной власти[418]. Так, террористами сейчас называют представителей народных выступлений на юговостоке Украины, мятежников в индонезийских провинциях Ачех и Западное Папуа, исламистов в Марокко. Израиль всех палестинцев считает связанными с Аль Каидой, а Я. Арафата называл «наш бен Ладен» [419]. В то же время чеченских боевиков в России, уйгурских «мстителей» в Китае в западной научной литературе именуют сепаратистами[420].

Несмотря на имеющуюся неполноту правового регулирования и его некоторую фрагментарность, нельзя согласиться с тезисом о бесполезности и бесперспективности группы универсальных антитеррористических конвенций. Критические оценки качества договорного международного права достаточно распространены в доктрине международного права: «Область права договоров в особой степени представляет собой поле, на котором процветают пережитки и где ... очень мал прогресс в отношении установления единообразия и всеобщих стандартов»[421]. Внутренние противоречия и недостатки в различных разделах права договоров отмечались в работе КМП[422]. Проблемы универсальных конвенций, направленных на борьбу с терроризмом, не означают их беспомощность. И.И. Лукашук отмечал, что общая заинтересованность в обеспечении реального функционирования договоров - это определяющий фактор для сближения теории и практики международной договорной сферы и способ преодоления различий в содержании договоров во время процесса их кодификации[423].

В отношении универсальных антитеррористических конвенций отмечается их родовая близость и схожесть во многих регулятивных элементах. М.Л. Энтин отмечает важный системный признак: они составлены по единой схеме, в них варьируются только составы преступлений[424]. Близкой точки зрения

придерживаются Э.Г. Гуриева[425], А. Масахико[426]. Действительно, многие структурные элементы в конвенциях (например, правила о сотрудничестве, о судебной защите, о принципе «выдай или суди», об обязательности национального уголовного преследования за терроризм и т.п.) повторяются. Все конвенции предполагают единую цель - борьбу с терроризмом. Близость формальных и частично содержательных признаков дает основания говорить о возможности в будущем появления более системного и логичного оформления конвенционного антитеррористического комплекса[427].

Таким образом, ограничение международно-правового регулирования исключительно конвенционным механизмом влечет за собой угрозу статичности, негибкости международно-правовой базы и, как следствие, недостаточную актуальность международной правовой нормы в управлении общественными отношениями. Конечно, это не умаляет ценности универсальных конвенционных норм, не означает, что работа по созданию системы международных договоров должна стать чем-то второстепенным. Скорее, это говорит о необходимости дополнения существующей системы источников международно-правовой борьбы с терроризмом дополнительными регулятивными элементами.

Одним из таких источников, обладающих большим нормотворческим потенциалом, являются резолюции СБ ООН. В отличие от многосторонних договоров, создание которых, как правило, требует много времени и присоединение к которым не обязательно для государства, резолюции СБ ООН, принятые в соответствии с главой VII Устава ООН, юридически обязательны для всех членов ООН, вступают в силу автоматически и немедленно.

В целом за весь период антитеррористической борьбы СБ ООН не создал официальной дефиниции терроризма, не внес теоретическую ясность в этот вопрос. Проявленная СБ ООН в этом вопросе гибкость вызывает неоднозначные оценки среди представителей научных кругов. Судья Международного суда ООН (далее - МС ООН) П. Коойманс считает этот подход, оставляющий государствам свободу моделирования преступления «терроризм», «новаторским», исключающим навязывание государствам мнения одного межгосударственного органа и определяющим международный терроризм лишь в общем (глобальном) масштабе как угрозу миру и безопасности[428]. По мнению С. Уорд, СБ ООН успешно справляется с ведущей ролью в формировании права безопасности в системе ООН; полное и эффективное осуществление антитеррористических резолюций Совета Безопасности потенциально способствует достижению международного мира и правопорядка[429].

Иной точки зрения придерживается Т. Отой, считая жесткой и даже узурпаторской роль СБ ООН в формировании международно-правовых предписаний антитеррористического характера[430]. Автор подвергает критике требование вхождения государств в определенные договоры, обязанность участвовать в акциях по предупреждению террористических актов, извещать другие страны о совершаемых и планируемых терактах и т.п. В условиях дефинитивной неопределенности основного понятия «терроризм» соблюдение государствами этих требований, как пишет Т. Отой, может приобретать неоднозначные результаты[431].

К. А. Бекяшев называет СБ ООН органом, несущим главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности; проблемы с эффективностью его деятельности возникают из-за недобросовестного поведения некоторых государств - членов ООН[432]. Представляется, что данная мысль справедлива и в отношении участия СБ ООН в сфере борьбы с терроризмом.

Вопрос о правотворческих полномочиях СБ ООН в сфере борьбы с терроризмом связан с пределами его компетенции. Необходимо выяснить, имеет ли право СБ ООН создавать обязательные для исполнения всеми государствами правила в части борьбы с терроризмом.

По мнению Г. В. Игнатенко, решения Совета Безопасности, как правило, ограничиваются правоприменительными вопросами, но в антитеррористические резолюции 2001-2005 гг. включены формулировки нормативного характера[433].

По мнению Л.А. Лазутина, резолюции, принимаемые Советом Безопасности ООН по пресечению преступлений против мира и безопасности человечества, международного терроризма, являются источниками международного права и обязывают государства оказывать друг другу всестороннюю юридическую помощь[434].

Дж. Аби-Сааб, Дж. Стромсет пишут, что правотворческий характер актов СБ ООН возможен в случаях, если они направлены не против какого-либо конкретного инцидента, жизненной ситуации, а против достаточно масштабной, глобальной угрозы, затрагивающей интересы всего международного сообщества в целом[435]. Такой вывод исследователи делают на основании анализа ст. 39 Устава ООН, в которой сказано, что Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Думается, что нельзя согласиться с подобным подходом. Оценка существующих мировых угроз с точки зрения их глобальности / локальности может носить субъективный, спекулятивный характер. Динамичное развитие нашего социума и мировой политической системы неизбежно влечет расширение круга угроз и необходимость быстрого реагирования на них со стороны международных структур. Любое проявление конфликтной ситуации, даже не военного характера, может потенциально быть частным случаем масштабной, мировой проблемы, требующей урегулирования со стороны компетентного универсального органа. Как писал М.З. Шкундин, выстраивать иерархию мировых угроз контрпродуктивно[436].

С.В. Черниченко пишет об обязательной силе резолюций СБ ООН: «Если исходить из ст. 25 Устава ООН, все резолюции Совета обязательны... В настоящее время не вызывает сомнений, что Совет Безопасности может принимать обязательные резолюции нормативного характера»[437]. К.А. Бекяшев, на основании анализа ст. ст. 25, 48 Устава ООН, делает вывод о юридической обязательности для всех государств резолюции СБ ООН[438]. Представляется, что данная точка зрения наиболее обоснована. Исходя из роли СБ ООН в системе органов, обеспечивающих глобальную безопасность и поддержание мира, нелогично дифференцировать его решения по признаку значимости, сферы действия, масштабности рассматриваемых вопросов. Любая проблема миропорядка, попавшая в поле зрения Совета Безопасности и ставшая предметом обсуждения на его заседаниях, уже становится в ряд важнейших для государств системы Объединенных Наций и, соответственно, решение по ней должно иметь общеобязательную силу для всех участников этой организации. Схожую позицию занимает К. Томушат, который утверждает, что СБ ООН не ограничивается в своих действиях в отношении конкретных ситуаций угрозы миру, он уполномочен принимать общее правило, запрещающее или ограничивающее определенные виды деятельности, если они ставят под удар международный мир, независимо от того, кем они могут осуществлены[439].

Таким образом, все резолюции СБ ООН, вынесенные как по конкретным вопросам, так и по глобальной проблеме, имеют одинаковый нормативноправовой статус. В связи с тем, что антитеррористические резолюции СБ ООН могут создавать новые, обязательные для всех государств правила можно отметить две актуальные проблемы.

Во-первых, недоговорной характер принятия решений не предполагает выработки компромиссных, устраивающих всех участников процесса, формулировок и механизмов их реализации. Этот аспект влияет на возможность фактического соблюдения резолюций Совета Безопасности государствами. Невозможность реализации из-за специфики национальной правовой системы и государственного механизма создает опасность обесценивания юридической обязательности акта СБ ООН, порождает негативную тенденцию

мотивированного и обоснованного неисполнения предписания. Например, Сирия при обсуждении проекта резолюции 1373 (2001) увидела в нем возможность «селективного обвинения в терроризме», что повлияло на ее решение при голосовании[440].

Во-вторых, обязательная сила решений СБ ООН может вступать в противоречие с общепризнанным и фундаментальным принципом государственного суверенитета. Так, государства, которые не присоединились к каким-либо международным договорам, тем не менее становятся обязанными, наряду с государствами-участниками, принимать соответствующие меры по исполнению требований резолюций СБ ООН, принятых для более полной реализации положений международного соглашения. Таким образом, сила резолюций СБ ООН, как актов, действующих в отношении всех государств системы ООН, может во много раз превосходить силу международного договора, число участников которого ограничено волеизъявлениями подписавших и присоединившихся стран. В качестве примера подобной ситуации можно привести статистику ратификаций Конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г.: до событий 11 сентября 2001 г. ее подписали лишь 28 государств, а после выхода резолюций №1368 (2001г.) и 1373 (2001г.), обязывающих государства присоединиться к данной конвенции, за осень 2001г. состоялось еще 89 процедур подписания[441].

Другой пример, показывающий трудности государственного согласия с требованиями резолюций СБ ООН, являет Куба, которая ратифицировала Конвенцию о борьбе с ядерным терроризмом лишь в 2009 г. Она отрицательно отнеслась к возложенным на нее обязательствам по контролю и мониторингу оружия массового поражения, предусмотренным резолюцией 1540 (2004), посчитав, что эти международно-правовые обязательства ей навязаны[442].

Соответственно, неограниченное, формально-правовое, допускающее максимально широкое толкование, использование СБ ООН своих правотворческих полномочий может создать почву для неблагоприятного международного политико-правового климата, препятствовать эффективному государственному сотрудничеству, породить напряженность и конфликтность.

Представляется, что можно предложить несколько правил, которые установили бы более конкретные рамки правотворческой функции СБ в сфере борьбы с терроризмом.

Во-первых, отметим общее правило, зафиксированное в Уставе ООН, ограничивающее поведение Совета Безопасности. СБ ООН должен действовать, как это сказано в п. 2 ст. 24 Устава ООН, «в соответствии с Целями и Принципами Объединенных Наций». Именно это положение правовым образом ограничивает возможности Совета по принятию решений, нарушающих сложившиеся мировые правила политико-правовой игры.

Во-вторых, резолюции СБ ООН должны быть посвящены решению наиболее значимых проблем, представляющих опасность (потенциально или реально) для международного мира и безопасности (п. 1 ст. 24 Устава ООН). Это условие вытекает также и из природы резолюций СБ ООН - обязательных для всех членов ООН, не требующих индивидуальных государственных волеизъявлений для вступления в силу.

В-третьих, резолюции СБ ООН, посвященные борьбе с терроризмом, должны касаться решения безотлагательных вопросов, требующих срочного принятия мер. Это требование связано с внедоговорным путем формирования содержания резолютивных предписаний.

В-четвертых, правовые нормы, созданные СБ ООН, не должны вступать в противоречие с правилами действующих международных соглашений.

Далее рассмотрим, какую роль играют резолюции Генеральной Ассамблеи ООН в сфере борьбы с терроризмом. Они нигде официально не признаны в качестве источника обязательного международного права. В соответствии со ст.ст. 10, 11, 13, 14 Устава ООН, ГА ООН уполномочивается обсуждать любые вопросы или дела и делать рекомендации членам ООН и/или СБ ООН. Статья 38 Статута Международного Суда, являясь отправной точкой для изучения источников международного права, как это уже указывалось выше, не упоминает резолюции и решения международных организаций среди основных источников международного права.

Отсутствие прямого указания в основополагающих документах ООН на нормативную силу резолюций ГА ООН создает почву для научных дискуссий об их роли в правовом регулировании международных отношений.

Так, Я. Броунли отмечал, что резолюции Генеральной Ассамблеи, являясь рекомендациями, не создают prima facie никаких юридических обязательств[443]. И.И. Лукашук придерживался мнения, что нормы резолюций ГА ООН устанавливают не конкретные права и обязанности, а общие направления взаимодействия субъектов[444]. С.В. Черниченко, указывая, что источниками международного права могут быть лишь нормативные акты международных организаций, пишет, что решения (резолюции) международных организаций являются вспомогательным средством для определения существования обычных норм[445]. К.А. Бекяшев отмечает, что ряд резолюций ГА ООН конкретизируют нормы международного права и даже содержат новые нормы[446]. Таким образом, ученые подчеркивают нормативный характер резолюций Генеральной Ассамблеи, указывают на специфику их действия и особую нормативно-правовую природу. Представляется, что нормы мягкого права включены как особый регулятор в систему международного управления.

В первую очередь отметим, что резолюции Г енеральной Ассамблеи широко признаются в правовых целях. МС ООН регулярно упоминает их как документы, имеющие автономную юридическую силу, усиливая их юридическое значение, выводя их за рамки документов, порождающих лишь политические обязательства. Например, в Консультативном заключении о правовых последствиях строительства стены на оккупированной палестинской территории МС ООН писал, что: «Суд теперь будет определять нормы и принципы международного права, имеющие отношение к оценке законности мер, принятых Израилем. Такие правила и принципы можно найти в Уставе Организации Объединенных Наций и в некоторых других договорах, в обычном международном праве и в соответствующих резолюциях, принятых в соответствии с Уставом Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности».[447] В данном случае ссылка на резолюции Генеральной Ассамблеи непосредственно соседствует с безусловно авторитетными источниками права.

В Консультативном заключении о законности применения или угрозы применения ядерного оружия Суд отметил, что «... резолюции Генеральной

Ассамблеи, даже если они не носят обязательного характера, иногда могут иметь нормативное значение»[448].

Можно сформулировать несколько способов участия ГА ООН в формировании предписаний международно-правовой борьбы с терроризмом.

Во-первых, резолюции Генеральной Ассамблеи, принятые по вопросам борьбы с терроризмом, содержат положения, закладывающие принципиальную основу для международно-правовой борьбы с терроризмом. По мнению Б. Гонзенбах, Генеральная Ассамблея обладает уникальными полномочиями в установлении стандартов, в том числе и в области борьбы с терроризмом[449]. ГА ООН неоднократно подтверждала, что государства должны обеспечить, чтобы любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, способствовали их обязательствам по международному праву[450]; что Организация Объединенных Наций должна провозгласить четкий, принципиальный и непреложный тезис о том, что терроризм неприемлем[451].

В резолюциях ГА ООН, принятых в связи с борьбой с терроризмом, можно выделить два главных принципиальных направления: обеспечение мира и защита прав человека. Эти задачи взаимосвязаны и оказывают взаимное воздействие. Уважение основных прав и свобод человека и гражданина всеми членами международного сообщества имеет важное значение в обеспечении безопасности во всем мире. В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. (резолюция 60/1 ГА ООН) государства-члены приветствовали оба данных направления и договорились осуществить их дальнейшую проработку[452]. Было

заявлено, что эффективные меры по борьбе с терроризмом и защита прав человека — это цели, которые не конфликтуют друг с другом, а дополняют и взаимно усиливают друг друга.

В резолюциях Генеральной Ассамблеи содержатся нормы, посвященные повышению степени ответственности и неотвратимости наказания за акты террора[453].

Во-вторых, резолюции ГА ООН служат средством толкования конвенционных норм. Я. Броунли писал, что принятие резолюции, когда она касается общих норм международного права, служит доказательством согласованного мнения правительств: «резолюции такого рода создают основу для прогрессивного развития международного права и для быстрой консолидации обычно-правовых норм»[454]. В докладе КМП (2016) сформулирован вывод, что резолюции ГА ООН, принятые консенсусом, например резолюцию 51/210 «Меры по ликвидации международного терроризма», в известных обстоятельствах можно воспринимать по смыслу п. 3(а) ст. 31 Венской конвенции как «последующее соглашение о толковании участниками своих существующих договорных обязательств»[455].

Также в этом докладе КМП указано, что обращение к резолюциям органов международных организаций является одним из способов определения соглашения участников относительно толкования договора[456]. В частности, ссылки на заявления экспертных договорных органов в резолюции Генеральной

Ассамблеи ООН по вопросу о «защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом»[457], в которых содержится прямая ссылка на замечание общего порядка № 29 (2001) Комитета по правам человека об отступлениях от положений Международного пакта о гражданских и политических правах во время чрезвычайного положения, служит примером подобного определения[458]. В названных резолюциях ГА ООН подчеркивается «исключительный и временный характер отступлений с использованием терминов, позаимствованных из замечания общего порядка № 29, для толкования и, следовательно, установления обязательства государств в соответствии со статьей 4 Пакта»[459]. По мнению КМП, тот факт, что данные резолюции ГА ООН были приняты без голосования, отражает наличие соглашения «по смыслу подпунктов а) или b) пункта 3 статьи 31 [Венской конвенции], если исходить из того, что консенсус представляет собой согласие всех сторон относительно толкования, данного в таком заявлении»[460].

Помимо этого резолюции могут содержать расширительное толкование конвенционных обязательств государств. Например, в 1996 году, после принятия резолюции № 50/53 от 11 декабря 1995 г. «Меры по ликвидации терроризма»[461], Великобритания выступила с инициативой включить в перечень виновных деяний, «противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций, те, которые финансируют, планируют и подстрекают террористические акты». По мнению инициаторов, данные положения в резолюции должны расширить понимание термина «терроризм», чтобы охватить новые виды деятельности, не предусмотренные в то время, когда составлялись международные договоры по проблемам терроризма[462]. Это предложение было реализовано ГА ООН в следующем году[463]. Таким образом, с помощью резолюции ГА ООН был создан международно-правовой механизм разрешения актуального вопроса, связанного с понятием «террористическое преступление».

В данном случае проявилось «мягкое действие» мягкого права. В ситуации невозможности согласовать на уровне конвенции исключительно важные и актуальные вопросы международно-правовой борьбы с терроризмом государствам предложено в добровольном порядке ориентироваться при формировании национальных законодательств на новые стандарты. В данном случае было учтено, что государства выбирают механизм создания норм «мягкого права» в случаях, когда ожидаемые потери от нарушения международного предписания менее опасны для их интересов по сравнению с потенциально возможными выгодами, следующими от отсутствия жесткой международной нормы. В вопросах антитеррористической борьбы это проявляется особенно ярко. Таким образом, резолюции Генеральной Ассамблеи закладывают новые векторы для тактичной, «мягкой» международной унификации права. В отношении вышеуказанного примера отметим, что правило, первоначально являющееся нормой мягкого права, в 1999 г. было включено в текст Конвенции о борьбе с финансированием терроризма и, соответственно, приобрело конвенционную форму.

В-третьих, резолюции ГА ООН способны создавать новые правила, не закрепленные в основных источниках международно-правовой борьбы с терроризмом. По мнению Г. И. Тункина, Т.Н. Нешатаевой нормы мягкого права

представляют собой начальную стадию в процессе формирования обязательной нормы международного права. Г.И. Тункин писал, что «процесс согласования воль государств относительно содержания правила поведения не всегда приводит к признанию этого правила в качестве нормы международного права. Процесс может остановиться на первой стадии, и в этом случае соответствующее правило не станет международно-правовой нормой. В качестве примера могут служить резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которые не имеют обязывающей силы»[464]. Т. Н. Нешатаева отмечала, что «резолюции - рекомендации

межправительственных организаций системы ООН, формулирующие новые правила поведения государств-членов, выполняют двоякую роль: во-первых, они могут выступать в качестве стадии в правотворческом процессе, ведущем к оформлению нормы международного публичного права, и, во-вторых, они являются регулятором межгосударственных отношений, оставаясь при этом рекомендательными, а не обязательными нормами» [465].

С.В. Черниченко отмечал, что резолюции могут «использоваться в качестве основы для разработки международных договоров, служить исходным материалом для такой разработки»[466].

В подтверждение данной позиции приведем Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994г., в которой впервые все преступные акты, для борьбы с которыми были совершены конвенции ООН, были названы выражением международного терроризма[467]. В этом акте впервые в международно-правовой практике была предпринята попытка понятийной идентификации термина «международный терроризм», заложены основы для его унифицированного понимания на конвенционном уровне.

В дальнейшем терминология Декларации неоднократно применялась в актах конвенционного уровня. Например, Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г., Протокол 2005 г. к Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. прямо ссылаются на понятие международного терроризма, данное в Декларации 1994 г.

Наконец, в-четвертых, резолюции ГА ООН являются вспомогательными средствами для определения существования обычных норм. А. Гусман и Т. Мейер называют этот способ «традиционной позицией в международном праве»[468] [469]. КМП в своем докладе, посвященном проекту выводов о выявлении международного обычного права (2016), признала, что:

- «резолюция, принятая международной организацией или на

межправительственной конференции, сама по себе не может создавать норму международного обычного права;

- резолюция, принятая международной организацией или на

межправительственной конференции, может давать доказательства для установления существования и содержания нормы международного обычного права или способствовать ее развитию;

- положение резолюции, принятой международной организацией или на межправительственной конференции, может отражать норму международного обычного права, если установлено, что это положение соответствует всеобщей практике, принятой в качестве правовой нормы (opinio juris)»415.

О том, что резолюции ГА ООН могут выступать важным свидетельством существования нормы или формирования opinio juris говорил МС ООН в Консультативном заключении относительно законности угрозы ядерным оружием или его применения: «Для установления справедливости этого утверждения в отношении конкретной резолюции Генеральной Ассамблеи необходимо рассмотреть ее содержание и условия принятия; необходимо также выяснить, существует ли opinio juris относительно ее нормативного характера. Как вариант, серия резолюций может свидетельствовать о постепенной эволюции opinio juris, необходимого для принятия новой нормы»[470].

С.В. Черниченко согласен с тем, что резолюции ГА ООН могут доказывать существование и развитие международного обычая[471]. Ранее к аналогичному выводу пришел Я. Броунли[472].

В предположении, что существует формальная связь между международноправовым обычаем и резолюциями ГА ООН, имеется своя логика. Механизм формирования норм резолюций Генеральной Ассамблеи, как правило, не требует полного единодушия при принятии решения. Соответственно, базовые элементы, слагающие международный обычай (устойчивость практики его соблюдения несколькими субъектами международного права, молчаливое признание государствами этого правила поведения в качестве обязательной нормы[473]), технически подходят для правовой материализации обычая в резолютивной практике ведущего и максимально репрезентативного форума ООН.

И.И. Лукашук определил, что международными обычаями чаще всего имеют шанс стать правила, «отражающие потребности международного порядка, основные человеческие ценности, гуманитарные нормы, считающиеся общеобязательными, несмотря на значительную отклоняющуюся практику»[474]. В антитеррористической сфере основные правовые предписания, в силу значимости борьбы с терроризмом, соответствуют названным И.И. Лукашуком требованиям. Соответственно, в своем большинстве они уже нашли закрепление либо в конвенциях, либо в обязательных резолюциях СБ ООН. Однако некоторые важные международные антитеррористические правовые нормы, содержатся лишь в резолюциях Г А ООН. Например, правила, что все проявления терроризма должны считаться преступными и влечь уголовное наказание; что недопустимо лицу, которое занималось террористической деятельностью, предоставлять политическое убежище[475]. Представляется, что по этим нормам уже имеется opinio juris, сложилась устойчивая практика их соблюдения рядом государств - членов ООН.

* * *

Подведем итоги параграфа. Основным источником международно-правовой борьбы с терроризмом следует признать международные договоры, созданные по отдельным вопросам борьбы с терроризмом. Наибольшее значение среди них имеют универсальные конвенции, созданные системой ООН. В диссертации отмечены особенности универсальных антитеррористических конвенций: секторальный характер, энумеративный подход в определении запрещенных террористических деяний, акцент на использовании национального уголовного законодательства для борьбы с терроризмом.

Часть выявленных в конвенциях особенностей имеют негативное значение для эффективной международно-правовой борьбы с терроризмом: отсутствие в конвенциях единой принципиальной основы, неразработанность правового статуса субъекта террористического поведения, дихотомия правового преследования терроризма во время войны и мира, догоняющая модель правовой борьбы с терроризмом. Политика создания узких секторальных конвенций, по вопросам, не требующим глубокого международного согласования, которой придерживается ООН, свидетельствует о проблемах выработки общемирового целостного взгляда на терроризм как явление, имеющее преступную природу и посягающее на охраняемые международным правом отношения.

Системный анализ конвенций показал, что все они имеют схожую структуру и общие антитеррористические предписания. Это, а также тот факт, что международная опасность терроризма и необходимость согласованных действий в борьбе с ним глубоко осознаются абсолютным большинством государств - членов ООН, позволяют говорить о возможном создании в будущем более стройного и логичного международно-правового комплекса договорных норм, посвященного борьбе с терроризмом. Российские политики и ученые неоднократно отмечали необходимость скорейшей разработки и подписания Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме[476]. Согласование

универсальных договорных антитеррористических подходов позволит активизировать совместные действия государств по его уничтожению.

Среди источников международно-правовой борьбы с терроризмом важная роль принадлежит резолюциям СБ ООН. Совет Безопасности, являясь одним из наиболее влиятельных международных политических и правотворческих органов, играет особую роль в процессе создания международных норм в связи с обеспечением мировой безопасности в целом и в борьбе с терроризмом в частности. Проведенный анализ показал политико-правовой, обязательный для государств характер правовых документов, создаваемых СБ ООН по вопросам борьбы с терроризмом. В связи с этим в диссертации отмечена необходимость установления правовых пределов реализации СБ ООН своей правотворческой функции в сфере борьбы с терроризмом. В частности, Совет Безопасности, как орган, на который Уставом ООН возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности, должен решать наиболее сложные и значимые антитеррористические вопросы, требующие безотлагательной реакции и/или срочного принятия мер. Важно, чтобы по ним не наблюдалось противоречий в резолюциях СБ ООН и системе конвенций ООН.

Резолюции ГА ООН, как источники международно-правовой борьбы с терроризмом, не обязательно играют роль вспомогательного средства, способствующего установлению содержания основных источников международного права. Они могут иметь отношение к правотворческому процессу. В диссертации раскрыты основные способы участия резолюций ГА ООН в формировании норм международно-правовой борьбы с терроризмом:

- они содержат положения, закладывающие принципиальную основу международно-правовой борьбы с терроризмом;

- они служат средством расширительного толкования конвенционных антитеррористических норм;

- они способны создавать новые правила, не закрепленные в основных источниках международно-правовой борьбы с терроризмом.

<< | >>
Источник: ЧЕРНЯДЬЕВА Наталья Алексеевна. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ БОРЬБЫ С ТЕРРОРИЗМОМ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме §1. Общая характеристика и виды источников:

  1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОРИЧЕСКОГО МЕТОДА
  2. 1. Общая характеристика бюджетной системы России
  3. Общая характеристика заемных источников финансирования бизнеса
  4. Общая характеристика взрывов и их повреждающих факторов
  5. § I. Общая характеристика источников информации.
  6. Понятие и система источников муниципального права
  7. §1. Общая характеристика источников налогового права США
  8. Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
  9. § 1. Общая характеристика механизма правового регулирования общественных отношений
  10. Общая характеристика мусульманского права и особенности его развития на территории Таджикистана
  11. 3.1. Общая характеристика инновационных правоотношений, возникающих по поводу осуществления инновационной деятельности
  12. Общая характеристика инновационного законодательства Российской Федерации
  13. §1.3. Понятие и общая характеристика положения миноритарных акционеров в АО.
  14. § 1. Общая характеристика обращений осужденных
  15. Оценка концепций о соотношении видов источников международного права
  16. §1. Общая характеристика и виды источников
  17. § 1. Общая характеристика п система источников дополнительного уголовного права ФРГ
  18. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
  19. § 1. Общая характеристика юридического производства по жалобе
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -