Воздействие публично-властных субъектов на общественные отношения, входящие в предмет трудового права

Несмотря на многообразие субъектов социальной власти в современных условиях, обладающих возможностью правового и антиправового воздействия на общественные отношения, входящие в предмет трудового права, государство является гарантом защиты прав и законных интересов работников от антиправового воздействия работодателей и социальных партнеров.

Как отмечалось ранее, государство и органы местного самоуправления выступают в двух качествах: работодателя в широком смысле слова и публичновластных субъектов. В настоящем параграфе рассматривается роль государства и органов местного самоуправления как публично-властных субъектов, наделенных правотворческими и правоприменительными функциями.

Рассматривая роль государства в общественных отношениях, входящих в предмет трудового права, в современных условиях, Н. Тарасова указывает, что оно «активно вмешивается во взаимоотношения работников и работодателей, выступая в роли разработчика «правил игры» в области найма и использования рабочей силы. Кроме того, государство, обладая собственностью, само формирует рабочие места и спрос на рабочую силу»^[312].

Аналогичной позиции придерживается и С. Б. Поляков: «Трудовые отношения, в которых существует фактическое неравенство работодателя с работниками, предполагает значительную роль государства в установлении публичных правил и их реализации... Трудовые отношения в развитых странах уже не просто отношения купли-продажи рабочей силы. Конфликты работодателей и наемных работников составляли основной нерв жизни общества последних веков (после побед буржуазных революций). Социалистические и коммунистические идеи, в которых выражались интересы наемных работников, воплотились в правовых системах развитых государств таким образом, что в трудовых отношениях реализуются не только интересы обеспечения производства необходимой рабочей силой за плату, но также социальные функции...

Представляется, что сущность государства весьма противоречива. C одной стороны, оно интегрирует противоположные интересы социальных групп, обеспечивая их баланс, с другой - направлено зачастую на достижение собственных конъюнктурных целей, что приводит, в том числе, к появлению антиправового воздействия на общественные отношения, входящие в предмет трудового права. Поэтому в России и за рубежом встречаются определенные проявления такого воздействия. Так, например, в Декрете Президента Республики Беларусь № 9 «О дополнительных мерах по развитию

деревообрабатывающей промышленности» от 8 декабря 2012 г. закрепляется, что «расторжение контракта в период реализации инвестиционных проектов по инициативе работника базовой организации возможно только с согласия нанимателя». При этом отказ нанимателя в расторжении контракта мог быть обжалован работником базовой организации председателю областного или Минского городского исполнительного комитета. Представляется, что такая правовая норма, по сути, опосредует появление принудительного труда, запрещенного ст. 13 Трудового кодекса Республики Беларусь , под которым понимается работа, требуемая от работника под угрозой применения какого-либо насильственного воздействия, в том числе в качестве метода мобилизации и использования рабочей силы для нужд экономического развития».

В рассматриваемой ситуации государство руководствовалось, на мой взгляд, прежде всего, экономическими соображениями - необходимостью инновационного переоснащения предприятий деревообрабатывающей ^{[313] [314] [315] промышленности республики в наиболее короткие сроки и сохранения в этих целях на производстве рабочих кадров. Но, несмотря на это, в конечном итоге рассматриваемое явление объективно ухудшает правовое положение работников и может быть расценено как антиправовое воздействие.}

Кроме того, Президент Республики Беларусь заявил о намерении вернуть «крепостное право» для сельскохозяйственных рабочих — декрет, который наделяет губернаторов полномочиями вводить запрет на увольнение работников, уже подготовлен. По мнению белорусского президента, это может улучшить положение дел в сельском хозяйстве республики... Необходимость жестких мер он объяснил неудовлетворительным положением дел в отрасли \

Определенные тенденции антиправового воздействия государства на общественные отношения, входящие в предмет трудового права, находят свое отражение и в российском законодательстве. Так, ст. 11 Федерального закона от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет, что в отношении работников FIFA, дочерних организаций FIFA, контрагентов FIFA, конфедераций, национальных футбольных ассоциаций, Российского футбольного союза, Оргкомитета «Россия-2018», его дочерних организаций, трудовая деятельность которых связана с осуществлением мероприятий, не применяются требования ст. 154 TK РФ, а порядок работы и оплаты их труда в ночное время может устанавливаться коллективным договором, локальным нормативным актом, трудовым договором.

Такие же изъятия установлены для рассматриваемой категории работников при привлечении их к сверхурочным работам, оплате сверхурочных работ, работе и оплаты труда в выходные и нерабочие праздничные дни, которые допускаются в порядке, установленном коллективным договором, локальным нормативным ^{[316] [317] актом, трудовым договором. При этом в отношении указанных работников не применяются требования ст. ст. 113, 152, 153 TK РФ.}

Думается, что закрепление в законе правил, ограничивающих действие общих норм TK РФ в отношении данных работников, обусловлено преимущественно конъюнктурными соображениями, связанными с необходимостью экономии материальных средств для оплаты труда, оптимизации (удешевлении) стоимости проектных и строительных работ.

В свою очередь, государство в такой ситуации оставляет возможность для формирования антиправового воздействия работодателей, принимающих локальные нормативные акты при отсутствии представительного органа работников или иного представителя и социальных партнеров посредством указания на то, что порядок работ и их оплаты устанавливается коллективным договором, локальным нормативным актом, трудовым договором, что может ухудшить положение работников по сравнению с действующим законодательством.

Применительно к рассматриваемой проблеме необходимо заметить, что дифференциация труда работников предполагает наличие норм - дополнений или норм, ограничивающих применение общих правил. Так, в данном случае для исключения антиправового воздействия на общественные отношения, входящие в предмет трудового права, законодателю необходимо было предусмотреть минимальные стандарты гарантий работников.

Полагаю, что такой гарантией может являться правило о действии специальных норм, регулирующих труд некоторых категорий работников, исключающих применение общих правил. В то же время специальные правила регулирования могут отсутствовать (например, нормы об оплате труда в ночное время работников FIFA, дочерних организаций FIFA, контрагентов FIFA, конфедераций, национальных футбольных ассоциаций, Российского футбольного союза, Оргкомитета «Россия-2018», его дочерних организаций и т. д.). Именно при отсутствии специальных правил могут применяться нормы, анализируемых выше законов. Только в этом случае своеобразный пробел в правовом регулировании способны восполнить коллективные договоры, соглашения и трудовые договоры.

В связи с чем, предлагаю дополнить cm. 251 TK РФ частью второй следующего содержания: «Если общие нормы-гарантии не распространяются на отдельные категории работников, и при этом отсутствуют специальные нормы, устанавливающие более высокие гарантии по сравнению с действующим законодательством, применяются положения коллективных договоров, локальных нормативных актов, трудовых договоров.

Вместе с тем, полагаю, что при включении в коллективный договор, соглашение, трудовой договор положений, противоречащих общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, должны напрямую применяться международные стандарты труда.

Именно в рассматриваемой ситуации возможно наличие в коллективных договорах, локальных нормативных актах, трудовых договорах положений, отличных от требований ст.ст. 113, 152-154 ТКРФидр.

В настоящее время главным звеном, механизмом преодоления антиправового воздействия государства, как публично-властного образования, является деятельность Конституционного Суда РФ, выступая как определенное средство самоограничения государственной власти в общественных отношениях, входящих в предмет трудового права.

В советский период подобных механизмов, противостоящих антиправовому воздействия публично-властных субъектов, практически не было, так как не было конституционного контроля. Поэтому всевластие государства во всех сферах общественной жизни, прежде всего, в правовой, выступало зачастую как узаконенный произвол. Тем не менее, в правоприменении механизм преодоления антиправового воздействия существовал (например, деятельность судебных органов, прокуратуры, партийных органов и т. п.).

По этому поводу С. Э. Несмеянова справедливо полагает, что «одной из специфических правовых форм государственной деятельности является конституционный контроль. Представляется, что контроль, неразрывно связанный с другими государственными функциями, можно считать самостоятельной формой деятельности государства, влекущей за собой правовые последствия. Необходимо отметить, что конституционный контроль выходит за рамки чисто юрисдикционной деятельности, т.к. он нацелен не только на пресечение правонарушений, но и на обеспечение согласованности Основного Закона и текущего законодательства»¹.

Оценивая деятельность Конституционного Суда РФ, О. С. Хохрякова указывает: «Решения Конституционного Суда РФ, безусловно, являются самостоятельным источником трудового права и права социального обеспечения. Правовые позиции и основанные на них итоговые выводы (резолютивная часть решения) имеют нормативное содержание. По своим юридическим свойствам и последствиям решения Конституционного Суда РФ близки к нормативным актам, хотя и не являются таковыми. Конституционный Суд РФ иногда называют негативным законодателем, поскольку в тех случаях, когда норма или акт признаются не соответствующими Конституции Российской Федерации, они утрачивают силу, что означает фактически их устранение из правовой системы»^{[318] [319] [320]. Несколько иной позиции по данному вопросу придерживается В. Д. Зорькин, который утверждает: «Поскольку Конституционный Суд обладает}

самостоятельной правотворческой функцией, следует признать, что его решения приобретают прецедентный характер и становятся источниками права» . Разделяя данную точку зрения, Ю. В. Васильева полагает, что «законодатель, принимая тот или иной закон, не вправе осуществлять регулирование тех или иных правоотношений без учета правовых позиций Конституционного Суда»¹.

Роли Конституционного Суда Российской Федерации в процессе регулирования трудовых отношений посвящено немало работ^{[321] [322] [323].}

Не повторяя уважаемых авторов, хотелось отметить роль Конституционного Суда РФ в контексте преодоления антиправового воздействия. В силу ст. 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства» . Важнейшим свойством рассматриваемого судебного органа в этой связи является проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Это означает возможность преодоления антиправового воздействия государства, опосредованного законом (по сути, узаконенного произвола государства), а также подобного воздействия иных субъектов социальной власти, применяющих положения такого закона, недопустимость возникновения порочной правоприменительной практики.

Приведу пример из деятельности Конституционного Суда РФ, иллюстрирующий необходимость преодоления антиправового воздействия. Так, в Постановлении от 15 декабря 2011 г. № 28-П «По делу о проверке конституционности положений части четвертой статьи 261 Трудового кодекса

Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. Е. Остаева» (А.Е. Остаев - отец троих малолетних детей, один из которых не достиг трехлетнего возраста, а другой является инвалидом. Жена заявителя, осуществляющая уход за детьми, не работает, а сам он 1 июня 2010 года был уволен с занимаемой должности по основанию, предусмотренному и. 2 ч. 1 ст. 81 TK РФ (сокращение численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя)). Конституционный Суд РФ в своем акте отметил, что предоставление гарантии, закрепленной в ч. 4 ст. 261 TK РФ, не может ставиться в зависимость исключительно от того, кто - мать или отец - работает (состоит в трудовых отношениях), а кто осуществляет уход за детьми, поскольку дифференциация, основанная лишь на указанном критерии и не учитывающая всех обстоятельств, значимых для выполнения родителями обязанности по содержанию и воспитанию детей надлежащим образом, снижает эффективность системы государственной поддержки института семьи и в условиях недостаточности мер социальной защиты работников с семейными обязанностями может приводить - в нарушение конституционных принципов равенства и справедливости - к не имеющим объективного и разумного оправдания различиям в положении семей, воспитывающих малолетних детей.

Таким образом, Конституционный суд РФ признал, что положение ч. 4 ст. 261 TK РФ не соответствует Конституции РФ, ее ст. 7, 19, 37 (ч. 1) и 38 (ч. 1 и 2), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования оно, запрещая увольнение по инициативе работодателя женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, и других лиц, воспитывающих детей указанного возраста без матери, исключает возможность пользоваться этой гарантией отцу, являющемуся единственным кормильцем в многодетной семье, воспитывающей малолетних детей, в том числе ребенка в возрасте до трех лет, где мать в трудовых отношениях не состоит и занимается уходом за детьми.

Спустя некоторое время 12 ноября 2012 года законодатель внес соответствующие изменения в часть 4 ст. 261 TK РФ, исправив тем самым одно из проявлений антиправового воздействия на общественные отношения, входящие в предмет трудового права¹.

В данном случае Конституционный Суд РФ, признав противоречащими Конституции РФ отдельные положения TK РФ, сумел преодолеть антиправовое воздействие на общественные отношения, входящие в предмет трудового права, добившись в кратчайшие сроки внесения соответствующих изменений в закон.

Таким образом, на современном этапе развития отечественного государства и права Конституционный Суд РФ — судебный орган конституционного контроля — является главным механизмом преодоления антиправового воздействия на общественные отношения, входящие в предмет трудового права, со стороны государства, а также иных субъектов социальной власти путем пресечения распространения правоприменительной практики, основанной на толковании норм федеральных законов и подзаконных актов, противоречащих Конституции РФ.

По сути, Конституционный Суд РФ выступает арбитром между различными субъектами социальной власти, включая государство, уравновешивает их интересы посредством толкования Конституции РФ и разрешения дел о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов (федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации), а также не вступивших в законную силу международных договоров Российской Федерации.

Наряду с Конституционным судом РФ установить преодолеть антиправовое воздействие публично-властных субъектов в процессе правотворчества могут конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. В силу ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1 - ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской ^{[324] [325]}

Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Подобные суды созданы далеко не во всех субъектах РФ. «К сожалению, в настоящее время возможность «судебного» пути развития учредительных актов субъектов Российской Федерации во многих субъектах отсутствует, так как конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации созданы и функционируют лишь в 18 субъектах Российской Федерации»^[326].

Да и дел они рассматривают немного. Так в производстве Уставного Суда Санкт-Петербурга в 2013 году находилось 7 дел. В Уставный Суд Калининградской области поступило 26 письменных обращений, вынесено 12 постановлений и 65 определений. И вопросы, связанные с общественными отношениями, входящими в предмет трудового права, встречаются нечасто. В качестве примера деятельности конституционных (уставных) судов можно привести Постановление Уставного Суда Калининградской области по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Постановления администрации городского округа «Город Калининград» от 14 ноября 2012 года № 2109 «О внесении изменений в постановление

администрации городского округа «Город Калининград» от 18. 04. 2012 г. № 581 «Об установлении системы оплаты труда работников муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных комитету городского хозяйства администрации городского округа «Город Калининград» от 21 января 2014 года.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутатов Калининградской областной Думы пятого созыва В. Т. Султанова, Ю. П. Галанина, обнаруживших неопределенность в вопросе о том, соответствует ли

Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемый заявителями нормативный правовой акт.

Как отметил судебный орган, пункт 3 оспариваемого правового акта предусматривает его опубликование в газете «Гражданин» и на официальном сайте администрации городского округа «Город Калининград» в сети «Интернет». Постановление № 2109 опубликовано 22 ноября 2012 года в газете «Гражданин» (специальный выпуск) № 51. При этом пункт 2 Постановления № 2109 предусматривает, что данное Постановление вступает в силу с 1 октября 2012 года. Таким образом, действие Постановления распространено на отношения, возникшие до его издания, и ему придана обратная сила. Как следует из преамбулы и содержания Постановления № 2109, данный правовой акт принят в соответствии со статьей 144 TK РФ и подпунктом 7 пункта 1 статьи 47 Устава города и непосредственно направлен на регулирование трудовых отношений. В соответствии с абзацем 3 части 1 статьи 144 TK РФ системы оплаты труда работников муниципальных учреждений устанавливаются в муниципальных учреждениях нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Указанным положением Устава города полномочие по изданию такого акта закреплено за администрацией городского округа. Согласно пункту 1 Постановления № 2109 приложения № 1 и № 2 к Постановлению администрации городского округа «Город Калининград» от 18 апреля 2012 года № 581 «Об установлении системы оплаты труда работников муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных комитету городского хозяйства администрации городского округа «Город Калининград» (далее - Постановление № 581) изложены в новой редакции. Приложениями № 1 и № 2 к Постановлению № 2109 утверждены должностные оклады директоров, их заместителей, главных бухгалтеров и работников муниципальных бюджетных учреждений, подведомственных комитету городского хозяйства администрации городского округа «Город Калининград». Сравнительный анализ, проведенный судебным органом, показал, что размеры должностных окладов, утвержденных Постановлением № 2109, превышают размеры ранее действовавших должностных окладов, утвержденных Постановлением № 581, что не может расцениваться как ухудшение положения работников. В соответствии с ч. 4 ст. 12 TK РФ распространение действия нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права на отношения, возникшие до введения его в действие, допустимо в случаях, прямо предусмотренных данным актом. C учетом указанного Уставный Суд пришел к выводу о том, что придание Постановлению № 2109 обратной силы не противоречит требованиям действующего законодательства, и не находит оснований для признания Постановления № 2109 по порядку подписания и введению в действие несоответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области¹. Таким образом, можно согласиться с выводом Н. Н. Ивановой о том, что «уясняя смысл положений региональной конституции (устава) и давая им официальное толкование его положениям, конституционные (уставные) суды субъектов зачастую обращаются к правовым позициям Конституционного суда Российской Федерации, строя на них аргументацию принимаемых решений. Тем самым конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации обеспечивают не только верховенство и непосредственное действие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, но и органическое единство конституционно-правового пространства»^{[327] [328] [329].}

Позитивная роль в противодействии проявлению антиправового воздействия публично-властных субъектов в процессе правотворчества принадлежит и Верховному Суду РФ. Одни из ярких примеров позитивной роли Верховного Суда РФ является решение от 20 октября 2003 г. № ГКПИ 03-1072 по заявлению Вербицкого В. Б. о признании недействующим подпункта «а» пункта 15 Постановления Совета Министров СССР от 4 декабря 1981 г. № 1145 «О порядке и условиях совмещения профессий (должностей)» . Удовлетворяя заявление работника, Верховный суд РФ установил, что, оспариваемые положения нормативного правового акта являются проявлением дискриминации в сфере труда, противоречат действующему законодательству и ограничивают трудовые права заявителя. Работая главным юрисконсультом Дальрыбвтуза и исполняя обязанности отсутствующего работника, он не имел права на доплату за совмещение профессий, т. к. действующие в то время положения оспариваемого Постановления, запрещали совмещение профессий (должностей) главным специалистам¹.

В современной России принято, упреждая появление конкретных правовых норм, разрабатывать и утверждать программы по наиболее важным направлениям государственной деятельности. Такие программы как бы планируют нормотворческую деятельность по тому или иному кругу вопросов. Так, в частности, распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 2524-р утверждена Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (далее - Стратегия).

Одним из направлений реализации Стратегии выступает реформирование системы досрочных пенсий. Основными принципами преобразования системы досрочных пенсий являются сохранение системы социальных гарантий работникам, занятым на производствах с особыми условиями труда, поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимость произвольных изменений в законодательстве Российской Федерации, а также установление переходного периода в целях адаптации граждан к новым условиям пенсионного обеспечения^{[330] [331].}

Правительство РФ планирует реформировать в данном конкретном случае систему пенсионного обеспечения. Однако в этом процессе задействовано как само государство, так и социальные партнеры. Наконец, сами работники должны быть заинтересованы в результате подобных реформ. В анализируемом документе отмечено, что тенденции развития пенсионной системы Российской Федерации, а также реализация предложений по ее совершенствованию находятся в тесной взаимосвязи с общей социально-экономической и в первую очередь макроэкономической ситуацией в стране.

Предусмотренные в Стратегии меры, по мнению авторов документа, будут эффективно реализованы, если одновременно произойдет позитивная трансформация внешних по отношению к пенсионной системе факторов и положения на рынке труда. Таким образом, усматривается явная взаимосвязь вопросов реформирования пенсионных и общественных отношений, входящих в предмет трудового права, на перспективу. Этот документ фиксирует вывод: главным условием реализации предлагаемых мер является преодоление негативных тенденций на рынке труда, которые до сих пор проявляются в сохранении скрытой зарплаты и теневой занятости, стабилизация положения в формальном секторе рынка труда и легализация теневого рынка труда, а также повышение производительности труда.

Решение этого комплекса взаимосвязанных проблем невозможно без главенствующей роли государства.

Особую значимость данному вопросу придает и тот факт, что в последнее время, помимо упомянутых выше законов, принимаются и новые акты, содержащие положения, имеющие по сути, обратную силу и снижающие уровень гарантий работников по сравнению с действующим законодательством, например это касается руководителей государственных и муниципальных предприятий, заключивших трудовой договор до 1 апреля 2014 года и в которых ранее было предусмотрено положение о выплате выходного пособия при увольнении свыше трех средних месячных заработных плат.

Признавая возможность существования антиправового воздействия в современных условиях, считаю необходимым пресечь такое воздействие путем закрепления в cm. 2 TK РФ «Основные принципы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений» положения о недопустимости снижения уровня правовых гарантий работников путем дополнения принципа «установление государственных гарантий по обеспечению прав работников и работодателей, осуществление государственного контроля (надзора) за их соблюдением» словами «и недопустимость снижения уровня правовых гарантий работников по сравнению с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».

Изложенный в новой редакции принцип, закрепленный в ст. 2 TK РФ, сможет выступить в качестве модели для сопоставления с ним правовой нормы судебными органами в целях предотвращения проявлений антиправового воздействия публично-властных субъектов на общественные отношения, входящие в предмет трудового права, в форме правотворчества и основанного на нем правоприменения.

Таким образом, в современных социально-экономических реалиях на государство возлагается обязанность защиты прав и законных интересов работников в условиях усиления гибкости регулирования общественных отношений, входящих в предмет трудового права, путем установления минимальных общеобязательных трудовых стандартов и повышения эффективности контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

і

2005. С. 3-4.