§ 2. Перспективы развития правового регулирования безопасности и гигиены труда в Российской Федерации
Отдельно следует рассмотреть возможность применения проанализированного в работе международного опыта для улучшения обеспечения безопасности и гигиены труда в Российской Федерации.
Одной из основных проблем в обеспечении безопасности и гигиены труда работников в отечественных реалиях является недостаточная эффективность деятельности органов, осуществляющих надзор за соблюдением требований безопасности и гигиены труда. Это обусловлено прежде всего тем, что Федеральная инспекция труда — центральный орган в системе государственного контроля и надзора за соблюдением требований охраны труда — не располагает необходимым количеством ресурсов (как финансовых, так и кадровых) для осуществления всестороннего и эффективного контроля и надзора за соблюдением требований безопасности и гигиены в организациях. С учетом довольно большого количества различных организационных структур, требующих соответствующего надзора за соблюдением ими обязательных требований не только охраны труда, но и иных норм трудового права, инспекция труда просто не обладает необходимой для этого ресурсной базой.
Следует подчеркнуть, что в системе организации государственного контроля за соблюдением трудового законодательства в целом и обеспечения безопасности и гигиены труда в частности заметную роль играют государственные инспекции труда. Они обеспечивают и официальную связь между конкретными предприятиями и государственной системой правового регулирования трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношений. Инспекции труда в данном контексте могут стать основным структурным элементом системы управления охраной труда, однако в этих целях потребуется подвергнуть корректировке порядок и содержание их работы.
Следует отметить, что текущий уровень государственной поддержки инспекций труда нельзя оценить иначе, как удручающим. Государственные инспекции труда сталкиваются с серьезной проблемой недостаточности средств для осуществления своей деятельности, что неоднократно было подчеркнуто различными авторами (Н.
Л. Лютов, Е. С. Герасимова и др.). Вместе с тем инспекторы труда при должном уровне подготовки и полученных знаний смогут не только выполнять соответствующий функционал, но и оказывать решающее влияние на обеспечение соответствия системы управления безопасностью труда, в том числе контрольных механизмов, положениям и правилам национального законодательства.Важно подчеркнуть, что если ответственность за надлежащий уровень обеспечения безопасности и гигиены труда выходит за рамки отношений «работник — работодатель», то следующим элементом в рамках данной системы правоотношений является государство. Следовательно, в данном случае приходится констатировать, что государство не справляется со своей задачей по обеспечению безопасности и гигиены труда работников и не проводит надлежащим образом мероприятия, которые никто, кроме него, осуществить не может. Поэтому, чтобы государство соответствовало признаку социального государства, оно обязано совершенствовать систему инспекций труда, а также постоянно увеличивать количество ресурсов, выделяемых на проведение проверок работодателей по поводу обеспечения безопасности и гигиены труда работников.
Представляется позитивным решением выделить в рамках государственной инспекции труда отдельную организационную структуру, которая была бы нацелена не на организацию мероприятий по контролю за [121] соблюдением трудового законодательства, а на сбор и аккумулирование наиболее прогрессивных практик организации охраны труда на предприятии с учетом реализации отдельных ее элементов. Впоследствии данные практики могут входить в комплект методических рекомендаций по формированию системы труда с классификацией по отраслям производства, по климатическим условиям организации работы и иным классификациям, (например, своды практики организации охраны труда в условиях температурного режима Крайнего Севера и приравненных к нему местностях). Такой подход в наибольшей степени позволяет осуществлять «путь к непрерывному совершенствованию».
В проектировании такого подхода можно использовать позитивный опыт Международной организации труда по формированию Практических руководств и сводов практических правил МОТ (Codes of Practice). Они сформированы по отраслям экономической деятельности, в них указываются особенности организации безопасных и здоровых условий в определенных видах экономической деятельности, сопряженных со специфическими видами риска, методология своевременного выявления негативных производственных факторов и предупреждения причинения вреда жизни и здоровью работников. Сформированные по такому принципу своды или руководства должны находиться в свободном и бесплатном доступе.
Такой подход раскрывает сущность эффективного участия государства в процессе действительного развития системы управления охраной труда. Своды, будучи по своей сути документами рекомендательного характера, не являются непосредственным обременением работодателя: они дают ему возможность реализовывать те из них, которые он считает наиболее эффективными. Не менее важно — и это уже неоднократно было подчеркнуто и является одной из центральных линий политики МОТ в вопросе определения самого смысла охраны труда — мероприятия в данной области являются не издержками работодателя, а его инвестициями. Это означает, что формирование указанных выше практических руководств будет одним из инструментов работодателя не только по охране труда, но и по улучшению производительности труда и снижению издержек, которые неотъемлемо возникнут, если не поддерживать безопасность труда работников на должном уровне. Этому корреспондирует еще один важный аспект, который государству необходимо реализовывать при выстраивании политики развития безопасности и гигиены труда.
При рассмотрении вопроса о совершенствовании законодательства Российской Федерации с позиций ее роли в развитии охраны труда нельзя не обратить внимание на высокую значимость закрепления норм, которые обеспечивают ответы на существующие в настоящий момент вызовы при условии, что соответствующей конвенции, рекомендации или же инициативы не проведено на международном уровне.
В этой связи следует сделать акцент на работе по предотвращению негативного влияния психосоциальных факторов, так как для России эта проблема также характерна.Для этих целей следует первоначально разработать рекомендации по предотвращению негативного влияния психосоциальных факторов на здоровье работников, чтобы впоследствии, после наработки практического опыта использования данных рекомендаций и выявления конкретных параметров противодействия определенным видам риска, закрепить дополненную рекомендацию в виде положения законодательства. Центральным элементом данных рекомендаций должно стать непосредственное противодействие рискам, построенное на основании изученных материалов из Доклада к Всемирному дню охраны труда — 2016 с разработкой предполагаемых вариантов решения соответствующих проблем, представленных в табл. 3:
Противодействие стрессу на рабочем месте (психосоциальным рискам)
| Риск | Предлагаемое решение |
| Неадекватная | Проведение периодических коллективных |
| коммуникация, | занятий с участием психолога, анализ |
| практическое отсутствие | предложенных им рекомендаций по |
| помощи в решении | формированию адекватной и благополучной |
| производственных проблем | атмосферы в коллективе. |
| и развитии личности, | Наличие инфраструктуры, при которой |
| отсутствие определения | руководство отвечает за других работников |
| организационных задач | при адекватном уровне контактов |
| Неопределенность и | Планирование деятельности, точное |
| конфликт функций, | описание выполняемых задач в |
| ответственность за других | должностных инструкциях. |
| людей | Распределение заданий в соответствии с опытом и компетентностью |
| Отсутствие роста, его | Надлежащая подготовка в целях |
| неопределенность, | обеспечения соответствия должности. |
| недостаточное или | Формирование программы личностного |
| избыточное продвижение по | роста работника. |
| службе, низкая оплата | Наличие информации о психосоциальных |
| труда, негарантированная | рисках, стрессе и способах предотвратить их. |
| занятость, низкая | Обеспечение максимальных гарантий |
| общественная ценность | занятости. |
| труда | Адекватная оплата выполняемой работы |
| Риск | Предлагаемое решение |
| Низкая степень участия в | Возможность высказывать свое мнение в |
| принятии решений, | отношении метода выполнения работы. |
| отсутствие автономии | Система поощрения инициативы в решении |
| (автономия, особенно в форме участия, также является проблемой контекста труда и его организации в целом) | рабочих задач |
| Социальная или физическая | Разрешение конфликтных ситуаций с |
| изоляция, плохие | помощью независимого медиатора. |
| отношения с начальством, межличностные конфликты, отсутствие социальной поддержки | Проведение командных игр |
| Противоречие потребностей | Организация совместного досуга вместе с |
| на работе и дома, низкая | членами семьи. |
| степень поддержки со | Распределение ролей в семье. |
| стороны семьи, проблема | Наличие информации о психосоциальных |
| противоречий карьерных потребностей супругов | рисках, стрессе и способах предотвратить их |
Закрепление подобных решений может найти свое отражение только в рекомендациях по преодолению психосоциальных рисков, однако их последующее использование и корректировка с добавлением работающих методов и исключения утративших по тем или иным причинам свою актуальность позволит в конечном итоге определить, какие способы преодоления психосоциальных рисков могут найти отражение в законодательстве.
Опираясь на проведенное исследование, нельзя не отметить необходимость ратификации одной из основополагающих конвенций Международной организации труда, а именно Конвенции МОТ № 161 «О службах гигиены труда».
Действующее нормативно-правовое регулирование позволяет провести ратификацию этой Конвенции с внесением крайне важных по своей природе изменений в законодательство. Следует обратить внимание на то, что в Российской Федерации существует похожая служба, а именно служба охраны труда в организации. Однако есть ряд характерных отличий в организации функционирования данных служб. Прежде всего, ст. 217 Трудового кодекса РФ устанавливает лишь случаи, в связи с которыми служба охраны труда может быть организована. В то же время Конвенцией предусматривается достаточно обширное по своему содержанию определение статуса данной службы. Вместе с тем в российском законодательстве указывается ряд норм, устанавливающих основы регулирования указанной структуры. Правовое регулирование служб охраны труда содержатся в постановлении Минтруда России от 08.02.2000 № 14 «Об утверждении Рекомендаций по организации работы службы охраны труда в организации»[122], которое, как указано в названии, закрепляет нормы рекомендательного характера, что не устанавливает никаких гарантий для соответствующих служб. Важно отметить и тот факт, что согласно ст. 10 Конвенции МОТ № 161 «О службах гигиены труда» персонал, оказывающий услуги в области гигиены труда, пользуется полной профессиональной независимостью от работодателей, работников и их представителей, что кардинально отличается от предусмотренных на уровне рекомендаций норм, в соответствии с которыми служба охраны труда организации подчиняется непосредственно руководителю организации или по его поручению одному из его заместителей. Это порождает сомнения в должном выполнении возложенных на службу охраны труда задач.Постановление Минтруда России от 08.02.2000 № 14 устанавливает требования к квалификации работников службы охраны труда, которая сводится к наличию квалификации инженера по охране труда, либо работник должен быть специалистом, имеющие высшее (техническое) образование или среднее профессиональное (техническое) образование и стаж работы в должности техника 1-й категории не менее 3 лет либо других должностях, замещаемых специалистами со средним профессиональным (техническим) образованием, не менее 5 лет.
Положения Конвенции МОТ № 161 устанавливают приоритет многопрофильности, что говорит о наличии в кадровом составе представителей различных профессий и обусловлено характером трудовых процессов в организации.Неоднозначность правового регулирования в данной сфере влечет за собой на практике возникновение множественности и неоднородности в организации деятельности по внутреннему контролю за состоянием охраны труда: уполномоченный по охране труда, инженер службы охраны труда, медицинский работник и т.д. Предусматриваемые Конвенцией МОТ № 161 службы гигиены труда имеют конкретные цели деятельности, которые позволяют оптимизировать различные службы на предприятии и наладить их конструктивное взаимодействие. Представляется, что независимость, многопрофильность и объединение различных служб, равно как и более содержательный уровень правовой регламентации, являются признаками, определяющими большую ценность предложенного Конвенцией способа нормативно-правового регулирования. В связи с этим ратификация Конвенции МОТ № 161 «О службах гигиены труда» является обоснованным и позитивным шагом на пути к совершенствованию организации правовой регламентации безопасности и гигиены труда в Российской Федерации.
Выводы
В рамках работы были проанализированы подходы Международной организации труда к ответам на актуальные вызовы в сфере обеспечения безопасности и гигиены труда, а также предложено формирование в рамках структуры инспекций труда отдельного подразделения, которое отвечает за сбор и формирование методических рекомендаций по реализации лучших практик организации безопасности и гигиены труда, аналогичных практическим руководствам Международной организации труда по отраслям экономической деятельности.
Диссертант предлагает разработать рекомендации по предотвращению негативного влияния психосоциальных факторов на здоровье работников, чтобы впоследствии, после накопления практического опыта использования данных рекомендаций и выявления конкретных параметров противодействия определенным видам риска, закрепить дополненную рекомендацию в виде положения законодательства. В качестве исходных данных для составления такой рекомендации следует использовать приведенную выше таблицу 2.
Результатом данной работы также является обоснование необходимости ратификации Конвенции МОТ № 161 «О службах гигиены труда», которая будет позитивным шагом в развитии отечественного законодательства, обеспечивающего превентивный характер безопасности и гигиены труда, посредством создания независимой и многопрофильной службы с конкретизированным правовым статусом взамен множества отдельных подразделений, не имеющих однозначной правовой регламентации.