<<
>>

§ 2.3. Конкретизация норм трудового права в нормативных правовых актах Российской Федерации

Логично рассматривать конкретизацию как поэтапный процесс: общепризнанные принципы и нормы международного права закрепляются и раскрываются в федеральном законе, нормы федерального законодательства конкретизируются в подзаконных актах и законах субъектов РФ и т.

д. В таком порядке происходит конкретизация норм Конституции РФ и международных актов. Е. Н. Петрова пишет: «Особенность конкретизации конституционных норм состоит в её многоступенчатом характере, суть которого в том, что максимально широкая норма трансформируется применительно к тем или иным объектам, субъектам или ситуациям, находя своё отражение в законе или подзаконном акте той же либо низшей юридической силы. Не случайно в самой Конституции содержится более сотни отсылок или прямо предусматривается принятие ряда федеральных конституционных и федеральных законов, определяются сферы правового регулирования актами субъектов РФ и основные параметры такого

регулирования. Конкретизация норм закона посредством правотворчества

88

является самостоятельным процессом и ни в коем случае не влечёт изменение либо отмену первоначальных норм, поскольку в таком случае неуместно было бы говорить о соотношении общей и конкретизирующей нормы по принципу “общее-особенное”»[95].

Действительно, законодательная конкретизация начинается с раскрытия положений Конституции РФ, которые представлены нормами общего характера, требующими последующего раскрытия в нижестоящих источниках права. При этом главным требованием конкретизации положений Конституции РФ является непротиворечивость конкретизационных норм заложенному конституционно-право во му смыслу.

При этом конкретизация не всегда означает поэтапный переход от акта вышестоящего к нижестоящему в виде создания новых конкретизационных норм. Так, придание нормам определенного содержания может происходить и посредством законодательных процедур изменения и дополнения норм права.

Такого мнения придерживаются многие ученые. Н. Н. Вопленко, Ю. А. Гаврилова обобщают научные воззрения на этот счет: «В юридической литературе при исследовании конкретизации во многих работах упоминались такие явления, как уточнение, детализация, объяснение, дополнение, изменение, исправление, развитие, которые могут рассматриваться как средства, с помощью которых достигается необходимая конкретизация правовой нормы, и как различные этапы самой конкретизации права»[96].

Конкретизирующие нормы могут содержаться в одном и том же нормативном акте. Например, в ст. 3 TK РФ содержится общая норма- принцип, закрепляющая запрет дискриминации в трудовых отношениях. При этом данный запрет закреплен и в ст. 132 этого же кодифицированного акта отделвно в отношении оплаты труда.

Законодателю часто приходится уточняти нормві права, у которвіх в резулвтате правоприменителвной деятелвности обнаруживалисв определеннвіе дефектні.

Конкретизация на законодателвном уровне проводится в отношении норм общего характера, содержащихся как в международник правовик актах, так и в националвном законодателвстве. Её субъектом ввіступает законодателвнвш орган.

Абстрактности содержания нормві закона, как отмечалосв ранее, ввізвана рядом факторов объективного и субъективного характера. Появление абстрактных норм - объективная закономерность в законодательном процессе. Субъективная причина их появления связана непосредственно с деятельностью законодательных органов, заключающейся в недостаточном учете специфики общественных отношений, широким использованием обобщения и оценочных категорий. Это порождает многие проблемы в праве, такие как коллизии, пробелы, с которыми впоследствии приходиться «бороться» правоприменителям. Однако для их устранения, главным образом, требуется вмешательство законодателя.

Для того чтобы ликвидировать неопределенность и абстрактность норм, требуется использование специального технико-юридического приема - конкретизации.

Вопрос об однозначности и развитии понятийного аппарата как одной из функций конкретизации норм права будет первоочередным в попытке рассмотрения конкретизации в системе трудового законодательства.

Конкретизация чаще всего требуется в отношении смысла понятий и терминов. В. В. Лазарев называет конкретизацию понятий (терминов, дефиниций), включенных в правовую норму, одним из видов правоприменительной конкретизации[97]. Однако и законодатель использует прием введения дефиниций понятий.

Не подвергается сомнению тот факт, что определенность и конкретность закона зависит от терминологии, использованной в нем. Формирование понятий и их дефиниций - это необходимый этап в конкретизации законодательства. В определениях раскрываются содержание понятий, устанавливаются их существенные признаки, тем самым решаются основные проблемы права, в частности, проблема абстрактных субъективных прав и гарантий.

Таким образом, конкретизация законодательства как техникоюридический прием, в первую очередь, связана с конкретизацией смысла понятий, терминов, используемых в нормативных правовых актах.

Одним из направлений деятельности законодателя является формулирование дефиниций понятий, имеющихся в законе, конкретизация оценочных категорий. Исследование аспектов оценочных понятий напрямую связано с вопросом конкретизации, поскольку и оценочные категории, и конкретизация в законодательстве являются приемами юридической техники. При этом сущность и назначение данных приемов рассматриваются как прямо противоположные. В литературе «оценочное понятие» в значении «абстрактное понятие» противопоставляется термину «конкретное понятие», соответствующему «формально-определенному понятию»[98].

Однако использование оценочной категории в любом случае требует их конкретизации для надлежащей реализации и применения. Указанные понятия конкретизируются правоприменителем, иным компетентным лицом путем раскрытия, помимо общих, еще и формально-о пред елейных положений оценочных понятий в каждой отдельной ситуации.

Чтобы свобода в раскрвітии оценочнвіх категорий в правоприменении не носила неограниченный характер, косвенно устанавливаются пределві усмотрения субъектов.

По мнению А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, эти пределві могут носитв как частный характер, так и общий, ввіраженнвій в виде принципов трудового права".

Зачастую невозможно избежатв трудностей, возникающих у правоприменителей при толковании терминов, содержащихся в тексте закона. Поэтому законодатели пытается их устранитв посредством дефинирования таких терминов.

Не все авторві согласны с тем, что формулирование определения

понятия в законе является способом его нормативной конкретизации.

Г. Г. Шмелева считает, что определение понятия означает адекватное

раскрвітие содержания понятия, не влекущее за собой изменений в его

объеме, следователвно, определение является средством толкования нормы

-100

права, а не ее конкретизацией

Сложно согласитвся с такой точкой зрения, посколвку определения содержат возможные варианты реализации или существования абстрактного понятия в действительности, существенные стороны и свойства. В целом, определение понятия раскрывает его содержание, смысл, его отдельные элементы. Таким образом, понятие и его определение соотносятся как общее и особенное, выраженное в перечне свойств, сущностных характеристик или видовых проявлений.

По верному замечанию А. С. Пиголкина, то или иное понятие приобретет правовые качества лишь тогда, когда оно будет фиксировано в законодательном акте с соответствующим терминологическим обозначением[99] [100] [101].

Понятия с неопределенным содержанием приходится конкретизировать зачастую самому законодателю. Возникновение оценочных понятий обусловлено их нераскрытием, что связано с несовершенством законодательной техники[102].

Решением проблемы конкретизации оценочных понятий может стать дополнительное нормативное регулирование в форме введения более точных терминов в законодательные акты. О необходимости введения новых терминов для обобщения однородных правовых явлений, объединения как общих, так и специфических признаков пишет С.

Ю. Головина. При этом отмечено, что с помощью введения новых для трудового права терминов удобнее будет формулировать недостающие правовые нормы[103] [104].

В последнее время введено немало терминов в TK РФ с одновременной законодательной конкретизацией. В большинстве случаев термины, их определения, а также дополнительное нормативное регулирование внутренне согласуются между собой, что свидетельствует об их надлежащей проработке законодателем. Чем более раскрытым и содержательным будет определение понятия, тем меньше потребуется дополнительных «пояснений» со стороны законодателя, что сделает законодательный акт лаконичным, однозначным, не перегруженным излишними повторами.

Вполне удачным является введение термина «дистанционная работа», отражающим сущность такого труда - удаленность сторон трудового

104

договора .

Согласно ст. 312.1 TK РФ, дистанционной работой является выполнение определенной трудовым договором трудовой функции вне места нахождения работодателя, его филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения (включая расположенные в

97

98

другой местности), вне стационарного рабочего места, территории или объекта, прямо или косвенно находящихся под контролем работодателя, при условии исполвзования для ввгаолнения данной трудовой функции и для осуществления взаимодействия между работодателем и работником по вопросам, связаннвш с ее выполнением, информационнотелекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет.

Несмотря на внешне выраженную проработанность определения, характеризующего дистанционную работу, следует отметить, что из него не ясно, вся ли работа должна осуществляться дистанционно или возможно частично взаимодействовать с работодателем дистанционно (например, отправка заданий в виде документов, фотографий посредством сети Интернет) при одновременном личном общении или контроле работодателя.

В данном случае необходимо законодательное уточнение или официальные разъяснения компетентных ведомств, дающие ответ на вопрос: в каких случаях дистанционная работа будет признаваться таковой и насколько обоснованно заключать трудовые договоры о дистанционной работе, если дистанционно выполняется лишь часть работы.

Возможны ситуации, когда в закон вводятся новые термины, возникшие в результате использования их в «обиходе». Так, Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступает в силу 1 января 2016 г.)[105] введена новая глава, в которой используется термин «заемный труд» и близкий по значению и существу правоотношения - «предоставление труда работников».

«Заемный труд - труд, осуществляемый работником по распоряжению работодателя в интересах, под управлением и контролем физического лица

или юридического лица, не являющихся работодателем данного работника» (ст. 56.1 TK РФ).

«Осуществление деятелвности по предоставлению труда работников (персонала) - направление временно работодателем (далее также - направляющая сторона) своих работников с их согласия к физическому лицу или юридическому лицу, не являющимся работодателями даннвіх работников (далее также - принимающая сторона), для ввгаолнения данными работниками определеннвіх их трудоввіми договорами трудоввіх функций в интересах, под управлением и контролем принимающей сторонні» (ст. 18.1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»[106]).

Можно отметитв, что дефиниции указаннвіх новвіх для трудового права категорий содержат общие основнвіе элементы: ввгаолнение труда «в интересах, под управлением и контролем» лица, не являющегося работодателем для данного работника (принимающей сторонні). При этом определяя, что означает «осуществление деятелвности по предоставлению труда работников (персонала)», законодатели сформулировал более конкретно сторонні правоотношения (направляющая сторона, принимающая сторона, работники (персонал), условия ввшолнения труда (временно, с согласия работников, для ввгаолнения определеннвіх трудоввім договором трудоввіх функций). Таким образом, даннвіе категории: «заемнвга труд» и «предоставление труда работников», исходя из определений, соотносятся по принципу «общее - особенное».

Видимо законодатели, запрещая в пункте первом ст. 56.1 заемнвга труд, формалвно погытался отразитв негативнвга характер этого явления. В свою очереди, легализуя предоставление труда работников по договору, он подтверждает трудоправовую природу данного явления. Не совсем удачнвш можно признати законодателвное разграничение указаннвіх категорий при

сохранении их терминологической связи, поскольку отсутствует

однозначность в понимании правовых явлений.

Таким образом, конкретизация в законодательстве не всегда означает дополнение в форме увеличения объема нормативного материала за счет конкретизирующих положений, но и изменение, уточнение законодательных положений, формулирование лаконичных определений терминов,

снижающее потребность в дополнительном нормативном регулировании.

Таким образом, видится, что понятийный аппарат должен быть закреплен на уровне кодифицированного акта, в ином случае возможны такие ситуации, когда в подзаконном акте будут содержаться определения и будет использоваться терминология, введенная ввиду отсутствия законодательного определения. При этом такое подзаконное нормотворчество не всегда формулирует дефиниции, согласующиеся с актами иного уровня и в целом со смыслом TK РФ.

Более того, в процессе формулирования дефиниций должен быть соблюден принцип их согласования с другими понятиями не только внутри системы трудового права и законодательства, но и в целом с другими отраслями. Как указывает С. Ю. Головина, производные понятия основаны на первоначальных базовых конструкциях, т. е. должны включать в себя их смысл и содержание. Таким образом, если категория ранее в нормативноправовом акте не отражалась, она должна быть каким-либо образом конкретизирована в законе[107].

Такая ситуация возникает с категорией «социально-трудовые отношения», используемой в ст. 41 TK РФ. Раскрывая понятие «коллективный договор», законодатель оперирует категорией «социальнотрудовые отношения», которая не конкретизируется в иных нормах, отсутствует дефиниция данного термина. Это вызывает необходимость трактовки данного термина ввиду неоднозначного понимания. Не ясно,

вписывается ли данная система отношений в систему трудоввіх и непосредственно связаннвіх с ними отношений, если в предмете регулирования трудового права даннвіе отношения не перечислены, а именно в ст. I TK РФ нет указаний на такого рода отношения.

Не подвергается сомнению тот факт, что определенности и конкретности закона зависит от терминологии, исполвзованной в нем. Таким образом, формирование понятий и их дефиниций - это необходимый этап в конкретизации законодателвства.

При этом конкретизация понятий и терминов в трудовом законодателвстве - не единственное направление конкретизации, осуществляемой в законе. Данная деятелвноств охватывает деятелвноств по созданию норм, по их совершенствованию, включающую их изменение и дополнение, когда в содержание нормві привносится новый элемент.

Законні субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, являются частвю трудового законодателвства, согласно ст. 5 TK РФ. При этом нормотворческая компетенция законодателвнвіх органов субъектов РФ по принятию актов, регулирующих отдельные аспекты трудовых отношений, ограничена вопросами совместного ведения РФ и субъектов РФ.

При этом субъектам Федерации в рамках совместного ведения прямо не предоставлено право конкретизировать положения федерального законодательства о труде. Об этом свидетельствует ст. 6 TK РФ, в соответствии с которой «органы государственной власти субъектов РФ принимают законы и иные нормативные акты по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий, по сравнению с установленным федеральными законами, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

В целом из статьи не явствует возможность конкретизации урегулированных федеральными органами государственной власти вопросов в сфере труда.

Обоснованным является предложение А. Л. Шведова о

целесообразности предоставления субъекту РФ права детализироватв

федеральное регулирование в сфере трудового права, если это позволяет

уровень обобщения федеральных норм и если при этом строго соблюдаются

правила о непротиворечии актов субъектов РФ вышестоящим источникам,

аналогично правилу о конкретизации трудового законодательства

108

посредством локальных нормативных актов .

В сложившейся ситуации нормативно-правовое регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений нельзя признать полноценным конкретизирующим процессом по отношению к вышестоящим нормативным актам - TK РФ и иным федеральным законам, содержащим нормы трудового права, ввиду отсутствия законодательного закрепления данного правомочия за субъектами РФ.

На практике неточно сформулированное положение TK РФ относительно права на осуществление конкретизации федеральных норм посредством законодательства субъектов РФ вызывает трудности в их реализации. Конституционный Суд РФ дал разъяснение о

конституционности положений ст. 6 TK РФ, закрепляющий перечень вопросов в регулировании трудовых отношений, находящихся в ведении РФ. Так, в ответ на обращение Архангельского областного Собрания депутатов на неконституционность абзаца четвертого части первой статьи б Трудового кодекса Российской Федерации в части, ограничивающей возможность субъектов РФ дополнительного регулирования вопросов установления единовременной денежной выплаты депутатам законодательного

(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий, Конституционный Суд РФ признал оспариваемую норму не противоречащей [108]

Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционноправовому смыслу в системе действующего правового регулирования она не исключает право субъекта Российской Федерации - при соблюдении требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства - устанавливать законом субъекта Российской Федерации такие выплаты»[109].

При этом позиция судов, в том числе и Верховного Суда РФ, как надзорной инстанции состояла в том, что у законодательных органов субъекта РФ нет полномочий на принятие норм, конкретизирующих федеральное законодательство и повышающих уровень гарантий и льгот в области трудовых отношений, в силу прямого императивного предписания ст. 6 TK РФ[110].

Конкретизация норм трудового права в подзаконных нормативных актах

Конкретизация норм трудового права посредством издания подзаконных нормативных правовых актов осуществляется в целях развития вышестоящих по юридической силе источников права - федеральных законов, детализации их общих положений, регулирования отдельных аспектов общественных отношений, составляющих предмет отрасли. Зачастую конкретизирующие нормы появляются в силу прямого указания закона при отсылке к подзаконному акту. Во многом исполнение закона зависит от степени разработанности подзаконных актов, создаваемых с целью обеспечения их эффективности. Обязательным условием их создания является непротиворечивость Конституции РФ федеральным законам.

Среди подзаконных нормативных актов вышестоящими по иерархии являются нормативные акты Президента РФ. Однако число актов Президента

РФ в сфере регулирования трудоввіх и инвіх непосредственно связаннвіх с ними отношений незначителвно. В основном они принятві в отношении оплатві труда работников бюджетной сферы, регулирования порядка поступления на государственную службу и отделвнвіх вопросов её прохождения.

Существенную ролв в подзаконном регулировании играют многочисленнвіе актві Правителвства РФ - распоряжения и постановления, посредством которвіх при регулировании трудоввіх и инвіх непосредственно связаннвіх с ними отношений получают закрепление, например, перечни категорий работников, в отношении которвіх трудоввім законодателвством предусмотренві дополнителвнвіе гарантии и лвготві в связи с особвш характером их труда, перечни работ, процедурные правила и нор мы - требования.

Постановления Правителвства РФ, как правило, направленні на конкретизацию соответствующего закона или на регулирование отделвнвіх элементов трудового правоотношения, а также осуществление дифференциации в трудовом праве[111].

В системе подзаконнвіх актов отделвное место занимают актві федералвнвіх министерств в форме приказов, распоряжений и постановлений, издаваемвіе с целвю детализации правил (процедур, условий и т. п.), распространяющиеся как на всех работников, так и предусматривающие специальный субъектный состав (работников отрасли, сферві деятельности). Органом общей компетенции по вопросам регулирования трудовых отношений является Министерство труда и социальной защиты РФ (далее - Минтруд), уполномоченное издавать подзаконные акты, чаще всего распространяющиеся на всех работников. При этом помимо нормативных актов Минтруд издает письма, которые по форме не относятся к нормативным актам, но широко применяются в правоприменительной практике в силу конкретизирующего характера.

Следует отметить характерную особенность конкретизации, имеющей место в нормативно-правовом регулировании отношений, входящих в предмет трудового права, которая проявляется в трехэтапной процедуре ее реализации. Так, для всесторонней регламентации того или иного отношения, включающего материальную и процедур но-процессуальную составляющие, требуется конкретизация норм в двух и более нормативноправовых актах. При этом в большинстве случаев такого рода конкретизация осуществляется на основе отсылочной нормы. Так, норма ст. 66 TK РФ отсылает к постановлению Правительства РФ от 16.04.2003 № 225 «О трудовых книжках», которое, в свою очередь, предусматривает создание инструкции по ее заполнению Министерством труда и социальной защиты РФ в постановлении от 10.10.2003 №69 «Об утверждении Инструкции по заполнению трудовых книжек»[112]. Таким образом, данная подробная регламентация вопросов оформления трудовых книжек необходима в целях унификации данного порядка, в других же случаях - процедур, форм документов и т. и. При этом примеров подробной многоэтапной конкретизации достаточно много: ст. 229 TK РФ - Постановление Правительства РФ от 31.08.2002 № 653 «О формах документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и особенностях расследования несчастных случаев на производстве» - Постановление Минтруда РФ от 24.10.2002 № 73 «Об утверждении форм документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и Положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях»[113].

Действительно, на сегодняшний день федеральные органы исполнительной власти весьма активно используют свои полномочия по реализации делегированного нормотворчества: издают постановления, ведомственные инструкции, распоряжения. Несомненно положительный эффект в деятельности указанных органов присутствует. Получают необходимую конкретизацию общие нормы, на основе и во исполнение которых принимаются подзаконные нормативные акты. C одной стороны, указанные акты способствуют устранению пробелов в праве, с другой - позволяют не загромождать кодифицированный акт подробной нормативной регламентацией, которая носит дополняющий характер. Более ёмко функцию делегированного нормотворчества в трудовом праве сформулировала М. И. Губенко: «В Трудовом кодексе РФ содержатся бланкетные (отсылочные) нормы к подзаконным актам, которые призваны конкретизировать положения основного отраслевого закона, упростить порядок их применения»[114].

Надлежащим образом происходит конкретизация в форме подзаконного нормотворчества, когда соблюден принцип полномочности органа при принятии подзаконного акта. Наиболее важные вопросы, касающиеся установления ограничений трудовых прав и свобод, минимального размера оплаты труда, максимальной продолжительности рабочего дня (смены), минимальной продолжительности отпуска, и некоторые другие вопросы должны быть урегулированы только федеральными законами.

Так, Законом от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[115] в ч. 1 ст. 45 предусмотрено в общем виде ограничение для больных наркоманией на занятие отдельными видами профессиональной деятельности. При этом, как и требуется, исходя из

правил законодательной техники, в указанном федеральном законе закреплено определение категории больных наркоманией. Таким образом, соблюдено правило ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ст. 252 TK РФ, которое допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина, в том числе трудовых, только федеральным законом и в установленных им случаях. Определение же перечня видов работ, на которых не могут трудиться лица, больные наркоманией, осуществляется посредством подзаконного акта - постановления Правительства РФ от 18 мая 2011 г. № 394 «Об утверждении перечня отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, на занятие которыми устанавливаются ограничения для больных наркоманией»[116].

В указанном постановлении содержится широкий перечень работ, на которых ограничивается труд больных наркоманией, в том числе подземные работы; работы, связанные с управлением транспортными средствами или управлением движением транспортных средств; работы на рабочих местах, условия труда на которых отнесены к вредным или опасным условиям труда, установленным по результатам проведения специальной оценки условий труда; педагогическая и медицинская деятельность и другие виды работ.

При этом TK РФ содержит особенности регулирования труда на отдельных видах работ из перечисленных в указанном постановлении. Например, глава 51.1. «Особенности регулирования труда работников, занятых на подземных работах» содержит в качестве одного из требований при приеме на подземные работы - отсутствие медицинских противопоказаний. Таким образом, лица, имеющие медицинские противопоказания, как наиболее общая категория, используемая в законе, включает в этот круг субъектов, в том числе больных наркоманией, поскольку, исходя из определения, содержащегося в названном Законе от 8 января 2008 г. № З-ФЗ больными наркоманией признаются «..лица, которым по результатам медицинского освидетельствования, проведенного в соответствии с законом, поставлен диагноз “наркомания”».

Несмотря на то, что прямое ограничение при приеме на работу в случаях наличия медицинских противопоказаний в общем виде отсутствует в TK РФ в нормах, посвященных особенностям регулирования труда работников транспорта, законодатель косвенно ограничивает трудоустройство лиц, имеющих такие противопоказания в виде установления требований к приему на работу на соответствующие должности. Более того, теперь TK РФ в ст. 213 содержит общее правило, в соответствии с которым федеральные законы и иные нормативные правовые акты могут предусматривать, что для отдельных категорий работников медицинские осмотры могут включать химико-токсикологические исследования на предмет наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов. При этом требование проходить указанное исследование работниками транспорта, а также лицами, претендующими на соответствующие должности, включено в законы, посвященные правовому регулированию на отдельных видах транспорта[117].

Таким образом, запрет на применение труда лиц, которые имеют медицинские противопоказания, вызванные употреблением наркотических, психотропных и иных токсических средств, на сегодняшний день конкретизирован не только на уровне подзаконных актов, но и получил надлежащее закрепление в законах.

Обязательным условием конкретизации в форме подзаконного нормотворчества исполнительных органов власти является их непротиворечивость вышестоящим источникам, а именно Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ. Отсюда вопрос о согласованности нормативно-правовых актов различных уровней иерархии источников права, в частности законов и подзаконнвіх актов, является первостепенным.

Нормативнвіе актві министерств и ведомств, по мнению Е. А. Шаповал, являются одним из самвіх многочисленнвіх и наименее организованнвіх структурнвіх элементов системні источников трудового права. В этих целях необходима консолидация, поввинение согласованности нормативнвіх право BBix актов, принимаемвіх различивши министерствами и

ведомствами[118].

Несогласованноств нормативнвіх правоввіх актов различного уровня свидетелвствует также о недостатках конкретизации в системе законодателвства о труде. Зачастую ошибки в данном процессе порождают коллизии между общей и специалвной нормой. Главным требованием к делегированному нормотворчеству органа исполнителвной власти является соблюдение объема полномочий по конкретизации законодателвных актов. Однако данное правило не соблюдается, когда орган делегированного нормотворчества преввинает полномочия и издает подзаконный акт, ограничивающий права участников общественных отношений.

Так, в подзаконном нормативном акте, принятом Правителвством РФ, необоснованно бвіл ограничен круг лиц, которвіе имеют право на лвготві по оплате проезда, вследствие изменения редакции Постановления от 12 июля 2008 г. № 455 «О порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей», Правительство РФ отменило действие утвержденных этим постановлением Правил для работников федеральных бюджетных и автономных учреждений и, не установив новых, тем самым снизило уровень гарантий, закрепленных Трудовым кодексом РФ, и поставило работников этих федеральных государственных учреждений в

неравное положение с работниками федеральных органов государственной власти (государственных органов) и казенных учреждений. Данное обстоятельство стало предметом рассмотрения Верховного Суда РФ. Суд в решении от 2 августа 2012 г. № АКПИ12-531 обоснованно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не согласуется со ст. 325 Трудового кодекса РФ, которая закрепляет равенство прав работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, и возлагает обязанность по выплате компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту отпуска и обратно на всех работодателей - как финансируемых из бюджета, так и не относящихся к бюджетной сфере с соблюдением единых правил правового регулирования, касающихся размера, условий и порядка выплаты этой компенсации, и на основании нормативного правового акта, изданного Правительством Российской Федерации.

В итоге суд пришел к выводу, что новое правовое регулирование позволяет работодателям федеральных бюджетных и автономных учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, уклониться от выплаты компенсации, поскольку условия и порядок выплаты данной компенсации каким-либо нормативно-правовым актом Правительства Российской Федерации не установлены[119].

В некоторых случаях органы исполнительной власти не в полной мере реализуют возложенные на них в порядке делегирования нормотворческие полномочия. В TK РФ содержится множество отсылок к подзаконным нормативным актам, в частности, к постановлениям Правительства РФ в целях утверждения перечня районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, размера районного коэффициента и порядка его применения (ст. 31б), списков должностей с тяжелыми, вредными и опасными условиями труда, перечня категорий работников, которым устанавливается ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за особый характер работы, а также условий его предоставления (ст. 118) и др. Однако до сих пор часть актов, к которым отсылает закон, Правительством РФ не принято, и продолжают действовать акты Верховного Совета СССР, которые, как отмечают специалисты трудового права, требуют обновления и уточнения применительно к современной ситуации[120]. Долгое время действовало Постановление Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 25 октября 1974 г. «Об утверждении списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день»[121] [122] до момента принятия Постановления Правительства РФ от 20.11.2008 № 870 «Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда» . При этом данный акт продолжает действовать в части, не противоречащей TK РФ, а принятое постановление Правительство РФ утратило силу в связи с введением специальной оценки условий труда[123].

Также на основании решения Верховного Суда РФ был признан незаконным ведомственный акт СССР, в котором утверждены Правила предоставления дополнительных отпусков работникам гражданской авиации за работу в особых условиях, в той части, которая содержит положение о продолжителвности основного отпуска указаннвіх работников, равной 12 календарным дням[124], в то время как по TK РФ подобный отпуск не может бвітв менее 28 дней. К тому же данный акт не соответствовал нынешнему постановлению Правителвства РФ, который установил минималвную продолжителвноств дополнителвного отпуска за особый характер работы 7 календарнвіх дней. В оспариваемом же акте был указан отпуск в размере б рабочих дней. Также положения признаются недействующими в той части, в какой исчисляют продолжителвноств дополнительных отпусков в рабочих днях.

М. А. Жильцов называет такой дефект распространенным в трудовом праве, влекущим появление пробелов и противоречий в правовом регулировании трудовых отношений. Причиной же их возникновения, по его мнению, является нарушение сроков принятия конкретизирующих закон подзаконных нормативных актов[125].

Зачастую возникает проблема противоречия подзаконных актов, вызванная не только несвоевременным принятием конкретизирующих закон подзаконных актов, но и несовременным «запоздалым» внесением изменений в подзаконные акты, необходимых в силу изменения актов вышестоящего уровня и связанных с ним содержанием.

Согласно действующему законодательству с научно-педагогическими работниками образовательных организаций высшего образования заключают как срочные трудовые договоры, так и трудовые договоры на неопределенный срок (ч. 1 ст. 332 TK РФ).

Часть 3 статьи 332 TK РФ, предусматривающая, что конкурс на замещение должности научно-педагогического работника, занимаемой

работником, с которым заключен трудовой договор на неопределенный срок, проводится один раз в пятв лет, утратила силу с 01.01.2015 г.[126]

При этом данное положение утратившей силу статви до сегодняшнего дня сохранено в п. 3 приказа Министерства образования и науки РФ от 4 декабря 2014 г. № 1536 «Об утверждении Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников»[127], что представляет собой коллизию между законодателиHBiм актом - ПС РФ - и ведомственнвш подзаконнвім актом.

Ранее, если работники, занимающие должности научно- педагогического работника по трудовому договору, заключенному на неопределенный срок, не изъявляли желания участвоватв в конкурсе или по результатам конкурса не были избраны, то трудовой договор с ними прекращался в соответствии с п. 4 ст. 336 Трудового кодекса РФ. Такая ситуация сохранялась до принятия Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 443-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О науке и государственной научно-технической политике” в части совершенствования механизмов регулирования труда научных работников, руководителей научных организаций, их заместителей».

То есть данным законом такое дополнительное основание к прекращению трудового договора, как неизбрание по конкурсу на должность научно-педагогического работника или истечение срока избрания по конкурсу (ч. 7 ст. 332 настоящего Кодекса), утратило силу.

Эта ситуация порождает многочисленные вопросы: в отношении тех лиц, с которыми заключен трудовой договор без избрания по конкурсу в соответствии с ч. 4 ст. 332 TK РФ с формулировкой «до избрания», а также в

отношении которых конкурс не проводится, будут ли считаться их договоры бессрочными и в какой срок нужно провести конкурс. В случае его непроведения может ли быть прекращен трудовой договор, если такое дополнительное основание прекращения трудового договора, как «неизбрание по конкурсу на должность научно-педагогического работника или истечение срока избрания по конкурсу» (ч. 7 ст. 332 TK РФ), утратило силу.

Отсутствие требования проведения конкурса один раз в пять лет при наличии коллизии с подзаконным актом создает «вакуум» в понимании проведения дальнейших процедур оформления трудовых отношений C работниками из числа профессорско-преподавательского состава.

Необходимым видится устранение коллизии норм TK РФ и подзаконного акта - приказа Министерства образования и науки РФ от 4 декабря 2014 г. № 1536, а также конкретизация порядка оформления трудовых отношений в условиях действия внесенных изменений в TK РФ.

Еще одной особенностью формы конкретизации норм в подзаконных актах является существование ненормативных конкретизационных актов федеральных органов исполнительной власти. Это касается писем министерств и служб: Министерства труда и социальной защиты РФ, Министерства здравоохранения РФ, Федеральной службы по труду и занятости РФ (далее - Роструд).

Данные документы являются разъяснениями и не могут быть признаны в качестве нормативных актов ввиду ограниченной компетенции федеральных органов власти на нормативно-правовое регулирование.

Как указано в примечании к письму Министерства здравоохранения от

02.07.2014 г. № 16-4/2059436: документ не носит нормативный характер,

128

является разъяснением по конкретному запросу, актуален на дату издания . При этом в данном письме предлагается вариант решения законодательной [128]

неурегулированности вопроса о порядке исчисления поввнненного размера оплатві труда за сверхурочную работу. В ст. 152 TK РФ закреплено право работников на оплату за сверхурочную работу за перввіе два часа работві - не менее чем в полуторном размере, за последующие часві - не менее чем в двойном размере, при этом не конкретизирован порядок исчисления указаннвіх поввішеннвіх размеров. Предложенві два возможнвіх порядка исчисления: исходя из установленного правила ст. 153 TK РФ для оплатві работві в ввіходнвіе и нерабочие праздничнвіе дни - двойной тариф без учета компенсационнвіх и стимулирующих ввіплат. То еств предложено исполвзоватв по аналогии указанный законодательный порядок исчисления. Также определено, что конкретные размеры оплаты за сверхурочную работу могут определяться коллективным договором, локальным нормативным актом или трудовым договором и включать в полуторную и двойную оплату все установленные в организации надбавки и доплаты либо часть из них.

Таким образом, неопределенность в применении данной нормы исчерпана путем указания на возможность использования законодательных механизмов, установления договорных, более «льготных» условий исчисления.

К этой же категории актов, конкретизирующих смысл и содержание трудового законодательства, относятся письма Роструда, которые не являются нормативными актами, а носят разъяснительный и рекомендательный характер. Так, Роструд, согласно Положению, имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы (6.2.), обобщать практику применения и анализировать причины нарушений трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о занятости и альтернативной гражданской службе, а также подготавливать соответствующие предложения по их совершенствованию (5.5.5.)[129].

Причиной необходимости конкретизации норм ПС РФ является наличие неоднозначных нормативных положений, требующих официального разъяснения, возникновение «нестандартных» ситуаций, не попадающих под действие той или иной статьи, когда необходимо распространить действие статьи с конкретизацией её положений на сложившиеся ситуации на практике. Кроме того, официальное толкование необходимо для единообразного применения ПС РФ судами, а также участниками трудовых правоотношений. Данные документы подготавливаются на основании обобщения практики применения и анализа причин нарушений трудового законодательства.

Так, посредством разъяснений Роструда даны ответы на вопросы, не получившие раскрытие в TK РФ. Отсутствие указания на соотношение так называемого аванса и оставшейся суммы заработной платы, выплачиваемой во второй половине месяца, вызвало проблему существенного занижения размера аванса. Роструд высказал обоснованную позицию по этому поводу о необходимости выплаты части заработной платы за первую половину месяца, рассчитанной исходя из определенного трудовым договором оклада (месячной тарифной ставки) и фактически отработанного времени (фактически выполненной работы)[130].

Исходя из ст. 131 TK РФ, предусматривающей выплату заработной платы в валюте Российской Федерации (в рублях), Роструд дополнил правовое регулирование правилом об исчислении заработной платы в национальной валюте по аналогии с указанной нормой относительно её выплаты. Начисление заработной платы в иностранной валюте ухудшает положение работников, поскольку размер заработной платы будет

нестабильным и зависеть от курса на валютном рынке (в условиях его постоянного и резкого колебания) на момент ее выплаты, которая в силу ст. 131 TK РФ будет производиться в рублях[131].

Однако возможны ситуации, когда в письмах Роструда содержатся официальные толкования по одному и тому же вопросу, содержащие прямо противоположные позиции. К примеру, в письме от 06.03.2012 № ПГ71004-6- 1 Роструд детализировал положение ст. 136 TK РФ относительно обязанности работодателя закреплять дни выплаты заработной платы в правилах внутреннего трудового распорядка, в коллективном договоре, трудовом договоре или во всех перечисленных одновременно. Разъяснено, что в любом из документов, перечисленных в ст. 136 TK РФ, могут устанавливаться дни выплаты заработной платы, при этом в письме рекомендован способ закрепления данной информации именно в ПВТР[132] [133]. В письме от 20.06.2014 г. №ПГ7б310-б-1 приведена иная позиция, указывающая на императивность нормы ст. 136 TK РФ, предписывающей обязанность работодателя устанавливать дни выплаты заработной платы как в правилах внутреннего трудового распорядка и коллективном договоре (при его наличии), так и в трудовых договорах с работниками . Возможно, за несколько лет ведомство изменило позицию в сторону повышения степени защищенности работников посредством фиксации дней выплаты заработной платы во всех документах, касающихся работников. При этом такая несогласованность во мнениях одного ведомства не способствует определенности трудового законодательства и его применения.

Письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 28 ноября 2013 г. № 14-2-242 «О применении трудового законодательства» также содержит конкретизирующую позицию относительно установления дней выплаты заработной платы. В нем содержится общий вывод о последствиях

неконкретности установления даты выплаты заработной платні в виде гарантии ввгаолнения нормві ч. 6 ст. 136 TK РФ: «...в случае определения не конкретного дня ввіплатві заработной платні, а периода, в течение которого может бвітв произведена ввгалата, ввгаолнение требования ч. 6 ст. 136 TK РФ не будет гарантировано»[134].

В целом же позиции, ввіраженнвіе в писвмах Министерства труда и социалвной защиты, Министерства здравоохранения, Роструда, позволяют преодолеватв неопределенности положений трудового законодателвства, решатв сложные ситуации правоприменения. Несмотря на то, что указаннвіе писвменнвіе разъяснения не обладают характером правовик норм, не имеют свойств нормативности, субиектві при реализации и применении норм трудового права часто ссылаются на толкование специалистами указаннвіх федеральных органов исполнительной власти неоднозначных законодательных положений и ситуаций на практике. Таким образом, еще одной особенностью нормативно-право во го регулирования трудовых отношений является усиление конкретизации трудоправовых норм за счет разъяснений компетентных органов исполнительной власти. Подобное регулирование имеет место в отрасли финансового права, где значимую роль играют письма Министерства финансов РФ (далее - Минфин), обладающие признаками официального разъяснения, и которыми можно руководствоваться в правоприменительной практике. Так, в соответствии с подпунктом 5 п. 1 ст. 32 Налогового кодекса РФ налоговые органы обязаны руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Эта норма нацелена на формирование единой правоприменительной практики.

Обращаясь к историческому опыту подзаконного регулирования трудовых отношений, отметим, что имеется положительная практика наделения подобного рода документов ведомственного органа силой нормативного акта и использования их в целях регулирования трудовых отношений. Речь идет о Разъяснении Госкомтруда СССР, ВЦСПС от 29.12.1965 г. № 30/39 «О порядке оплаты временного заместительства», утвержденного постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, Секретариата ВЦСПС от 29.12.1965 г. № 820/39, которое действует до сих пор в части, не

135

противоречащей TK РФ

В связи с этим видится необходимым закрепление за данными неофициальными актами в силу их конкретизирующего характера статуса официальных разъяснений на примере действующего подзаконного акта - Разъяснения Госкомтруда СССР, ВЦСПС от 29.12.1965 г. № 30/39 «О порядке оплаты временного заместительства». Для этого следует наделить таким правом Министерство труда и социальной защиты РФ и Федеральную службу по труду и занятости РФ путем внесения в Положения о соответствующих органах самостоятельного правомочия: «Издание официальных разъяснений по применению отдельных положений трудового законодательства». Для признания данных документов официальными разъяснениями необходимо исключить авторство данных писем и предусмотреть коллегиальное их принятие. Сегодня же письма Роструда «выходят» за подписью уполномоченных лиц ведомства.

Данного рода конкретизирующая деятельность исполнительных органов государственной власти объективно необходима в условиях [135]

существования дефектов нормативного изложения законов. Анализ существующих писем указаннвіх органов исполнители ной власти,

касающиеся регулирования трудоввіх отношений, позволяют ввіделитв несколвко их важнвіх функций, таких как: разъяснение смысла неоднозначнвіх правовик норм, применение которвіх ввізвівает сложности, конкретизация порядка реализации отделвнвіх правовик норм. При этом в случае признания за указанными органами исполнительной власти права на официальное разъяснение законодательства данные органы власти смогут в полном объеме реализовывать нормативно-правовое регулирование и способствовать преодолению пробелов и коллизий в правовом регулировании.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что одним из направлений конкретизации норм в законодательных актах и в особенности кодифицированных, является конкретизация понятий и категорий, нуждающихся в их раскрытии. При этом законодательные термины подлежат конкретизации самими же законодательными органами. Это наиболее приемлемый способ устранения неопределенно сформулированных норм, в том числе оценочных категорий и понятий.

Фактическое осуществление детализирующей функции в законодательстве субъектов РФ свидетельствует о необходимости закрепления права на конкретизацию норм федерального законодательства для повышения уровня гарантий прав работников, исходя из возможностей региона.

Посредством же подзаконных актов, содержащих нормы трудового права, реализуется конкретизирующая функция подзаконного нормотворчества. Однако при реализации делегированного права на конкретизацию норм TK РФ и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, остается немало недостатков, в части превышения или невыполнения делегированных полномочий наблюдается несогласованность подзаконных нормативных актов, различнвіх по дате принятия, которвіе требуют устранения.

<< | >>
Источник: Глотова Ирина Александровна. КОНКРЕТИЗАЦИЯ НОРМ ТРУДОВОГО ПРАВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2015. 2015

Еще по теме § 2.3. Конкретизация норм трудового права в нормативных правовых актах Российской Федерации:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -