Глава 11ВМЕШАТЕЛЬСТВО ГОСУДАРСТВА

8*

227

Теперь уже почти на всем Среднем Западе преобладало товарное сельское хозяйство, основу которого составляло разведение табака и риса. Возделывание таких товарных зерновых культур, как пшеница и кукуруза для откорма свиней, сделало фермера бизнесменом. А в качестве бизнесмена ему нередко приходилось иметь дело с корпорациями, погоня которых за наживой зачастую рассматривалась им как деятельность, наносившая ущерб его собственным интересам. Ему приходилось механизировать сельско-хозяйственные работы, в результате чего он влезал в долги. Стоимость земельных участков повышалась по мере того, как земли заселялись дальше и дальше на Запад, что заставляло все чаще браться за плуг людей, не терявших надежду обрести райскую жизнь. А рост стоимости земли создавал впечатление, что в экономике происходит бум, которому не будет конца. Однако фермер не сознавал одного основного обстоятельства, а именно что его экономическая судьба определялась безличным рынком, цены па котором зависели от того, что происходило за пределами Соединенных Штатов. Сельскохозяйственный рынок был международным и в 1870—1890 гг., когда цены падали в течение длительного периода, фермер едва переводил дыхание от сжимавшей ему горло тревоги, порожденной неведомыми силами.

Во вмешательстве государства, вызванном возмущением фермеров, не было ничего нового. Американцы никогда не умели согласовывать свои поступки со своими убеждениями. Они могли говорить о политике невмешательства, но государство всегда довольно активно участвовало в экономической жизни страны. В конце XIX в. почти в трети действовавших в то время уставов, которых всего насчитывалось около 13 тыс., предусматривались ограничения экономической «свободы». Как и в 40—50-х годах XIX в., реальные или воображаемые злоупотребления бизнесменов привели к принятию закона, который должен был исправить положение. А почему бы и пет? Разве муниципалитеты и органы власти штатов не прилагали все усилия, чтобы помогать деловым предприятиям субсидиями и внутренними мерами, облегчавшими их положение? Для обывателя это была лишь «услуга за услугу».

По мере развития промышленности и железпых дорог власти различных штатов стали настаивать на получении права регули-ровать их деятельность. К концу века контроль над банками осуществлялся уже в 26 штатах, а в 21 штате контролировалась работа страховых компаний. Попытки контролировать деятель-ность монополий стали общим явлением: железнодорожные тарифы должны были утверждаться органами власти штатов; инспек-тировалась работа заводов, и штаты тем или иным путем устанавливали нормы права, касавшиеся народного образования, здраво-охранения и благосостояния населения. Казалось, что бизнесменов приходилось вынуждать вести себя надлежащим образом для их собственного блага. Однако историки только теперь начинают задаваться вопросом о том, действительно ли все это регулирование отвечало интересам народа или оно имело целью защиту одних бизнесменов от ограбления их другими. Зачастую на регулировании фактически настаивала значительная часть делового мира.

Законы по регулированию были в основном направлены против «большого бизнеса», причем они нередко принимались вследствие жалоб со стороны фермеров.

Экономические проблемы неизбежно вели к усилению политической активности. Общество поощрения сельского хозяйства, известное как «Грейндж», было создано в 1867 г. в качестве общественной фермерской организации, но вскоре стало политическим движением, боровшимся за удовлетворение экономических требований фермеров. В 70-х годах прошлого века «Грейндж» уже заполучило контроль над законодательными органами четырех, штатов: Висконсина, Иллинойса, Миннесоты и Айовы. Вскоре были приняты законы о регулировании деятельности ненавистных для «Грейндж» железных дорог. Железнодорожные компании воли, конечно, в свою очередь борьбу против «Грейндж» в судах, и, хотя они проиграли судебное дело Иллинойс против Манна, в уобошском процессе они одержали победу.

Фермеры пытались также побороть охватившую страну затяжную дефляцию, от которой страдало все население. В 1878 г. им удалось добиться сохранения в обращении бумажных денег (гринбэков), выпущенных во время гражданской войны, а затем они поддержали требование шахтеров западных районов о свободной чеканке серебра. Согласно принятому в 1878 г. закону Бленда — Аллисопа, вашингтонское правительство должно было ежемесячно чеканить серебряную монету на сумму 2— 4 млн. долл. Но федеральное правительство, недовольное этой уставной директивой, старалось чеканить как можно меньше монеты.

К 1880 г. грейнджерское движение сошло на нет, но фермеры по-прежнему выражали недовольство своим положением через региональные ассоциации фермеров.

После избрания Маккинли президентом экономические условия в стране несколько улучшились: теперь уже поборники реформ переместились в города, где возникла национальная прогрессивная партия, опиравшаяся на средние слои городского насе-ления. Требования реформ стали выдвигаться уже не фермерами, а* городским средпим сословием и касались в основном таких вопросов, как деятельность трестов, трудовые отношения, социальное обеспечение и коррупция в городах. Корпорации, как ут-верждали прогрессисты, были угрозой для общества, а представители корпоративной олигархии были некультурными людьми, не способными руководить жизнью общества. Такие настроения подливали масло в огонь мятежничества прогрессистов. Во многих случаях они выражали недовольство рабочих нечеловеческими условиями труда, диктовавшимися бурным развитием промышленности. Пламя недовольства еще больше раздувала смелая группа журналистов, чьи разоблачения неприглядных сторон жизни страны побудили Теодора Рузвельта назвать их «разгребателями грязи».

Прогрессивное движение пользовалось довольно большим вли-янием, но основные заслуги за реформистские веяния в стране в большой мере приписал себе Рузвельт, который очень выразительно размахивал «большой дубинкой», хотя и не делал ничего другого.

Принятый в 1890 г. антитрестовский закон Шермана был, несомненно, реакцией на укрепление позиций «большого бизнеса», который, как утверждали, полностью подавлял конкуренцию. Кое-кто считал, что этот закон удастся использовать как орудие для борьбы с профсоюзами, хотя в намерения авторов закона это явно не входило. Закон был сформулирован недостаточно четко, что привело к возбуждению множества дел в суде в надежде хоть в какой-то мере уточнить смысл его положений. Однако постановления судов были настолько противоречивыми, что в конечном счете помешать развитию монополий оказалось почти невозможным. Создавалось впечатление, что конгресс принял лишь законы против порока, который тем не менее остался существенной особенностью человеческой природы. Кое-кто из заседавших в зако-нодательных органах республиканцев поддержал этот закон, опасаясь обвинений, что монополии ведут свое пачало от высоких тарифов: они пытались доказать народу, что и у них есть сердце* хотя они и пальцем не пошевелили, чтобы добиться снижения тарифов.

Закон Шермана не смог пресечь тягу к объединению и слиянию промышленных предприятий. Фактически во многих случаях слияние самых крупных предприятий произошло лишь после принятия антитрестовских законов. Трест «Стандард ойл компани» просто цреобразился в «общность интересов», сцементирован- пую созданием холдинговой компании, которая опиралась на поддержку услужливых законодательных органов штата Нью-Джерси* готовых идти на все уступки требованиям корпораций.

Еще до принятия закона Шермана предпринимались меры для установления контроля над некоторыми отраслями коммерческой деятельности путем введения специальних федеральных законов. Поскольку, согласно конституции, деятельность межплатных железных дорог не могла регулироваться законами штатов, казалось необходимым обеспечить должные меры со стороны федерального правительства, и поэтому в 1887 г., за три года до введения в силу закона Шермана, была учреждена Комиссия по торговле между штатами, которая должна была заниматься вопросом о работе железных дорог. Фермерские и реформистские организации восх-валяли эту комиссию как защитницу прав личности против железнодорожных гигантов. В Вашингтоне двадцать лет шла неистовая борьба за введение хоть какого-то регулирования деятельности железных дорог, причем за это время на рассмотрение конгресса было внесепо около 150 законопроектов, но все это пи к чему не привело. Большой толчок реформистскому движению был дан в 1889 г., когда Верховный суд вынес по уобошскому делу постановление, согласпо которому власти штатов не имели права регулировать торговлю между штатами. Комиссия по торговле между штатами, которая сначала входила в систему министерства внутренних дел, была преобразована в 1889 г. в самостоятельный орган и с годами приобрела известные дискреционные полномочия, которые придали ей квазизаконодательный ха-рактер.

По вопросу об эффективности работы Комиссии по торговле между штатами высказывались как положительные, так и отри-цательные суждения. Ее сторонники рассматривали ее самостоя- тельный статус как лучшую гарантию гибкости регламентирования тарифной политики железных дорог. По их мнению, такая комиссия, в состав которой входили специалисты, должна была стать защитником общих интересов. Противники же комиссии предсказывали, что закон будет постепенно терять свою силу и комиссия станет чем-то вроде политического футбольного мяча, по которому будут бить и реформисты, и те самые круги, деятельность которых ей надлежало контролировать, а посему ее работа будет сильно тормозиться.

События показали, что противники Комиссии по торговле между штатами были ближе к истине. Она, по существу, стала орудием в руках железнодорожных компаний, разрешая произ-вольно повышать тарифные ставки, а в наше время помогая и способствуя намеренному свертыванию железнодорожными компаниями пассажирских перевозок. Время от времени Комиссия по торговле между штатами пробуждается от своей добровольной спячки на срок, достаточный для того, чтобы разрешить той или иной железной дороге отменить еще один поезд. Именно так она, по-видимому, и понимала свои фупкции по регулированию. Члены первого состава комиссии считали себя чем-то вроде юристов, председательствующих в трибунале и заслушивающих выступления обеих сторон, как в суде. Им и в голову не приходила мысль о том, чтобы помогать промышленности планировать свою работу или изменить свои методы ведения дел. Со временем их позиция повлияла и на деятельность других регулирующих органов: судьи и юристы, назначавшиеся в состав комиссий, спешили создать кодекс «законов» и прецедентов, обеспечивавших надежность положения их комиссий и консервативность своих установок. Надежды некоторых «прогрессистов» на то, что регулирование, осуществляемое специалистами, поможет восстановить нормы этики деловых кругов и покончить с привилегиями, оказались беспочвенными. Если верховный судья Брандейс приветствовал такой подход комиссий к исполнению своих обязанностей, то судья Холмс рассматривал эти комиссии как «надувательство, опирающееся на экономическое певежество и некомпетентность».

Полномочия Комиссии по торговле между штатами зачастую приходилось подкреплять такими дополнительными закопами, как, например, закон о принудительных свидетельских показаниях, принятый в 1893 г. Затем с принятием в 1906 г. закопа Хеп- берна ей было предоставлено право регулировать работу и других средств транспорта, помимо железных дорог. Несмотря на все эти законы и на дополнительную поддержку, которую она получила в 1910 г., когда был принят закон Манна — Элкинса, Комиссии по торговле между штатами все же пе удалось заставить железные дороги вплотную заняться все усложнявшимися проблемами же-лезнодорожных перевозок. Она стала самой пассивной и бездеятельной из всех самостоятельных комиссий и почти ничего не сделала, чтобы оградить народ от махинаций железнодорожных компаний. Когда Соединенные Штаты вступили в первую миро-вую войну, правительство обнаружило, что для эффективности работы железных дорог абсолютно необходимо, чтобы они находились в ведении государства.

Комиссия по торговле между штатами* никогда не устанавливала минимальных норм пассажирских перевозок: фактически она боялась сделать это, чтобы не обидеть железнодорожные компании. Членам комиссии и в голову не приходило, что железные дороги стали квазигосударственными корпорациями, безвозмездно пользующимися огромными земельными участками и правом при-нудительного отчуждения земель и обеспечивающими такие необходимые услуги, как товарные и пассажирские перевозки. Хотя объем пассажирских перевозок удерживался на высоком уровне около 100 млн. пассажиров в год, Комиссия по торговле между штатами, за неимением пичего лучшего, помогала железным дорогам губить себя, ибо факты показывали, что железные дороги не желали эффективно реагировать на конкуренцию со стороны других средств транспорта.

Среди противников самостоятельных комиссий можно было найти и тех, кто предпочитал, чтобы железные дороги да и все другие предприятия общественного пользования перешли в собственность государства. Они считали, что компании «стремятся сами устанавливать законы, что им в некоторых случаях и удалось сделать; в других же случаях они добились изменения существующих законов». Один из видных представителей интеллигенции Герберт Кроли полагал, что комиссии «вполне могут принести больше вреда, чем пользы». Казалось, что эти регулирующие органы помогают политическим деятелям и бизнесменам устанавливать между собой более тесные связи, чем это было полезно для общего блага. Как говорил мистер Дулей у Питера Финлея Дан- на: «Всякий раз, когда я вижу олдермена и банкира, шагающих рядом по улице, я знаю, что ангелу, регистрирующему добрые и злые дела человека, придется заказать новую бутылку чернил».

Нити всех этих событий в начале нашего века вели к арис-тократу из зажиточной семьи Теодору Рузвельту, энергичному человеку, твердо уверенному, что он может достичь полного само-выражения только в политике. Государственная служба была единственным способом, благодаря которому богачи могли слу-жить обществу; по существу, она была олицетворением героической жизни, которой Рузвельт давно домогался и которой восхи-щался. Его отнюдь не волновало возмущение друзей его намерением заняться политикой. Рузвельт готов был даже начать с низов, став членом законодательного собрания штата Нью-Йорк. В 1889 г. он служил государственным уполномоченным, затем возглавлял управление нью-йоркской полиции, а в 1898 г. был избран губернатором штата Нью-Йорк. Партийные политиканы считали, что им удалось избавиться от Рузвельта, протолкнув его вверх, на пост вице-президента Соединенных Штатов, но после убийства Маккинли их бывший протеже обосновался в Белом доме .

Хотя в начале своей политической карьеры Рузвельт и был инициатором введения некоторых социальных закопов, его от-^ нюдь нельзя назвать реформатором. Вначале он занимал абсолютно непримиримую позицию по отношению к профсоюзному движению, но со временем научился быть более гибким, хотя никогда не поступился бы принципом неприкосновенности частной собственности. Однако он редко скрывал свое презрение к корпоративной олигархии: это был человек, который старался держаться середины. Тем не менее советниками его были также люди, как Чарльз Перкинс, Нельсон Олдрич, Александер Кассат и Джеймс Стиллмэн; все они представители высшего руководства корпора-ций. В более поздний период своей жизни Рузвельт изображал реформатора, хотя эта поза резко противоречила его консервативным убеждениям и действиям. Теодор Рузвельт разбирался в экономике не лучше, чем его достойный кузен, который последовал по его стопам, заняв место в Белом доме в 30-е годы . Сложные подробности банковских операций и махинаций финансистов были недоступны его пониманию. В 1907 г., когда Морган и близкие к нему круги постарались поглотить фирму «Теннесси коул, айрон энд рейлроуд компани», Рузвельт дал Гепри Клею Фрику одурачить себя, санкционировав передачу активов компа-нии. Даже если он порой и заимствовал идеи у «радикала» Jla- фоллетта, то он никогда бы в этом не признался.

Какие бы реформы ни осуществлялись под эгидой Рузвельта,, они никогда не меняли соотношения сил. По существу, некоторые историки утверждали даже, что бизнесмены стремились к таким реформам, как стабилизатору для капитализма, который то и дело кренился из стороны в сторону. Кроме того, в данном случае такого рода регулирование только увековечивало освященные временем тесные узы между государством и бизпесом. У Рузвельта фактически не было твердых взглядов на антитрестовское законодательство. Его правительство вошло в историю как умеренное: механизм бизнеса, говорил он, слишком деликатен, чтобы его можно было нарушить и необходимо было проявлять большую осторожность, чтобы не действовать по отношению к нему опрометчиво. В период президентства Рузвельта состоялось только 25 судебных процессов против трестов, тогда как избранный им самим преемник Уильям Говард Тафт передал в суд 45 дел на основе антитрестовских законов.

Рузвельт обычно делил тресты на «хорошие» и «плохие», включая в число последних «преступников от большого богатства». Став президентом, он заявил, что будет действовать осмотрительно, в интересах как народа, так и корпораций. Когда он добился роспуска «Нортерн секьюритиз компани», некоторые бизнесмены стали беспокоиться, как бы он не замахнулся и на них своей «большой дубинкой». Однако Элиху Рут убедил клуб «Юниоп лиг», что президент является «самой крупной консервативной силой в деле защиты прав собственности». Большинство бизнесменов впоследствии согласились с его суждением.

Бюро корпораций для наблюдения за трестами, учрежденное в период правительства Рузвельта, не представляло собой никакой угрозы для бизнесменов. Его директор Джеймс Гарфильд исключил из функции бюро борьбу с нарушением антитрестовских законов, вследствие чего проведение расследований стало мучительным делом. Большой шум был поднят по поводу инспекций торговли мясом, по мало кто заметил, что свидетельств об инспекции требовали владельцы крупных консервных предприятий, стремясь вновь завоевать иностранные рынки, доступ на которые им закрыли за поставки тухлого мяса. Кроме того, надо было держать в узде мелкие фирмы. Лафоллетт, не слишком благоволивший к Рузвельту, заметил однажды: «Этот обстрел сначала в одном направлении, а потом в другом заполнил воздух шумом и дымом, которые заслонили и запутали линию фронта, но, когда пороховой дым рассеялся и восстановилось спокойствие, неизбежно приходилось удивляться тому, что фактические достижения были столь незначительными».

Если некоторые историки считают, что Вудро Вильсон осуществлял более эффективные реформы, то есть и такие, кто сомневается в этом не мепыпе, чем в эффективности реформ Т. Рузвельта. Вильсон был южанином; начав с адвокатской практики, юн затем перешел на преподавательскую работу, достигнув в ко-нечном счете поста ректора Принстонского университета. В политике он всегда был консерватором и предпочитал Эдмунда Бэр- ке Томасу Джефферсону, о котором редко отзывался положительно — по крайней мере до того, как он примкнул к прогрессивной партии. Тем не менее, когда Вильсон был избран губернатором штата Нью-Джерси, он добился принятия законодательными органами этого штата поразительно большого числа законов о реформах, в том числе законов о регулировании работы железных дорог и коммунальных предприятий, о ставках заработной платы рабочих и о прямой системе первичных выборов. К 1912 г. он уже •завоевал себе авторитет среди политического руководства демократической партии, а затем победил в трехсторонней борьбе на выборах, отвоевав у республиканцев место в Белом доме. Как только он стал президентом, были внесены изменения в тарифные ставки, многие из которых были снижены; введен подоходный налог на деятельность корпораций и организована федеральная система резервных банков. Однако этим почти и ограничилась его программа реформ: Вильсон не решался осуществить дальнейшие меры по расширению «новых свобод». После принятия в 1914 г. закона Клейтона и создания Федеральной торговой комиссии он счел, что его программа реформ завершена. Теперь он уже хотел заставить бизнесменов научиться приспосабливаться к новому порядку вещей.

Но все это были полумеры. Закон Клейтона представлял собой попытку укрепить антитрестовское законодательство, но он был пе менее туманным и аморфным, чем закон Шермана. Положение закона Клейтона о запрещении слияний предприятий стало мертвой буквой, как только суды постановили, что оно относится только к приобретению ценных бумаг; после этого корпорации стали попросту полностью покупать соперничавшие с ними фирмы «со всеми потрохами». Эта лазейка была закрыта только в 1950 г. Не менее бессмысленными были ограничения, установленные в отношении переплетений в составе руководства корпораций и холдинговых компаний. Сенатор от штата Миссури Джеймс Рид, который считал первоначальный законопроект Клейтона «свирепым львом», обнаружил, что после его утверждения этот закон стал «беззубой полосатой кошкой».

Федеральная торговая комиссия обладала полномочиями расследовать случаи нарушения свободы конкуренции и обращаться в суд в целях внедрения ее распоряжений о «прекращении противоправных действий». Эти распоряжения фактически сводились к тому, что она «шлепала по рукам» корпорации, но Вильсон и не стремился к более решительным мерам. Этим, по существу, и ограничивалась вся деятельность Федеральной торговой комиссии по обеспечению свободы конкуренции. Вильсон надеялся, что она будет второстепенным органом. Таким она и стала. Комиссии никогда ве предназначалась успешная роль «сторожевого пса» — и она была всего лишь беззубой, стареющей собакой, одной из целой коллекции одряхлевших животных, позирующих в качестве комиссий по регулированию.

Правительственное регулирование было введено также в от-ношении системы денежного обращения. Хотя принятый в период гражданской войны национальный закон о банковском деле по-кончил с хаосом практиковавшихся в отдельных штатах систем обращения обесцененных денег, он страдал серьезным недостатком: в результате его применения была нарушена эластичность денежного обращения. Поскольку эмиссия бумажных денег обес-печивалась государственными ценными бумагами, резкое падение их курса привело бы к сокращению денежной массы в обращении, вследствие чего положение еще больше ухудшилось бы. Изъятие вкладов из банков вызвало бы сокращение денежной наличности, лишив банки возможности предоставлять займы в кризисных ситуациях. Падение курса ценных бумаг еще больше усилилось бы из-за отсутствия центрального банка, к которому коммерческие фирмы могли бы обращаться в целях пополнения своих резервов. Все эти недостатки должна была устранить Феде-ральная резервная система: теоретически теперь в стране должна была появиться валюта, которая могла бы более успешно отве-чать экономическим потребностям, чем деньги, выпускавшиеся по закону, принятому в период гражданской войны.

Фактически экономический кризис 1907 г. показал, как быстро поток денег, находящихся в обращении, может сократиться до маленького ручейка. Хотя принятый в 1908 г. закон Олдрича — Вриленда несколько расширил базу обеспечения денежной эмиссии, он не обещал значительно облегчить положение. Возглавлявшаяся Олдричем Комиссия по финансовым вопросам выдвинула предложение о создании частной резервной ассоциации для обеспечения большей гибкости. Выдвигались и другие предложения о денежпых реформах, но все они от предложения Олдрича до предложения Картера Гласса подразумевали частный контроль над эмиссией денег и, по мнению некоторых историков, в основном имели целью противодействовать росту конкуренции со стороны мелких банков.

Однако расследование, проведенное комиссией Пужо , выявило необходимость в каких-то денежных реформах. Оно полностью разоблачило переплетение между корпорациями групп Моргана и Рокфеллера, которые теперь занимали главенствующее положение среди финансовых корпораций, владевших активами в сумме свыше 4,5 млрд. долл., и других корпораций, совокупные активы которых превышали 22 млрд. долл. Создавалось впечатление, что Денежный трест — это отнюдь не плод разгоряченного воображения журналистов. Невозможно было поверить, что заявление Моргана будет принято за чистую монету: этот финансовый император Америки утверждал, что он не пользуется никакой властью на Уолл-стрите, а важнейшим фактором во всех решениях, когда-либо принимавшихся им, был «характер». Однако он признавал, что стоило ему пальцем поманить другие банки, как они пускались бежать ему навстречу. Он знал, что его голос имеет вес, но, по его словам, причину этого объяснить не мог.

Расследование выявило, что общественность требует широкой реформы денежной системы страны. Выдвигались самые различные планы. По указанию президента Вильсона сенатор Гласс подготовил законопроект, который предусматривал создание Феде- ральпого контрольнрго бюро. Но фермерские организации стали гневно требовать децентрализации банковской системы; в резуль-тате было принято компромиссное решение о создании Федеральной резервной системы с 12 центральными банками, деятельность которых должна была координироваться Вашингтоном. Но это все же были частные банки, возглавлявшиеся частными лицами. В Нью-Йорке и Чикаго крупные банкиры с самого начала заняли господствующее положение в своих районах. Руководитель нью-йоркского Федерального резервного управления Бенд-жамин Стронг сделал его центром всей системы. Нью-йоркское управлепие осуществляло заграничные операции, покупало госу-дарственные ценные бумаги для банков других районов, занималось акцептами и контролировало операции на открытом рынке. Руководство денежной системой перешло от Нью-Йорка к Вашингтону только в период «нового курса».

После создания Комиссии по торговле между штатами и Федеральной торговой комиссии были созданы Федеральная комиссия по энергетике, Управление граждапской авиации, Федеральная комиссия по связи, Комиссия по операциям с ценными бумагами и Национальное управление по вопросам трудовых отношений. Однако ни один из этих органов не был самостоятельным, поскольку они не могли работать на основе таких критериев нейтральности и объективности, которые можно было бы считать обеспечивающими защиту общественных интересов. Все эти комиссии и управления слишком часто попадали под влияние именно тех групп, деятельность которых им полагалось регулировать. Общие же параметры их деятельности определялись политикой. В 50-х годах нашего века новое республиканское правительство ввело в состав Национального управления по вопросам трудовых отношений главного юрисконсульта, основной функцией которого было очистить его от демократов, назначавшихся прежними правительствами. Он проделал это настолько тщательно, что представитель Торговой палаты вполне обоснованно заявил потом в ответ на вопрос газетного корреспондента, что «бразды правления перешли в другие руки».

Ни конгресс, ни исполнительные органы государственной власти не придерживались последовательной серьезной позиции в отношении деятельности этих комиссий; им предоставляли скудный бюджет и невысокие должностные оклады, причем члены комиссий назначались на короткие сроки, что исключало возможность преемственности политики. В лучшем случае комиссии стремились спасти капитализм для капиталистов: они не были заинтересованы в переменах и реформах, действовали робко, не отступая от буквы закона, и поэтому были крайне консерватив-ными. Оказание первой помощи то тут, то там вроде перевязки или применения антисептического средства казалось им доста-точной мерой для обеспечения здоровья промышленности, которую им надлежало регулировать, и если бы все фирмы, подобно железнодорожным, захотели совершить «харакири», то члены комиссий предложили бы им нож. Член одной комиссии подал в отставку, отметив, что система самостоятельных комиссий фактически способствует распространению «предосудительного влияния», а другой расстался с комиссией, заявив, что комиссии стали «надувательством народа». Итак, по мере того как Комиссия но торговле между штатами дарила свою привязанность железным дорогам, Федеральная комиссия по энергетике отказывалась регулировать тарифы независимых компаний по продаже природного газа, Управление гражданской авиации ограждало авиакомпании, осуществлявшие рейсовые полеты, от конкуренции компаний, не обслу-живавших постоянных линий, а Федеральная комиссия по связи полностью поставила себя на службу телевизионным и радиокомпаниям; народу становилось ясно, что жаловаться ему некому. В условиях, когда по окончании срока службы в федеральных органах так легко получить подходящую должность в промыш-ленности, на государственной службе лучше было действовать осмотрительно. Тем временем общественность ждала защитника народа, который мог бы стать выразителем его недоумения и беспокойства.

Примером того, как регулирование можно было приспособить к требованиям бизнеса, послужило проведенное Федеральной комиссией по связи расследование деятельности «Уэстерн электрик» и «Америкэн телефон энд телеграф корпорейшн» («АТТ»), монополии в области телефонной связи. «Уэстерн электрик», пол-ностью принадлежащая корпорации «Америкэн телефон энд телеграф» (или «Белл систем»), дочерним предприятием которой она является, выпускает все телефонные аппараты и оборудование телефонных станций для «Белл систем». «Белл систем» — главный клиент «Уэстерн электрик», обеспечивает продажу 80% всей ее продукции на сумму около 4 млрд. долл., остальную часть составляют военные заказы. «Уэстерн электрик», основанная еще в 1856 г., была поглощена «Белл систем» в 80-х годах в целях производства телефонного оборудования исключительно для нужд «Белл систем», которая сохранила за собой право утверждать цены и конструкцию выпускаемого ею оборудования. Только в 1908 г. фирма «Уэстерп электрик» получила разрешение продавать изготовляемое ею оборудование и другим покупателям, помимо «Белл систем», но и то лишь потому, что последняя стала нервничать по поводу антитрестовских законов. Уступка эта была, однако, очень небольшой, ибо стандартность телефонного оборудования значительно облегчила поглощение независимых компаний.

Федеральная комиссия по связи не вникала в подробности брачного союза между «Америкэн телефон энд телеграф корпорейшн» и «Уэстерн электрик» до 30-х годов, но тут она обнаружила, помимо всего прочего, полное отсутствие данных о произ-водственных издержках «Уэстерн электрик», которая предъявля- ла счета на высокие издержки «Белл систем», а та в свою очередь включала более высокие показатели себестоимости в цифры, служившие основой для тарифов. По существу, население вынуждали обеспечивать «Белл систем» сверхприбыли, оценивавшиеся в сумме более 50 млн. долл. в год. Когда в нескольких штатах комиссии по регулированию деятельности коммунальных предприятий потребовали применения по отношению к «Америкэн телефон энд телеграф корпорейшн» антитрестовских законов, «АТТ» сумела убедить другие государственные ведомства — главным образом министерство обороны — прийти ей на помощь. Немалую помощь оказал «АТТ» и генеральный прокурор-республиканец, сочувственно относившийся к ходатайствам телефонной компании; он просто разработал постановление о соглашении, благодаря которому положение осталось почти без изменений. Это постановление, подготовленное юристами «АТТ» и утвержденное правительством и судами, абсолютно не предусматривало отделения «Уэстерн электрик» от «Америкэн телефон энд телеграф корпорейшн» и имело не больше значения, чем «шлепок по руке» корпорации.

«Белл систем» продолжала проводить свою консервативную политику борьбы с новшествами и запугивания независимых изобретателей. В числе изобретений, против применения которых «Белл систем» не только сопротивлялась, но и упорно боролась, были такие, как ключ для переключения вызовов (устройство для переключения телефонного вызова на другой телефон); микротелефон, в котором раковина телефона соединялась с электрической схемой; контрольные устройства для регулирования противомест- ного эффекта; декоративные телефоны, картефоп (радиотелефонный соединитель); эрикофон — шведский телефон, более легкий в обращении, чем уродливая черная коробка «Белл систем», и хашафон — глушитель шума. Когда же в конечном счете компании приходилось идти на уступки, она устанавливала непомерно высокие цены за установку нового оборудования.

Органы по регулированию мало что могли сделать, чтобы заставить «Белл систем» обслуживать население так, как оно этого хотело. Меры по регулированию стали сначала приниматься властями отдельных штатов, например Висконсина, которые еще в 1907 г. обнаружили, что практиковавшаяся «АТТ» система при-вилегий изобиловала злоупотреблениями, расплачиваться за которые приходилось ее клиентам. Когда Комиссии но торговле между штатами было предоставлено в 1913 г. право регулировать межштатные телефонные тарифы, «АТТ» заявила, что она приветствует эти меры. Корпорация, видимо, понимала, что ей легко будет справиться с Комиссией по торговле между штатами и что все комиссии могут быть низведены до уровня клерков, обслуживающих промышленность. А если «АТТ» великодушно согласилась снизить свои тарифы па междугородные переговоры, то пошла она на это, зная, что Комиссия по торговле между штатами не станет подробно изучать источники 20% доходов на ее капиталовложения.

Положение существенно не изменилось и в 30-е годы нашего века, когда Федеральная комиссия по связи получила юрисдикцию над телефонной сетью страны. Благодаря колоссальным усилиям, прилагавшимся ее лоббистами, «АТТ» сумела добиться того, чтобы состав сотрудников следственного отдела Федеральной комиссии по связи оставался малочисленным и чтобы ему был установлен крайне ограниченный бюджет. Она также сумела умаслить регулирующие органы штатов, предоставляя членам комиссий по регулированию бесплатное обслуживание. Когда «АТТ» добровольно снизила тарифы на переговоры на дальнее расстояние, она одновременно так же добровольно повысила плату за телефонные переговоры внутри штатов, не указав, что основная масса переговоров приходится именно на эту последнюю категорию. «Белл систем» отказалась воспользоваться методами определения амортизации, которые настолько снизили бы ее основные тарифы, что ее абоненты за 13 лет сэкономили бы более 4 млрд. долл. Фактически она старалась повышать свои основные тарифы, прибегая к таким бухгалтерским ухищрениям, как включение в них абонентских взносов, налоговых фондов и стоимости еіце не достроенпых заводов. И на протяжении всех этих лет ни один из регулирующих органов ни разу не провел тщательного обследования ее методов определения тарифов. В результате населению пришлось переплатить компании сотни миллионов долларов. Пока вашингтонские сторожевые собаки спали, «мамаша Белл» продолжала накапливать жир.