<<
>>

§ 1. Сравнительно-правовой анализ статуса органов по содействию правам человека и их защите (западноевропейский вариант)

Государственные специализированные органы по содействию правам человека и их защите являются одним из элементов сложной, многоуровневой государственной системы защиты прав и свобод человека и гражданина.

По историческим меркам по сравнению с институтом омбудсмена такие органы еще очень «молоды». Недаром генеральный секретарь французской Комиссии по правам человека квалифицирует государственные правозащитные органы как «акторов третьего типа». Наряду с главными защитниками - государством и гражданским обществом государственные правозащитные органы призваны эффективно защищать права человека на национальном уровне», но во взаимозависимости с международными и региональными системами защиты прав человека, образуя своеобразный треугольник» (международное- региональное-национальное)[123]. Несмотря на существующую тенденцию к определенной унификации компетенции государственных органов по содействию правам человека и их защите, относящихся к одному типу, их практическая реализация характеризуется большим разнообразием. Для того, чтобы понять истинные причины эффективной/неэффективной деятельности данных органов «...дисциплина, пытающаяся понять современность по существу, должна быть неизбежно компаративистской... нужно смотреть на Японию, чтобы понять Запад, на социализм, чтобы понять капитализм, на

Индию, чтобы понять Бразилию и т.д.»[124]. Поэтому для осмысления российского опыта функционирования института уполномоченных по правам человека необходимо исследование нормативно-правового регулирования и практики деятельности зарубежных государственных органов по содействию правам человека и их защите.

Г оворя о мировой динамике государственных правозащитных органов, следует обратить внимание на их быстрый количественный рост и увеличение разнообразия правовых моделей органов, относящихся к одному типу. Если в 1990 г. государственных правозащитных органов (учрежденных в соответствии с Парижскими принципами) было всего 8; в 2002 г.

- 55; в 2010 г. - 91, в 2013 - 103, то в 2014 - 108)[125].

Представляется актуальным проводить исследование специфики и правового статуса государственных правозащитных органов посредством сравнительно-правового анализа с классическим институтом омбудсмена, так как многие западноевропейские страны (Швеция, Дания, Великобритания и др.) пошли по пути создания дополнительно различных типов государственных правозащитных органов.

Напомним, что исторически институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Общеизвестно, что впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда Конституцией (1809 г.) была введена должность омбудсмена юстиции. Впоследствии институт омбудсмена в Швеции претерпел существенные изменения, так в настоящее время действует бюро омбудсменов из четырех человек: Главный парламентский омбудсмен и три парламентских омбудсмена[126].

Второй страной, где была введена должность омбудсмена в 1919 г., стала Финляндия, затем Дания - 1954 г., Норвегия - 1962 г. По примеру

скандинавских стран институт омбудсмена (общей компетенции или узкоспециализированный) стал создаваться во многих других государствах Европы, Америки, Африки и др.

Первоначально потребность в создании омбудсмена - как органа, занимающегося расследованием индивидуальных жалоб, возникает в связи с тем, что традиционные методы правового контроля исполнительной власти оказались не совсем удовлетворительными. Несмотря на то, что шведский омбудсмен является родоначальником данного института, наибольшее признание в мире получила датская модель омбудсмена, в силу того, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской правовой культуре[127].

Традиционно классический институт омбудсмена рассматривается как парламентский[128], хотя в Великобритании, во Франции (до 2008 г.), Израиле, Северной Ирландии и др., а также в провинциях и штатах отдельных стран (например, США) он назначается руководителями органов исполнительной власти, т.е.

по способу назначения можно выделить два типа омбудсменов: парламентские и исполнительные. Классическая модель омбудсмена - это «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады»[129]. Поэтому в случае назначения омбудсмена главой государства (как, например, в Великобритании) его правовой статус не совсем соответствует классическому определению такого государственного органа как омбудсмен.

Несмотря на определенные различия между омбудсменами, функционирующими в различных государствах, можно согласиться с мнением многих исследователей, выделяющих их общие черты. В концентрированном виде среди сущностных характеристик омбудсмена выделяются:

- его место и роль как дополнительного элемента государственного правообеспечительного механизма;

- независимость (в большинстве стран обеспечиваемая посредством процедур избрания парламентом);

- главной задачей и его основной функцией является контроль за деятельностью исполнительных органов (по собственной инициативе либо по жалобам граждан;

- отсутствие административных, императивных полномочий (для исправления нарушений в функционировании государственной администрации используются специфичные методы: убеждения, критика, гласность и т.д.);

- рассмотрение дел, как с точки зрения соответствия решений и действий администрации закону, так и в аспекте принципов человечности, справедливости и целесообразности их действий;

- спецификой его форм контроля является их простой и понятный для населения способ деятельности, возможность непосредственного доступа населения к омбудсмену (кроме Франции и Великобритании) и принцип бесплатности производства[130].

В этом же контексте в зарубежной литературе подчеркивается, что в своей классической форме «омбудсмен-процесс может быть широко классифицирован как форма альтернативного урегулирования споров (alternative dispute resolution) при конфликтах между публичной администрацией и членами общества»[131]. В западной юридической литературе альтернативное урегулирование споров, так называемая, альтернатива «основным методам», т.е. подход к урегулированию споров средствами, исключающими обязательные решения судов или арбитража. В том числе, такой подход может быть понят как международный механизм урегулирования споров между государствами. Альтернативное урегулирование споров обязательно предполагает вмешательство третьего лица, чтобы помочь участникам в ведении переговоров для урегулирования конфликта. А также зачастую включает посредничество и примирение, т.е. комбинацию квазиюридических (adjudicative) методов решения споров. Чтобы эффективно использовать альтернативное урегулирование споров важно понять, что есть доступные инструменты, чтобы решить возникшие проблемы, и способность сторон понять и участвовать в процессе урегулирования споров. Безусловно, при этом необходимы знания заинтересованного лица и опыт с методами такого урегулирования и др.[132]

Таким образом, можно сказать, что основная функция классического омбудсмена - как «посредника» между гражданами и администрацией - защита граждан от «ненадлежащего администрирования» (maladministration) не изменилась.

Анализ учреждений по содействию правам человека и их защите в европейских странах дает основание говорить о наличии разных типов государственных правозащитных органов, среди них: омбудсменов по правам человека - 15, комиссий по правам человека (в том числе и консультативных, антидискриминационных) - 12, институтов/центров по правам человека (год назад было - 3), а в 2014 г. - 8). И хотя некоторые новые омбудсмены (Австрии, Болгарии, Словении) не полностью удовлетворяют всем принципам эффективного правозащитного органа в соответствии с международными «стандартами», но, тем не менее, относятся к ним.

В целом, большинство вновь созданных омбудсменов выступают не как классические «посредники», а как широкоспециализированные государственные правозащитные органы, в соответствии с авторской типологией - омбудсмены по правам человека. В настоящее время международное сообщество рассматривает становление и укрепление таких органов в качестве «mainstreaming» - приоритетного направления развития внутригосударственной системы защиты прав человека. Показательна в этом смысле Резолюция, принятая Г енеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 2013 года, в которой отмечается быстро растущий во всем мире интерес к созданию и укреплению независимых национальных учреждений, занимающихся содействием правам человека и их защитой. А также подчеркивается важная роль, которую такие национальные учреждения играют и впредь будут играть в защите прав и основных свобод, в активизации участия и укреплении верховенства права, а также в обеспечении более ясного и глубокого понимания общественностью этих прав и свобод[133].

Эта тенденция также проявилась и в Швеции. Для Швеции основным приоритетом в области прав человека по-прежнему остается сокращение масштабов дискриминации и поощрение равноправия в обществе. На родине классического омбудсмена с 1975 г. работало четыре «антидискриминационных» омбудсмена (Омбудсмен по равным возможностям, Омбудсмен по борьбе с этнической дискриминацией, Омбудсмен по защите прав инвалидов и Омбудсмен по борьбе с дискриминацией по признаку сексуальной ориентации).

В 2012 году Риксдаг утвердил (третий) «Государственный план действий в области прав человека», а для координации выполнения долгосрочной задачи по обеспечению прав человека правительство учредило

Бюро по правам человека в Швеции. Одной из задач Бюро была разработка в 2010 г. рекомендаций по обеспечению постоянной поддержки государственному сектору в его работе по достижению соблюдения в полном объеме прав человека - по созданию независимого правозащитного органа в соответствии с Парижскими принципами[134].

В рамках этого плана был принят «Закон о борьбе с дискриминацией», который объединил (заменил) семь предыдущих антидискриминационных гражданско-правовых актов и ввел два новых основания запрета на дискриминацию - по возрасту и трансгендерной идентичности, а также закрепил отсутствие иерархии между разными основаниями дискриминации. За нарушение Закона введена новая санкция - выплата компенсации жертвам дискриминации. В соответствии с новым «Законом о борьбе с дискриминацией» и «Законом об омбудсмене по вопросам равенства» с 1 января 2009 года должности четырех прежних омбудсменов по борьбе с дискриминацией были сведены в единый новый институт - Омбудсмена по вопросам равенства, аппарат которого является государственным учреждением. Омбудсмен по вопросам равенства «уполномочен контролировать соблюдение Закона о борьбе с дискриминацией, противодействовать дискриминации и поощрять равные права и возможности для всех»[135]. Цель учреждения правительством Швеции единого института омбудсмена по вопросам борьбы с дискриминацией - обеспечение более действенного мониторинга соблюдения всеобъемлющего «Закона о борьбе с дискриминацией». Слияние функций прежних четырех омбудсменов позволило улучшить условия борьбы с одновременной дискриминацией по множественным признакам.

Анализируя новеллы нормативной правовой базы Омбудсмена по вопросам равенства, можно сказать, что его полномочия не только были значительно расширены, но и законодательно определены новые механизмы для борьбы с дискриминацией. В частности, он может обратиться к новому Совету против дискриминации для наложения штрафа (и выплаты компенсации пострадавшим) на работодателей, поставщиков образовательных услуг (образования) и др., которые нарушают антидискриминационное законодательство; не предоставляют информацию о своих действиях на собеседовании, связанном с приемом на работу или отказом в приеме на работу; отказывают в доступе Омбудсмена к рабочим местам и местам проведения собеседований работодателей и работников; и др.

В задачи нового Омбудсмена входит расследование жалоб на дискриминацию, включая обеспечение представительства жертвы дискриминации в процедуре урегулирования спора или, в конечном счете, в суде, а также подготовка ежегодного отчета (доклада) о своей работе.

Одним из важных направлений работы Омбудсмена по вопросам равенства стала практическая реализация новой западноевропейской политики, называемой, как отмечает профессор С.Ю. Головина, политикой «flexicurity», направленной на гармоничное сочетание стабильности на рынке труда и увеличение гибкости правового регулирования[136].

Также сфера компетенции Омбудсмена по вопросам равенства включает изучение положения в области прав человека в Швеции и проведение исследований в целях разработки эффективных мер и санкций для борьбы с дискриминацией на уровне законотворчества и правоприменения[137].

В 2008 году Швеция ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов. Швеция придерживается дуалистической системы, в соответствии с которой ратифицированные международные конвенции не становятся автоматически частью национального законодательства, а требуется дополнительное принятие эквивалентных норм (включение или трансформация). Однако это процесс не быстрый, поэтому в обязанностях Омбудсмена по вопросам равенства появились новые акценты - разработка предложений по устранению препятствий (отсутствие пандусов, соответствующих средств коммуникации с использованием шрифта Брайля и др.) для выхода на рынок труда и для интеграции в жизнь общества лиц с ограниченными возможностями.

В целом, как связующее звено государственного и международного правозащитного уровня Омбудсмен по вопросам равенства участвует в деятельности Бюро по правам человека в Швеции, занимается повышением осведомленности среди населения о правах человека и информировании о ратифицированных Швецией международных конвенциях и протоколах к ним, содействует выполнению международных обязательств Швеции в области прав человека. Таким образом, можно сказать, что Омбудсмен по вопросам равенства в полной мере соответствует критериям государственного правозащитного органа, хотя и не имеет конституционного статуса.

Наряду с новым Омбудсменом по вопросам равенства в Швеции (с 1809 г.) функционирует Управление парламентских омбудсменов, которые назначаются на основании конституционного закона Риксдагом и все (четыре) вместе называются Омбудсмен юстиции. Парламентские омбудсмены имеют узкую сферу компетенции - рассмотрение индивидуальных жалоб на противоправное или несправедливое обращение со стороны государственного органа или должностного лица (сотрудника гражданской службы или органа местного самоуправления или расследование на основе собственных наблюдений, сделанных в ходе инспекции. В случае выявления проступков должностных лиц могут возбуждать дисциплинарные процедуры и издавать критические консультативные замечания или рекомендации. Другими словами, шведский Омбудсмен юстиции занимается решением классических «омбудсменовских» проблем[138] в отличие от Омбудсмена по вопросам равенства, который совмещает черты института омбудсмена и института комиссий по правам человека.

Для сравнения омбудсмена с государственным правозащитным органом рассмотрим другой тип - комиссию по правам человека. Из западноевропейских государственных правозащитных органов, принадлежащих к типу комиссий, как уже было отмечено ранее, исторически первой является французская Национальная консультативная комиссия по правам человека (далее - НККПЧ). Изначально (с 1947 г.) она имела другое название и цели, начиная с 1984 г. ее статус определялся Учредительным декретом «О Национальной Консультативной Комиссии по правам человека» № 84-72 от 30 января 1984 года (с изменениями 1986 г., 1989 г., 1993 г., 1999 г.), но только с 1986 г. сферой ее компетенции стала защита прав и свобод на государственном уровне и консультативные функции.

Правовой статус НККПЧ был повышен в связи с принятием 5 марта 2007 г. закона № 272 «О Национальной консультативной комиссии по правам человека». Согласно ст. 1 закона, роль французской Комиссии состоит «в уведомлении и разработке предложений Правительству в области прав человека и гуманитарных действий. Она может также предлагать Парламенту и Правительству принять меры, необходимые для содействия правам человека и их защиты»[139].

26 июля 2007 г. был принят Декрет № 1137 о практическом применении закона. Анализ Декрета о НККПЧ показывает, что он детализирует элементы полномочий, состава и организации комиссии. Существенно расширяет права и обязанности французской Комиссии, в частности, по исследованию положения с гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами в стране, а так же с гуманитарными правами и с правами третьего поколения (этикой биологических исследований, правом на здоровую окружающую среду и др.). Мандат также включает образовательную деятельность в области прав человека и подготовку доклада о борьбе с расизмом и ксенофобией. В главе I ст. 1 Декрета подчеркивается, что в соответствии с Законом Франции о Комиссии от 13 июля 1990 года о пресечении всех актов расизма, антисемитизма и ксенофобии НККПЧ ежегодно представляет доклад в Международный день борьбы с расизмом.

Состав НККПЧ назначается Премьер-министром после консультаций с вице-президентом Высшего административного суда и президентами Высшего суда и Бюджетного суда на три года. Мандат и процесс назначения гарантируют независимость комиссии. В соответствии со ст. 4 в состав НККПЧ включаются представители от неправительственных правозащитных организаций, юристы, эксперты от международных организаций по правам человека (в частности, от Международной Амнистии), дипломаты, представители профсоюзов, Посредник (медиатор) Франции, два члена парламента и один член Социально-экономического Совета[140]. В июле 2010 г. в ст. 4 Декрета внесены изменения в отношении количественного состава НККПЧ: ранее в Комиссии работало более 100 человек, а в настоящее время - 64 члена. Широкое представительство гражданского общества обеспечивает плюрализм состава комиссии и конструктивный диалог с органами власти, т.к. представители от министерств участвуют в работе Комиссии с правом совещательного голоса.

На государственном уровне основным направлением деятельности французской Комиссии является анализ законопроектов, действующего законодательства, условий правоприменения (по просьбе Правительства или по собственной инициативе) и их оценка на соответствие стандартам прав человека (закрепленным международными и европейскими документами, Конституцией Франции). На практике НККПЧ часто пользуется своим правом обращения к органам власти с предложениями по поводу выполнения рекомендаций, сделанных Франции международными организациями, а также по вопросам подписания международных соглашений по правам человека, проведения исследований по выполнению международных обязательств (в контексте полноты отражения в законодательстве и в правоприменении).

На региональном уровне НККПЧ участвует в деятельности Европейской группы специализированных учреждений по содействию правам человека и их защите и Ассоциации учреждений по содействию правам человека и их защите франкоговорящих стран, активно сотрудничает с Советом Европы и ОБСЕ. На международном уровне НККПЧ всегда участвует в подготовке государственных докладов Франции договорным органам ООН и может высказывать им свое несогласие с некоторыми положениями таких докладов. Высокая значимость и независимость НККПЧ наглядно отражены в Государственном докладе, представленном Францией в 2008 году в соответствии с пунктом 15 «а» приложения к резолюции 5/1 Совета по правам человека ООН от 18 июня 2007 г. А также и в ее специальном докладе в рамках участия Франции в 2013 году во втором раунде международного механизма Универсального периодического обзора. В частности, уже в 2008 году в государственном докладе Франции в разделе I п. 1 отмечено, что его подготовка проходила в два этапа при активном участии Комиссии на обоих этапах. А в разделе IV «Дополнительные обязательства» подчеркнуто, что государство обязуется «обращаться как можно чаще в НККПЧ до разработки законопроектов, с тем, чтобы эта Комиссия могла эффективно выполнять свои консультативные функции по всем вопросам, относящимся к ее компетенции»[141]. (Интересный факт: в отличие от НККПЧ Посредник (с присущими чертами института омбудсмена) в национальном докладе Франции за 2008 г. и 2013 г. только упоминается).

Как уже было сказано выше, в состав НККПЧ обязательно включается Посредник (впоследствии - Защитник) Французской Республики. Статья 1

Закона «Об учреждении Посредника Французской Республики» от 3 января 1973 г. (в редакции от 29 декабря 2008 г.) так определяла его компетенцию: «являясь независимым органом, принимает, согласно условиям, установленным настоящим Законом, жалобы, касающиеся государственных учреждений, органов местного самоуправления, публичных организаций и других организаций, ответственных за службу всему обществу, в сфере их действий по отношению к обществу»[142]. Он был уполномочен принимать жалобы не только от физических, но и от юридических лиц на «плохие» административные методы и несправедливость должностных лиц.

В отличие от классических (парламентских) омбудсменов, Посредник Французской Республики до 2008 года назначался Декретом Премьер- министра, т.е. был исполнительным омбудсменом. В последствии в Конституцию Франции было включено положение о новом институте омбудсмена, который и был создан в марте 2011 года. В соответствии с Разделом XI bis Конституции Франции теперь он называется Защитником прав (Le defenseur des droits). Защитник прав контролирует соблюдение прав и свобод административными службами государства, административнотерриториальными образованиями, государственными учреждениями, а также любыми органами, на которые возлагаются миссии публичных служб или в отношении которых органический закон наделяет его какими-либо полномочиями. К нему могут обращаться любые лица, считающие себя ущемленными в результате деятельности какой-либо публичной службы или органа, а также он может проявлять инициативу в силу собственных полномочий. Защитник прав назначается Президентом Республики на шестилетний срок без возможности его возобновления после публичного заключения компетентной постоянной комиссии каждой палаты Парламента. Защитник прав отчитывается в своей деятельности перед Президентом

Республики и Парламентом[143].

Органический закон определяет функции и способы вмешательства Защитника прав, в том числе в соответствии с которыми он может пользоваться коллегиальной помощью для осуществления некоторых из своих функций[144].

В рамках этого нового конституционного института были объединены и подтверждены функции Посредника Республики, омбудсмена по правам детей, Высшего совета по борьбе с дискриминацией и вопросам равенства (ВСБДР) и Национальной комиссии по деонтологии сотрудников служб безопасности (НКДСБ). А также дополнительно был создан независимый институт Главного инспектора мест лишения свободы (национальный механизм предупреждения пыток).

Однако изменения, внесенные в Органический Закон, значительно модернизировали функции Защитника прав и существенно расширили сферу его компетенции по сравнению с другими омбудсменами (классическими). Еще в соответствии со ст. 6 и ст. 6-1 с 2005 г. Посредник республики мог создавать во всех территориальных образованиях публичные информационные центры, центры приема жалоб и т.д. (им возмещаются расходы на аренду помещений, оргтехнику и др.). Для оказания информационной поддержки и помощи в составлении петиций назначать своих делегатов (представителей министерских департаментов и префектур).

Логическим и неразрывным дополнением к традиционной миссии омбудсмена - индивидуальной помощи гражданам в урегулировании их споров с публичной администрацией стала новая сфера компетенции Защитника прав Французской Республики - разработка предложений для совершенствования законодательства или правоприменительных норм в области прав человека. Все предложения должны быть внимательно изучены

компетентными министерствами, которые обязаны сообщить о своих решениях. Так, начиная с 2011 г. Защитником было сделано 15 новых предложений, касающихся реформирования деятельности правительственных учреждений по различным темам, в частности, пенсионное обеспечение, защита детей, компенсации жертвам французских ядерных испытаний, укрепления правового режима судебно-психиатрической экспертизы и др[145].

Наряду с собственными предложениями-реформами Защитник прав Французской Республики внес вклад в разработку рекомендаций для правительства (о правах больных, о защите лиц с ограниченными возможностями, защите прав заключенных под стражу и др.) совместно с НККПЧ. Тесное сотрудничество НККПЧ и Защитника прав проявляется в том, что они являются членами контактной группы Совета Европы, которая занимается развитием сотрудничества между государственными структурами и Комиссаром по правам человека Совета Европы. В частности, участвуют в экспериментальном проекте по проблеме более эффективного выполнения решений Европейского суда по правам человека.

Конституциализация института французского омбудсмена укрепила независимость данного органа и дала более солидное правовое основание для повышения эффективности содействия развитию и защите прав человека на государственном уровне. Однако уже сейчас можно говорить, что Защитник прав Французской Республики ближе к омбудсменам нового типа, чем к классическим - с узкой сферой компетенции. Вместе с НККПЧ они органично соединяют обязанности государства и инициативы гражданского общества по защите прав человека, превентивно-защитные и надзорно-защитные функции, национальные формы и международные стандарты по правам человека. В частности, НККПЧ рекомендовала скорее подписать и ратифицировать ряд международных документов: Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах; Протокол №2 12 об

общем запрете дискриминации к Конвенции о защите прав человека и основных свобод; Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей; третий Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка; дополнительные положения Конвенции № 143 МОТ о работниках - мигрантах; и Конвенцию № 169 МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни.

В целом, несмотря на имеющиеся правозащитные недостатки и нарушения, НККПЧ отмечает, что за период с 2008 г. французская система защиты прав человека претерпела существенные изменения: утвержденный механизм «приоритета конституционности» позволяет теперь каждому оспаривать конституционность закона апостериори[146].

На НККПЧ по правовому статусу, функциям, многочисленности состава (60 человек) с плюралистическим представительством общественности (в том числе юристов) похожа греческая Комиссия по правам человека, учрежденная в 1998 году изначально как Комиссия по правам человека и по биоэтике. На основании изменений, внесенных в Закон № 3156/2003, она становится «Национальной комиссией по правам человека». Согласно ст. 1 п. 4 Закона Комиссия является консультативным органом государства по всем вопросам, касающимся защиты прав человека. В соответствии со ст. 1 п. 5 ее миссия включает: (А) постоянный мониторинг этих вопросов, информирование общественности, а также повышение роли научных исследований в этой связи; (Б) обмен опытом на международном уровне с аналогичными органами международных организаций (ООН, Совета Европы, Организации экономического сотрудничества и развития) или других государств; (С) разработку предложений в области политики по вопросам, связанным с ее предметом ведения в полном соответствии с Парижскими принципами. В частности, согласно ст. 1 п. 6 Комиссия должна заниматься:

(A) изучением вопросов, в связи с защитой прав человека, поставленных перед ней правительством, парламентом или предложенных членами неправительственных организаций;

(Б) представлять рекомендации и предложения, проводить исследования, готовить доклады и давать заключения о принятии законодательных, административных и других мер, которые способствуют улучшению защиты прав человека;

(B) разрабатывать инициативы по сенсибилизации общественного мнения и средств массовой информации по вопросам соблюдения прав человека;

(Г) предпринимать инициативы для формирования культуры уважения прав человека в рамках системы образования;

(Д) оценивать доклады, которые страна должна представлять в международные организации по смежным вопросам;

(Е) поддерживать постоянную связь и работать вместе с международными организациями, аналогичными органами (по содействию правам человека и их защите) других стран, национальными или международными неправительственными организациями;

(Ж) с помощью необходимых средств делать публичные заявления по вопросам прав человека;

(З) составлять ежегодный доклад о защите прав человека в Г реции;

(И) организовать информационный Центр в области прав человека;

(К) изучать и способствовать адаптации (посредством подготовки предложений компетентным органам государства) греческого законодательства к положениям международного права о защите прав человека[147].

Для повышения эффективности функционирования Комиссия по правам человека Греции создала пять подкомиссий: по гражданским и политическим правам; по социальным, экономическим и культурным правам; по защите прав иностранных граждан, находящихся на территории Греции; по развитию международного общения и сотрудничества и подкомиссию по содействию правам человека. Работа подкомиссий состоит в подготовке докладов по вопросам, касающимся сферы их деятельности. Все доклады подкомиссий впоследствии представляются для обсуждения и принятия решений на пленарных заседаниях. В соответствии с Уставом пленарные заседания Комиссии должны проходить не реже, чем раз в два месяца. На практике пленарные заседания проходят ежемесячно.

Состав греческой Комиссии по правам человека определен законодательно. В частности, в ст. 2 Закона закреплено, что Премьер-министр созывает (в письменной форме) на заседание членов Комиссии, выдвинутых представителями общественных организаций (например, Национальной комиссией по биоэтике, адвокатским сообществом, политическими партиями, профессуры и др.) и министерствами (например, Труда и социальной защиты, Иностранных дел, Внутренних дел и др.) с целью избрания президента, первого и второго вице-президента Комиссии. Представители министерств могут принимать участие в работе Комиссии без права решающего голоса. В соответствии с Законом в состав греческой Комиссии по правам человека, также как и во Франции, для укрепления сотрудничества между правозащитными институтами входит греческий омбудсмен.

В западноевропейских странах наряду с классическими омбудсменами, омбудсменами по правам человека и комиссиями по правам человека, функционирует еще один тип государственных правозащитных органов - институт (центр) по правам человека (Дания, Г ермания, Норвегия, Нидерланды, Словакия, Румыния и др.). Среди специализированных органов данного типа одним из старейших и крупнейших является Датский институт по правам человека (далее - ДИПЧ), учрежденный в 1987 г. по решению Фолькетинга (парламента) первоначально как Датский центр по правам

человека.

Парламентом Дании 6 июня 2002 года был принят Закон № 411 об учреждении Датского центра международных исследований и Прав человека, в состав которого вошел ДИПЧ. Центр был образован с 1 января 2003 года как самоуправляющаяся организация, финансируемая государством, состоящая из двух независимых институтов: Датского института по правам человека и Датского института международных исследований. В гл. 1 п. 1 Закона № 411 подчеркивалось, что целью учреждения данного Центра является: проведение исследований, сбор информации и анализ состояния с правами человека в Дании; исследование международных вопросов в области безопасности, политических конфликтов, холокоста, геноцида и массовых убийств по политическим мотивам. В законе однозначно указывалось, что ДИПЧ должен продолжать все направления деятельности Датского центра по правам человека. Пункт 2 устанавливал, что ДИПЧ в своей деятельности руководствуется Конституцией Дании и основными принципами и нормами международного права в области прав человека, принятыми ООН и Советом Европы. Изначально основные задачи института были определены как: выполнение независимых исследований (мониторинг) состояния с правами человека на территории Дании; оказание содействия парламенту и правительству в выполнении обязательств Дании в области прав человека; правовое просвещение и образование населения по вопросам прав человека; содействие в устранении дискриминации по различным основаниям, включая рассмотрение жалоб жертв дискриминации (с 1.01.2009 г. в связи с изменением закона рассмотрение жалоб не стало входить в компетенцию ДИПЧ); издание рекомендаций по проблемам защиты от дискриминации и создание современной доступной (в том числе электронной) библиотеки по правам человека и средств систематизации документов; оказание консультативной помощи правозащитным структурам гражданского общества; содействие в имплементации международных норм в области прав

человека и развитие международного сотрудничества по правам человека[148].

С 1 января 2013 года вступил в силу новый Закон об Институте по правам человека - Национальном учреждении Дании по правам человека. На основании раздела 1 главы I данного Закона целью Датского института по правам человека является содействие правам человека и их защита (и, подчеркнем, как прямо указано) в соответствии с Парижскими принципами, т.е. он становится самостоятельным органом по содействию правам человека и их защите. В целом, можно сказать, компетенция ДИПЧ в качестве национального учреждения Дании по правам человека существенно не изменилась. Среди новелл можно отметить, что в Законе 2013 г. нашли прямое отражение директивы Европейского Союза о принципах: равного обращения с лицами независимо от расового или этнического происхождения, равных возможностей и равного обращения с мужчинами и женщинами в вопросах занятости и др. В частности, в разделе 2 п. 2 главы I говорится, что ДИПЧ содействует равному отношению ко всем лицам без дискриминации по признаку пола, расы или этнического происхождения и в этих целях обязан оказывать помощь жертвам дискриминации при осуществлении ими своих прав на подачу жалоб; а также проводить независимые исследования и делать рекомендации по разработке политики дифференцированного режима в отношении экономических, социальных и культурных прав[149].

Данный Закон 2013 г. первоначально не распространялся на территорию Фарерских островов и Гренландию, однако с июня 2013 г. он стал действовать на территории Гренландии[150].

В соответствии с главой II п. 8.1 Устава о ДИПЧ он имеет правление из 14 человек (ранее - 13 человек, затем добавился один представитель, назначенный Гренландским Советом по правам человека), избираемых на 4 года, в числе которых обязательно должны быть профессора-юристы университетов. А также 6 представителей Совета по правам человека (состоящего из представителей общественности, этнических меньшинств, министерств, политических партий и др.). Для решения поставленных задач набирается штат государственных служащих (более 160 человек). На ДИПЧ распространяется законодательство, применимое к государственной администрации, поэтому он должен соблюдать принципы хорошего управления, ответственности и открытости в своей работе[151].

Из плана работы ДИПЧ на период 2013-2016 гг. видно, что Правление и Совет по правам человека решили сконцентрировать свое деятельность на четырех организационных мероприятиях. Во-первых, лучшей практики управления; во-вторых, прозрачной коммуникации; в-третьих, удовлетворении насущных жизненных проблем и, в-четвертых, эффективной организации. В результате этих мер планируется существенно повысить эффективность правозащитных исследований, расширить взаимодействие со всеми заинтересованными защитниками прав человека, включая международных, а также улучшить инновационный климат, информационную и финансовую поддержку деятельности ДИПЧ[152].

В целом, деятельность Датского института прав человека направлена на системное обеспечение и защиту прав человека посредством содействия парламенту и правительству в реализации международных стандартов в области прав человека. И, как было сказано выше, первоочередное внимание уделяется разработке обоснованного дифференцированного режима осуществления прав человека. Согласно п. 13 Замечаний общего порядка № 20 Недискриминации экономических, социальных и культурных прав, под этим понимается: «Дифференцированное обращение на запрещенных основаниях будет считаться дискриминационным, если обоснование дифференциации не является разумным и объективным. Это предполагает правовую оценку насколько цель, результаты мер или бездействия являются законными, а также совместимыми с характером закрепленных в Пакте прав, осуществляются ли они исключительно с целью поощрения общего благосостояния в демократическом обществе. Кроме того, должны прослеживаться четкие и обоснованные отношения соразмерности между преследуемой целью и принимаемыми мерами или бездействием и вызываемыми их последствиями. Неспособность покончить с дифференцированным обращением на основе недостаточности имеющихся ресурсов не является объективным и разумным оправданием, если не предпринимаются все усилия для использования всех имеющихся у государства-участника ресурсов в попытке заняться проблемой дискриминации и ликвидировать дискриминацию в первоочередном порядке»[153].

На практике ДИПЧ тесно взаимодействует с различными правозащитными организациями, включая, в том числе, и организации, защищающие права людей с ограниченными возможностями (в связи с имплементацией Данией Конвенции ООН о правах инвалидов). А также пристальное внимание уделяет правовому образованию и просвещению всего населения в области прав человека. В обязанности ДИПЧ входит организация и проведение международных и региональных конференций по проблемам совершенствования защиты прав человека. Более того, ДИПЧ является инициатором создания и ответственным за развитие официальных сайтов государственных правозащитных органов и европейской сети за равные возможности (European Network of Equality Bodies).

Как и ранее, в специфические обязанности ДИПЧ входит проведение исследований и консультаций по проблемам прав человека в развивающихся странах. Включая подготовку рекомендаций для аналогичных структур по правам человека, организацию для них различных обучающих программ, стажировок (за счет грантов ДИПЧ) и т.д. в рамках, так называемой, помощи «новым» демократиям.

Например, в 2013 году ДИПЧ подготовил 157 правовых поправок в законодательство, затрагивающее проблемы прав человека; опубликовал 20 докладов, 5 коллективных монографий и более 30 исследовательских статей по правам человека; проконсультировал по 71 жалобе на дискриминацию. На систематической основе проводил консультационно-исследовательскую работу по содействию правам человека и их защите в различных географических зонах, таких как: Южная, Северная и Западная части Африки (Замбия, Зимбабве, Мали, Нигерия, Буркина-Фасо, Йемен, Тунис), Азия (Китай, Мьянма), Евразия (Афганистан, Киргизия, Беларусь, Таджикистан, Албания)[154].

Вышесказанное позволяет считать ДИПЧ полифункциональным государственным правозащитным органом, имеющим широкую сферу компетенции, ориентированную на защиту всех прав человека. Тем не менее, представляется, что его главная функция - консультативная (при участии в законодательном процессе и разработке рекомендаций по законодательным инициативам) и исследовательская при подготовке специальных докладов для парламентских комитетов. В этом отношении ДИПЧ, с одной стороны, имеет общие черты с французской НККПЧ, шведским Омбудсменом по вопросам равенства, которые с помощью консультативно-исследовательских форм и методов участвуют в разработке государственной политики в области прав человека. С другой стороны, отличается от Немецкого института по правам человека, который не уполномочен участвовать в подготовке и анализе законопроектов, касающихся прав человека и их защиты.

Сравнивая компетенции ДИПЧ и датского парламентского Омбудсмена, можно отметить, что они практически не дублируются. В настоящее время деятельность датского Омбудсмена Фолькетинга регулируется Законом №2 473 от 12 июня 1996 г. «Об Омбудсмене Фолькетинга», с изменениями, внесенными Законом № 556 от 24 июня 2005 г., Законом № 502 от 12 июня 2009 г., Законом № 568 от 18 июня 2012 г. и Законом № 349 от 22 марта 2013 г. Логико-правовой анализ датского «Закона об Омбудсмене» позволяет сказать, что омбудсмен Дании соответствует классической, т.е. парламентской модели омбудсмена. Его независимость обеспечивается законом, процедурой выборов, самостоятельным бюджетом. Для обеспечения деятельности датского омбудсмена создается бюро. Численность, вознаграждение и пенсии персонала утверждаются в соответствии с Регламентом Фолькетинга, а расходы бюро покрываются из бюджета Фолькетинга (гл.8, ст. 26). В Дании законодательно закреплено достаточно распространенное в мире требование к должности омбудсмена - наличие юридического образования.

Юрисдикция Омбудсмена распространяется на все части публичной администрации (гл. 2, ст.7.1.), «если общества, учреждения, ассоциации и т.п. находятся в административном подчинении закону о публичной администрации, закону о доступе к актам публичной администрации или закону об охране данных в публичной администрации, Омбудсмен может установить, что его юрисдикция распространяется на эти органы в таком же объеме» (гл. 2, ст. 7.4.), а также на дела церкви (за исключением тех дел, которые прямо или косвенно относятся к догматам или доктринам Церкви). Вне сферы его компетенции находятся суды (гл. 2, ст. 7.2.)[155].

Проведение расследований по жалобам граждан или по собственной инициативе - основная задача датского омбудсмена. Предмет жалоб строго определен: жалоба может быть подана только на противоправные действия или халатность в исполнении обязанностей органами публичной власти (за исключением жалоб против решений парламентской Комиссии по делам беженцев; жалоб лиц, лишенных свободы не по уголовным делам - ими занимается Контрольная комиссия при парламенте, созданная в соответствии с Конституцией Дании (ст. 71.7)). Помимо расследования жалоб Омбудсмен имеет право инспектировать по собственной инициативе любое учреждение или фирму, которые подлежат его юрисдикции. Новое в деятельности Омбудсмена - это «серийная проверка исполнительных актов, которая является особой формой работы по собственной инициативе («own initiative activity») и сопровождается публикуемым в прессе отчетом»[156].

Для выполнения расследования (по жалобе или по собственной инициативе) о предполагаемом нарушении или неуважении прав человека со стороны публичной администрации, в соответствии с «Законом об Омбудсмене», Омбудсмен имеет полномочия (гл. 6): требовать от органов власти, которые подлежат юрисдикции Омбудсмена, предоставления информации, предъявления документов и письменных объяснений; вызвать (под угрозой наказания) лиц для дачи показаний в суде по каждому делу, имеющему существенное значение для проводимого им расследования (эта процедура предусмотрена положениями гл. 68 Закона о правосудии); иметь доступ ко всем помещениям при проведении инспекции любого места работы.

Критическая оценка, разработка рекомендаций (или иной способ выражения своего мнения) по результатам расследования или инспекции - основные формы работы Омбудсмена. Также он может рекомендовать, чтобы лицо, подающее жалобу, получило бесплатную правовую помощь в связи с любым делом, подлежащим юрисдикции Омбудсмена.

При исполнении своих функций Омбудсмен независим от Фолькетинга, но, как и омбудсмены в других странах, он должен ежегодно представлять в парламент доклад о своей работе, который подлежит опубликованию в

обязательном порядке.

Омбудсмен Дании, выполняя свою главную контрольную функцию, способствует восстановлению нарушенных прав граждан со стороны публичной администрации, т.е. осуществляет защиту постфактум и предпринимает отдельные превентивные меры защиты в рамках инспекционной деятельности. Таким образом, его правовая сущность, как и других омбудсменов классического типа с узкой сферой компетенции, фактически не претерпела радикальных изменений.

В качестве итогов следует отметить:

- Проведенный анализ государственных правозащитных органов и «классического» омбудсмена в западноевропейских странах показал, что наряду с различиями между ними, также существуют отдельные отличия при реализации модели «классического» омбудсмена. При существующей общности целей учреждения (узкой сферы компетенции) института «классического» омбудсмена - надзирать за соблюдением справедливости и законности в сфере государственной администрации имеются особенности их функционирования в каждой стране.

- В шведском варианте акцент парламентского омбудсмена сделан преимущественно на парламентском контроле за процессом администрирования; у датского парламентского Омбудсмена - строгие юридические процедуры, аналогичные «квазисудебным» с предложениями по корректировке административной деятельности; французский Защитник прав специализируется на медиации с использованием различных (наряду с юридическими) согласительных процедур. Вместе с тем в последние годы постепенно начинает складываться тенденция к расширению классической функции посредника по жалобам в сторону защиты прав человека.

- Многие западноевропейские государства в дополнение к «классическому» омбудсмену пошли по пути учреждения новых (Датский институт прав человека, греческая Комиссия по правам человека) и

модернизации имеющихся государственных правозащитных органов

(шведский Омбудсмен по вопросам равенства, французские Защитник прав и Национальная консультативная комиссия по правам человека), наделяя их широкими полномочиями по защите прав человека (закрепленных в конституциях и других законодательных актах).

- Проанализированные основные типы (антидискриминационный омбудсмен, комиссия/институт по правам человека) как наиболее характерные для западноевропейских государственных правозащитных органов, специализируясь на содействии правам человека и их защите, также имеют определенные различия в сфере компетенции. В этом отношении институт комиссий по правам человека в странах Западной Европы наиболее полно соответствует международным критериям эффективности деятельности (Парижским принципам). Наряду с этим все типы таких органов имеют «гибридный» статус: с одной стороны, создаются и финансируются государством, оставаясь независимым от него, с другой - напрямую (по составу) представляют правозащитные интересы гражданского общества; являясь внутригосударственными органами, акцентируют внимание на выполнении международных обязательств государства в области прав человека; активно развивают новые формы и методы правозащитной деятельности на национальном и международном уровне.

<< | >>
Источник: Чуксина Валентина Валерьевна. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ОРГАНЫ ПО СОДЕЙСТВИЮ ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ИХ ЗАЩИТЕ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Иркутск - 2015. 2015

Еще по теме § 1. Сравнительно-правовой анализ статуса органов по содействию правам человека и их защите (западноевропейский вариант):

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -