<<
>>

§ 2. Понятие и сущность государственного специализированного органа по содействию правам человека и их защите

Сегодня создание внутригосударственной системы обеспечения и защиты прав человека является обязанностью каждого государства. Как известно, во всем мире наиболее эффективным способом защиты прав и свобод человека является правосудие.

Однако реальность не всегда совпадает с теорией. К сожалению, слова классика российской цивилистики Г.Ф. Шершеневича о том, что теория и практика шли у нас (в России) каждая своей дорогой, самостоятельно заботились о своем существовании и чуждались друг друга и, что эта рознь даже при совершенно изменившихся условиях составляет у нас постоянное явление, актуальны по сей день[50]. Более того, есть парадоксальные примеры, когда по одним и тем же вопросам были вынесены судебные акты с противоположными позициями даже высших российских судебных органов: Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации[51].

Как справедливо замечает профессор С.А. Авакьян, в Российской Федерации, совершенствовать надо не только судебную, но и судейскую систему. «Существуют четыре фактора, являющиеся своего рода болезнями не столько судебной, сколько судейской системы: 1) недостаточная (мягко говоря) юридическая грамотность судей; 2) их пренебрежительное отношение к закону; 3) искривленная психология судейских работников; 4) недостаточность или отсутствие общечеловеческой культуры... Нужна кардинальная государственная реформа в сфере защиты и обеспечения прав личности»[52].

Только приведение практики в соответствие с теорией и гармоничное сочетание судебного и внесудебного способов защиты прав и свобод человека может создать реальные условия для устойчивого развития демократических начал в жизни общества и государства, обеспечить гарантированность конституционных прав с учетом международных стандартов по правам человека. Поэтому во всем мире существенным дополнением судебного механизма выступает институт внесудебной защиты. Наряду с некоторыми государственными особенностями осуществления внесудебной правозащитной деятельности (административно-правовые процедуры, парламентские средства и др.), в целом ее сущность и общие тенденции развития типичны для большинства демократических правовых государств. При этом необходимо иметь ввиду, что функции и направления деятельности законодательных и исполнительных органов власти многообразны и не всегда непосредственно затрагивают права человека. Тем более, что нередко «принятие нового закона вместе с позитивом несет в себе и негатив, вызванный ошибками и недоработками законодателя, а также отсутствием сформировавшейся практики применения этого нормативного акта»[53]. А также, не говоря уже о «недостатках» функционирования наших органов исполнительной власти, даже «неверно прогнозируемые или вообще не просчитанные социальные последствия применения тех или иных законов, оторванность от реальной социально-экономической ситуации в обществе, игнорирование законодателем общественных ожиданий, традиций - все это создает негативный эффект для отдельного человека, общества в целом, государства, противоречит ... идеологии признания высшей ценностью человека»[54] и защите его прав.

Еще до создания современных механизмов, направленных на защиту прав личности и регулирование отношений между государством и гражданами, в истории правового развития человечества важную роль играли «вспомогательные» структуры, учреждаемые в разное время в различных по уровню демократического и социально-экономического развития странах, но, тем не менее, имеющие некоторые общие черты.

Одним из первых исследователей проблемы существующих сходств «правозащитных» учреждений у разных народностей можно считать Э. Фримана, по мнению которого, причины этого могут быть сведены к

следующим: передача одним народом другому одного или целой

совокупности учреждений; действие одинаковых причин, вызвавших и тождественные результаты; происхождение от одного общего корня[55]. На наш взгляд, вторая причина имеет особенно важное значение, так как позволяет понять, почему многие прототипы современных механизмов ограничения населения от злоупотреблений должностных лиц и расширение защиты прав человека, происхождение которых традиционно связывают с ценностями западной демократии, на самом деле имеют глубокие исторические корни.

Во многих странах задолго до формирования понятия «права человека» и глобализации защиты прав человека, наряду с судом появились внесудебные структуры - посредники по защите человека от злоупотреблений

должностных лиц (в Китае в эпоху династии Цинь, Ян - в эпоху династии Хан[56]; в Корее во время правления династии Чосон; в древней Греции - Эвтиной в Афинах; в Римской империи - Гражданский Защитник; в мусульманских государствах - институт эхтисоба и др.), получившие

дальнейшее развитие в рамках шведского парламентаризма - института

Омбудсмена[57]. Русскую Правду, Уставные грамоты наместничьего управления, Судебники и др. также можно рассматривать как попытки законодательного определения правомерных границ деятельности власти (кормленщиков, наместников и волостелей, воевод и др.) на Руси[58]. Можно привести и другие исторические примеры, но, еще раз подчеркнем, что только начиная с 90-х годов ХХ века, есть основания говорить об общемировой тенденции развития государственных внесудебных органов по содействию правам человека и их защите.

Изначально вопрос о необходимости учреждения специализированных внесудебных органов по содействию правам человека и их защите (в тех

странах, где они еще не были созданы) для продвижения прав человека на государственном уровне и их взаимодействия с международными структурами был поставлен в 1946 г. Экономическим и социальным советом ООН. Данные органы появились как основной элемент для внутреннего продвижения международных стандартов прав человека. Сегодня, «национальные учреждения по правам человека играют центральную роль в деятельности национальных систем защиты прав человека и являются влиятельными партнерами Управления Верховного комиссара ООН по правам человека. Они могут взять на себя главенствующую роль в поощрении и мониторинге эффективного соблюдения международных стандартов в области прав человека на национальном уровне - роль, которая находит все более широкое признание у международного сообщества»[59].

Контуры современного понятия «национальное учреждение по содействию правам человека и их защите» (National Human Rights Institution for the Promotion and Protection of Human Rights) и международные критерии, которые определяют его права и обязанности, формы и характер участия в осуществлении правозащитных функций оформились в начале 1990-х годов. Необходимо отметить, что на международном уровне данные структуры называются национальными учреждениями (некоторые исследователи используют термин «институты») по содействию правам человека и их защите. На внутригосударственном уровне более корректно использовать термин «государственные специализированные органы по содействию правам человека и их защите», т.е. органы, основная задача которых состоит в защите (в широком конституционно-правовом смысле) прав человека (далее по тексту будем использовать сокращенный термин - государственные правозащитные органы). Правовой статус данных органов, функционирующих в разных странах, подробно анализируется в следующих параграфах настоящего исследования. Что же касается наименования и типа самих органов, они различны в каждом конкретном государстве с учетом его национальных, исторических, культурных особенностей.

Идея создания государственных правозащитных органов изначально выступала в виде учреждения «национальных комитетов» или «информационных групп» для периодического предоставления информации относительно судебной и административной практики соблюдения государствами прав человека. Она преследовала цель сотрудничества государств с международными организациями и их органами (в первую очередь с Комиссией по правам человека ООН), а не содействие правам человека и их защиту на внутригосударственном уровне[60].

Первым примером реализации международных рекомендаций по созданию информационно-консультационных структур на государственном уровне стала Франция. 27 марта 1947 года была создана Консультативная комиссия по кодификации международного права и определения прав и обязанностей государства и человека. Впоследствии название было изменено на Консультативную комиссию по правам человека (председатель этой Комиссии Рени Кассин принимал активное участие в подготовке проекта Всеобщей декларации прав человека). После его смерти в 1976 году Комиссия прекратила свою деятельность. Однако впоследствии в 1984 г. вновь была создана Национальная консультативная комиссия Франции.

Важным шагом на пути конституирования правовых моделей современных государственных правозащитных органов стали резолюции Комиссии по правам человека ООН, которые впервые излагали основные функции этих органов и рекомендовали правительствам создавать консультативные комитеты по правам человека или подобные им структуры. Основной целью создания таких органов должно быть осведомление и просвещение общественности, исследование вопросов о соблюдении прав человека на государственном уровне, консультирование правительства по вопросам прав человека. При этом резолюции не затрагивали аспектов структуры и правового статуса этих органов[61].

Примечательно, что количество государственных правозащитных органов начинает заметно расти с момента принятия международных конвенций, хотя сами соглашения и не требуют обязательного учреждения органов по содействию правам человека и их защите на государственном уровне.

В период 1966-1978 годов в западных странах получили преимущественное распространение такие государственные органы как омбудсмены (как в Швеции в 1809 г.), созданные для контроля за законностью и справедливостью действий публичной администрации. Однако, деятельность таких омбудсменов, назначаемых парламентом и концентрирующих внимание на расследовании жалоб граждан на «плохое» администрирование, которые действуют скорее «как административный «страж», применяя реактивный, а не превентивный подход»[62], не в полной мере отражала смысл идеи создания органов по содействию правам человека и их защите.

Бурная дискуссия, развернувшаяся по проблемам позиционирования государственных правозащитных органов в системе государственной правозащитной деятельности, завершилась принятием в декабре 1978 г. резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. В ней были сформулированы основные руководящие принципы для учреждений по содействию правам человека и их защите - своеобразная модель государственного правозащитного органа. Анализ резолюции дает основание считать, что она предусматривала расширение обязанностей и, что самое важное, впервые рекомендовала государствам создание таких органов, наделяя их независимым статусом (на основе принятия соответствующего закона) и плюралистическим составом, а также подразумевала возможность формирования нескольких государственных органов[63]. Конечно, создание конкретных государственных правозащитных органов целиком зависело от инициативы правительств, но целью этих, как в прочем и многих других резолюций ООН служило «установление норм отношений между государством и человеком, а не между государствами»[64].

На наш взгляд, следующим этапом эволюции данных органов можно считать формирование первых государственных правозащитных органов - комиссий по правам человека (например, Новая Зеландия - 1978 г., Канада - 1985 г., Австралия - 1986 г.), с более широким мандатом для содействия правам человека и их защите. Компетенция комиссий по правам человека включала уже не только выполнение «старых» функций, но и новых - развитие образовательных программ по соблюдению прав человека, консультаций- рекомендаций правительственным учреждениям, сотрудничество с неправительственными организациями и СМИ и др.

Международное сообщество приветствовало быстрое увеличение государственных правозащитных учреждений, однако выдвигало серьезные сомнения по поводу эффективности многих структур. Массовое становление в конце ХХ века различных типов государственных правозащитных органов стало основой для бурной дискуссии в ООН по проблемам их эффективного функционирования. Г енеральной Ассамблеей ООН был принят ряд принципиально важных решений по данному вопросу, основные из них (41/129 от 4 декабря 1986 и 46/124 от 17 декабря 1991) совместно с резолюциями Комиссии по правам человека ООН (1987/40 от 10 марта 1987, 1988/72 от 10 марта 1988, 1989/52 от 7 марта 1989, 1990/73 от 7 марта 1990, 1991/27 от 5 марта 1991 и 1992/54 от 3 марта 1992, 1993/55 от 9 марта 1993) были положены в основу разработки международных критериев (своего рода

стандартов) эффективной деятельности таких органов.

В частности, особо стоит отметить Венскую декларацию и Программу действий, принятых Всемирной конференцией по правам человека 25 июня 1993 года и резолюцию ООН 48/134 от 20 декабря 1993 года «Национальные учреждения по содействию правам человека и их защите», в приложении к которой были сформулированы «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся содействием правам человека и их защитой», так называемые «Парижские принципы»[65]. Данные принципы были приняты на международной конференции учреждений по содействию правам человека и их защите, организованной ООН в Париже в 1991 г.[66]. С тех пор, ссылка на Парижские принципы стала неотъемлемой частью всех резолюций ООН, касающихся государственных правозащитных органов. Более того, их учреждение стало рассматриваться как важный шаг государства в укреплении внесудебных механизмов защиты прав человека. Данные принципы со временем фактически приобрели характер международных стандартов, имеющих статус «мягкого права», создания и функционирования таких органов.

Напомним, что согласно юридической терминологии «мягкое право» - «в международной практике термин, означающий рекомендательные нормы»[67]. Однако нельзя не согласиться с мнением профессора Ю.Б. Фогельсона, основанном на анализе общности атрибутов права и «мягкого права», о том, что современная реальность дает веские доказательства трансформации представлений о праве: от государственноцентричности (моноцентричности) к представлениям о праве как полицентрической системе. В этом же контексте о существенных изменениях в территориальной организации публичной власти и о приобретении ею сетевого и многоуровневого характера в условиях постиндустриального общества говорит И.А. Алебастрова[68].

Для нас важно подчеркнуть, что термин «мягкое право» «своим появлением предлагает расширить границы понимания термина «право», включив в него, как нормы, создание и исполнение которых зависит от суверенитета и, соответственно, от аппарата (нормы твердого права), так и нормы, во всем аналогичные первым, но к суверенитету индифферентные.... создаваемые и приводимые в исполнение иными авторитетными центрами»[69]. Например, ООН, Европейский Союз, Совет Европы и др. надгосударственные и межгосударственные организации создают различные рекомендательные нормы, правила, стандарты, в том числе и Парижские принципы, носящие юридически необязательный характер, но, тем не менее, обязательность их выполнения со стороны государства считается не просто «хорошим тоном».

Анализ Парижских принципов, выступающих, еще раз подчеркнем, как международные стандарты (в статусе «мягкого» права) функционирования государственных правозащитных органов, показывает, что они определяют только минимальные критерии в отношении:

• их прав и обязанностей;

• круга вопросов, в рамках которых принимаются юридически значимые решения;

• формы и характера участия государственных правозащитных органов в осуществлении функций по содействию правам человека и их защите.

Решая вопрос о правовой природе государственных правозащитных органов, необходимо отметить, что само понятие «правовая природа»

характеризуется многоплановостью и отсутствием в юридической литературе строгих общепринятых формулировок. В узком смысле использование понятия «правовая природа» в отношении государственных правозащитных органов указывает на то, что они рассматриваются с точки зрения права (а не политики, экономики, морали, и т.д.) - вопроса «об отраслевой

принадлежности норм»[70], которые осуществляют регулирование

общественных отношений, возникающих в процессе их функционирования. В этом аспекте не возникает сомнений, что создание и деятельность государственных органов по содействию правам человека и их защите в качестве механизмов, предназначенных для укрепления защиты прав человека на государственном уровне должны быть урегулированы нормами конституционного права (с учетом общепризнанных принципов и норм по правам человека).

В глубинном философском смысле, говоря о природе вещей, Аристотель подчеркивал, что «природою в первом и основном смысле является сущность»[71]. Поэтому, определяя правовую сущность государственных органов по содействию правам человека и их защите, будем опираться на это положение. А также основываться на том, что «феноменологический анализ сочетания «правовая природа» позволяет увидеть, что речь идет о глубинных, сущностных характеристиках правового явления»[72], посредством которых раскрывается их структура, место и роль среди других правовых явлений[73].

Само название государственных правозащитных органов акцентирует двуединую цель их создания: правовую реализацию стратегий содействия правам человека и их защиты. Фундаментальными составляющими международных «стандартов» их функционирования служат принципы независимости и плюрализма. Представляется, что для обеспечения независимости государственных правозащитных органов они должны учреждаться на основе конституции или закона. Также одной из важных составляющих их независимости является материально-техническое обеспечение, включая достаточное финансирование, которое позволяет бесперебойно осуществлять правозащитную деятельность, в том числе, работу вспомогательного персонала. По составу данный орган должен обеспечивать плюралистическое представительство гражданского общества.

При рассмотрении органа по содействию правам человека и их защите как особого правозащитного механизма, в специфику функционирования которого входит прямо или косвенно взаимодействие с гражданским обществом, необходимо уточнить в каком смысле мы используем понятие «гражданское общество» в силу неоднозначности представлений о данном феномене, а зачастую и непримиримых противопоставлений государства и общества.

Следует подчеркнуть, что прошедшие столетия только подтвердили необходимость государства как явления общественной жизни, о чем убедительно говорится в новой книге известного ученого Ю.А. Тихомирова[74]. Более того, гражданское общество, по меткому выражению Б.Г. Капустина, напоминает улыбку Чеширского кота. «В популярной литературе и в доминирующих в академическом мире представлениях оно лучится демократией и верховенством закона, свободой и равенством, солидарностью и плюрализмом, словом, гражданское общество приятно во всех отношениях... Вероятно, общим знаменателем самых расхожих ныне определений гражданского общества будет то, что оно считается сферой автономной (читай: негосударственной) социальной жизни, образованной добровольными (читай: построенными на принципах свободы и солидарности) ассоциациями[75]. Поэтому среди множества подходов и попыток дескриптивных описаний гражданского общества наиболее импонирует точка зрения профессора С.А. Авакьяна, который считает, что практически самостоятельной (вне влияния государства) жизни гражданского общества почти нет. Он рассматривает его «как обеспечение определенного уровня экономического, социального, организационного, духовно-нравственного, межличностного и информационного состояния общества... Ценность категории «гражданское общество» видится в том, что она рассматривается как неотъемлемый элемент конституционного строя. Причем дело не в формальном наличии категории «гражданское общество» в конституции. Существенно другое: названные выше характеристики гражданского общества должны также найти конституционное воплощение в других конституционных конструкциях и терминологическом оформлении»[76]. Таким образом, представления о развитом гражданском обществе как о самоорганизующейся структуре, функционирующей абсолютно независимо от государства - доктринально не обоснованы, так как государство выступает специфической частью общества.

Своеобразными индикаторами развития гражданского общества и активного, свободного и конструктивного участия граждан в делах общества и в управлении государством служат институты самоорганизации общества (называемые третьим сектором, НПО, НКО и т.д.), с одной стороны, контролирующие государство. С другой стороны государство, осуществляя нормативно-правовое регулирование деятельности различных общественных объединений, должно контролировать их, основываясь на принципе верховенства права (в том числе на невмешательстве в общественные и частные дела) и совершенствуя формы демократического решения проблем. Следовательно, формирование зрелого гражданского общества предполагает одновременное становление сильного, в первую очередь в демократическом и правовом отношении, государства. Г осударства, не допускающего и пресекающего любые формы насилия и возникновение таких самоорганизующихся структур как радикальные экстремистские и националистические организации, криминальные группы и т.д., которые объединяются для достижения узкоэгоистических и антигуманных целей.

На практике возможны разнообразные пути включения представителей гражданского общества и выполнения принципа плюрализма состава органов по содействию правам человека и их защите. Например: члены руководства и штатные работники могут представлять различные социальные группы общества (как, например, в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации). Возможно обеспечение плюрализма через процедуры назначения руководства (рекомендации от различных политических и социальных групп, общественных организаций и т.д.), через процедуры создания общественных (консультативных, экспертных) советов, комиссий или проведения совещаний и др. В частности, целесообразно в состав государственных правозащитных органов включать представителей: неправительственных организаций, занимающихся проблемами отдельных групп населения (например, правами женщин, детей или военнослужащих и т.д.); профсоюзов; профессиональных организаций (ассоциации юристов, врачей, журналистов и видных ученых и др.); различных религиозных течений; и др.

Согласно классификации институтов, содействующих взаимодействию гражданского общества и органов государственной власти, предложенной В.В. Грибом[77], на наш взгляд, государственные правозащитные органы также можно отнести к особым институтам взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, хотя их правовое положение и правовой статус в различных странах может сильно различаться.

Также для повышения эффективности деятельности правозащитного органа можно в его состав включать квалифицированных экспертов по правам человека. С этой же целью, а также для укрепления взаимодействия с органами государственной власти, возможно включение в состав правозащитного органа представителей законодательной или исполнительной власти, но при выполнении обязательного условия - на консультативной основе. Хотя, например, в Словакии в состав специализированного правозащитного органа - бюро Национального центра по правам человека входит один представитель парламента. Это приводит к несоблюдению Парижских принципов - принципа независимости и, как следствие, к отсутствию аккредитации, с соответствующими негативными последствиями[78].

Порядок назначения членов (выборы или иные процедуры) органов по содействию правам человека и их защите строго не регламентируется, а только рекомендуется Парижскими принципами. При этом их назначение должно оформляться официальным актом, в котором обязательно указывается конкретный срок действия их полномочий (обычно - от четырех до шести лет).

В соответствии с Парижскими принципами в конституционном или законодательном акте, определяющем состав и компетенцию государственного правозащитного органа, должны четко излагаться его полномочия. Соответственно, по форме закрепления полномочия могут быть классифицированы как конституционные или законодательные.

По направлению деятельности полномочия целесообразно разделить на внутригосударственные и внешнегосударственные. К внутригосударственным полномочиям следует отнести:

• представление (по собственной инициативе или по просьбе заинтересованных органов) на консультативной основе правительству, парламенту и любому другому компетентному органу рекомендаций и предложений по вопросам (широким или частным), касающимся прав человека;

• подготовка тематических докладов о положении в стране с точки зрения прав человека в целом, а также по более узким проблемам;

• предание гласности рекомендаций, предложений и докладов, касающихся проблем содействия правам человека и их защиты;

• рассмотрение любых случаев нарушений прав человека и привлечение внимания органов государственной власти к вопросам нарушения прав человека в любой части (или субъекте федерации) страны;

• содействие согласованию внутригосударственного законодательства, правил и практики с международными конвенциями по правам человека (в том числе с факультативными протоколами к конвенциям), участником которых является данное государство;

• взаимодействие и развитие связей с парламентом, органами исполнительной власти, омбудсменами[79], неправительственными организациями и с другими аналогичными органами, занимающимися содействием правам человека и их защитой;

• содействие разработке учебно-просветительских и исследовательских программ по правам человека, повышение осведомленности общественности в области защиты прав человека, развитие обучения по правам человека в профессиональных кругах (среди государственных служащих, полиции и др.).

Во внешнегосударственной деятельности специализированные правозащитные органы должны быть уполномочены:

- сотрудничать с Организацией Объединенных Наций;

- развивать взаимодействие с любыми региональными и государственными учреждениями других стран, компетентными в вопросах содействия правам человека и их защиты;

- участвовать в подготовке докладов, которые должны представлять государства (в соответствии с принятыми обязательствами) органам и

комитетам Организации Объединенных Наций.

В Парижских принципах отдельно выделяются положения о правозащитных органах, которые обладают квазисудебными полномочиями. Они могут рассматривать жалобы и заявления, касающиеся положения с правами отдельных лиц. Формы и методы разрешения конфликтных ситуаций носят специфический характер. Принципами, на которых основывается рассмотрение жалоб и заявлений служат: достижение полюбовного урегулирования, путем примирения; уведомление стороны, представившей заявление о ее правах и средствах их защиты; заслушивание жалоб и направление их компетентному органу; представление рекомендаций компетентным органам (внесение поправок и изменений к действующим законам, к существующей административной практике)[80]. Использование таких специфических форм и методов защиты прав человека позволяет говорить о принципиально отличной от других органов, компетентных рассматривать жалобы и заявления частных лиц - посреднической роли государственного правозащитного органа в ситуации, связанной с нарушением прав и личных интересов граждан.

Таким образом из этого следует, что государственный правозащитный орган должен наделяться как можно более широкими полномочиями, анализ которых позволяет сказать, что предметом его ведения являются любые вопросы, связанные с усилением защиты прав и свобод человека. Не случайно, отмечая 20-ю годовщину УВКПЧ, среди 20 достижений в области прав человека было названо создание новых специализированных правозащитных органов и подчеркнуто, что они стали более независимыми и авторитетными

и оказывают большое влияние на государственное управление. В более трети

~2

всех стран мира имеется одно или несколько таких учреждений[81].

2000. С. 16.

С. 227.

Анализируя Парижские принципы и опираясь на известную обобщенную юридическую категорию, согласно которой «компетенция - совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица; определяет его место в системе государственных органов (или органов местного самоуправления)»[82], или в узком смысле - юридическое выражение функций, можно сделать вывод, что основными функциями специализированного правозащитного органа должны являться:

• аналитическая (анализ действующего законодательства, законопроектов на предмет содействия и укрепления защиты прав человека);

• консультативно-рекомендательная (в отношении прав и свобод человека и гражданина);

• информационно-просветительская, включая образование в сфере прав человека;

• коммуникативная (сотрудничество с внутригосударственными и международными институтами, занимающимися прямо или опосредованно содействием правам человека и их защитой);

• контрольная (но, еще раз подчеркнем - без юрисдикционных полномочий).

Следует отметить, что по мере расширения конвенционных процессов и возникновения новых процедур международного значения (типа универсального периодического обзора стран, мониторинга по Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и др.) увеличивается значимость Парижских принципов в качестве требований к государствам при создании механизмов выполнения ратифицированных конвенций и факультативных протоколов к ним. И, как следствие, у органов по содействию правам человека

и их защите появляются новые функции, о которых будет сказано в дальнейшем.

Уникальность и специфика государственных правозащитных органов, как правило, отражается в их типовом наименовании. Но, главное, они должны быть ответственны за развитие защиты прав человека в широком смысле, т.е.:

• за развитие понимания важности знаний прав человека и формирование культуры прав человека, посредством правового просвещения и образования в области прав человека (включая проведение тематических кампаний по наиболее актуальным проблемам прав отдельных (людей с ограниченными возможностями, женщин[83] и т.д.) групп населения);

• за проведение исследований (мониторинга состояния с соблюдением прав человека и отдельных категорий прав) и подготовку тематических публикаций;

• за обучение сотрудников правительственных органов, силовых структур, активистов гражданского общества и т.д.;

• за развитие диалога о правах человека между органами власти, гражданским обществом и всеми заинтересованными сторонами.

Их деятельность важна и сама по себе, потому, что способствует укреплению защиты прав человека, которая включает:

• сбор информации, на основе полученных жалоб или по собственной инициативе, или по результатам организации посещений мест (тюрем, следственных изоляторов и др.), в которых велика вероятность нарушений прав человека;

• расследование случаев нарушений прав человека, их анализ и представление отчетов органам власти;

• использование примирительных процедур, например, альтернативное урегулирование споров;

• представление интересов граждан, чьи права были нарушены в судах и

административных органах, в том числе запросы в конституционный суд;

• консультирование и разработка рекомендаций законодательным и исполнительным органам власти по совершенствованию внутригосударственной системы защиты прав человека с учетом международных стандартов по правам человека.

Таким образом, логически обобщая анализ сущностных характеристик и функций государственного специализированного органа по содействию правам человека и их защите (и помня, что определять, следовательно «объяснять, изъяснять коротко сущность, отличительные признаки»[84]), можно сказать следующее. По своей правовой сущности государственный специализированный орган по содействию правам человека и их защите выступает как независимый орган, интегрированный в систему публичного управления, но не обладающий юрисдикционными полномочиями; создаваемый в целях предупреждения нарушений и защиты основных (конституционных) прав и продвижения общепризнанных стандартов прав человека на государственный уровень; реализующий в пределах своей компетенции принцип справедливости (в правовом и гуманистическом смыслах) с учетом национальных особенностей.

Необходимым условием для признания такого органа в качестве важной составной части внесудебного государственного правозащитного механизма является его широкая сфера компетенции, которая включает в себя содействие, защиту и развитие прав человека.

Конечно, минимальные формальные критерии эффективности должны быть применимы ко всем государственным правозащитным органам, независимо от их структуры или типа. Однако практика их функционирования в различных странах показывает, что формально соответствующий Парижским принципам орган не всегда может достичь позитивных результатов в правозащитной деятельности и, наоборот. Поэтому проблема эффективности их деятельности имеет решающее значение, что обусловлено в первую очередь эндогенными факторами. Хотя, несомненно, внутригосударственные органы функционируют не в изолированном мире. В связи с этим такие экзогенные факторы, как процесс глобализации и усиление влияния международных структур (их рекомендаций, различных видов консультативной и финансовой помощи и др.) на процесс учреждения государственных правозащитных органов нельзя не учитывать. Данные обстоятельства приводят к тому, что в некоторых странах учреждение подобного органа, формально полностью соответствующего критериям эффективности (например, Независимая комиссия по правам человека а Афганистане, Омбудсмен в Намибии и т.д.) в большей степени инициализировано международными структурами для содействия процессу имплементации общепризнанных принципов и норм по правам человека на внутригосударственный уровень, чем внутренними потребностями и проблемами укрепления внесудебных правозащитных механизмов и не оказывает решающего воздействия на процесс укрепления прав человека. Тем не менее, по существу Парижские принципы стали первой систематизацией элементов эффективных внутригосударственных внесудебных органов по содействию правам человека и их защите. Недаром Верховный комиссар ООН по правам человека Наванетхем Пиллэй на Конференции Высокого уровня по правам человека «Вена + 20», состоявшейся 28 июня 2013 г., отметила, что Венская Всемирная конференция по правам человека 1993 г. «обеспечила существенное стимулирование создания важной системы национальных учреждений по содействию правам человека и их защите»[85].

Подводя итог, следует отметить следующее:

- Международное право оказало стимулирующее воздействие на тенденцию массового учреждения субсидиарных специализированных государственных органов по содействию правам человека и их защите.

Ведущая роль в этом процессе принадлежит разработке принципов эффективного функционирования таких органов, так называемым, Парижским принципам.

- Проведенный анализ Парижских принципов дает основания говорить о том, что они задают минимальные стандартизированные критерии для создания и функционирования таких органов и позволяют определить правовую сущность специализированных государственных органов по содействию правам человека и их защите; необходимые требования к их составу, полномочиям и основным направлениям деятельности.

- Реализация Парижских принципов при создании специализированных государственных органов по содействию правам человека и их защите на практике зависит от многих факторов, в том числе от конституционно - правового установления/закрепления прав и свобод человека и гражданина, характера политического режима, степени независимости судебной системы, наличия других правозащитных структур, уровня социально-экономического развития страны, активности институтов гражданского общества и др.

- Представляется актуальным процесс модернизации Парижских принципов в контексте укрепления государственной и международной систем прав человека. В настоящее время они не конкретизируют компетенции (особенно квазисудебные) государственных правозащитных органов, условия реализации принципов независимости, включая финансовую независимость, способы назначения и обеспечения плюрализма состава и т.д. Среди слабых сторон данных принципов можно отметить вопрос о правовых рамках, гарантирующих принятие адекватных мер на основании предложений и рекомендаций, сделанных государственными правозащитными органами в отношении общей практики или частных случаев с правами человека.

<< | >>
Источник: Чуксина Валентина Валерьевна. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ОРГАНЫ ПО СОДЕЙСТВИЮ ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ИХ ЗАЩИТЕ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Иркутск - 2015. 2015

Еще по теме § 2. Понятие и сущность государственного специализированного органа по содействию правам человека и их защите:

  1. § 1. Понятие международного экологического права
  2. § 2. Понятие, принципы и система ювенальной юстиции
  3. Понятие, сущность, содержание процесса формирования правового сознания учащихся образовательных учреждений
  4. § 2.1. Содержание и место права на воду в системе прав человека
  5. 1.4. Международные неправительственные организации как форма реализации конституционного права на объединение
  6. § 2. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная таможенная служба Российской Федерации и подчиненные ей иные таможенные органы - основные органы федеральной исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела: их система, структура, функции, правовое положение и проблемы функционирования
  7. § 3. Ответственность за преступления, сопряженные с рейдерскими захватами, в уголовном законодательстве Российской Федерации: понятие, система и квалификация преступных посягательств
  8. § 1.1. Понятие и назначение административно-правового института защиты прав и законных интересов сотрудников полиции
  9. §1. Конституционные основания выработки и применения права арбитражными судами в Российской Федерации
  10. 4.3 Основные отраслевые принципы гражданского права: проблема элементного состава
  11. §3. Соотношение российского законодательства в области защиты прав человека с основными международными стандартами..
  12. ОГЛАВЛЕНИЕ
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -