§ 2 Страховые взносы как финансовая основа государственного пенсионного страхования
Обязательное пенсионное страхование рассматривается как вид социального страхования, поэтому осуществляется в соответствии с теми же принципами, что и последнее. Основными принципами обязательного социального страхования Федеральный закон от 17 июля 1999 г.
называет устойчивость его финансовой системы, обеспечиваемую на основе эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов; обязательность уплаты страхователями в бюджеты фондов конкретных видов социального страхования, ответственность за целевое использование средств; автономность финансовой системы социального страхования и др.Автономность обязательного пенсионного страхования, как и других видов социального страхования, обеспечивается наличием специально созданных финансово-кредитных учреждений, а именно - внебюджетных социальных фондов. Это фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 Бюджетного кодекса РФ). Денежные средства социальных фондов относятся к федеральной государственной собственности, не входят в федеральный бюджет и не подлежат изъятию. Источниками поступлений денежных средств в бюджеты этих фондов являются страховые взносы, дотации и другие средства
федерального бюджета, штрафные санкции и пеня, доходы от размещения временно свободных денежных средств и т. д. Страховые взносы в этом перечне поставлены на первое место, что подчеркивает их приоритетное значение.
Страховые взносы определяются в законе как обязательные платежи на обязательное социальное страхование. Т. К. Миронова называет их «частью стоимости рабочей силы, т.е. частью заработной платы. Социальное страхование наемных работников осуществляется за счет средств самих работников и их работодателей путем формирования специального целевого фонда, средства которого направляются исключительно на обеспечение застрахованных»1, - отмечает она.
Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» закрепляет, как отмечалось выше, принцип эквивалентности страхового обеспечения уплаченным страховым взносам. Это является залогом более высокой финансовой устойчивости страховой пенсионной системы, потому что «позволяет формировать финансовые источники с учетом предполагаемого уровня обеспечения и предусматривает основы дифференциации пенсий в зависимости от вклада в формирование этого источника», в то время как при нестраховом государственном обеспечении «средства добываются из общих налогов, причем наибольшая часть налогового бремени через косвенные налоги ложится на трудящееся население. Кроме того, обеспечение пенсионных рисков за счет значительных
1 Миронова Т. К. Правовое регулирование обязательного пенсионного страхования в России и перспективы его развития: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. С. 14-15.
государственных средств приводит к уравнительности и очень низким размерам обеспечения, так как за счет налоговых поступлений решаются самые разные задачи государства, а не только социальные»1.
С учетом сказанного логично предположить, что страховые взносы имеют социально-правовую природу и по сути своей отличаются от налогов. Анализ законодательства опровергает этот тезис. Ст. 13 Налогового Кодекса Российской Федерации относит страховые взносы во внебюджетные фонды к федеральным налогам. Чтобы оценить правильность такого решения законодателя, надо сравнить страховые взносы с налогами.
Страховые взносы имеют ряд общих с налогами признаков. Они устанавливаются федеральным законом и являются обязательными платежами. Существует аналогичная система финансовых санкций за нарушение порядка и сроков их уплаты. Федеральным законом от 25 июня 1998 г. были внесены изменения и дополнения в Уголовный кодекс РФ, устанавливающие ответственность за уклонение физических лиц и организаций от уплаты страховых взносов во внебюджетные фонды2. Таким образом на страховые взносы был распространен такой же режим государственной защиты, какой установлен в отношении налогов.
Можно выделить несколько критериев разграничения страховых взносов и налогов. Во-первых, это строго целевой характер взносов. Они должны быть аккумулированы в социальных фондах и направлены исключительно на цели предоставления социально-страхового обеспечения
'Тамже. С. 15.
2СЗРФ. 1998. № 26. Ст. 3012.
застрахованным лицам. При этом необходимо учитывать, что в финансовом праве налоги как таковые классифицируются в зависимости от характера их использования. Налоги общего значения зачисляются в бюджеты соответствующих уровней и используются при исполнении последних без привязки к конкретным мероприятиям. Целевые налоги зачисляются во внебюджетные фонды или выделяются в бюджетах отдельной строкой1. В связи с тем, что Бюджетный кодекс значительно сузил состав и понятие внебюджетных фондов, отнеся к их числу только социальные - пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования и занятости населения (ст. 143), различие между страховьми взносами и налогами видится в том, что первые зачисляются в бюджеты внебюджетных фондов, а вторые - в бюджеты разных уровней. Необходимо также подчеркнуть, что средства, собранные в виде страховых взносов, должны расходоваться исключительно на выплату страховых пенсий лицам, застрахованным в системе государственного пенсионного страхования. Долгое время за счет средств ПФР без возмещения из федерального бюджета финансировалась вьшлата пенсий, назначаемых по традиционной системе социального обеспечения, имеющих нестраховой характер (пенсии военнослужащим, надбавки лицам, пострадавшим вследствие Чернобыльской аварии и т. д.). На преодоление этой негативной тенденции, подрывающей стабильность страховой пенсионной системы, обращалось внимание в Генеральном соглашении на 1998-1999 годы2. Федеральным
1 См., например: Финансовое право: Учебник / Отв. Ред. Н. И. Химичева. М.: БЕК, 1995. С. 231.
2 РГ. 1998. 26 февраля.
законом от 28 октября 1998 г.
было предусмотрено, что финансирование так называемых нестраховых расходов Пенсионного фонда должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, ежемесячно перечисляемых ему в порядке авансирования в необходимом размере. Использование страховых взносов работодателей и граждан, а также других поступлений, связанных с уплатой страховых взносов, на эти цели, допускается только в пределах ассигнований, предусмотренных бюджетом ПФР на очередной финансовый год1. Видимо, с принятием этого закона ситуация не изменилась, поэтому в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2000-2001 годы стороны сочили необходимым еще раз закрепить свои обязанности в этой сфере: не допускать консолидации средств государственных внебюджетных фондов (в том числе - ПФР) в федеральном бюджете, ежегодно при подготовке проекта бюджета предусматривать полное и своевременное выделение средств на выплату пенсий, финансируемых за его счет2.Помимо целевого назначения, страховые взносы отличаются от налогов тем, что при их определении учитывается степень социального риска, т. е. степень вероятности наступления неблагоприятного события, с которым связана утрата заработка или иного трудового дохода. К сожалению, в контексте действующего российского законодательства это выглядит скорее благим пожеланием, нежели правовой действительностью. Диф-
1 СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 5393.
2 Бюллетень Минтруда РФ. 2000. № 1. С. 53.
ференциация страховых тарифов провозглашена в качестве одного из основных принципов системы социального страхования, находящейся сегодня лишь в стадии формирования. Так, ст. 2 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» предусматривает, что дифференциация тарифов осуществляется с учетом вероятности наступления страховых рисков, а также возможностей исполнения страховых обязательств. Последнее обстоятельство предполагает зависимость тарифов от финансовых возможностей страховщика, что вряд ли будет способствовать стабильности системы социального страхования, в том числе - пенсионного.
Дифференциация тарифов постепенно будет осуществлена и в сфере пенсионного страхования. Полагаем возможным выделить два основания такой дифференциации: категория плательщиков и отрасль (профессия). Оба указанных основания обусловлены различиями в степени пенсионных рисков. Дифференциация по отраслевому (профессиональному) признаку на начальных этапах пенсионной реформы, скорее всего, будет осуществляться за счет введения дополнительных тарифов, хотя при достаточно высоком уровне общих тарифов введение дополнительных весьма проблематично. Выше уже были приведены нормы Федерального закона, которым введен дополнительный тариф для организаций, использующих труд экипажей воздушных судов гражданской авиации1. В перспективе, на наш взгляд, дифференциация тарифов страховых взносов в обязательном государственном пенсионом страховании осуще-1 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1094.
ствляться не должна. Учет степени страхового риска должен происходить в системе обязательного и дополнительного профессионального (отраслевого, регионального) пенсионного страхования.
Необходимость дифференциации тарифов страховых взносов на пенсионное страхование, прямо вытекающая из дифференциации условий пенсионного обеспечения в зависимости от условий труда, предусматривается также в программных документах о пенсионной реформе. Если Концепция реформы системы пенсионного обеспечения, утвержденная постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г.1, еще не устанавливала необходимость дополнительных взносов (в качестве возможных мер по стабилизации финансирования предлагалось улучшить взаиморасчеты между ПФР и федеральным бюджетом, прекратить нецелевое использование пенсионных средств), то Программа пенсионной реформы, утвержденная пост. Правительства от 20 мая 1998 г., содержит целый ряд новых мер. В частности, предлагается с 2000 г. ввести дополнительные тарифы страховых взносов в профессиональные пенсионные системы, начисляемые на фонд оплаты труда работников, пользующихся правом досрочного выхода на пенсию при одновременном снижении тарифа в отношении лиц, занятых в обычных условиях труда.
То есть, по сути дела речь идет как раз о введении обязательного профессионального страхования. Дифференциация тарифов страховых взносов на государственное пенсионное страхование в зависимости от категории плательщика осуществля-1 Бюллетень Минтруда РФ. 1995. № 9.
ется путем установления пониженного тарифа (об этом речь пойдет ниже).
Отличия страховых взносов от налогов указываются также в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г.1 Кроме того, что страховые взносы устанавливаются законом, являются обязательными, имеют целевой характер (эти признаки не позволяют отграничить их от налогов и с точностью раскрыть социально-правовую природу взносов), они отличаются от налогов тем, что представляют собой обязательную составную часть расходов по найму рабочей силы, материальную гарантию государственного пенсионного обеспечения для граждан, когда они, как правило, лишены возможности иметь заработок (доход) или утрачивают трудоспособность в силу возраста, состояния здоровья и т. д. Однако уплатой страховых взносов обеспечиваются не только частные интересы застрахованных, но и публичные интересы, связанные с реализацией принципа социальной солидарности поколений. Таким образом, «страховые взносы в ПФР представляют собой установленные законом особые обязательные платежи, являющиеся формой отчуждения денежных средств страхователей и застрахованных для обеспечения частных и публичных интересов по государственному пенсионному страхованию». К определению, сформулированному Конституционным Судом, на наш взгляд, можно добавить еще один признак, указьшающий на принципы
1 СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1242.
построения пенсионной системы в ближайшей перспективе: «на основе
сочетания принципов распределения и накопления».
ПФР является безусловным лидером по уровню тарифов среди всех внебюджетных социальных фондов. Основная финансовая нагрузка возложена на работодателей: они ежемесячно должны уплачивать страховые взносы в размере 28 (производители сельскохозяйственной продукции -20,6) % по отношению к начисленной оплате труда по всем основаниям (для сравнения: тариф страховых взносов в Фонд социального страхования в течение последних лет составляет 5,4 %, в Государственный фонд занятости населения - 1,5 % (до 1996 г. - 2%) и в фонды обязательного медицинского страхования - 3,6 %, из них 3,4 % - в территориальные фонды и 0,2 % - в федеральный фонд)1. Столь высокий тариф обусловлен тем, что обеспечение по пенсионному страхованию осуществляется в течение довольно длительного времени. Большое значение имеют также демографические диспропорции. Сохранение высокого тарифа в условиях перехода к смешанной пенсионной системе связано с необходимостью финансирования текущих пенсионных вьшлат и накопления пенсионных резервов для обеспечения в будущем тех граждан, которые платят взносы сегодня.
Анализ развития законодательства о порядке уплаты страховых взносов в ПФР предпринят нами совместно с М. Ю. Федоровой2. Он со всей
1 Федеральный закон от 5 февраля 1997 г. «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и в фонды обя зательного медицинского страхования на 1997 г.»// СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 710.
2 См.: Федорова М. Ю., Седельникова М. Г. Развитие российского законодательства о пенсионном страховании// Журнал российского права. 1999. №3/4. С. 38-46.
очевидностью демонстрирует стремление законодателя решить проблему пенсий за счет увеличения финансовой нагрузки на плательщиков. Одним из способов является расширение перечня выплат, которые облагаются страховыми взносами. Сначала страховые взносы начислялись лишь на заработную плату и некоторые иные виды выплат, предусмотренные трудовым законодательством. Постановлением Верховного Совета РФ от 9 июля 1993 г. было предусмотрено начисление страховых взносов на вознаграждения, выплачиваемые по договорам подряда и поручения1. Введение подобного правила не было случайностью. Многие работодатели стали заключать договоры подряда или поручения вместо трудового договора, что освобождало их от обязанности уплаты страховых взносов и при этом существенно снижало уровень социальных гарантий работников. Уменьшение количества наемных работников и связанное с этим значительное снижение доли заработной платы в структуре денежных доходов населения стало причиной того, что законодатель распространил государственное пенсионное страхование также на лиц, вьшолняющих работы или оказывающих услуги по другим гражданско-правовым договорам. Федеральным законом о тарифах страховых взносов во внебюджетные социальные фонды на 1997 г. такое правило было закреплено. Пенсионный фонд разъяснил, что к договорам, с вознаграждений по которым взимаются страховые взносы в ПФР, относятся кроме договоров подряда и
1 Пост. Верховного Совета РФ от 9 июля 1993 г. «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Государственный фонд занятости населения РФ на второе полугодие 1993 г.»// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 30. Ст. 1161.
поручения также и договоры возмездного оказания услуг, транспортной экспедиции, хранения, комиссии, агентирования, доверительного управления имуществом и некоторые другие1. При этом устанавливалось, что страховые взносы уплачиваются и в том случае, если такие договоры заключаются с индивидуальными предпринимателями. Таким образом, организация, заключившая с индивидуальным предпринимателем гражданско-правовой договор, предметом которого является выполнение работ или оказание услуг, выступала по отношению к нему в области пенсионного страхования в роли работодателя, что противоречило нормам трудового права. Кроме того, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, самостоятельно уплачивали страховые взносы в Пенсионный фонд в размере 28 % от дохода от их деятельности, в том числе - от вознаграждений, полученных по гражданско-правовым договорам. Тем самым нарушался важнейший принцип налоговой системы - однократность обложения, который должен соблюдаться и в области пенсионного страхования, поскольку страховые взносы на сегодняшний день скорее можно рассматривать как своеобразные целевые социальные налоги: их тарифы определяются государством без учета страховых рисков, без участия других социальных партнеров, размер уплаченных взносов не оказывает решающего влияния на уровень пенсионного обеспечения. В 1997 г. значительное увеличение тарифа страховых взносов в ПФР коснулось не только предпринимателей,
1 Приложение к газете «Финансовая Россия». 1997. № 13.
но и частных детективов, частных нотариусов, частных аудиторов, адвокатов: если раньше они уплачивали взносы в размере 5 % дохода, то теперь тариф составил 28 %. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 г. эти нормы были признаны не соответствующими Конституции в отношении индивидуальных предпринимателей, частных нотариусов и адвокатов. Принимая такое решение, Конституционный Суд исходил из того, что в области пенсионного страхования принципы справедливости и равенства требуют не только соразмерности (нечрезмерности) тарифов, что должно обеспечиваться введением пропорциональных тарифов, но и соотносимости между тарифами и трудовыми пенсиями. «Правовое регулирование, избранное законодателем, привело к тому, что равное право на трудовую пенсию для разных категорий плательщиков страховых взносов оказалось связанным с существенно несоразмерными отчислениями на его финансирование». Конституционный Суд обязал Федеральное Собрание в течение шестимесячного срока внести соответствующие изменения в этот закон. Но Федеральное Собрание в установленный срок не внесло соответствующих изменений в Закон о тарифах страховых взносов. Органы Пенсионного фонда, арбитражные суды и суды общей юрисдикции по-разному толковали и применяли положения постановления Конституционного Суда от 24 февраля 1998 г. В связи с этим Конституционный Суд был вынужден своим определением от 26 ноября 1998 г.1 разъяснить порядок их применения. По-
1 C3 РФ. 1998. № 49. Ст. 6103.
скольку норма закона, согласно которой тариф для этих категорий плательщиков был установлен в размере 28 % была признана противоречащей Основному закону страны, после 24 февраля суммы взносов за 1997 г. не должны взыскиваться. Суммы, внесенные после этой даты, подлежат зачету в счет текущих и будущих платежей. Суммы, внесенные за период до 24 февраля 1998 г., не подлежат перерасчету, за исключением тех, которые были внесены с заработка (дохода) за период с 1 января по 10 февраля 1997 г. (даты введения в действие и опубликования Федерального закона о тарифах на 1997 г.). Более того, признанные неконституционными нормы Федерального закона, устанавливающие тарифы страховых взносов на 1997 г. были воспроизведены законодателем и в Федеральном законе о тарифах на 1998 г. Указанные выше категории плательщиков обязаны были платить страховые взносы до 24 августа 1998 г. в размере 28 %. После этой даты взимание взносов невозможно, потому что законодатель не осуществил должное правовое регулирование в течение 6-месячного срока, установленного Конституционным Судом. В этой связи заслуживает поддержки высказанное И. В. Зобниной предложение об установлении в законодательстве срока, в течение которого нормотворче-ский орган должен отменить положения нормативного акта, признанного неконституционным, либо внести соответствующие изменения1. Только в марте 1999 г. законодатель счел необходимым высказать свою позицию по данному вопросу. Федеральным законом от 30 марта 1999 г. в Феде-
1 Зобнина И. В. Значение Конституции РФ в российском трудовом праве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Пермь: ПТУ, 1999. С. 16.
ральный закон о тарифах на 1998 г. были внесены изменения и дополнения, вытекающие из постановления и определения Конституционного Суда, по сути дела были задним числом установлены пониженные тарифы (20,6 %). В ст. 2 было особо оговорено, что суммы излишне уплаченных в 1998 г. страховых взносов подлежат зачету в счет будущих платежей, возврат этих сумм осуществляется по заявлениям плательщиков из числа указанных категорий1.
Законодательство о тарифах страховых взносов устанавливает льготные тарифы для некоторых категорий плательщиков, в частности, для крестьянских (фермерских) хозяйств и родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования. До 1997 г. тариф страховых взносов в ПФР для них составлял 5 % от дохода, но впоследствии был увеличен до 20,6 %. Причем в отношении родовых общин народов Севера было установлено правило о том, что, выступая в качестве работодателя, они уплачивают в 1997 и 1998 г. 28 %, а в 1999 г. - 20,6 % от выплат, начисленных в пользу работников по всем основаниям, включая вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ или оказание услуг, а также по авторским договорам. Увеличение тарифа явно не соответствует провозглашенным в Федеральном законе «О государственном регулировании социально-экономического развития Севера России», а также в Федеральном законе «О гарантиях прав ко-
1 Бюллетень Минтруда РФ. 1999. № 4.
ренных малочисленных народов РФ» целям государственной политики по отношению к коренным народам: всемерной поддержки народных промыслов и традиционных отраслей хозяйствования, прежде всего через механизм налоговых льгот1. Вряд ли можно считать оправданным увеличение тарифа и для крестьянских (фермерских) хозяйств, которым государство в свое время тоже обещало поддержку. Причем законодатель установил обязанность хозяйства отдельно отчислять страховые взносы за наемных работников в размере 20,6 % только на 1999 г. В течение предшествующих лет такие взносы отдельно не начислялись, что может повлечь за собой определенные сложности при исчислении среднего заработка для назначения им пенсии: согласно ст. 100 Закона о государственных пенсиях, в составе заработка учитываются все виды выплат, на которые в соответствии с законодательством начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд.
Дифференциация страховых тарифов в зависимости от субъекта тари-фообложения должна учитывать конституционную природу деятельности различных категорий самозанятых граждан, а также размер получаемого дохода, в противном случае можно говорить о чрезмерном ограничении права собственности. Снижение ранее установленного тарифа в размере 28 % до 20,6 % Конституционный Суд не считает надлежащим правовым
1 СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3030; 1999. № 18. Ст. 2208; РГ. 2000. 6 января.
регулированием, поэтому законодателю придется вернуться к проблеме оптимизации тарифообложения .
Большое значение при характеристике финансовой основы пенсионного страхования имеет определение перечня выплат, на которые взносы не начисляются. Страховые взносы традиционно не начислялись на выплаты единовременного и компенсационного характера, включая материальную помощь. В связи с этим Закон о пенсиях предусматривал, что такие выплаты не подлежат учету при исчислении среднего заработка. Но поскольку в соответствии с принципом тарифной автономии работодатель самостоятелен в решении вопросов оплаты труда, соотношение тарифной и надтарифной части заработка определялось исходя из необходимости избежать «лишних» расходов на уплату страховых взносов. Работодатели выплачивали часть заработка в виде материальной помощи или иных выплат. Получили распространение так называемые «зарплатные схемы», когда заработная плата фактически выплачивалась через страховые компании на основании заключаемых договоров страхования. Государство небезосновательно усмотрело в этом попытки работодателей уйти от социального налогообложения и изменило «правила игры». Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. был утвержден Перечень вы-
1 Пост. Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1,2,4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 г. «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 г.» и ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон«0 тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 г.» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов// С3 РФ. 2000. №3. Ст. 353.
плат, на которые не начисляются страховые взносы в ПФР. С последующими изменениями он был закреплен в постановлении Правительства РФ от 7 мая 1997 г.1 С этого момента суммы, выплаченные в качестве материальной помощи, по общему правилу, облагаются страховыми платежами в Пенсионный фонд. Исключение составляют только суммы, выплата которых связана с какими-либо чрезвычайными ситуациями. Попутно отметим, что соответствующие изменения в ст. 100 Закона о пенсиях были внесены значительно позднее (17 марта 1997 г.). В итоге на суммы материальной помощи уже начислялись страховые взносы в ПФР, но они не подлежали учету при исчислении среднего заработка, что противоречило принципам пенсионного страхования.
При определенных условиях исключаются из облагаемой базы суммы страховых платежей по добровольному медицинскому и личному страхованию: первые договоры должны заключаться на срок не менее одного года, вторые - предусматривать выплату страховых сумм исключительно в случаях наступления смерти застрахованного или утраты им трудоспособности в связи с исполнением трудовых обязанностей. У работодателя не должно быть задолженности по платежам в Пенсионный фонд. Указанные договоры также не должны предусматривать вьшлату страховых сумм застрахованным лицам без наступления страхового случая. Дополнительные требования предъявляются к договорам негосударственного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспече-
'СЗРФ. 1997. №20. Ст. 2295.
ния. Не начисляются страховые взносы в ПФР на суммы страховых платежей работодателей, не превышающие в год 36-кратного минимального размера оплаты труда по указанным выше договорам, заключенным на срок не менее пяти лет с негосударственными пенсионными фондами, и предусматривающим выплаты сумм в случаях установления инвалидности и (или) достижения пенсионного возраста, при отсутствии у работодателя задолженности перед Пенсионным фондом. Программа пенсионной реформы в РФ, утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г., провозгласила поэтапный переход к смешанной пенсионной системе, включающей в себя помимо государственного также и дополнительное пенсионное страхование и обеспечение, осуществляемое за счет добровольных (а в некоторых случаях - обязательных) страховых взносов работодателей и работников. В Программе констатируется целесообразность стимулирования добровольного пенсионного страхования, прежде всего посредством предоставления налоговых льгот. Так, предлагается освобождать взносы на добровольное пенсионное страхование от подоходного налога и налогообложения прибыли в пределах установленного норматива и т. п. Представляется необходимым распространить указанные льготы не только на НПФ, но и на страховые компании, являющиеся страховщиками в системе дополнительного пенсионного страхования.
Действующее законодательство устанавливает ряд льгот по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд. Так, ст. 6 Федерального закона от
20 ноября 1999 г. о тарифах страховых взносов во внебюджетные социальные фонды на 2000 г. освобождает от уплаты взносов в ПФР три категории плательщиков: организации, использующие труд инвалидов (исключаются из налогооблагаемой базы вознаграждения, в том числе начисленные по договорам гражданско-правового характера, начисленные в пользу работников - инвалидов 1,2,3 групп, получающих пенсии по инвалидности); общероссийские общественные организации инвалидов, среди которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 %, их региональным и территориальным организациям, а также организациям (если численность инвалидов среди их работников - не менее 50 %, а их доля в оплате труда - не менее 25 %), уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных выше общественных организаций, а также индивидуальных предпринимателей, частных детективов, нотариусов, адвокатов, являющихся инвалидами 1,2,3-ей групп и получающих пенсии по инвалидности.
По действующему законодательству существенно повышается уровень требований к общественным организациям инвалидов. Начиная с 1999 г. льготы предоставляются только общероссийским общественным организациям инвалидов, а также их региональным и территориальным организациям. Кроме того, был введен новый критерий - среди членов общественной организации инвалидов должно быть не менее 80 % инвалидов и их законных представителей (эта норма воспринята из новой редакции
Федерального закона «О социальной защите инвалидов»)1. Во-вторых, от уплаты страховых взносов освобождаются организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов общественной организации инвалидов; организации, единственным собственником имущества которых являются общественные организации инвалидов. Численность инвалидов среди работников, как и раньше, не менее 50 %, но их доля в фонде оплаты труда не должна быть менее 25 %. В-третьих, новым является положение об освобождении от уплаты страховых взносов в ПФР организациями любых организационно-правовых форм в части выплат в пользу работников, являющихся инвалидами I, II, III групп, которые получают только пенсию по инвалидности. В-четвёртых, только с 1999 г. освобождаются от уплаты страховых взносов индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты, если они являются инвалидами I, И, III групп и получают пенсию по инвалидности2. Позиция законодателя по этим вопросам признана не соответствующей Основному закону. Конституционный Суд РФ отметил в постановлении от 23 декабря 1999 г., что предоставление льготы основывается не на факте получения пенсии сответствующего вида, а на факте инвалидности граждан, поэтому если они получают пенсию по старости, льгота должна быть предоставлена. Льготы по уплате страховых взносов
1 Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федера ции" // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563. № 31. Ст. 3803. 1999. № 2. Ст. 232.
2 Тарифы страховых взносов и основания предоставления льгот воспроизведены в Федеральном за коне от 20 ноября 1999 г. о тарифах страховых взносов в социальные фонды на 2000 г.// СЗ РФ. 1999. №47. Ст. 5615.
позволяют снизить налоговое бремя для соответствующих категорий плательщиков. С другой стороны, по мере становления страховых принципов социального обеспечения, особенно с введением накопительных элементов, у рассматриваемых категорий граждан может возникнуть проблема, связанная с исчислением страхового стажа и определением размера социально-страховых выплат1. Очевидно, она должна найти свое разрешение при разработке проекта Федерального закона об обязательном государственном пенсионном страховании. Одним из возможных вариантов могло бы стать перечисление страховых взносов в минимальном размере за счет средств федерального бюджета.
Законодательство предусматривает специальный режим уплаты взносов в социальные фонды, в том числе - в Пенсионный, для некоторых категорий предпринимателей. Федеральный закон от 4 января 1999 г. установил, что плательщики страховых взносов в ПФР, перешедшие на уплату единого налога на вменённый доход, уплачивают страховые взносы по ставкам и в порядке, которые установлены соответствующим законом. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. "О едином налоге на вменённый доход для определённых видов деятельности"2 указывает, что со дня введения единого налога на территории соответствующего субъекта Российской Федерации не взимаются платежи в государственные внебюджетные фонды, т. е. плательщики единого налога отдельно страховые взносы пла-
1 См., например: Перова Г.С. К вопросу об уплате страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации общественными организациями инвалидов // Пенсия. 1998. № 5. С. 54.
2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3826; 1999. № 14. Ст. 1661.
тить не будут. На все внебюджетные фонды будет выделяться 25 % от суммы единого налога, в том числе - 22, 725 % в Пенсионный фонд, 0,125 % в Федеральный фонд ОМС и 2,150 % в территориальные. Распределение этих поступлений между фондами будет осуществлять органы Министерства но налогам и сборам, значит, средства во внебюджетные фонды будут поступать через бюджет. Это создает возможность нецелевого расходования средств, и существенно увеличивает временной промежуток между уплатой взноса и его поступлением в конкретный фонд. Недостаточно четко закон определяет порядок уплаты индивидуальными предпринимателями страховых взносов за наемных работников. Можно предположить, что указанный выше тариф является суммарным и включает в себя определенную долю страховых взносов, уплаченных за работника. При таком подходе права лиц, состоящих в трудовых отношениях с индивидуальнъши предпринимателями, могут быть серьезно ущемлены при исчислении пенсий и пособий.
Программа пенсионной реформы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г., провозглашая переход к смешанной пенсионной системе, сочетающей перераспределение и накопление, также предлагает установить паритет финансового участия работника и работодателя, с тем, чтобы страховые взносы работника зачислялись на именные пенсионные счета.
Указом Президента РФ от 20 июля 1998 г. «О неотложных мерах по обеспечению конституционных прав граждан РФ на получение государ-
ственных пенсий» была предусмотрена необходимость принятия Правительством РФ решений, направленных на дополнительное финансирование ПФР1. Постановлением Правительства РФ от 21 июля 1998 г. с 1 августа 1998 был введен временный целевой сбор в ПФР с доходов физических лиц, который должен был действовать до полного погашения задолженности по выплатам пенсий и до ликвидации дефицита ПФР. Размер сбора составлял 2 % и мог быть увеличен при наличии на 1 сентября 1998 г. текущего дефицита ПФР . Таким образом, если ранее проблему выплаты пенсий нынешним пенсионерам старались решить в основном за счет повышения тарифов страховых взносов для работодателей и иных категорий плательщиков, то теперь была предпринята попытка увеличить финансовую нагрузку на граждан, причем не только на наемных работников. По сути дела, v названном нормативном акте шла речь о новой категории плательщиков страховых взносов - физических лицах, получающих доходы (по всем основаниям). Страховые взносы и временные целевые сборы должны были начисляться на пособие по временной нетрудоспособности, включая пособия по уходу за больным ребенком, пособие по безработице, дивиденды, стиховые выплаты, материальную выгоду (за некоторыми исключениями и другие виды доходов, полученных как в денежной, так и в натурально- формах. При этом ст. 100 Закона о государственных пенсиях, на которое мы ссылались выше, предусматривает, что в заработок для исчисления пенсии включаются все виды выплат (дохода), получен-
'СЗРФ. 1998. №ЗС -г. 3754. 2СЗРФ. 1998. №30 Ст. 3781.
ных в связи с выполнением работы (служебных обязанностей), на которые начисляю! ея страховые взносы в ПФР и, наряду с ними, денежное довольствие военнослужащих, пособие по временной нетрудоспособности и стипендии, В итоге страховые взносы и целевые сборы должны были начисляться па гораздо больший круг доходов, чем те, что подлежат учету при исчислении пенсии. Налицо отход от провозглашенных Программой пенсионной реформы страховых принципов пенсионного обеспечения. Прав мерность установления Правительством как органом исполнительной власти новых тарифов страховых взносов и введения целевого сбора в ПФР с физических лиц вызвала серьезные сомнения, так как это является прерогативой представительных органов государственной власти. Решением Верховного Суда РФ от 2 сентября 1998 г. соответствующие пуню указанного постановления Правительства были отменены как противоречащие законодательству1. На сегодняшний день тариф страхового взноса для граждан, работающих по трудовым договорам, а также выполняющим работы или оказывающим услуги по договорам гражданско-правового характера, составляет 1 % выплат, начисленных в их пользу по всем основаниям. Целесообразность обеспечения более пропорционально о соотношения взносов работодателя и работника не оспаривает никто, но при этом материальные интересы работника не должны страдать. Нель ^ не принимать во внимание, что уровень оплаты труда в России являет я одной из самых острых социально-экономических про-
1 Бюллетень Минтр\, ,i РФ. 1998. № 10.
блем. Поэтому увеличивать тариф взносов для работника можно только при условии роста заработной платы и зачисления поступивших средств на именные счета граждан. По выражению Т. К. Мироновой, это «снимет индифферентность застрахованных»1. Это позволит обеспечить сочетание принципов распределения и накопления в государственном пенсионном страховании ; также эквивалентность пенсионного обеспечения уплаченным взносам
Конституционный Суд РФ в качестве рекомендации для законодателя сформулирован ряд предложений по совершенствованию тарифообложе-ния в сфере пенсионного страхования в целях реализации принципа соотносимое™ (эк валентности) страхового обеспечения уплаченным взносам. Речь идет возможном установлении минимальных и максимальных размеров доходов, которые облагаются страховыми взносами, об использовании при тарифообложении высоких доходов обратно пропорциональной шкалы.