<<
>>

§5.2. Социальное обслуживание инвалидов

Отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих предоставление социальных услуг

Согласно ст. 15 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ

«Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» социальные услуги могут предоставляться как бесплатно, так и за плату.

В связи с этим возникает необходимость четко определить, какие общественные отношения, связанные с предоставлением услуг, являются предметом права социального обеспечения. Для решения этой задачи следует сначала рассмотреть, что такое социальная услуга и чем она отличается от аналогичных услуг.

Понятие социальной услуги, содержащееся в ст. 3 указанного Закона не полностью раскрывает ее сущность. На основе базовых положений теории права социального обеспечения, разработанных В.С. Андреевым, Р.И. Ивановой, М.Л. Захаровым, Э.Г. Тучковой и другими учеными- правоведами, социальную услугу можно определить следующим образом. Социальной является услуга, направленная на оказание бытовой, медицинской, психолого-педагогической, экономической и правовой помощи в объеме и порядке, установленных законодательством, предоставляемая государством (или по его поручению иными организациями) полностью или частично за счет государственных средств лицам, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Характеристиками, позволяющими отграничить социальные услуги от иных услуг, выступающих в качестве товара на рынке,

являются их безэквивалентность и предоставление за счет государственных средств.

Основной отличительной чертой, присущей только социальным услугам, является их финансирование за счет государственных средств, чем обеспечиваются гарантированность предоставления этих услуг и реализация права на социальное обслуживание как составного элемента закрепленного Конституцией РФ права на социальное обеспечение. Оказание услуги за счет общества (в лице государства) позволяет назвать ее социальной.563

Близкими по характеру являются услуги, предоставляемые полностью

или частично за счет частных средств. Согласно ст. 1 Федерального закона

«О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от

11 августа 1995 г. № 135-ФЗ564 они подпадают под понятие благотворительной деятельности. Согласно ст. 4 того же Закона граждане и юридические лица имеют право (но не обязанность) заниматься благотворительной деятельностью. Следовательно, специфической характеристикой данных услуг является отсутствие гарантированности их предоставления. На наш взгляд, подобные услуги правильнее называть не социальными, а благотворительными.

Наконец, услуги, которые предоставляются за эквивалентную плату, лишены обоих указанных выше отличительных признаков социальных услуг. Поэтому нет оснований определять их как «социальные». Безотносительно того, кому они оказываются, с точки зрения права это обычные платные (коммерческие) бытовые, медицинские, психолого- педагогические, правовые услуги. Их получение гарантируется не государством, а финансовыми возможностями приобретающего их лица.

Исходя из определения социальной услуги, возникающие в связи с ее предоставлением общественные отношения обладают следующими специфическими характеристиками : 1) это распределительные отношения,

563 Слово «социальный» равнозначно слову «общественный» (Большой толковый словарь русского языка / под ред.

Д.Н.Ушакова. М.: АСТ: Астрель, 2008. С. 1040.

564 Собрание законодательства РФ. 1995. 14 августа. № 33. Ст. 3340.

поскольку они возникают по поводу перераспределения государственных средств; 2) эти отношения возникают между государственным органом (или уполномоченной им другой организацией) и физическим лицом; 3) объектом отношений является материальное благо в виде безэквивалентно оказанной услуги; 4) отношения возникают в связи с наступлением социального риска, которым является трудная жизненная ситуация; 5) объем и порядок предоставления социальных услуг регулируются законодательством.

Эти специфические черты являются общими для общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения,565 что дает основание отнести правовое регулирование социальных услуг к данной отрасли права. Обязательность предоставления социальных услуг, необходимость строгого нормирования и целевого использования выделяемых для этого государственных средств предопределяют применение императивного метода правового регулирования, свойственного праву социального обеспечения.

При оказании благотворительных и коммерческих услуг по общему правилу услугодатель свободен в выборе: кому, какие услуги, в каком объеме и на каких условиях оказывать, а услугополучатель свободен в выборе поставщика услуг и (если он их оплачивает) в согласовании условий получения этих услуг. Отношения по поводу предоставления данных услуг возникают на основе договора об обязательстве по передаче материального блага и основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон. Эти черты характерны для отношений,

составляющих предмет гражданского права.566

В связи с вышеизложенным, вызывает серьезные возражения позиция М.В. Лушниковой, А.М. Лушникова, относящих полностью платные социальные услуги и благотворительную деятельность к предмету права

565 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. С. 82, 83.

566 Гражданское право. В 4-х т. Т. 1: Общая часть: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению 521400 «Юриспруденция» и по специальности 021100 «Юриспруденция» / [Ем В.С. и др.]; отв.

ред. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 33, 34.

социального обеспечения.567 Согласно их подходу самостоятельность права социального обеспечения определяет использование юридической конструкции социально-обеспечительного обязательства, под которым понимается «относительное правоотношение активного типа, в котором орган социального обеспечения (организация, иное лицо) обязан в порядке и на условиях, предусмотренных законом или договором, предоставить лицу определенный вид социальных выплат, социальных услуг, социальных льгот».568 Указанная конструкция охватывает как обязательные, так и

договорные формы социального обеспечения.569

Данный подход сформулирован в связи с констатацией его авторами расширения сферы договорного регулирования социально-обеспечительных отношений, вследствие чего право социального обеспечения приобретает частно-публичную природу.570 Наряду с существующими средствами гарантии исполнения публично-правовых обязательств государства по социальному обеспечению, указывается на необходимость обеспечить гарантированность вытекающих из договоров социально-обеспечительных прав граждан соответствующими частно-правовой природе данных отношений способами (лицензированием, установлением государственных стандартов, государственным контролем и т.д.).571

Рассматривая вышеизложенную позицию применительно к услугам,

оказываемым на эквивалентно-платной основе, следует ответить на вопрос – что является целью социального обеспечения? Из смысла международных актов572 однозначно следует, что основная цель социального обеспечения – полная или частичная компенсация расходов лица на его жизнедеятельность в период отсутствия у этого лица возможности иметь заработок или иной доход по причинам, признаваемым обществом уважительными. Данная

567 Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. С. 504, 508.

568 Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. С. 462, 463, 473.

569 Там же. С. 468, 469.

570 Там же. С. 425, 431, 467.

571 Там же. С. 474–477, 508.

572 См. Рекомендация МОТ № 67 «Об обеспечении дохода», Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» и т.д.

компенсация осуществляется либо путем денежных выплат (прямая компенсация), либо путем предоставления вещей или оказания услуг на безэквивалетной основе (косвенная компенсация, поскольку в этом случае человек экономит свои денежные средства). В ситуации же, когда лишь создаются условия для получения услуги путем контроля государством порядка ее предоставления и готовности услугодателя продать эту услугу по рыночной цене, компенсации расходов лица не происходит. Следовательно, подобная деятельность не является социальным обеспечением и не может быть предметом регулирования одноименной отрасли права.

Относительно благотворительных услуг помимо сказанного выше необходимо обратить внимание на следующее. Представляется обоснованной точка зрения ученых, выделяющих в качестве одного из принципов права социального обеспечения гарантированность предоставления социального обеспечения при наступлении социального риска,573 поскольку без этого принципа невозможно реализовать права граждан на социальное обеспечение. Принцип гарантированности предполагает наличие субъекта, обязанного осуществить социальное обеспечение. Однако на благотворителей не может быть возложена подобная обязанность, вытекающая из международных актов и Конституции РФ. Иначе будет нарушено право частной собственности, заключающееся, в том числе, в

свободе распоряжения принадлежащим имуществом. Это дополнительный аргумент в пользу того, что отношения по предоставлению благотворительных услуг не являются предметом права социального обеспечения.

В контексте рассматриваемой темы неприемлема позиция А.В. Баркова, считающего, что оказание как платных, так и бесплатных социальных услуг должно регулироваться гражданским правом.574

573 Право социального обеспечения России: учебник / М.О. Буянова, К.Н. Гусов [и др.]. С. 28; Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. С. 117.

574 Барков А.В. Рынок социальных услуг: проблемы правового регулирования : Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 14, 518.

Аргументируя свою точку зрения, А.В. Барков указывает на то, что Президентом России ставится задача формирования рынка социальных услуг, что вызывает необходимость обоснования потенциальной возможности социальной услуги быть объектом рыночного товарообмена. Еще одним аргументом является то, что из Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»575 (Закон о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов) не следует, что бесплатные услуги – это социальные услуги, а платные – нет. Противопоставление платных и бесплатных услуг неоправданно, поскольку услуга всегда обладает стоимостью и всегда имеется плательщик за нее, который может не совпадать в одном лице с ее

получателем, что не влияет на изменение режима правового регулирования оказания этой услуги. Характер услуги не зависит от ведомственной принадлежности и формы собственности ее исполнителя, поскольку государственные и частные организации являются юридически равными участниками гражданского оборота. Социальные услуги легально не изъяты или ограничены в обороте, поэтому они являются категорией рыночного товарооборота и объектом гражданского права. Следовательно, социальные услуги должны иметь частноправовой режим регулирования и отношения исполнителя и потребителя должны устанавливаться договором. Оказывать гарантированные государством социальные услуги предлагается путем размещения государственного социального заказа среди государственных и негосударственных организаций. В целом делается вывод о перспективах смыкания правовых норм, регулирующих оказание социальных услуг, с отраслью гражданского права, являющегося для них «материнской», поскольку право социального обеспечения выделилось из трудового права,

которое, в свою очередь, отделилось от гражданского права.576

575 Собрание законодательства РФ. 1995. 7 августа. № 32. Ст. 3198.

576 Барков А.В. Указ. соч. С. 34, 62–64, 68, 69, 72, 73, 91, 251–259, 515, 516, 518.

Анализируя изложенную точку зрения, следует отметить, что, на наш взгляд, теоретико-правовые концепции должны строиться, не исходя из политических заявлений и несовершенства формулировок отдельных нормативных актов, а на основе изучения объективно складывающихся общественных отношений в данный исторический период человеческого бытия, требующих соответствующих их специфике приемов правового регулирования. Выше уже была показана необоснованность отнесения к социальным услугам благотворительных и коммерческих услуг. Касаясь услуг, гарантированных государством, т.е. социальных, необходимо указать следующее.

Не вызывает сомнения необходимость введения государственного социального заказа как средства повышения эффективности исполнения обязательств государства в социальной сфере. Однако на этапе проведения конкурса по размещению социального заказа услуга продается (а не предоставляется) организацией (а не государством) государству (а не физическому лицу) за полную стоимость (а не безэквивалентно за счет государственных фондов). Поэтому такая услуга лишена всех признаков социальной услуги. В связи с этим безосновательно говорить о рынке социальных услуг. Есть рынок услуг, одной из форм участия в котором является государственный социальный заказ. Эти отношения, бесспорно, регулируются гражданским правом.

После заключения контракта, когда оплаченная государством услуга предоставляется физическому лицу, она становится социальной. С этого момента отношения по ее предоставлению регулируются правом социального обеспечения, поскольку государство, как лицо, оплатившее услугу, и как собственник потраченных средств путем издания правовых норм, имеющих императивный характер, определяет, кому и как эта услуга будет оказана.

Р.И. Иванова выделяет различия правоотношений в гражданском праве и праве социального обеспечения, которые применимы к отношениям по

предоставлению социальных услуг. В гражданском праве обязанности субъектами возлагаются на себя по собственному усмотрению в пределах, допускаемых законом. В праве социального обеспечения объем и порядок исполнения обязанности установлены в законе. Гражданское право регулирует правоотношения по предоставлению имущественных благ на эквивалентной основе, право социального обеспечения – по распределению благ за счет общественных фондов потребления на безэквивалентных началах и не в порядке ответных действий со стороны обеспечиваемого. В гражданско-правовых отношениях юридическое равенство основано на дозволительном регулировании, в отношениях по социальному обеспечению оно обусловлено разрешительным регулированием, при котором и притязания гражданина, и обязанности органа материального обеспечения детально регламентированы законом. При этом наделение гражданина правом требовать предоставления ему материальных благ не наделяет его властными полномочиями по отношению к обязанной стороне. Не находится гражданин и в положении подчиненности. В гражданском праве правопритязания возникают в правоотношениях или из правонарушений, в праве социального обеспечения – одновременно с возникновением

специальной правоспособности.577

Таким образом, отношения по предоставлению социальных услуг, регулируемые правом социального обеспечения, существенно отличаются от отношений, регулируемых гражданским правом.

Необходимо также принимать во внимание то, что появление новых отраслей права вызвано возрастающей дифференциацией правового регулирования, обусловленной все большим усложнением общественных отношений.

А.В. Барков предлагает заменить термины «социальное обеспечение» и

«социальная защита» понятием «социальное сопровождение». Базовыми

577 Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М.: Изд-во Московского университета. 1986. С. 57, 59, 79, 80, 94, 95.

элементами социального сопровождения, по его мнению, должны являться социальная поддержка и социальное содействие. Социальная поддержка определяется как деятельность государственных и муниципальных органов, физических и юридических лиц, связанная с оказанием помощи в виде социальных пенсий, пособий, субсидий, жизненно необходимых товаров, а также материальной помощи лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, которые не в состоянии справиться с ней самостоятельно. Социальное содействие – это деятельность государственных, муниципальных образований, юридических и физических лиц по оказанию социальных услуг, связанная с реализацией идеи максимального использования внутренних ресурсов личности, находящейся в трудной жизненной ситуации. Социальная поддержка является предметом права социального обеспечения, а социальное

содействие – предметом гражданского права.578

Из приведенной модели видно, что по сути под социальным содействием предлагается понимать социальное обслуживание. При этом автор не придает значения тому, на каких условиях будет осуществляться данная деятельность, т.е. нивелируется безэквивалентная сущность социального обслуживания. Однако суть социального обслуживания состоит именно в том, что оно совмещает в себе адаптационную (реабилитационную) и компенсационную функции. Являясь составной частью социального обеспечения, социальное обслуживание решает ту же задачу, что и вся отрасль – защищает от социальных рисков, которыми является ухудшение как социального, так и материального положения лица. Предоставление подобной помощи на гарантированной безэквивалентной основе, как было показано выше, регулируется нормами права социального обеспечения.

Предложенный А.В. Барковым подход стирает различия между собственно социальным обслуживанием и коммерческой деятельностью по обслуживанию граждан, создавая тем самым идеологическую основу для коммерциализации социального обслуживания и сокращения

578 Барков А.В. Указ. соч. С. 33–36, 43–45, 50, 51, 71.

государственного финансирования данной деятельности. Реализация подобных идей, несомненно, негативно отразится как на содержании конституционного права, так и на положении социально незащищенных слоев населения.

А.В. Барков предлагает регулировать социальное содействие двумя группами договоров – договорами социального содействия и договорами с элементами режима социального содействия. К договорам социального содействия предлагается отнести договор об осуществлении опеки и попечительства, патронажный договор, договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, договор о патронатной семье. Договорами с элементами режима социального содействия являются: договор возмездного оказания услуг, договор ренты с пожизненным содержанием, договор личного страхования, договор доверительного управления имуществом, договор поручения и квазипоручения (действия в чужом интересе без

поручения), договор агентирования.579

Следует отметить, что при разработке системы договорного регулирования оказания социальных услуг А.В. Барковым проигнорировано то, что виды данных услуг установлены ГОСТами.580 Приведенные же договоры, по большей части, регулируют деятельность, которая по своей сути не является оказанием социальных услуг (даже если она будет осуществляться безвозмездно). Например, опекуны являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки (ст. 32 ГК), а попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно (ст. 33 ГК). Подобные услуги ГОСТами, устанавливающими виды социальных услуг, не предусмотрены.

579 Барков А.В. Указ. соч. С. 233, 234.

580 См. например, ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», ГОСТ Р 52886-2007 «Социальное обслуживание населения. Социальные услуги женщинам», ГОСТ Р 52885-2007 «Социальное обслуживание населения. Социальные услуги семье», ГОСТ Р 52888-2007

«Социальное обслуживание населения. Социальные услуги детям», ГОСТ Р 53058-2008 «Социальное обслуживание населения. Социальные услуги гражданам пожилого возраста», ГОСТ Р 53059-2008

«Социальное обслуживание населения. Социальные услуги инвалидам».

Следует согласиться с Т.С. Гусевой в том, что из договора о приемной семье не возникает правоотношений по социальному обслуживанию.581

Согласно ст. 41 ГК патронаж направлен на обеспечение имущественных прав граждан путем совершения, как правило, юридических действий на основании заключенных с гражданином договоров (договора поручения, договора доверительного управления имуществом и др..). Указанными выше ГОСТами подобная деятельность не предусмотрена, поэтому она не является социальным обслуживанием.

На основе анализа рассматриваемой системы договоров все договоры можно разделить на две группы. Первая группа – это договоры, по поводу оказания услуг, которые по своему содержанию не могут быть социальными услугами (например, договор доверительного управления имуществом). Вторая группа – договоры, хотя и регулирующие сходную по характеру с социальными услугами деятельность, но не предусматривающие осуществления этой деятельности на безусловно безэквивалентной основе (например, договор ренты с пожизненным содержанием). Таким образом, все эти договоры не учитывают сущности социального обслуживания, требующей правового регулирования отличными от гражданско-правовых методами.

Международные стандарты социального обслуживания инвалидов

В международных актах, посвященных инвалидам, конкретизируется их право на социальное обслуживание.582 Термин «социальное

581 Гусева Т.С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в России: теоретические и практические проблемы: монография. Пенза: Пенз. гос. пед. ун-т., 2011. С. 226.

582 Вопросы социального обслуживания инвалидов регулируют:

документы ООН – Конвенция о правах инвалидов (ст. 19 «Самостоятельный образ жизни и вовлеченность в местное сообщество», ст. 20 «Индивидуальная мобильность»), Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (Привило 9 «Семейная жизнь и свобода личности»), Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (Принцип 3), Декларация о правах инвалидов (п. 9), Декларация о правах умственно отсталых лиц (п. 4), Замечания

общего порядка № 9 (2006) «Права детей-инвалидов» (п. 41–50);

обслуживание» в данных документах не употребляется. Вместе с тем реализация ряда положений указанных документов, касающихся самостоятельного образа жизни и защиты от жестокого обращения, представляет собой деятельность, которая подпадает под определение социального обслуживания, содержащееся в российском законодательстве.

Согласно международным документам ООН все инвалиды имеют право жить в обычных местах проживания при равных с другими людьми вариантах выбора. Государству следует содействовать полной реализации инвалидами этого права. С этой целью инвалидам должна быть обеспечена возможность выбирать наравне с другими людьми свое место жительства и то, где и с кем проживать. Не допустима изоляция или сегрегация инвалидов от общества. Инвалидам следует обеспечить доступ к разного рода вспомогательным услугам, оказываемым на дому и по месту жительства, включая персональную помощь, необходимую для поддержки жизни в обществе и включения в него.

Государство должно принимать эффективные меры для обеспечения индивидуальной мобильности инвалидов с максимально возможной степенью их самостоятельности. Следует облегчить доступ инвалидов к качественным средствам, повышающим мобильность, вспомогательным устройствам, ассистивным технологиям и услугам помощников и посредников.

Государству следует обеспечить разностороннюю поддержку семей детей-инвалидов: оказание психологической помощи, обучение членов семьи

документы Совета Европы – Рекомендация Rec (2006) 5 «План действий Совета Европы по защите прав людей с ограниченными возможностями и обеспечению их полноценного участия в жизни общества: улучшение качества жизни людей с ограниченными возможностями в Европе: 2006–2015 гг.» (Направления деятельности № 8 «Жизнь в местном сообществе», № 13 «Защита от насилия и жестокого обращения»), Рекомендация CM/Rec(2010)2 «О деинститутализации и жизни в местном сообществе детей с ограниченными возможностями», Резолюция ResAP(2005)1 «О защите взрослых людей с ограниченными возможностями и детей с ограниченными возможностями от жестоко обращения», Рекомендация CM/Rec(2009)6 «О старении и инвалидности в XXI веке: эффективная поддержка возможности улучшения качества жизни в инклюзивном обществе», Рекомендация 1592 (2003) «К полной социальной интеграции людей с ограниченными возможностями»;

документы Европейского Союза – Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся (п.

27).

языку жестов, оказание материальной поддержки в виде необходимых для ребенка-инвалида предметов потребления и оборудования, предоставление различных форм временного ухода за больными и др.

Государство должно принять все меры для предупреждения злоупотребления и насилия в отношении детей-инвалидов в семье, школе и специализированных учреждениях, осуществляющих уход за детьми- инвалидами.

Использовать практику помещения детей-инвалидов в специализированные учреждения следует только в качестве крайней меры, когда это абсолютно необходимо и отвечает наилучшему обеспечению интересов ребенка.

Должны разрабатываться программы по деинституционализации детей- инвалидов и возвращению их в свои семьи, передаче на воспитание в расширенные семьи или помещению в систему патроната.

Дополнительные меры по социальному обслуживанию инвалидов установлены в европейских международных договорах, согласно которым необходимо развивать такую индивидуализированную политику, которая позволит инвалидам жить в приемлемых условиях, каждому в своем местном сообществе.

Для этого государствам следует:

- обеспечивать инвалидам возможность сделать сознательный выбор при поддержке, если это необходимо, имеющих специальную подготовку адвокатов;

- развивать модели, которые позволят инвалидам нанимать личных помощников по своему выбору;

- предоставлять дополнительные услуги и таких структур, как, например, центры по дневному уходу, центры для краткого пребывания или дискуссионные группы, обеспечивающие должные формы терапии, для того чтобы у инвалидов и их семей были периоды поддержки и отдыха.

Необходимо создать гарантии для защиты инвалидов от насилия и жестокого обращения на основе эффективного осуществления политики и соблюдения законодательства.

Следует обеспечить, чтобы инвалиды – жертвы насилия и жестокого обращения, в том числе и бытового, имели бы доступ к соответствующим службам поддержки, а также получали компенсации.

Правовое регулирование социального обслуживания инвалидов в России на современном этапе

На формирование современного российского законодательства о социальном обслуживании сильное влияние оказали социально- экономические процессы, происходящие в стране в последние 20 лет.

В советское время социальное обслуживание осуществлялось, как правило, государственными стационарными учреждениями: домами престарелых, специализированными интернатами и т.д. Начало реформ в конце 1980-х гг. и последующий социально-экономический кризис повлекли за собой значительное изменение системы социального обслуживания. Ответной реакцией на резкое увеличение людей, нуждающихся в социальной помощи, стало создание обширной сети государственных и муниципальных учреждений нестационарного социального обслуживания наряду со стабильным ростом сети стационарных учреждений.

Необходимость развития системы социального обслуживания потребовала правового регулирования общественных отношений в этой сфере.

В Конституции РФ право граждан на социальное обслуживание прямо не закреплено. Однако согласно ст. 7 и ст. 39 граждане имеют право на социальное обеспечение. Поскольку социальное обслуживание является

частью социального обеспечения, из основного Закона России следует, что граждане имеют право на социальное обслуживание.

Первым законом, который на современном этапе урегулировал отношения в сфере социального обслуживания инвалидов, стал Закон о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, который установил экономические, социальные и правовые гарантии для этих граждан на основе принципов человеколюбия и милосердия. В указанном Законе закреплены основные права инвалидов в сфере социального обслуживания, установлены формы, порядок и условия предоставления им социальных услуг.

Принятый позже Закон об основах социального обслуживания распространяется как на граждан пожилого возраста и инвалидов, так и на иных лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию. Этим Законом были впервые закреплены такие принципы социального обслуживания, как адресность, доступность, добровольность, гуманность, конфиденциальность, профилактическая направленность, приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, попавшим в трудную жизненную ситуацию. В Законе закреплены также виды социального обслуживания. Часть из них перечислена в Законе о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов и именуется формами социального обслуживания. Но поскольку при коллизии правовых норм, содержащихся в нормативных актах равной юридической силы, применению подлежит тот нормативный акт, который принят позже, корректнее перечисленные в указанном Законе формы социального обслуживания именовать видами. Исходя из этого, Закон об основах социального обслуживания закрепляет следующие виды социального обслуживания: материальная помощь, социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, консультативная помощь, реабилитационные услуги.

После принятия Закона 122-ФЗ установление государственных стандартов социального обслуживания, условий и порядка его предоставления, а также утверждение перечней гарантированных государством социальных услуг отнесено к компетенции государственной власти субъектов Федерации. Как справедливо указывают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, такое делегирование ответственности снижает уровень гарантированности права на социальное обслуживание, поскольку региональные стандарты обусловлены экономическими возможностями региона.583

Существует предложение Министерства здравоохранения и

социального развития РФ ввести обязательное социальное страхование ухода по старости. Взнос на эти цели может составить порядка 2% от фонда оплаты труда.584 Введение подобного вида социального страхования допустимо при условии того, что сохранится финансирование за счет бюджета минимального стандарта социального обслуживания, предоставляемого всем гражданам, а за счет средств социального страхования застрахованным лицам будет обеспечиваться более высокий уровень социального обслуживания. В противном случае социальное обслуживание в рамках минимального стандарта лиц, которые не были застрахованы, будет оплачиваться за счет бюджетных средств (поскольку государство не может лишить их социального обслуживания, гарантированного Конституцией РФ

и международными актами), а социальное обслуживание застрахованных лиц

– за счет средств социального страхования. Это приведет к дискриминации лиц, охваченных социальным страхованием, поскольку они для обеспечения одинакового с незастрахованными лицами права на социальное обслуживание будут нести дополнительные расходы в виде изъятия части заработной платы, которая пойдет на уплату страхового взноса. Социальное обслуживание гарантируется государством своим гражданам, прежде всего,

583 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. С. 552.

584 Два процента за заботу // Ведомости. 2011. 9 ноября. № 211 (2977).

как членам общества, а не как работникам. Поэтому оно должно в объеме минимальных социальных стандартов, установленных на федеральном и региональном уровнях, предоставляться за счет государства всем нуждающимся в социальном обслуживании лицам без учета результатов их участия в трудовой деятельности и дополнительного обременения их заработка.

Дальнейшее развитие социального обслуживания должно осуществляться в направлении, аналогичном в других развитых странах: дать инвалидам как можно дольше проживать в привычных домашних условиях и социальном окружении, оставаться полноценными членами общества благодаря обеспечению необходимыми социальными услугами на дому. При этом в качестве приоритета следует рассматривать повышение качества социальных услуг, которые должны определяться не возможностями социальных служб, а индивидуальными потребностями инвалидов. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо определить недостатки нормативно- правового регулирования стационарного и нестационарного социального обслуживания, препятствующие развитию данного направления социального обеспечения инвалидов.

Стационарное социальное обслуживание инвалидов. Согласно международным документам, социальное обслуживание должно быть направлено на создание условий инвалидам для жизни в обществе, в связи с чем роль стационарных учреждений в социальном обслуживании должна быть сведена к минимуму. В Докладе Европейского отделения Управления Верховного комиссара ООН по правам человека указывается, что для выполнения положений международного права государства должны заменить систему стационарных учреждений нестационарными службами,

позволяющими инвалидам жить дома и быть интегрированными в общество.585

О необходимости реализации в России международных стандартов в области социального обслуживания инвалидов свидетельствует анализ недостатков существующих в нашей стране стационарных учреждений социального обслуживания для граждан пожилого возраста и инвалидов. Эти недостатки можно разделить на устранимые и тяжелоустранимые или неустранимые. Следует отметить, что деятельность отечественных стационарных учреждений хорошо изучена в работах, посвященных социальному обслуживанию пожилых лиц. Поскольку многие пожилые лица, проживающие в стационарных учреждениях, являются инвалидами, мы считаем возможным использовать указанные научные работы в настоящем исследовании.

Рассмотрим устранимые недостатки. В первую очередь к ним следует отнести недостаточное финансирование. Это общая проблема для стационарных учреждений. В научных работах приводятся следующие примеры. В зависимости от размера учреждения и региона на содержание одного подопечного тратится 3,8,–10 тыс. руб. в месяц или 125–330 руб. в день. Нередко содержание проживающих в стационарных учреждениях ниже прожиточного минимума. Например, исследования 2006 г., проведенные в Забайкалье, показали, что при прожиточном минимуме 8,6 тыс. руб. расходы учреждения составляли ¾ этой суммы. Расходы на питание составляли 35–40 руб. в день при минимуме для жителя региона в среднем – 160–170 руб., для пенсионера – 100 руб. Жилая площадь на одного проживающего составляла 3 кв. м. при нормативе от 7 кв. м. Многие стационарные учреждения

переполнены.586

585 Forgotten Europeans – Forgotten Rights. The Human Rights of Persons Placed in Institutions. OHCHR Regional Office for Europe. P. 41 [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.europe.ohchr.org/EN/Publications/Pages/Publications.aspx (дата обращения 10.12.2013) .

586 Батий В.М. Дом престарелых как стационарное учреждение медико-социального обслуживания пожилых людей в современном обществе : Дисс. … канд. социолог. наук. Кемерово, 2006. С. 53, 54, 80, 111, 112; Максимова С.Г. Особенности функционирования и развития системы социального обслуживания лиц

пожилого и старческого возраста в современном российском регионе : Дисс. … докт. социолог. наук.

Следствием низкого уровня финансирования являтся недоукомплектованность учреждений необходимыми специалистами. Тяжелый труд и низкая заработная плата ведут к высокой текучести кадров, негативно отражаются на обращении персонала с проживающими в данных учреждениях инвалидами. Медицинское обслуживание в рассматриваемых учреждениях зачастую находится на неудовлетворительном уровне.587

По данным Уполномоченного по правам человека в РФ в некоторых

домах-интернатах для детей с физическими и психическими недостатками грубо нарушаются права детей на неприкосновенность личности, защиту от физического и психического насилия, жестокого обращения, от эксплуатации и применения методов, унижающих человеческое достоинство. Это выражается, в частности, в применении к детям «в дисциплинарных целях» сильнодействующих психотропных препаратов.588

В отдельных научных работах в качестве положительной практики

указывается на то, что в домах-интернатах и психоневрологических интернатах проживают инвалиды разных возрастных групп.589 Надо отметить, что подобная практика «смешивания» различного контингента стационарных учреждений не соответствует законодательству, поскольку согласно ст. 20 Закона о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется в стационарных учреждениях (отделениях) социального обслуживания, профилированных в

Барнаул, 2006. С. 124; Гроховская О.И. Социологический анализ системы социального обслуживания пожилых людей в Санкт-Петербурге: Дисс. … канд. социолог. наук. СПб, 2009. С. 67; Булаев В.М., Старицына В.В. Социально-экономическое исследование определенных групп населения региона (Инструментарий. Анализ. Проблемы). Улан-Удэ: Изд-во БНЦ СО РАН, 2008. С. 90–93.

587 Пузин С.Н., Хритинин Д.Ф., Дементьева Н.Ф., Максимова Н.Е., Рязанов Д.П. Организация геронтологической и геронтопсихиатрической помощи. М.: Медицина, 2007. С. 84, 86, 92, 111, 129, 202, 247,

255; Булаев В.М., Старицына В.В. Указ. соч. С. 82, 87, 88; Батий В.М. Указ. соч. С. 101, 106.

588Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ «О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации» 2006 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа:

http://old.ombudsmanrf.org/doc/spdoc/0206.shtml#c (дата обращения 10.12.2013).

589 Натахина В.В. Социальное обслуживание пожилых людей в условиях реформирования общества (социологический анализ) : Дисс. … канд. социолог. наук. М., 2009. С. 79; Жигарева Н.П. Комплексная реабилитация инвалидов в учреждениях социальной защиты: учебно-практич. пособие. М.: Дашков и Ко,

2011. С. 176–178.

соответствии с их возрастом, состоянием здоровья и социальным положением.

Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что среди устранимых недостатков самой актуальной проблемой является отсутствие надежного механизма реализации законодательства о социальном обслуживании инвалидов, что влечет за собой снижение гарантированности уровня социального обслуживания.

К устранимым недостаткам следует отнести недостатки в самом законодательстве. Согласно ст. 15 Закона о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, если инвалид лишился ухода и поддержки со стороны родственников или иных законных представителей и при этом утратил способность к самообслуживанию или активному передвижению, то он может быть принудительно помещен в стационарное учреждение социального обслуживания. Решение об этом принимает суд. В данном случае инвалид по собственному желанию не может выписаться из учреждения стационарного социального обслуживания без письменного заявления его законного представителя, обязующегося обеспечить уход за указанным инвалидом.

Указанные положения, на наш взгляд, противоречат Конституции РФ. Согласно части первой ст. 22 Конституции РФ каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Помещение инвалида без его согласия в стационарное учреждение социального обслуживания является ограничением права этого инвалида на свободу.

Конституция РФ допускает ограничение установленных в ней прав и свобод. Согласно части третьей ст. 55 Конституции права и свободы человека могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Не возникает сомнения в том, что дееспособный инвалид, который активно не передвигается или сам себя не обслуживает, не

представляет угрозы по указанным обстоятельствам, если он не совершает соответствующие общественно-опасные деяния, за которые установлена уголовная, административная, дисциплинарная, материальная и гражданско- правовая ответственность.

Отдельно следует рассмотреть вопрос об ограничении прав инвалида с целью защиты его здоровья. Анализ российского законодательства позволяет выделить два случая, когда такое ограничение в отношении дееспособных граждан необходимо признать обоснованным.

Во-первых, право на свободу может быть ограничено, когда человек представляет непосредственную угрозу для других лиц. Речь идет о случаях, когда человек страдает заболеваниями, опасными для окружающих (имеются в виду инфекционные и т.п.), либо когда человек сам представляет непосредственную угрозу для себя и окружающих вследствие того, что страдает тяжелым психическим расстройством и его лечение возможно только в стационаре.590 Либо рассматриваемые ограничения возможны, когда состояние здоровья человека стало причиной совершения им преступления.591

Во-вторых, возможно ограничение свободы, когда есть угроза

здоровью человека и он этого не осознает вследствие нарушения нормального функционирования эмоционально-волевой сферы. Речь идет о случаях, когда состояние человека не позволяет выразить ему свою волю (потеря сознания, клиническая смерть и т.п.), а медицинское вмешательство нельзя отложить, либо когда человек страдает тяжелым психическим расстройством и не способен самостоятельно удовлетворить основные жизненные потребности или его здоровью может быть нанесен

590 Подпункт 2 п. 9 ст. 20 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; п. а) ст. 29 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».

591Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. 17 июня. № 25, ст. 2954. Ст. 97-104.

существенный вред вследствие ухудшения психического состояния, если не будет оказана психиатрическая помощь.592

Однако Закон о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов содержит применительно к пожилым и инвалидам такие основания ограничения свободы как отсутствие способности к активному передвижению, способности к самообслуживанию, а также лишение ухода и поддержки со стороны родственников или иных законных представителей.

Как уже отмечалось выше, наличие у человека физических недостатков само по себе не представляет опасности для общества, данные недостатки не имеют отношения к нарушению нормального функционирования эмоционально-волевой сферы человека. Иначе следовало бы ставить вопрос об ограничении дееспособности таких лиц. Однако ограничение дееспособности в связи с физическим, а не психическим, состоянием здоровья противоречит современным положениям теории права. Рассматриваемые положения Закона о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов являются дискриминационными, поскольку объективно не обоснованы.

Указанные выше недостатки организации и правового регулирования стационарного социального обслуживания тем или иным способом можно устранить. Поэтому они не могут быть, на наш взгляд, основным аргументом для замены стационарного социального обслуживания другими формами социального обслуживания.

Существуют трудноустранимые (неустранимые) недостатки, которые порождены самой сутью учреждений стационарного обслуживания.

Поступление на проживание в стационарное учреждение для большинства людей является стрессовой ситуацией, связанной со сменой привычного окружения. Организация рассматриваемых учреждений по существу копирует организацию медицинских учреждений. В любых

592 Подпункт 1 п. 9 ст. 20 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; п. б), в) ст. 29 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».

стационарных учреждениях при длительном пребывании у находящихся там лиц может развиться «синдром госпитализма». Суть этого явления заключается в том, что пребывание в течение многих лет в однообразных условиях по существу закрытых учреждений с крайне ограниченным притоком информации извне, в условиях «больного» окружения, при минимальной возможности занятости с учетом интересов накладывает определенный отпечаток на психику проживающих в стационарном учреждении, нередко усугубляя болезненное состояние.593

Как показывает практика работы стационарных учреждений,

заболеваемость лиц пожилого и старческого возраста (большинство которых являются инвалидами), проживающих в стационарных учреждениях, в 5 раз выше заболеваемости населения в целом, в 3 раза выше заболеваемости этой категории лиц по обращаемости в амбулаторно-поликлинические учреждения и схожа с их заболеваемостью в случаях ее корректировки по вызовам скорой помощи, обслуженных на дому и госпитализациям. Кризисная ситуация, связанная с изменением микросоциальной среды и ломкой сложившихся привычек и отношений, а также изменением окружения при поступлении в стационарное учреждение, приводит к феномену «быстрой смерти», когда пожилые люди в течение полугода после

поступления тяжело болеют или умирают.594

На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что помещение человека в стационарное учреждение социального обслуживания во многих случаях влечет причинение ему психического и физического страдания. В связи с этим мировой тенденцией в сфере социального

593 Воронцова М.В., Коротенко Н.С., Морозова И.И. Указ. соч. С. 222, 224, 238; Шурыгина Ю.Ю., Базарон А.П. Организация комплексной социально-медицинской реабилитации инвалидов: монография. Улан-Удэ; Изд-во ВСГТУ, 2010. С. 103; Пузин С.Н., Хритинин Д.Ф., Дементьева Н.Ф., Максимова Н.Е., Рязанов Д.П. Указ. соч. С. 187, 190–101, 203; Гроховская О.И. Указ. соч. С. 66; Иванова Ю.В. Социальное обслуживание граждан пожилого возраста как социальный институт в современной России : Дисс. … канд. социолог. наук. Иркутск, 2005, С. 64; Батий В.М. Указ. соч. С. 21, 36, 68, 79, 80.

594 Воронцова М.В, Дубровская Т.А., Коротенко Н.Ф. Социальная работа с пожилыми людьми и инвалидами: учеб. пособие. Таганрог: Издатель Ступин А.Н., 2011. С. 122, 123; Бабичева О.В. Показатели здоровья лиц пожилого и старческого возраста, постоянно проживающих в стационарных учреждениях социального

обслуживания: Автореф. дисс. … канд. мед. наук. СПб, 2010. С. 4, 5.

обслуживания инвалидов является сокращение стационарной формы социального обслуживания и замена ее нестационарными формами. Подобный подход на теоретическом уровне позволяет определить направление государственной политики, называющееся

«деинститутализация», которое заключается в последовательном сокращении стационарных учреждений с одновременным созданием служб поддержки проживания утративших способность к самообслуживанию лиц на дому. Данный подход не означает полного отказа от стационарного социального обслуживания, которое в отдельных случаях является единственной возможностью обеспечения права человека на жизнь. Правовая основа деинститутализации должна содержаться в Законе об основах социального обслуживания населения.

Нестационарное социальное обслуживание инвалидов. Основной функцией нестационарного социального обслуживания является максимально возможное продление пребывания инвалидов в привычной социальной среде и предотвращение их помещения в стационарные учреждения. В целях реализации положений международных актов необходимо совершенствовать нормативно-правовую основу для расширения деятельности государственных организаций в сфере нестационарного социального обслуживания и активизации помощи инвалидам со стороны общества.

Социальное обслуживание на дому осуществляется преимущественно Центрами социального обслуживания (ЦСО). Для этого в ЦСО создаются отделения социального обслуживания на дому, порядок деятельности которых каждый субъект Федерации определяет самостоятельно.

В методических рекомендациях Минтруда России, на наш взгляд, следует предусмотреть создание в структуре ЦСО отделения паллиативной помощи, которая представляет собой социальную, медицинскую и психологическую поддержку неизлечимо больных людей. Основной задачей данного отделения является организация системы мероприятий,

заключающихся в уходе за больным, психологическом и психотерапевтическом воздействии, борьбе с хроническим болевым синдромом и т.д. Структура отделения паллиативной помощи состоит из выездной службы и дневного стационара.595

Перспективная форма привлечения граждан к оказанию социальной

помощи инвалидам – создание для них приемных семей.596 Опыт правового регулирования отношений, связанных с подобными приемными семьями, уже есть на региональном уровне. В качестве примера можно привести Закон Ростовской области «Об организации приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов в Ростовской области» от 19 ноября 2009 г. № 320- ЗС.597 Согласно этому Закону приемная семья представляет собой совместное проживание лица, нуждающегося в социальной поддержке (пожилых и инвалидов), и лица, изъявившего желание создать приемную семью. Приемная семья не может быть создана между близкими родственниками, усыновителями и усыновленными, а также, если общая площадь жилого помещения, в котором будет проживать приемная семья, окажется меньше совокупной учетной нормы общей площади на каждого проживающего человека. Лица, создающие приемную семью, и орган местного самоуправления заключают срочный договор, который определяет их

взаимные права и обязанности. Лицу, изъявившему желание создать приемную семью, из областного бюджета выплачиваются ежемесячное вознаграждение в размере 1117 руб., а также доплата за проживание в сельской местности 243 руб. и за организацию приемной семьи для второго, третьего и четвертого лица – 486 руб. На наш взгляд, подобную форму социального обслуживания инвалидов следует закрепить на федеральном уровне и финансировать за счет федерального бюджета.

595 Натахина В.В. Указ. соч. С. 107, 108.

596 Воронцова М.В, Дубровская Т.А., Коротенко Н.Ф. Указ. соч. С. 108, 109; Натахина В.В. Указ. соч. С. 130;

Гроховская О.И. Указ. соч. С. 115.

597 Наше время. 2009. 25 ноября. № 395-396.

Дальнейшее развитие российского законодательства об основах социального обслуживания инвалидов

На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что несмотря на большое количество законов и подзаконных актов, регулирующих социальное обслуживание, в совокупности они не отвечают требованиям, предъявляемым российским обществом, и не соответствуют достигнутому уровню международно-правового регулирования социального обслуживания граждан. Поэтому российское законодательство о социальном обслуживании инвалидов нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Сегодня следует признать противоречивость законотворческого процесса, связанного с развитием законодательства о социальном обслуживании инвалидов, что обусловлено политической, экономической и социальной ситуацией в России.

Трудности, возникающие в данной сфере, можно продемонстрировать на примере Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»,598 который вступает в силу с 1 января 2015 г.

Следует выделить ряд положительных моментов, которые присутствуют в данном Законе.

Так, в Законе отсутствуют нормы, согласно которым граждан пожилого возраста и инвалидов, не страдающих психическими заболеваниями, можно помещать в учреждения стационарного социального обслуживания без их согласия.

В п. 4 ст. 19 Закона содержатся обязательные требования обеспечения доступности социальных услуг, оказываемых в полустационарной и стационарной форме, маломобильным гражданам. Согласно данным требованиям должно быть обеспечено сопровождение лица, получающего социальные услуги, при его передвижении по территории организации

598 Российская газета, № 295, 30.12.2013.

социального обслуживания; текстовые сообщения должны дублироваться голосовыми сообщениями и шрифтом Брайля; на территорию организаций социального обслуживания должен быть обеспечен доступ тифлосурдопереводчиков и собак-проводников, и т.п.

Статья 13 Закона содержит требования, касающиеся открытости и доступности информации о деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание.

Согласно ст. 34 Закона общественный контроль в сфере социального обслуживания осуществляется гражданами, общественными и иными организациями в соответствии с законодательством РФ о защите прав потребителей. В данном случае имеется ввиду ст. 45 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей».599 Согласно п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрение судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей»600 указанный Закон распространяется на отношения, возникающие при использовании товаров и услуг в ходе реализации государственной социальной помощи. Исходя из этого можно заключить, что допустимо применение Закона РФ «О защите прав потребителей» к безвозмездным отношениям и его нормы могут быть использованы при получение услуг как платного, так и бесплатного социального обслуживания. Статья 45 данного Закона дает широкие права общественным объединениям потребителей для защиты их прав: участие в разработке обязательных требований к товарам, работам и услугам; проведение независимой экспертизы качества и безопасности товаров (работ, услуг), а также соответствия их потребительских свойств заявленной изготовителями (исполнителями) информации о них; осуществление общественного контроля за соблюдением прав потребителей и направление в органы

599 Ведомости СНД и ВС РФ, 09.04.1992, № 15, ст. 766.

600 Бюллетень Верховного Суда РФ, № 9, сентябрь, 2012.

государственного контроля информации о фактах нарушения их прав; участие в проведении экспертиз по фактам нарушения прав потребителей; направление в органы прокуратуры материалов о привлечении к ответственности лиц, осуществляющих оказание услуг, не соответствующих предъявляемым к ним требованиям; обращение в суды с заявлениями о защите прав потребителей, в том числе неопределенного круга потребителей, и т.д. Действующее в настоящее время законодательство о социальном обслуживании не предоставляет клиентам социальных служб и представляющим их интересы общественным объединениям подобных полномочий по защите прав при получении социального обслуживания. В связи с этим негосударственные организации, занимающиеся проблемами инвалидов, сталкиваются в своей деятельности со значительными трудностями, особенно при отстаивании прав инвалидов, находящихся в учреждениях стационарного социального обслуживания.

Вместе с тем, Закон имеет ряд существенных недостатков.

В преамбуле Закона, на наш взгляд, следует обосновать актуальность и необходимость его принятия, исходя из того, что основная цель функционирования системы социальных услуг – в совокупности с другими элементами национальной системы социального обеспечения гарантировать конституционное право граждан на социальное обеспечение. Подобное обоснование (так же, как и преамбула вообще) в Законе отсутствует.

Одним из дефектов действующего законодательства является определение понятия «социальное обслуживание» как «деятельность социальных служб по социальной поддержке, … и т.д.».601 Исходя из определения данного понятия, сформулированного в науке права социального обеспечения,602 в нормативно-правовом акте социальное обслуживание следует определить как гарантированный государством комплекс социальных услуг, предоставляемых лицу. Данное требование при

601 см. ст. 1 Закона об основах социального обслуживания населения

602 Право социального обеспечения России: учеб. / М.О. Буянова, К.Н. Гусов [и др.]. Указ. С. 524.

разработке Закона не учтено. В пункте 1 ст. 3 социальное обслуживание граждан определяется как деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам.

Как уже указывалось выше, отличительным признаком социальных услуг, отграничивающим их от благотворительной помощи и аналогичных по характеру коммерческих услуг, является предоставление этих услуг за счет государства бесплатно или с частичной оплатой. С целью легализации данного признака его необходимо указать в определении социальной услуги. В Законе (пункт 2 ст. 3), так же, как и в действующем Законе об основах социального обслуживания), в понятии социальной услуги указанный признак отсутствует.

Из определений социального обслуживания и социальной услуги, содержащихся в ст. 3 Закона, можно сделать вывод о том, что целью социального обслуживания является улучшения условий жизнедеятельности гражданина и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности. На наш взгляд, цель социального обслуживания сформулирована неадекватно. Выше указывалось, что право на социальное обслуживание является составным элементом права на социальное обеспечение, которое Конституционный Суд РФ интерпретирует как конституционную обязанность государства предоставить средства существования человеку в объеме, необходимом для достойной жизни. Следовательно, основной целью социального обслуживания является обеспечение достойных условий жизни людей, попавших в трудную жизненную ситуацию.

В рассматриваемом федеральном законе должно быть закреплено право гражданина на социальное обслуживание. Это можно было сделать путем перечисления категорий граждан (пожилые люди, инвалиды, дети, безработные и т.д.), имеющих данное право. Однако в Законе нет норм, указывающих на то, что граждане имеют право на социальное обслуживание. В ст. 15 перечисляются обстоятельства, при наличии которых гражданин

признается нуждающимся в социальном обслуживании. Таким образом, прямое указание на право граждан заменено определением круга полномочий соответствующих органов, исполнение которых граждане могут требовать. Подобный подход является чрезмерно сложным и не обеспечивающим четкую реализацию конституционных положений о праве на социальное обслуживание.

В действующем Законе об основах социального обслуживания (ст. 7) указывается, что государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание. Новый Закон подобных норм не содержит.

Одним из основных способов обеспечения гарантированности права на социальное обслуживание является установления единых для всей страны федеральных государственных стандартов социального обслуживания, на что неоднократно указывалось в научной литературе.603 В Законе отсутствует правовая основа для введения подобных стандартов. Из подп. 16 пункта 2 ст. 7, пункта 10 ст. 8, подп. 2 пункта 2 ст. 27 следует, что федеральный орган исполнительной власти устанавливает стандарты социальных услуг для организаций социального обслуживания, находящихся в его ведении, органы государственной власти субъектов РФ – для всех иных организаций (т.е. тех, которые находятся в их ведении, а также муниципальных и частных организаций, расположенных на территории субъекта РФ).

Необходимо обратить внимание на несовершенство формулировок принципов социального обслуживания, содержащихся в ст. 4 Закона, поскольку они не в полной мере отражают содержание основополагающих принципов права социального обеспечения (таких как всеобщность, гарантированность социального обеспечения, обеспечение достойного уровня жизни и т.д.).604 Последовательность изложения принципов не

603 См. например, Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения. С. 552; Васильева Ю.В. Кодификациция российского законодательства о социальном обеспечении: монография. Пермь: Перм. гос. ун-т, 2009, С. 174 – 175, 178 – 179.

604 Подробнее о принципах права социального обеспечения см. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч. С. 115

– 124; Право социального обеспечения России : учеб. / М.О. Буянова, К.Н. Гусов [и др.]. С. 86 – 97;

Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Указ. соч. С. 110 - 124.

соответствует их значимости для реализации права человека на социальное обслуживание и должна быть изменена следующим образом:605 1) равный, свободный доступ граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от их пола, расы, … и т.д.; 3) приближенность поставщиков социальных услуг к месту жительства, достаточность поставщиков социальных услуг для удовлетворения потребностей граждан, достаточность материально- технических и иных ресурсов у поставщиков социальных услуг; 5) добровольность; 2) адресность предоставления социальных услуг; 4) сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной среде; 6) конфиденциальность.

Исходя из понятия социального обслуживания, система данного вида социального обеспечения представляет собой комплекс социальных услуг, направленных на удовлетворение специфических потребностей людей и обеспечивающих им достойные условия жизни. Однако, в ст. 5 Закона, посвященной системе социального обслуживания, система гарантированных государством социальных услуг отождествлена с системой компетентных органов и организаций социального обслуживания, что не выдерживает никакой критики.

Закон содержит множество норм, отражающих природу скорее гражданско-правовых, а не социально-обеспечительных отношений. Так, используемые в действующем Законе об основах социального обслуживания понятия «социальные службы» и «клиент социальной службы» заменены в проекте понятиями «поставщик социальных услуг» и «получатель социальных услуг». Заимствованием из гражданского права является предоставление социальных услуг на основании договора (ст. 17). В социальном обслуживании услуги предоставляются на основании юридического акта о применении нормы права, принятого компетентным органом, в обязанности которого входит решение вопроса о предоставлении социальных услуг гражданам. Явный крен в сторону регулирования

605 Принципы указаны с теми номерами, под которыми они стоят в законопроекте.

социального обслуживания гражданско-правовыми способами не свойственен сущности общественных отношений, складывающихся по поводу данного вида социального обеспечения, и неизбежно повлечет снижение гарантированности социального обслуживания.

В настоящее время виды учреждений социального обслуживания установлены Законом об основах социального обслуживания (ст. 17). Новый Закон предусматривает, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает примерную номенклатуру организаций социального обслуживания (подп. 4 пункта 2 ст. 7), а органы государственной власти субъектов РФ утверждают номенклатуру организаций социального обслуживания в субъекте РФ (пункт 24 ст. 8). Само по себе установление видов организаций социального обслуживания в подзаконных актах, на наш взгляд, снижает гарантии введения в стране системы этих организаций, удовлетворяющей потребности всех категорий населения. Кроме того, принятая на федеральном уровне номенклатура будет только примерной. Это создает риск того, что определенные необходимые населению виды учреждений социального обслуживания в регионах могут быть не созданы.

Целью рассматриваемого Закона, как это следует из пояснительной записки к нему,606 является развитие системы социального обслуживания населения Российской Федерации. Исходя из поставленной цели, он должен быть направлен на реализацию положений ратифицированных Россией международных договоров, включая Конвенцию ООН о правах инвалидов.

Согласно ст. 19 Конвенции инвалиды должны иметь доступ к необходимым для самостоятельной жизни и интеграции в общество услугам, оказываемым на дому, включая персональную помощь. Мировой опыт показывает, что в первую очередь такими услугами являются услуги

606 Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Законопроект № 249303 «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Пояснительная записка к законопроекту. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=249303-6&02 (дата обращения 10.12.2013) .

персонального помощника и услуги по поддерживаемому проживанию. Услуги персонального помощника заключаются в оказании технической помощи инвалиду с двигательными или сенсорными нарушениями, либо в оказании консультационно-организационной помощи инвалиду с нарушениями интеллекта или психики. Поддерживаемое проживание представляет собой комплекс услуг, позволяющих инвалиду, насколько это возможно при тяжести его нарушений, самостоятельно жить в обычном для всех людей месте жительства. Правовой основой оказания подобных услуг могли бы быть ст. 20 нового Закона, устанавливающая виды социальных услуг (социально-бытовые, социально-психологические, социально- педагогические и т.д.), и ст. 22, касающаяся социального сопровождения.

Проблема заключается в том, что основным условием предоставления бесплатных услуг взрослым инвалидам в соответствии с Законом (ст. 31) является отсутствие дохода определенного уровня. Однако из Конвенции о правах инвалидов следует, что услуги персонального помощника и поддерживаемого проживания должны предоставляться бесплатно, независимо от материального положения инвалида. Это связано с тем, что потребность в данных услугах вызвана ограничением способности инвалида самостоятельно жить в обществе и данное ограничение не может быть устранено путем реабилитационных мероприятий. Поэтому, исходя из Конвенции, внешние условия жизни инвалида должны быть адаптированы к нему путем оказания дополнительной помощи. Указанная адаптация, аналогично созданию доступной среды или предоставлению технических средств реабилитации, должна в определенном объеме осуществляться не за счет инвалида, поскольку она направлена не на создание комфортных условий жизни, а на предоставление инвалиду возможности наравне с остальными людьми самостоятельно жить в обществе. Исходя из этого, услуги персонального помощника, так же как и ТСР, должны в определенном объеме предоставляться инвалидам бесплатно, не зависимо от их материального положения. Поскольку концепция Закона исходит из того, что

бесплатные социальные услуги должны предоставляться малоимущим гражданам, правовое регулирование услуг персонального помощника и поддерживаемого проживания на основе его норм не будет соответствовать положениям Конвенции о правах инвалидов. Таким образом, проблему правового регулирования данных услуг новый Закон не решает, в связи с чем необходимо, на наш взгляд, внесение соответствующих дополнений в Закон о социальной защите инвалидов, который не связывает оказание инвалидам социальной помощи с их материальным положением.

В Законе содержится много норм, регулирующих технические вопросы – ведение реестров поставщиков социальных услуг и регистров получателей социальных услуг, межведомственная координация, и т.п. Между тем, как видно из вышеизложенного, многие общественно значимые задачи Закон не решает. При разработке Закона проигнорированы практически все базовые положения науки права социального обеспечения, касающиеся правового регулирования социального обслуживания. Закон еще больше по сравнению с принятым до него законодательством о социальном обслуживании стирает грань между социальным обслуживанием как таковым и сходной с ней коммерческой деятельностью, что неизбежно повлечет увеличение коммерциализации данного вида социального обеспечения и сокращение объема социального обслуживания, предоставляемого бесплатно. В связи с этим указанные выше преимущества данного Закона для людей, которые не смогут оплатить необходимые им социальные услуги, теряют всякий смысл.

Можно сделать общий вывод о том, что принятый Закон не ведет к расширению доступности социального обслуживания для социально- незащищенных слоев населения, не направлен на достижение цели обеспечить нуждающимся в социальном обслуживании достойный уровень жизни, и вряд ли может быть признан как реализующий положения ст. 7 Конституции РФ о том, что Россия является социальным государством.

Совершенствование российского законодательства о социальном обслуживании инвалидов должно основываться на положениях

международных актов и достижениях отечественной науки права социального обеспечения. Только в этом случае будут созданы эффективные правовые гарантии реализации закрепленного Конституцией РФ права инвалидов на социальное обслуживание.

Реабилитация инвалидов как предмет правового регулирования

Реабилитация является важным элементом социального обслуживания инвалидов, правовое регулирование которого требует отдельного рассмотрения. Помимо положений международных актов необходимость развития и совершенствования реабилитации инвалидов диктуют экономические соображения.

В России количество инвалидов ежегодно увеличивается на 8–9%.607

По данным одних прогнозов в 2015 г. оно может колебаться от 15,3 млн. до 24,1 млн. человек, по другим прогнозам – составит 21,1 млн. человек (15,6% общей численности населения страны).608

Как указывает Н.В. Мюллер, согласно приведенным расчетам в 2015 г. боле 14% трудоспособного населения в связи с установлением инвалидности прекратят работу или будут нуждаться в изменении условий и характера труда, а государство будет обязано назначить им различные виды государственного социального обеспечения. Это повлечет за собой снижение ВВП. В связи с нехваткой трудовых ресурсов может стать проблематичным развитие серьезных отраслей промышленности. Затраты государства на социальную помощь могут быть огромны, но бедность инвалидов будет расти, поскольку невозможно будет гарантировать всем уровень жизни, сравнимый с уровнем жизни здоровых людей. Бедность и незанятость могут

607 Воронцова М.В., Коротенко Н.С., Морозова И.И. Указ. соч. С. 5.

608 Мюллер Н.В. Указ.соч. С. 21; Пузин С.Н., Гришина Л.П., Кардаков Н.Л. Инвалидность в Российской Федерации. М.: ОАО «Издательство «Медицина», 2006. С. 8.

провоцировать асоциальное поведение и иждивенческие настроения части инвалидов. В целом возрастет социальная напряженность.609

В связи с вышеизложенным представляется обоснованным утверждение И.Н. Ясыревой о том, что рост уровня инвалидности приобретает характер национальной катастрофы и поэтому одним из возможных путей выхода из сложившейся ситуации должно стать развитие системы комплексной реабилитации инвалидов.610

По расчетам Управления реабилитационного обслуживания США на

каждую 1000 долл., вложенную в реабилитацию, обществу возвращается 35 000 долл. в последующей трудовой деятельности инвалида.611 Исследования российских специалистов показали, что затраты на прохождение реабилитации (с учетом повторных курсов) в Реабилитационном центре 73 детей-инвалидов, которым в 2001–2007 г. была снята инвалидность, в ценах 2008 г. составили 1 272 000 руб. Это в 2,4 раза ниже расходов государства на пенсию, которую эти дети должны были бы получить в 2008 г. (3 279 744 руб.). Об окупаемости расходов на профессиональную реабилитацию уже говорилось в параграфе 3.1.

На наш взгляд, можно с уверенностью констатировать, что грамотно организованная и квалифицированно проводимая реабилитация позволит значительно сократить социально-экономический ущерб, наносимый российскому обществу инвалидизацией населения.

В целях исследования проблем правового регулирования реабилитации инвалидов необходимо определить, в чем заключается данная деятельность, с целью выделения связанных с ней общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования.

Термин «реабилитация» впервые упоминается в католической церковной литературе в 1439 г. и означает восстановление всех прав в

609 Мюллер Н.В. Указ. соч. С. 23, 24.

610 Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 81.

611 Мюллер Н.В. Указ. соч. С. 61.

обществе.612 Применительно к медицинским проблемам данный термин впервые был использован Иозефом Риттер фон Вусом в 1903 г. в монографии

«Система общего попечительства над больными».613 В отношении инвалидов

термин «реабилитация» впервые был официально применен в 1946 г. в Вашингтоне на конгрессе по реабилитации больных туберкулезом.614

Изначально концепция реабилитации больных и инвалидов базировалась на идеях физической медицины, что отражалось на смысле термина «реабилитация». Во второй половине ХХ в. понимание реабилитации постепенно изменилось от сугубо медицинского до более широкого процесса, затрагивающего психологические, педагогические, социальные аспекты и имеющего целью интеграцию инвалидов в общество. Это отразилось в определениях реабилитации, которые были последовательно даны ВОЗ (1963 г.), Совещанием министров здравоохранения стран Совета экономической взаимопомощи (1967 г.), ВОЗ (1969 г.), Симпозиумом социалистических стран по реабилитации инвалидов (1974 г.), во Всемирной программе действий в отношении инвалидов (1982 г.), в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей в отношении

инвалидов (1993 г.).615

Согласно ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов реабилитация инвалидов – система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной и профессиональной деятельности. Реабилитация инвалидов направлена на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, в целях социальной адаптации инвалидов, достижения ими материальной независимости и их интеграции в общество.

612 Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 33. 613 Лукьянова И.Е. Указ. соч. С. 15. 614 Полис Н.Т. Указ.соч. С. 98.

615 Воронцова М.В., Коротенко Н.С., Морозова И.И. Указ. соч. С. 78–80.

Следует согласиться с И.Н. Ясыревой, указывающей на ряд недостатков приведенного понятия и предлагающей более корректное определение:

«реабилитация инвалидов – процесс и совокупность согласованных между собой мероприятий, носящих сложный системный характер, определяемый исходя из объективных потребностей гражданина с учетом возможности их реализации, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма с целью социальной адаптации инвалидов, интеграции их в общество».616

В марте 2014 г. был подготовлен законопроект, согласно которому

наравне с термином «реабилитация инвалидов» в Закон о социальной защите инвалидов предполагается ввести новый термин – «абилитация инвалидов».617 Под абилитацией инвалидов понимается система и процесс формирования отсутствовавших способностей инвалидов к образовательной, профессиональной, бытовой, общественной, досугово-игровой и иной деятельности. Введение нового термина направлено на приведение российского законодательства в соответствие с Конвенцией о правах инвалидов, в ст. 26 которой данный термин употребляется наравне с термином «реабилитация». Отличие абилитации от реабилитации заключается в том, что в процессе указанной деятельности не восстанавливаются утраченные способности инвалида, а формируются новые

способности. Введение термина «абилитация» необходимо для более точного описания процесса устранения ограничений жизнедеятельности инвалида. Различие между реабилитацией и абилитацией не имеет принципиального значения для правового регулирования оказания данных услуг.

616 Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 46–50.

617 Законопроект № 480719-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах

инвалидов».

Наиболее распространенным в научной литературе является выделение трех видов реабилитации – медицинской, профессиональной и социальной.618 Указанные виды реабилитации закреплены в Федеральном законе от 24

июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (п. 3 ч.1 ст. 8).619 Также они были закреплены в ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов до внесения в нее изменений Федеральным законом от 23 октября 2003 г. № 132-ФЗ620, который вместо трех видов реабилитации ввел четыре основных направлениях реабилитации инвалидов, включающих в себя:

- восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивную хирургию, протезирование и ортезирование, санаторно-курортное лечение;

- профессиональную ориентацию, обучение и образование, содействие в трудоустройстве, производственную адаптацию;

- социально-средовую, социально-педагогическую, социально- психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию;

- физкультурно-оздоровительные мероприятия, спорт.

Таким образом, в плане применяемой терминологии существует коллизия между двумя федеральными законами. Существует также коллизия между Законом о социальной защите инвалидов и подзаконными актами. Так, Форма индивидуальной программы реабилитации инвалида, утвержденная Приказом Минздравсоцразвития России от 4 августа 2008 г. № 379н,621 содержит разделы медицинской, профессиональной, социальной реабилитации. Форма индивидуальной программы реабилитации ребенка-

618 Кондратьева З.А. Указ.соч. С. 20, 21; Антипьева Н.В. Указ. соч. С. 240; Камаев И.А., Позднякова М.А. Ребенок-инвалид: организация медико-социального сопровождения. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородской государственной медицинской академии, 2004. С. 156; Правовые, организационные и методические основы реабилитации инвалидов. М.: ОАО «Издательство «Медицина», 2005. С. 282–301; Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 77; Шестаков В.П. Научное обоснование системы оценки и контроля качества медико-социальной реабилитации инвалидов : Дисс. … докт. мед. наук. М., 2008. С. 57, 58; Лукьянова И.Е. Указ. соч. С. 31.

619 Собрание законодательства РФ. 1998. 3 августа. № 31. Ст. 3803.

620 Там же. 2003. 27 октября. № 43. Ст. 4108.

621 Российская газета. 2008. 10 сентября. № 190.

инвалида, утвержденная тем же Приказом, содержит разделы медицинской, психолого-педагогической, социальной реабилитации. В ГОСТе Р 53874- 2010 «Реабилитация инвалидов. Основные виды реабилитационных услуг» и в ГОСТе Р 52876-2007 «Услуги организаций реабилитации инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы»622 говорится об услугах по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации. Также существует ряд ГОСТов, посвященных отдельным видам реабилитации.623 Следовательно, в подзаконных актах используются термины, которых нет в Законе о социальной защите инвалидов.

Снять указанные противоречия возможно путем возвращения в Закон о социальной защите инвалидов правовых норм, устанавливающих виды реабилитации. На некорректность существующей редакции ст. 9 данного Закона обращает внимание Я.Н. Ясырева, указывая, что вид – это подразделение в систематике, входящее в состав высшего раздела, а направление – это путь развития, т.е. своего рода процесс, в связи с чем наиболее верной была бы градация комплексной реабилитации на виды.624

Содержание видов реабилитации инвалидов в настоящее время

установлено нормативными актами: ГОСТ Р 52877-2007 «Услуги по медицинской реабилитации инвалидов. Основные положения»; ГОСТ Р 53873-2010 «Реабилитация инвалидов. Услуги по профессиональной реабилитации инвалидов»; ГОСТ, касающийся социальной реабилитации инвалидов, аналогичный двум приведенным выше, не разработан. Поэтому следует руководствоваться ГОСТом Р 53874-2010 «Реабилитация инвалидов. Основные виды реабилитационных услуг», ГОСТом Р 52876-2007 «Услуги организаций реабилитации инвалидов вследствие боевых действий и военной

622 Национальный стандарт «Услуги организаций реабилитации инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы. ГОСТ Р 52876-2007», утвержденный Приказом Ростехрегулирования от 27 декабря 2007 г.

№ 554-33ст. // ГОСТ Р 52876-2007 «Услуги организаций реабилитации инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы». - М.; Стандартинформ, 2008.

623 ГОСТ Р 52877-2007 «Услуги по медицинской реабилитации инвалидов. Основные положения», ГОСТ Р 53873-2010 «Реабилитация инвалидов. Услуги по профессиональной реабилитации инвалидов», ГОСТ Р 53872-2010 «Реабилитация инвалидов. Услуги по психологической реабилитации инвалидов».

624 Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 56.

травмы» и ГОСТом Р 53872-2010 «Реабилитация инвалидов. Услуги по психологической реабилитации инвалидов»625, в которых дается их описание.

В нормативных документах в отношении детей-инвалидов вместо профессиональной реабилитации выделяется психолого-педагогическая реабилитация. Из Формы индивидуальной программы реабилитации ребенка-инвалида следует, что данный вид реабилитации включает в себя дошкольное воспитание и обучение, общее образование, профессиональное образование, психолого-педагогическую коррекцию. Выделение данного вида применительно к детям-инвалидам представляется обоснованным. Ранее дошкольное, общее и профессиональное образование детей-инвалидов

рассматривалось как составная часть профессиональной реабилитации.626

Таким образом, в отношении взрослых инвалидов нормативные документы закрепляют медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию, а в отношении детей-инвалидов – медицинскую, психолого-педагогическую и социальную реабилитацию. Данные виды реабилитации должны быть четко обозначены в Законе о социальной защите инвалидов.

Из ст. 10 и ст. 11 Закона о социальной защите инвалидов следует, что осуществление реабилитации заключается в проведении реабилитационных мероприятий, получении технических средств и услуг. Из ст. 14 Закона об основах социального обслуживания следует, что социальные службы оказывают инвалидам услуги по профессиональной, социальной, психологической реабилитации.

Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 2347-р627, к

625 Национальный стандарт «Реабилитация инвалидов. Основные виды реабилитационных услуг. ГОСТ Р 53874-2010», утвержденный Приказом Росстандарта от 17 сентября 2010 г. № 254-ст. // ГОСТ Р 53874-2010

«Реабилитация инвалидов. Основные виды реабилитационных услуг». – М.; Стандартинформ, 2011.

626 Примерное положение об индивидуальной программе реабилитации инвалида, утвержденное Постановлением Минтруда России от 14 декабря 1996 г. № 14 // Бюллетень Министерства труда РФ. 1996.

№ 12.

627 Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 2347-р «О федеральном перечне реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду» //

Собрание законодательства РФ, 23.01.2006, № 4, ст. 453.

реабилитационным мероприятиям относит восстановительную терапию, реконструктивную хирургию, санаторно-курортное лечение, протезирование и ортезирование, предоставление слуховых аппаратов, обеспечение профессиональной ориентации инвалидов. К услугам относятся: ремонт технических средств реабилитации, содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников, услуги по сурдопереводу.

Во всех ГОСТах, касающихся реабилитации инвалидов, речь идет о реабилитационных услугах. При этом большинство действий, именующихся в Федеральном перечне реабилитационными мероприятиями (например, восстановительная терапия, реконструктивная хирургия и т.д.), в ГОСТах называются услугами.

В Формах индивидуальной программы реабилитации инвалида и ребенка-инвалида все действия по реабилитации (восстановительное лечение, профессиональная ориентация, социально-средовая реабилитация и т.д.) именуются мероприятиями.

В связи с вышеизложенным возникает проблема согласования употребляемой в различных нормативных актах терминологии. С юридической точки зрения материальные блага существуют в виде вещей, результатов выполнения работ и оказания услуг. Следовательно, передача вещей, работы и услуги являются теми действиями, при помощи которых осуществляется предоставление одними лицами материальных благ другим лицам. С этой точки зрения, на наш взгляд, применительно к реабилитации корректнее использовать термины «услуга», а не «мероприятие». Такой подход позволит обеспечить единообразное понимание содержания нормативных актов.

Отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих реабилитацию инвалидов

С научной и практической точек зрения актуальным является определение отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих реабилитацию инвалидов.

На основе сложившегося подхода к распределению регулирования отношений по социальному обеспечению между отраслями права можно указать на то, что отношения по управлению системой органов, осуществляющих реабилитацию, регулируются административным правом, отношения по формированию и распределению фондов, за счет которых финансируется реабилитация, регулируются финансовым правом. Отношения по бесплатной медицинской реабилитации регулируются правом социального обеспечения, а платной – гражданским правом, поскольку именно по критериям «платность»-«бесплатность» распределяется между указанными отраслями права регулирование оказания медицинской помощи. Исходя из того, что право социального обеспечения регулирует отношения по распределению части внутреннего валового продукта с целью выравнивания личных доходов граждан в связи с наступлением социальных рисков, отношения по бесплатной социальной реабилитации регулируются данной отраслью права. Отношения, возникающие при оказании платных услуг по социальной реабилитации, регулируются гражданским правом.

Оказание услуг по психолого-педагогической реабилитации инвалидов регулируется несколькими отраслями права. Следует согласиться с авторами, относящими регулирование бесплатных образовательных услуг к административному праву, а платных – к административному и гражданскому праву.628 Отношения, связанные с обеспечением доступности образования для инвалидов на наш взгляд, следует отнести к праву социального обеспечения, которое заключается в предоставлении льгот, выплате специальных стипендий, бесплатном психолого-педагогическом и

628 Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. С. 489, 490; Благодир А.Л. Указ. соч. С. 47, 48.

медико-социальном сопровождении учебного процесса, предоставлении необходимых для образовательного процесса технических средств.

Сложнее решается задача определения отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих отношения по профессиональной реабилитации. А.Л. Благодир предлагает относить к предмету права социального обеспечения отношения по обучению и трудоустройству инвалидов, поскольку государство устанавливает для них более высокий уровень гарантий в этой сфере.629 На наш взгляд, данная точка зрения не совсем корректна. Как указывалось выше, к праву социального обеспечения могут быть отнесены только отношения, связанные с обеспечением доступности образования для инвалидов, а не с образовательным процессом (установлением государственных образовательных стандартов, учебных планов и т.п.), который подразумевает неравенство отношений между учебным заведением и учащимся, и, следовательно, применение метода императивного регулирования.

Относительно трудоустройства мы разделяем точку зрения С.Х. Джиоева, состоящую в том, что нет серьезных оснований для включения отношений по трудоустройству лиц с ограниченной трудоспособностью только в предмет права социального обеспечения.630 Трудоустройство инвалидов с одной стороны является гарантией реализации прав в сфере занятости всех граждан, с другой – одним из мероприятий по реабилитации инвалидов. В связи с этим необходимо четко отделить отношения по трудоустройству инвалидов, составляющие предмет права социального обеспечения, от отношений в данной сфере, являющихся предметом иных отраслей права.

На наш взгляд, следует согласиться с определением отраслевой принадлежности норм, регулирующих обеспечение трудовой занятости, предложенным С.Х. Джиоевым. Правоотношения по профессиональному

629 Благодир А.Л. Указ.соч. С. 101.

630 Джиоев С.Х. Указ. соч. С. 146–147.

информированию, профессиональному консультированию, профессиональной ориентации, психологической поддержке безработных, складывающиеся между органами службы занятости и гражданином, относятся им к предмету административного права. Отношения по профессиональному отбору, осуществляемому работодателем, относятся к предмету трудового права. Те же отношения при вступлении в члены колхоза, иного кооператива и корпоративной организации относятся к предмету аграрного или гражданского права. Отношения по обучению в учреждениях профессионального образования и по профессиональной подготовке при содействии службы занятости регулируются административным правом. Отношения по обучению, складывающиеся в рамках профессиональной подготовки и повышения квалификации граждан, работающих по трудовому договору непосредственно на производстве у работодателя, являются предметом трудового права, а отношении членов колхозов, других кооперативов или корпоративных организаций – аграрного или гражданского права. Отношения по трудоустройству между гражданином и государственной службой занятости или негосударственной организацией, а также отношения по внутреннему трудоустройству работников, работающих по трудовому договору, регулируются трудовым правом. Отношения по квотированию рабочих мест, распределению (перераспределению) трудовых ресурсов составляют предмет административного права. Правоотношения по содействию в создании специальных условий труда после заключения инвалидом трудового

договора относятся к предмету права социального обеспечения.631

Также, на наш взгляд, правоотношения по предоставлению инвалидам льгот или иных преимуществ при получении услуг государственной службы занятости следует отнести к предмету права социального обеспечения. Кроме того данной отраслью права регулируются отношения по оказанию инвалидам организациями социального обслуживания связанных с

631 Джиоев С.Х. Указ. соч. С. 139–147.

профессиональной реабилитацией социальных услуг, установленных ГОСТом Р 53059-2008 «Социальное обслуживание населения. Социальные услуги инвалидам».

Проведенный анализ показывает, что нормы права, регулирующие реабилитацию инвалидов, относятся к различным отраслям права. Между тем, общественные отношения, складывающиеся по поводу реабилитации инвалидов, тесно переплетены между собой и достаточно часто входят в предмет правового регулирования нескольких отраслей права. В связи с этим, на наш взгляд, нормы, регулирующие эти отношения, составляют комплексный (межотраслевой) институт, который возникает на стыке смежных отраслей права.

В.М. Сырых называет следующие характеристики комплексных институтов: 1) нормы одной отрасли права применяются в другой отрасли; 2) нормы закрепляются, как правило, в источниках отрасли, которая их заимствует; 3) нормы проходят существенную переработку, т.е. они не могут в силу объективных причин применяться в своем первозданном виде для регулирования соответствующих отношений в сфере предмета другой отрасли права; 4) нормы применяются только в пределах одной, заимствующей их отрасли права.632

В рассматриваемом нами случае предметом правового регулирования

является комплекс тесно взаимосвязанных общественных отношений, складывающихся по поводу реабилитации инвалидов. Правовые нормы, регулирующие реабилитацию инвалидов, полностью соответствуют указанным характеристикам. Несмотря на разную отраслевую принадлежность, они применяются в отрасли права социального обеспечения. Они, как правило, содержатся в законах данной отрасли – прежде всего в Законе о социальной защите инвалидов, Законе об основах социального обслуживания, Законе о социальном обслуживании граждан

632 Сырых В.М. Комплексные институты как компоненты системы российского права // Журнал российского права. 2002. № 10. С. 22–26.

пожилого возраста и инвалидов. Данные нормы модифицированы, т.е. это не общие, а специальные нормы, регулирующие именно общественные отношения, возникающие по поводу реабилитации инвалидов. По этой причине они не применимы к иным отношениям, и, следовательно, за пределами права социального обеспечения.

Исходя из этого, нами делается вывод: нормы права, регулирующие реабилитацию инвалидов, составляют межотраслевой комплексный институт права, в связи с чем они подлежат изучению в рамках данной работы, поскольку их содержание подпадает под действие как их «материнских» отраслей права, так и права социального обеспечения.

Проблемы правового регулирования реабилитации инвалидов

На эффективность реабилитации инвалидов большое влияние оказывает степень развития правового регулирования данной деятельности. Как показали исследования, в субъектах РФ, имеющих развитое правовое регулирование реабилитации инвалидов, организация деятельности в данной сфере оценивается общественными организациями инвалидов выше, чем в субъектах, нормативно-правовое обеспечение реабилитации в которых развито недостаточно.633

Российское законодательство о реабилитации инвалидов развивается в

русле общемировых тенденций, однако, оно имеет ряд существенных недостатков и на сегодняшний день не обеспечивает выполнение поставленных государством задач по интеграции инвалидов в общество. Мы разделяем точку зрения, неоднократно высказанную в научных работах, о

633 Свистунова Е.Г. Указ. соч. С. 234.

необходимости принятия федерального закона «О реабилитации инвалидов» и устанавливающих механизм его реализации подзаконных актов.634

На региональном уровне необходимо развивать комплексное правовое регулирование реабилитации инвалидов. На примере Республики Коми, сформировавшей в начале 2000-х гг. соответствующую нормативную базу, можно продемонстрировать, какой набор нормативных актов должен быть принят в субъекте РФ в целях обеспечения эффективного решения указанной задачи. Закон Республики Коми от 27 мая 1992 г. «О социальной защите инвалидов в Республики Коми»635 определял функции региональных органов власти и органов местного самоуправления в сфере реабилитации инвалидов, регламентировал деятельность службы реабилитации инвалидов, обозначал программы реабилитации инвалидов разного уровня. Также были приняты указы «О создании сети центров медико-социальной реабилитации инвалидов»636, «О создании государственного стационарного учреждения социального обслуживания «Республиканского центра социально- психологической, и медицинской реабилитации бывших военнослужащих и инвалидов «Максаковка»637. Взаимодействие реабилитационных учреждений регламентировалось Указом Главы Республики Коми от 3 марта 1997 г. № 46

«О координации деятельности государственной службы реабилитации инвалидов в Республике Коми»638. С этой же целью был сформирован Межведомственный совет по вопросам здравоохранения и социальной политики и введен «социальный паспорт», ведущий точный учет инвалидов, проживающих на ее территории. Медицинская реабилитация инвалидов была регламентирована указами «О государственной Концепции развития и

634 Антипьева Н.В. Указ. соч. С. 182; Буянова М.О. Указ.соч. С. 197; Свистунова Е.Г. Указ. соч. С. 174;

Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 124, 149.

635 Красное знамя.1992. 17 июня.

636 Указ Главы Республика Коми от 1 марта 1996 г. № 61 «О создании сети центров медико-социальной реабилитации инвалидов» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Региональное законодательство». 637 Указ Главы Республики Коми от 30 января 1997 г. № 13 «О создании государственного стационарного

учреждения социального обслуживания «Республиканского центра социально-психологической, имедицинской реабилитации бывших военнослужащих и инвалидов «Максаковка» // Ведомости нормативных актов органов власти Республики Коми. 1997. 28 мая. № 4. Ст.686.

638 Указ Главы Республики Коми от 3 марта 1997 г. № 46 «О координации деятельности государственной службы реабилитации инвалидов в республике Коми» // Республика. 1997. 20 мая. № 93, 94.

реформирования здравоохранения Республики Коми на 1997 год и на период до 2000 года»639, «Об утверждении Программы государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью в Республике Коми на 1999 год».640 Нормативными актами предусматривалась деятельность реабилитационного характера в лечебно-профилактических учреждениях, учреждениях стационарного социального обслуживания, а также льготное лекарственное обеспечение инвалидов. Финансирование медицинской реабилитации осуществлялось через бюджет, а также целевым путем через «Государственную программу охраны и укрепления здоровья населения в Республике Коми на 1998–2000 годы»641. Профессиональная реабилитация регулировалась Законом «О квотировании рабочих мест на предприятиях, в организациях и учреждениях Республики Коми для лиц, особо нуждающихся в защите»642, «Программой занятости населения Республики Коми на 1996–1997 годы»643. Ряд нормативных актов регулировал обеспечение доступности для инвалидов объектов социальной

инфраструктуры. Финансирование мероприятий в этой сфере осуществлялось через республиканскую программу «Формирование среды жизнедеятельности, доступной для маломобильных групп населения (1998– 2003 годы)»644 и аналогичные муниципальные программы, содержащие перечни объектов, для которых обязательно обеспечение требований по обеспечению доступности инвалидов.

639 Указ Главы Республики Коми от 18 июня 1997 г. № 166 «О государственной Концепции развития и реформирования здравоохранения Республики Коми на 1997 год и на период до 2000 года» // Республика. 1997. 5 августа. № 149.

640 Указ Республики Коми от 26 мая 1999 № 189 «Об утверждении Программы государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью в Республике Коми на 1999 год» // Республика.

1999. 22 июня. № 114.

641 Указ Главы республики Коми от 2 марта 1998 г. № 90 «О государственной программе охраны и укрепления здоровья населения в Республике Коми на 1998–2000 годы» // Республика. 1998. 21 апреля. № 76.

642 Указ Главы Республика Коми от 23 мая 1995 г. № 210 «О квотировании рабочих мест на предприятиях, в организациях и учреждениях Республики Коми для лиц, особо нуждающихся в защите» // Республика. №

1995. 9 июня. № 108.

643 Указ Главы Республика Коми от 19 января 1996 г. № 15 «Программа занятости населения Республики Коми на 1996–1997 годы» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Региональное законодательство». 644 Указ Главы Республики Коми от 4 февраля 1998 г. № 38 «О республиканской Программе «Формирование среды жизнедеятельности, доступной для маломобильных групп населения (1998–2003 годы)» //

Республика. 1998. 6 мая. № 86.

В дополнение к указанным нормативно-правовым актам, на наш взгляд, необходимо утвердить на региональном уровне Гарантированный перечень технических средств реабилитации, предоставляемых инвалидам бесплатно или на льготных условиях за счет средств бюджета субъекта РФ, Положение об обеспечении этими средствами и Положение об оказании сурдопереводческих услуг.

Реабилитация инвалидов должна осуществляться на основе обширной и достоверной информации о состоянии инвалидности и потребностях инвалидов. В научной литературе неоднократно отмечается, что из-за недостатков статистики нет ясного представления о структуре инвалидности, численности инвалидов и их потребностях в различных видах реабилитационных услуг.645 Решением этой проблемы является создание электронной базы данных об инвалидах.

В связи с этим наиболее эффективным является внедрение разработанного С.Н. Кавокиным единого информационного пространства реабилитации инвалидов.646 Оно представляет собой взаимосвязанную информационными потоками совокупность банков данных, содержащих различную информацию в сфере реабилитации инвалидов.647

645 Кавокин С.Н. Указ. соч. С. 5, 53, 60; Фидиркин А.В. Указ. соч. С. 17; Лаас Н.И. Социально-экономические и организационные аспекты интеграции инвалидов в общество : Дисс. … канд. экон. наук. М., 2002, С. 15, 16, 22; Мюллер Н.В. Указ. соч. С. 17; Ткаченко В.С. Указ. соч. С. 98; Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 10, 78, 82; Лукьянова И.Е. Указ. соч. С. 233.

646 Кавокин С.Н. Указ. соч. С. 65–69, 73, 134–141, 154–160, 200–204, 250–258, 264, 272, 311–313.

647 В состав Единого информационного пространства должны входить: Банк данных лиц,, проходящих освидетельствование в БМСЭ; Банк данных о потребностях инвалидов; Банки данных инвалидов, нуждающихся в

отдельных видах помощи и поддержки, формируемые из основного Банка данных и сгруппированные по этим видам; Банк данных об инвалидах, находящихся в учреждениях исполнения наказания; Банк данных о структурах, участвующих в процессе реабилитации с указанием сферы ответственности за выполнение отдельных элементов ИПР; Банк данных рабочих мест для трудоустройства инвалидов; Банк данных предприятий региона, применяющих труд

инвалидов; Банк данных учебных заведений и учебных мест для обучения (переподготовки) инвалидов (формируется в

учреждениях системы образования); Банк данных вспомогательных технических средств и архитектурно- планировочных устройств и приспособлений, механизма обеспечения ими инвалидов и их стоимости, с указанием ответственных структур; Банк данных о видах и формах медицинской реабилитации, определяемых ИПР; Банк данных санаторно-курортных учреждений; Банк данных общественных организаций инвалидов и мерах содействия реабилитации своих членов; Банк данных юридических услуг, оказываемых инвалидам в рамках выполнения ИПР, а также обеспечения защиты их прав и интересов (формируется в органах юстиции); Банк данных спортивных и культурно-просветительских мероприятий, в которых возможно участие инвалидов; Экспертная система оценки профессиональных потенциальных возможностей лиц с ограниченной по состоянию здоровья трудоспособностью; Экспертная система определения потребностей инвалида в мероприятиях социальной реабилитации, в том числе во вспомогательных технических средствах, устройствах и приспособлениях; Экспертная система определения потенциальных возможностей инвалидов для получения общего и профессионального образования; Экспертная система

Информационные и экспертные системы, выполненные в компьютерном программном исполнении, позволяют получить репрезентативную информацию о потребностях инвалидов в реабилитации, оперировать большими массивами сведений, формировать целевую информацию и на ее основе осуществлять целенаправленную работу по реабилитации инвалидов и содействию их занятости.

Использование указанных систем позволяет автоматизировать составление ИПР, формирование которой возложено на Бюро МСЭ, которое при исполнении возложенной на него обязанности сталкивается со значительными затруднениями из-за отсутствия достоверной информации о возможностях организаций, на которые возлагается выполнение ИПР (наличие в регионе конкретных учебных мест для обучения или рабочих мест для трудоустройства инвалидов и т.п.). Кроме того, до сих пор отсутствует система единых, понятных всем участникам реабилитационного процесса критериев составления ИПР.

Работа в едином информационном пространстве с помощью современных компьютерных технологий позволяет активно участвовать в составлении ИПР всем структурам, участвующим в ее исполнении (Бюро МСЭ, органам социальной защиты, службе занятости и т.д.). Для этого разработана единая унифицированная система показателей, представляющая собой коды функциональных нарушений инвалида.

Необходимо отметить, что в настоящее время существуют условия для развития подобных информационных систем. Федеральным законодательством предусмотрено создание Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, Регистра получателей государственных услуг в сфере занятости населения -

определения доступности профессий и рабочих мест инвалидам с различными нарушениями функций организма; Экспертная система оценки психологических особенностей личности для профориентации и трудоустройства; Электронный профессиографический справочник; Совокупность компьютерных программ и технологий, обеспечивающих функционирование как отдельных элементов единого информационного пространства, так и их взаимодействие в нем.

физических лиц, Регистра получателей социальных услуг субъекта РФ.648 Предполагается создание Федерального реестра инвалидов.649 Информационные системы, содержащие сведения, касающиеся инвалидов, создаются в субъектах РФ. Например, в Москве функционируют

Автоматизированная система ведения Общегородского регистра лиц с ограничениями жизнедеятельности и Автоматизированная система учета объектов городской инфраструктуры и контроля за их адаптацией для инвалидов.650 Для полноценного информационного обеспечения реабилитации инвалидов необходимо урегулировать в нормативно-правовых актах порядок использования для указанных целей государственными органами и организациями информации, содержащейся в федеральных информационных базах, а также установить обязательные требования к информационным системам, создаваемым в субъектах РФ, и порядок их использования.

В целях правового регулирования обеспечения качества реабилитации инвалидов необходимо на законодательном уровне закрепить основные параметры стандартов качества реабилитационных услуг, компетенцию государственных органов по разработке этих стандартов, порядок их применения и контроля исполнения. Конкретизация норм закона должна осуществляться путем принятия пакета подзаконных актов Министерством труда и социальной защиты РФ, которыми устанавливаются конкретные стандарты, а также регулируются методические и процедурные вопросы их применения и контроля.

648 Ст. 6.4. Федеральный закона «О государственной социальной помощи», ст. 16.1 Закона о занятости, ст. 26 Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

649 Законопроект № 480719-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах

инвалидов».

650 Распоряжение Правительства Москвы от 13 октября 2009 г. № 2673-РП «О вводе в промышленную эксплуатацию Автоматизированной системы ведения Общегородского регистра лиц с ограничениями жизнедеятельности и Автоматизированной системы учета объектов городской инфраструктуры и контроля

за их адаптацией для инвалидов» // Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 59, 27.10.2009.

Правовой основой функционирования системы обеспечения качества реабилитации инвалидов, на наш взгляд, должны быть Федеральный закон

«О реабилитации инвалидов» и конкретизирующее его нормы Положение об оценке и контроле качества реабилитации инвалидов, утвержденное Правительством РФ, которыми устанавливается система ведомственного и вневедомственного контроля качества и определяются полномочия ее субъектов.

Помимо обеспечения качества реабилитационных услуг большое значение имеет определение эффективности проводимой реабилитации. Необходимо отметить, что качество и эффективность реабилитации – не идентичные понятия. Например, несмотря на хорошее усвоение инвалидом образовательной программы, услуги профессионального образования могут не привести к достижению конечных целей реабилитации в связи с невозможностью трудоустроиться из-за напряженности на рынке труда. В связи с этим эффективность работы всей системы реабилитации инвалидов необходимо оценивать по достижению основной цели реабилитации инвалидов.651

Как указывается в научной литературе, наиболее адекватными целями

реабилитации должны быть : для инвалидов I и II групп – трудоустройство и достижение материальной независимости (т.е. уровня доходов выше прожиточного минимума); для инвалидов III группы – снятие инвалидности.652 Следовательно, степень достижения этих целей и является основным показателем эффективности реабилитации. Необходимо отметить, что в государственных документах подобные цели четко не отражаются.

Например, в Федеральной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2000–2005 годы» в числе критериев эффективности ее выполнения указаны снижение уровня инвалидности в РФ на 10–15% и повышение качества жизни инвалидов, а также ежегодный возврат к труду не

651 Мюллер Н.В. Указ. соч. С. 50; Шурыгина Ю.Ю., Базарон А.П. Указ. соч. С. 5.

652 Мюллер Н.В. Указ. соч. С. 104; Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 81, 82.

менее 80–100 тыс. инвалидов. Из этих формулировок не понятно, за счет чего будет достигаться снижение инвалидности – сокращения числа вновь признаваемых инвалидами или показателя снятия инвалидности? Также не конкретизируется, что означает повышение качества жизни инвалидов. Не ясно также, что означает возврат инвалидов к труду – реальное трудоустройство или только восстановление трудоспособности?

В Федеральной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 годы» показателями эффективности является ежегодное соотношение количества реабилитированных и количества проходивших переосвидетельствование инвалидов. Из текста программы можно заключить, что под реабилитированными инвалидами понимаются те лица, которым снята инвалидность. Их количество должно было составить примерно 162 тыс. в год. Обращает на себя внимание то, что этот показатель не дифференцирован по группам инвалидности, хотя статистика показывает,

что процент снятия инвалидности при I и II группах почти нулевой.653

Следовательно, подобный показатель эффективности реабилитации неприменим к данной категории инвалидов. Также показателем эффективности в Программе является возвращение к профессиональной, общественной и бытовой деятельности около 800 тыс. инвалидов. В дополнение к указанным выше замечаниям следует отметить, что в этой формулировке нет даже намека на учет такого показателя, как уровень доходов инвалидов.

В Государственной программе «Доступная среда» на 2011–2015 гг. эффективность реабилитации оценивается по доле инвалидов, получивших положительные результаты реабилитации (восстановление, компенсация нарушенных или утраченных функций организма, способностей инвалида к выполнению бытовой, общественной или профессиональной деятельности), которая должна составить к 2015 г. 14,5% от общего числа инвалидов. В отличие от предыдущей Программы здесь уже не ставится цель достичь

653 Мюллер Н.В. Указ. соч. С. 22.

снятия инвалидности у определенного числа инвалидов. Кроме того, не введен единый показатель интеграции инвалидов в общество. Как уже указывалось, эффективность реабилитации невозможно оценивать по отдельным ее видам. Более четко прописаны показатели в сфере трудоустройства. К 2015 г. 30,5% инвалидов, обратившихся в службу занятости, должны быть обеспечены рабочими местами. Общественные организации инвалидов, получающие финансирование через Программу, должны трудоустраивать не менее 30 инвалидов в год на срок не менее шести месяцев. Следует обратить внимание на изначально заложенные низкие показатели эффективности деятельности государственных структур по реабилитации и трудоустройству инвалидов, что, на наш взгляд, неадекватно объемам финансирования программы – 46 888,33 млн. руб. В связи с этим следует согласиться с И.Е. Лукьяновой, отмечающей неоправданную затратность и в то же время невысокую результативность государственных

программ в сфере реабилитации инвалидов.654

Психолого-педагогическая реабилитация осуществляется в рамках образовательной деятельности.

Законодательство РФ в соответствии с основополагающими международными документами в области образования предусматривает принцип равных прав на образование для инвалидов. Согласно ст. 43 Конституции РФ каждый имеет право на образование. Таким образом, право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Указанная норма Конституции детализирована и раскрыта в ряде федеральных законов.

В соответствии с п. 1 ст. 5 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в Российской Федерации гарантируется право каждого человека на образование.

В пп.1 п.5 ст.5 указывается, что в целях реализации права каждого человека на образование федеральными государственными органами,

654 Лукьянова И.Е. Указ. соч. С. 233.

органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления создаются необходимые условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья.

В Законе об образовании (п. 16 ст. 2) дается понятие «обучающийся с ограниченными возможностями здоровья». Это физическое лицо, имеющее недостатки в физическом и (или) психологическом развитии, подтвержденные психолого-медико-педагогической комиссией и препятствующие получению образования без создания специальных условий. Следует отметить, что этот термин распространяется как на лиц, признанных инвалидами, так и на лиц, не являющихся инвалидами.655

В соответствии с п. 2 и п. 10 ст. 79 Закона образовательными

организациями общего образования, профессиональными образовательными организациями, образовательными организациями высшего образования, а также организациями, осуществляющими образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, должны быть созданы специальные условия для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья.

Согласно п. 3 той же статьи под специальными условиями для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями

655 Критерии отнесения обучающихся к указанной категории содержатся в Инструктивном письме Министерства просвещения СССР от 21 ноября 1974 г. № 102-М // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Документы СССР» и Приказе Министерства Просвещения СССР от 3 июля 1981 г. № 103 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Документы СССР», которые содержат медицинские диагнозы и медицинские показания.

здоровья понимаются условия обучения, воспитания и развития таких обучающихся, включающие в себя использование специальных образовательных программ и методов обучения и воспитания, специальных учебников, учебных пособий и дидактических материалов, специальных технических средств обучения коллективного и индивидуального пользования, предоставление услуг ассистента (помощника), оказывающего обучающимся необходимую техническую помощь, проведение групповых и индивидуальных коррекционных занятий, обеспечение доступа в здания организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и другие условия, без которых невозможно или затруднено освоение образовательных программ обучающимися с ограниченными возможностями здоровья.

Общественные отношения, связанные с созданием специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, на наш взгляд, являются предметом права социального обеспечения. Данные отношения возникают по поводу предоставления материального блага в виде определенных услуг. Эти услуги предоставляются бесплатно за счет государственного бюджета, т.е. путем перераспределения внутреннего валового продукта. Субъектом, предоставляющим указанные услуги, является государство или по его поручению другая организация. Получателем данных услуг является гражданин. Основанием получения данных услуг являются ограниченные возможности здоровья, препятствующие получению образования без создания специальных условий, т.е. наступление социального риска. В большинстве случаев услуги по созданию специальных условий (предоставление специальных технических средств обучения, услуги помощника и т.д.) не являются образовательными услугам. Поэтому им не свойственно существующее между субъектами отношение подчиненности, возникающее при оказании образовательных услуг.

Создание специальных условий для обучения инвалидов является основным элементом их психолого-педагогической реабилитации. Новым

Законом об образовании заложена правовая основа для осуществления деятельности государства в данной сфере. Главной задачей является адекватное развитие норм Закона в подзаконных актах с целью создания правовой базы для реализации отечественных научных разработок, касающихся обеспечения доступности образования для инвалидов.

Актуальным является развитие правового регулирования предоставления технических средств реабилитации. Согласно ст. 10 Закона о социальной защите инвалидов государство гарантирует инвалидам получение ТСР, предусмотренных Федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета.

На основе анализа научной литературы можно сделать вывод об узости видов ТСР, включенных в данный Перечень. Так, Л.А. Карасаева обосновывает необходимость включения в этот Перечень ТСР для трудовой деятельности инвалидов.656 И.Н. Ясырева указывает на необходимость включения в Перечень применяемых при операциях средств имплантации, средств реабилитации слабовидящих (очки, линзы для коррекции зрения), специальных средств для самообслуживания и ухода, специальных тренажеров и спортивного оборудования, специальных автотранспортных средств (либо в качестве альтернативы – предоставление услуг социального такси657). В связи с этим, на наш взгляд, надо внести дополнения в Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета в целях его расширения.

Требуется совершенствование правового регулирования порядка оказания реабилитационных услуг. Согласно ст. 11 Закона о социальной

656 Карасаева Л.А. Указ. соч. С. 24, 106, 125, 126, 128.

657 Услуги социального такси заключаются в том, что они полностью или частично оплачиваются за счет государства. В настоящее время подобные услуги предоставляются в ряде субъектов РФ за счет региональных бюджетов. Включение данных услуг в Федеральный перечень и, следовательно, предоставление их за счет федерального бюджета позволит гарантировать предоставление услуг

социального такси всем инвалидам на территории всей Российской Федерации.

защите инвалидов ИПР содержит реабилитационные мероприятия, как предоставляемые инвалиду с освобождением от платы в соответствие с Федеральным перечнем, так и те, в оплате которых принимают участие сам инвалид либо другие лица или организации независимо от организационно- правовых форм и форм собственности. При этом порядок предоставления различных видов реабилитации с освобождением от оплаты неоднороден. Можно выделить следующие подходы, закрепленные законодательством.

Первый подход. Согласно ст. 11 того же Закона если ТСР или услуга, предусмотренная ИПР, не могут быть предоставлены инвалиду либо если инвалид приобрел соответствующее ТСР и (или) оплатил услугу за собственный счет, ему выплачивается компенсация в размере стоимости приобретенного ТСР и (или) оказанной услуги. Выплата компенсации предусмотрена в случае приобретения ТСР или оплаты ее ремонта (п. 15.1 Правил обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями, Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2008 г. № 240658), а также оплаты услуг по сурдопереводу (п. 6 Правил предоставления инвалидам услуг по переводу русского жестового языка (сурдопереводу, тифлосурдопереводу), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2007 г.

№ 608659). Таким образом, первый подход заключается либо в

предоставлении ТСР и определенных услуг бесплатно, либо в выплате компенсации, если инвалид приобрел эти ТСР или оплатил услуги самостоятельно.

Второй подход. Согласно ст. 10 Закона о социальной защите инвалидов Федеральный перечень включает реабилитационные мероприятия, ТСР и услуги. Выплата компенсации за проведение за собственный счет реабилитационных мероприятий Законом не предусмотрена. Следовательно,

658 Собрание законодательства РФ. 2008. 14 апреля. № 15. Ст. 1550.

659 Там же. 2007. 1 октября. № 40. Ст. 4798.

они могут предоставляться только безвозмездно. Федеральный перечень относит к реабилитационным мероприятиям восстановительную терапию, реконструктивную хирургию, санаторно-курортное лечение, протезирование и ортезирование, предоставление слуховых аппаратов, обеспечение профессиональной ориентации инвалидов (профессиональное обучение, переобучение, повышение квалификации). По сути речь идет о медицинской помощи и образовании, которые согласно ст. 13 и ст. 19 Закона о социальной защите инвалидов должны предоставляться инвалидам бесплатно в соответствии с законодательством РФ. Также бесплатно и без альтернативы получения компенсации инвалидам выдаются собаки-проводники с комплектом снаряжения (Правила обеспечения инвалидов собаками- проводниками, включая выплату ежегодной денежной компенсации на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2005 г. №

708660). Таким образом, второй подход заключается в бесплатном

предоставлении реабилитационных услуг без альтернативы компенсации.

Третий подход. Предусмотрена выплата только компенсации на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников (п. 8 – 10 указанных Правил).

Четвертый подход. Согласно ст. 14 Закона об основах социального обслуживания социальные службы оказывают помощь инвалидам в профессиональной, социальной, психологической реабилитации. Сравнительный анализ ст. 1 и ст. 14 указанного Закона показывает, что законодатель рассматривает данные виды реабилитации как одно из направлений социального обслуживания. Соответственно, эти виды реабилитации предоставляются социальными службами в порядке, установленном Законом об основах социального обслуживания. Из ст. 23 следует, что предоставление социального обслуживания является расходными обязательствами субъектов РФ. Согласно ст. 6, 15, 16

660 Собрание законодательства РФ. 2005. 5 декабря. № 49. Ст. 5226.

социальное обслуживание государственными социальными службами в объемах, установленных субъектами РФ, осуществляется бесплатно на определенных условиях. Из ст. 16 следует, что бесплатно социальное обслуживание должно оказываться: 1) инвалидам, не способным к самообслуживанию и не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, – если их среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают; 2) инвалидам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; 3) детям- инвалидам. Таким образом, услуги социальной, психологической и частично профессиональной реабилитации предоставляются указанным выше категориям инвалидов бесплатно, и выплата компенсации в случае оплаты ими указанных реабилитационных услуг не предусмотрена.

Из перечисленных выше оптимальным является вариант, когда инвалиду реабилитационные услуги или ТСР предоставляются государством бесплатно, либо выплачивается компенсация в случае их оплаты инвалидом самостоятельно. Выплата компенсации предоставляет инвалиду возможность выбора организации, в которой он может получить соответствующие реабилитационные услуги. Это, в свою очередь, влечет за собой возникновение конкуренции между государственными и частными организациями, являющейся в условиях рыночной экономики наиболее эффективным способом обеспечения качества предоставляемых услуг.

Сложившийся в настоящее время порядок предоставления реабилитации не создает равных возможностей всем инвалидам в получении всех видов реабилитации. Например, ребенок-инвалид, нуждающийся в кресле-коляске, может, как бесплатно получить коляску у государства, так и купить ее самостоятельно, получив компенсацию собственных расходов в установленном законодательством размере. Ребенок-инвалид с нарушениями психического здоровья, нуждающийся в реабилитационных услугах по

психолого-педагогической коррекции, может получить такие услуги бесплатно лишь у государства, но не может приобрести их за счет собственных средств, с последующей компенсацией таких услуг. В результате при отсутствии возможности получения услуг по психолого- педагогической коррекции у государства, ребенок-инвалид при отсутствии финансовой возможности обеспечить себя такими услугами иным способом либо возможности получить компенсацию остается без своевременной реабилитации, чем нарушаются его права на реабилитацию.

Существует ряд других недостатков нормативно-правового регулирования порядка предоставления реабилитационных услуг, которые, на наш взгляд, необходимо откорректировать. Так, согласно Срокам пользования техническими средствами реабилитации, протезами и протезно- ортопедическими изделиями до их замены, утвержденным Приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 24 мая 2013 г. № 215н,661 предусмотрено предоставление детям-инвалидам за счет федерального бюджета кресел-колясок комнатных на срок не менее шести лет, кресел- колясок комнатных с электроприводом – пяти лет, кресел-колясок прогулочных и активного типа – четырех лет. Представляется, что установленные сроки совершенно не учитывают того, что ребенок растет и

коляска станет непригодной для использования гораздо раньше наступления срока ее замены. Согласно п. 3 Правил предоставления инвалидам услуг по сурдопереводу за счет федерального бюджета бесплатные услуги по сурдопереводу предоставляются инвалиду в количестве до 40 часов сурдоперевода в 12-месячный период, т. е. менее четырех часов в месяц, что очевидно недостаточно.

Анализ федерального законодательства выявляет четко прослеживающуюся тенденцию к минимизации предоставления инвалидам реабилитационных услуг и ТСР за счет федерального бюджета. На это указывают: состав Федерального перечня (в частности, отсутствие в нем

661 Российская газета. 2013. 6 сентября. № 199.

услуг социальной реабилитации), порядок компенсации приобретаемых инвалидами самостоятельно ТСР, иные факты, приведенные выше. Осуществление реабилитации во многом перекладывается на субъекты РФ, имеющие неравные экономические потенциалы , вследствие чего резко сокращается возможность обеспечения на всей территории страны единого для всех инвалидов удовлетворительного уровня реабилитационной помощи. Учитывая социально-экономическое положение России, наиболее верным является подход, когда базовый уровень реабилитационной помощи по всем ее видам обеспечивается за счет федерального бюджета. Реабилитационные же услуги, финансируемые субъектами РФ с учетом социально- экономических, климатических и иные региональных особенностей, должны иметь характер дополнительных.. Именно такой подход позволит обеспечить равенство возможностей всех нуждающихся в реабилитации инвалидов независимо от места жительства и соответствие уровня реабилитации в Российской Федерации международным стандартам.

<< | >>
Источник: ЖАВОРОНКОВ РОМАН НИКОЛАЕВИЧ. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва –2014. 2014

Еще по теме §5.2. Социальное обслуживание инвалидов:

  1. 5.5. Социальная защита населения
  2. Основные приоритеты и направления социальной защиты
  3. Социальное обеспечение
  4. 2.1. История развития правовой политики Советского государства в отношении инвалидов в 1920-1930 годы ХХ века
  5. История развития правовой политики в отношении инвалидов в последнее десятилетие существования Советского государства
  6. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ИНВАЛИДОВ в 1991-2004 ГОДАХ
  7. § 2. Социальное право и право социального обеспечения: соотношение норм и функционального назначения
  8. § 2. Трудоустройство лиц с психическими расстройствами, находящихся в стационарных психоневрологических учреждениях социального обслуживания, на штатные должности как форма их социальной реабилитации (медико-правовые аспекты)
  9. § 2. Основные направления и приоритеты государственной социальной политики Республики Казахстан
  10. § 1. Особенности формирования социальной государственности в Российской Федерации
  11. Обеспечение лекарственными препаратами в системе государственной социальной помощи и социальной поддержки
  12. § 2.2. Рассмотрение судебных споров по защите прав инвалидов на социальное обеспечение
  13. § 2.4. Судебная защита прав граждан на получение социальных услуг
  14. §3.1. Развитие правового регулирования профессиональной реабилитации инвалидов в России
  15. §4.1. Право инвалидов на социальное обеспечение
  16. §4.2. Пенсионное обеспечение инвалидов
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -