§2.1. Развитие защиты прав инвалидов на международном уровне (на примере документов ООН)

Актуальность международно-правового регулирования защиты прав инвалидов обуславливается влиянием международного права, которое оно оказывает на национальные системы права. Как отмечает Ю.А.

Международные правовые нормы являются ориентиром для

национального права по соблюдению прав человека. Реализуемые через национальное законодательство, они призваны способствовать, в том числе, соблюдению прав инвалидов.

Для понимания сущности международных актов, влияющих на развитие российского законодательства о труде и социальном обеспечении инвалидов, необходимо рассмотреть основные этапы развития общих подходов к защите прав инвалидов на международном уровне. В качестве объекта анализа выбраны документы ООН, поскольку международные региональные акты, как правило, принимаются хронологически после документов ООН и развивают содержащиеся в них положения.

Документы ООН не содержат положений, ограничивающих инвалидов в каких бы то ни было правах, предназначенных для людей других социальных

¹⁷⁶ Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. С. 231, 232.

категорий. Вместе с тем переход от формального не ограничения прав инвалидов к их реальной гарантированности и защите происходил постепенно.

Первый этап – признание инвалидов субъектами прав человека

В ст. 2 Всеобщей декларации прав человека и ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах нарушение здоровья или инвалидность не упоминаются в качестве основания дискриминации. С формальной точки зрения словосочетание «иные обстоятельства», расположенное в конце перечня оснований дискриминации, содержащихся в указанных документах, должно включать в себя, в том числе и инвалидность, из чего вытекает необходимость принятия специальных мер для обеспечения реализации инвалидами принадлежащих им прав.

обеспечения).¹⁷⁷ Влияние этой Концепции выразилось не только в отсутствии

в основных международных документах упоминания инвалидности как основания дискриминации, но и в употреблении данного термина для обозначения категории людей, имеющих право на социальное обеспечение (см. ст. 25 Всеобщей декларации прав человека).

Подход, согласно которому инвалиды стали рассматриваться как субъекты не только права на социальное обеспечение, но и иных прав человека, нуждающиеся в создании условий для пользования ими наравне с остальными людьми, стал медленно развиваться в документах ООН с 70-х годов.

¹⁷⁷ Marianne Schulze. Understanding the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. A Handbook on the Human Rights of Persons with Disabilities, Handicap International. 2009. С. 14; Kayess R. and French P. Указ. соч. С. 14.

В 1969 г. Генеральная Ассамблея приняла Декларацию социального прогресса и развития.¹⁷⁸ В разделе с) ст. 11 Декларации подчеркивается, в частности, необходимость защиты прав и обеспечения благосостояния инвалидов, а также обеспечение защиты людей, страдающих физическими и умственными недостатками.

В 1971 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о правах умственно отсталых лиц.¹⁷⁹ В п. 1 Декларации указывается на то, что умственно отсталое лицо имеет в максимальной степени осуществимости те же права, что и другие люди. В п. 2 фактически устанавливается право умственно отсталого лица на реабилитацию. Пункты 3 и 4 касаются вопросов обеспечения жизнедеятельности (права на материальное обеспечение, права продуктивно трудиться, права жить в семье, участвовать в различных формах жизни общества и т.п.).

В 1975 г. была принята Декларация о правах инвалидов, в которой инвалиды признаются субъектами прав и свобод.

Особо подчеркивается равенство инвалидов с остальными людьми:

«Инвалиды, каковы бы ни были происхождение, характер и серьезность их увечий или недостатков, имеют те же основные права, что и их сограждане того же возраста, что в первую очередь означает право на удовлетворительную жизнь, которая была бы как можно более нормальной и полнокровной» (п. 3). В Декларации закладывается правовая основа для реабилитации инвалидов и для обеспечения их жизнедеятельности (п. 6, п. 7) и содержатся положения, направленные на обеспечение реализации указанных выше направлений социальной защиты инвалидов.

Несмотря на признание инвалидов субъектами прав, Декларация о правах умственно отсталых лиц и Декларация о правах инвалидов отражают

¹⁷⁸ Декларация социального прогресса и развития, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи 2542

(XXIV) от 11 декабря 1969 г. // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Международные правовые акты».

¹⁷⁹ Декларация о правах умственно отсталых лиц, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи 2856

(XXVI) от 20 декабря 1971 г. // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Международные правовые акты».

влияние личностно-центрической парадигмы инвалидности и основанной на ней Концепции патернализма. Инвалидность рассматривается исключительно как недостаток человека (п. 1. Декларации о правах инвалидов)

Второй этап - международно-правовое регулирование защиты прав инвалидов, основанное на медико-социальной модели инвалидности

В 1976 г. Генеральная Ассамблея ООН объявила 1981 год Международным годом инвалидов.¹⁸⁰ Девизом и целью этого мероприятия стало «Полное участие и равенство», определяемые как право инвалидов на полное участие в жизни и развитии общества, равные с согражданами жизненные условия, равноправное участие в улучшении условий жизни в результате социально-экономического развития».¹⁸¹ Другими целями года были названы содействие лучшему пониманию проблем инвалидов, улучшению отношения к ним, поощрению их к созданию организаций, через которые они могли бы добиваться эффективного удовлетворения своих нужд и требовать принятия мер к улучшению своего положения.¹⁸²

Одним из результатов проведения Международного года инвалидов стало принятие в 1982 г.

Всемирная программа базируется на медико-социальной модели инвалидности. Она направлена на достижение трех целей: (1) предупреждение инвалидности; (2) восстановление социальных ограничений;

(3) равенство и полное участие инвалидов в социальной жизни и развитии.

¹⁸⁰ Резолюция Генеральной Ассамблеи A/RES/31/123 от 16 декабря 1976 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un-documents.net/a31r123.htm (дата обращения 05.03.2014).

¹⁸¹ Права человека и инвалиды. Подготовлено Специальным докладчиком Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств г-ном Леондро Деспуи. Нью-Йорк: ООН, 1993. С. 17.

¹⁸² Там же.

В Программе перечислены меры, направленные на предупреждение инвалидности – предотвращение войны, совершенствование услуг здравоохранения, сокращение несчастных случаев на производстве, борьба с загрязнением окружающей среды и т.д. (п. 13).

Обосновывая необходимость достижения третьей цели, в программе указывается на то, что человек неполноценен, если он лишен возможностей, обычно имеющихся в обществе и необходимых с точки зрения основных элементов жизни. Общества должны признать тот факт, что, несмотря на профилактические меры, всегда будут существовать люди с дефектами и инвалидностью; и общества должны выявлять и устранять барьеры, препятствующие полному включению инвалидов в социальную среду.

Особое внимание уделяется созданию равных возможностей, что имеет принципиальное значение. Закрепляется принцип равных прав инвалидов и людей без инвалидности. Утверждается, что инвалиды по возможности должны обучаться в обычной школьной системе, устраиваться на работу путем свободного найма, жить как можно более нормальной жизнью как дома, так и в обществе. Последние должны обеспечиваться вспомогательными услугами, техническими средствами и оборудованием для полноценной жизни в обществе.

В 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 1983–1992 гг. Десятилетием инвалидов в качестве долгосрочного плана действий для побуждения государств-участников использовать этот период как одно из

средств осуществления Всемирной программы действий в отношении инвалидов.¹⁸³

В 1993 г. специальным докладчиком Леандро Деспуи был опубликован Доклад «Права человека и инвалиды». В Докладе делается вывод о том, что помимо принципа равенства прав, который предоставляет инвалидам те же права, что и всем людям»,¹⁸⁴ инвалиды имеют особые права, которые

«являются не чем иным, как материальным и юридическим выражением

всего того, что должно обеспечить инвалидам возможность пользоваться всей совокупностью прав, принадлежащих всем людям».¹⁸⁵ Докладчик особо отмечает необходимость осуществлять на международном уровне надзор за соблюдением прав человека применительно к инвалидам.

В 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о правах ребенка.¹⁸⁶ Впервые в международном договоре ООН обязательного характера появились нормы, касающиеся инвалидов. Статья 23 Конвенции специально посвящена детям-инвалидам. Помимо ст. 23 важное значение для защиты прав детей-инвалидов имеет ст. 2, согласно п. 1 которой государства должны уважать и обеспечивать все права, предусмотренные Конвенцией, без какой-либо дискриминации, независимо от состояния здоровья ребенка. Согласно Конвенции о правах ребенка дети-инвалиды должны быть интегрированы в общество и защищены от дискриминации по признаку инвалидности.

В 1991 г. Комитет по ликвидации дискриминации женщин принял короткую Общую рекомендацию № 18 «Женщины-инвалиды»¹⁸⁷, интерпретирующую применение в отношении инвалидов Конвенции о

¹⁸³ Резолюция Генеральной Ассамблеи A/RES/37/53 от 3 декабря 1982 г.

¹⁸⁴ Права человека и инвалиды. С. 17.

¹⁸⁵ Там же. С. 18.

¹⁸⁶ Конвенция о правах ребенка, принятая Генеральной Ассамблеей 20 ноября 1989 г. // Сборник международных договоров СССР, выпуск XLVI, 1993.

¹⁸⁷ Общая рекомендация № 18 «Женщины-инвалиды», подготовленная Комитетом по ликвидации дискриминации женщин. // Committee on Elimination of Discrimination against Women, General Recommendation No. 18 (1991) “Women with disabilities”. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/recomm.htm (дата обращения 05.03.2014).

ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Согласно документу государства должны принимать меры, в том числе специальные, для решения вопросов, связанных с положением женщин-инвалидов. Таким образом, обращено внимание государств на применение еще одного международного договора обязательного характера для защиты прав инвалидов.

В 1987 г. в Стокгольме на Глобальном совещании экспертов участниками был проявлен интерес к реализации Всемирной программы действий в отношении инвалидов в середине Десятилетия инвалидов ООН и впервые было предложено подготовить и принять Конвенцию о правах инвалидов.¹⁸⁸

В 1991 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Принципы защиты

психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи.¹⁸⁹ В данном документе провозглашается, что любое психически больное лицо имеет право на осуществление всех гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав. Не допускается никакой дискриминации на основании психического заболевания. В Принципах устанавливаются стандарты и правила оказания психиатрической помощи. В начале девяностых годов Принципы носили инновационный характер, однако в настоящее время их значение оспаривается. В частности, сообщества инвалидов с психосоциальными нарушениями критикуют Принципы в связи с тем, что делая акцент на лечении, они тем самым отражают медицинскую модель инвалидности.¹⁹⁰

В 1993 г. Генеральная Ассамблея приняла Стандартные правила

обеспечения равных возможностей для инвалидов (Стандартные правила), разработанные на основе опыта, приобретенного в ходе проведения

¹⁸⁸ п. 7-10 Введения Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов.

¹⁸⁹ Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи, принятые Резолюцией Генеральной Ассамблеи 46/119 от 17 декабря 1991 г. // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Международные правовые акты».

¹⁹⁰ Kayess R. and French P. Указ. соч. С. 15.

Десятилетия инвалидов ООН. Политической и моральной основой Стандартных правил является Международный билль о правах человека.¹⁹¹

Стандартные правила не являются обязательными и:

- предполагают взятие государствами серьезных моральных и политических обязательств в отношении обеспечения равенства возможностей для инвалидов;

- могут стать нормами международного обычного права, когда они будут применяться большим числом государств, выразивших желание соблюдать международное право.¹⁹²

Цель Стандартных правил – обеспечение такого положения, при котором инвалиды, как члены общества имели бы те же права и обязанности, что и другие лица.¹⁹³

Первый раздел посвящен различным аспектам реабилитации инвалидов. Второй – касается отдельных видов обеспечения их жизнедеятельности. Третий – устанавливает обязанности государств, направленные на создание условий для реализации, содержащихся в Стандартных правилах рекомендаций. Четвертый раздел посвящен механизму контроля, целью которого является содействие эффективной реализации Стандартных правил.

Необходимо отметить, что принцип обеспечения равных возможностей, базирующийся на Концепции гражданских прав, доминирует в Стандартных правилах над традиционным подходом к решению проблем инвалидов – профилактикой и реабилитацией. Вместе с тем, значение предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов не принижается. Так, указывается, что реабилитация является основополагающей концепцией политики в отношении инвалидов (Третье правило). Стандартные правила основываются на медико-социальной модели инвалидности и устанавливают механизм реализации экономических, социальных и культурных прав. Таким

¹⁹¹ Пункт 13 Введения Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов.

¹⁹² Там же. Пункт 14.

¹⁹³ Там же. Пункт 15.

образом, данный документ содержит международные стандарты социальной защиты инвалидов. Стандартные правила стали основным руководящим документом, определяющим содержание деятельности ООН в отношении инвалидов.

В 1994 г. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам издал Замечания общего порядка № 5 «Лица с какой-либо формой инвалидности», разъясняющие применение в отношении инвалидов Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Замечания во многом базируются на Стандартных правилах, преломляя в их ключе исполнение общих обязательных норм Пакта (прежде всего ст. 2, запрещающей дискриминацию) в отношении инвалидов. Таким образом, международное регулирование социальной защиты инвалидов было усилено.

Еще одним документом подобного рода являются Замечания общего порядка № 9 «Права детей-инвалидов»¹⁹⁴, подготовленные Комитетом по правам ребенка в 2006 г. В указанных Замечаниях содержатся подробные разъяснения о применении всех статей Конвенции о правах ребенка к детям- инвалидам.

Третий этап – регулирование защиты прав инвалидов, основанное на Конвенции о правах инвалидов

Из описанного выше видно, что Организация Объединенных Наций использовала преимущественно два способа активизации деятельности мирового сообщества в области защиты прав инвалидов. Первый способ – принятие документов рекомендательного характера (исключением является

¹⁹⁴ Замечания общего порядка № 9 «Права детей-инвалидов», подготовленные Комитетом по правам ребенка

// Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 9 (2006) “The rights of children with disabilities” [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm (дата обращения 05.03.2014).

Конвенция о правах ребенка), второй способ – принятие документов, разъясняющих применение к инвалидам существующих пактов и конвенций. Однако этого было не достаточно для эффективного международно- правового регулирования вопросов реализации прав в случае наличия у лица инвалидности, в связи с чем 13 декабря 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о правах инвалидов (Конвенция) и Факультативный протокол к ней. Генеральный секретарь ООН Кофи Анан, подчеркивая важность принятия Конвенции, указал на то, что она предвещает «рассвет новой эры, в которой инвалидам не придется терпеть дискриминационные

отношения и действия, преобладание которых допускалось так долго».¹⁹⁵

На принятие Конвенции о правах инвалидов повлиял ряд факторов. Как было показано выше, в течение предшествующих 30 лет на международном уровне произошла смена подхода к решению проблем инвалидности, согласно которому инвалиды стали рассматриваться не как объекты благотворительности, медицинской помощи и социальной защиты, а как субъекты, обладающие наравне с остальными людьми всем комплексом прав человека.

Анализ существующих договоров ООН по правам человека показывал, что поскольку они не содержат положений, определяющих специфику реализации прав человека в отношении инвалидов, данные документы достаточно сложно применять для защиты прав указанной категории населения, вследствие чего создаются условия для грубого и массового нарушения прав инвалидов.¹⁹⁶

¹⁹⁵Secretary-General hails adoption of landmark Convention on Rights of People with Disabilities [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/News/Press/docs/2006/sgsm10797.doc.htm (дата обращения 05.03.2014).

¹⁹⁶ Жаворонков Р.Н. Сравнительно-правовой анализ федерального законодательства РФ в области реабилитации и социальной защиты инвалидов и Конвенции ООН о правах инвалидов. Научно- практическое пособие. М.: Изд–во «Папирус», 2009. С. 26–28; G. Quinn and T. Degener. Human Rights and Disability. The current use and future potential of United Nations human rights instruments in the context of

disability. HR/PUB/02/1, United Nations, New York and Geneva, 2002. С. 23–28.

В 1993 г., по окончании Холодной войны, Всемирная конференция по правам человека приняла Венскую декларацию и программу действий¹⁹⁷, в которой отражены три ключевых аспекта: 1) все права человека универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны (п. 5); 2) право на развитие является универсальным и неотъемлемым правом, составляющим неотчуждаемую часть основных прав человека (п. 10); 3) права человека принадлежат каждому от рождения и их защита и поощрение является первейшей обязанностью правительств (п. 1). В 2000 г. ООН приняла Декларацию тысячелетия¹⁹⁸, одной из целей которой провозглашено искоренение нищеты и гарантирование всем права на развитие. Положения этих базовых документов во многом определили направление развития международного права в области прав человека, что повлияло на разработку Конвенции.

К концу ХХ в. во многих международных договорах регионального характера, являющихся обязательными, содержались положения о защите прав инвалидов: Африканская хартия прав человека и народов (ст. 18)¹⁹⁹, Дополнительный протокол к Американской конвенции о правах человека в области экономических, социальных и культурных прав (ст. 18)²⁰⁰, Хартия основных прав Европейского союза (ст. 26)²⁰¹, Межамериканская конвенция о ликвидации всех форм дискриминации по отношению к инвалидам²⁰². Эти прецеденты также повлияли на разработку Конвенции.

¹⁹⁷ Венская декларация и программа действий, принятая в г. Вене 25 июня 1993 г. на 2-ой Всемирной конференции по правам человека. // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1.- М.: БЕК, 1996. С. 521 - 540.

¹⁹⁸ Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи 55/2 8 сентября 2000 г. //Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Международные правовые

акты».

¹⁹⁹ Африканская хартия прав человека и народов, принятая в г. Найроби 26 июня 1981 г. // Международные акты о правах человека. Сборник документов. Изд. 2.- М.: Норма-ИНФРА-М, 2002. С. 887 - 899.

²⁰⁰ Дополнительный протокол к Американской конвенции о правах человека в области экономических, социальных и культурных прав // The Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the

Area of Economic, Social and Cultural Rights “Protocol of San Salvador” [Электронный ресурс]. - Режим

доступа: http://www.oas.org/juridico/english/Treaties/a-52.html (дата обращения 10.12.2013)

²⁰¹ Хартия основных прав Европейского Союза, принятая в г. Ницце 7 декабря 2000 г. // Московский журнал международного права. 2003. № 2. С. 302 – 31.

²⁰² Межамериканская конвенция о ликвидации всех форм дискриминации по отношению к инвалидам // The

Inter-American Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Persons with Disabilities

В 2001 г. Генеральная Ассамблея по инициативе Мексики²⁰³ учредила Специальный комитет для разработки Конвенции.²⁰⁴ В переговорах был зафиксирован самый высокий за всю историю разработки конвенций ООН о правах человека уровень участия представителей гражданского общества.²⁰⁵ Участвовавшие в переговорах международные, региональные и национальные организации инвалидов, а также поддерживающие их иные неправительственные организации, объединились в Международный форум

инвалидов (International Disability Caucus), который оказывал очень сильное влияние на ход переговоров.

Конвенция о правах инвалидов является восьмым основным договором ООН по правам человека; первой конвенцией о правах человека, открытой для подписания региональными организациями интеграции (Европейский союз и т.д.). Конвенция стала наиболее быстро разработанным договором по правам человека за всю историю международного права²⁰⁶ и была принята мировым сообществом с беспрецедентным энтузиазмом.

По состоянию на апрель 2014 г. Конвенцию подписали 158 государств, из которых 143 ее ратифицировали; Факультативный протокол подписали 92 государства, из которых 80 его ратифицировали. Российская Федерация подписала Конвенцию 24 сентября 2008 г., ратифицировала – 25 сентября 2012 г.²⁰⁷

[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.oas.org/dil/inter- american_convention_persons_with_disabilities.htm (дата обращения 10.12.2013).

²⁰³ Интернет-сайт ООН «Развитие и права человека для всех», Раздел «Хронология событий» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/russian/disabilities/default.asp?navid=24&pid=511 (дата обращения 05.03.2014).

²⁰⁴ Резолюция Генеральной Ассамблеи А/С3/56/L.67/Rev.1 // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=185 (дата обращения 05.03.2014).

²⁰⁵ Kayess R. and French P. Указ. соч. С. 3, 4.

²⁰⁶ Secretary-General hails adoption of landmark Convention on Rights of People with Disabilities.

²⁰⁷ Convention and Optional Protocol Signatures and Ratifications [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/disabilities/countries.asp?navid=12&pid=166 (дата обращения 05.03.2014).