§3.1. Развитие правового регулирования профессиональной реабилитации инвалидов в России

Реализация права инвалидов на труд и обеспечение их занятости невозможны без решения проблемы всестороннего правового регулирования их профессиональной реабилитации.

Профессиональная реабилитация инвалидов – это меры, направленные на восстановление их трудоспособности путем максимально возможного включения в трудовую деятельность с учетом имеющихся нарушений организма и ограничений к трудовой деятельности в целях достижения ими конкурентоспособности на рынке труда, материальной независимости, самообеспечения и интеграции в общество.

Профессиональная реабилитация включает в себя профессиональную ориентацию, профессиональное образование, содействие трудоустройству и производственную адаптацию.²²⁷

В настоящей работе правовое регулирование обеспечения занятости инвалидов рассматривается на основе положений научных трудов общего характера отечественных ученых-правоведов в данной области.²²⁸

²²⁷ ГОСТ Р 53873-2010 «Реабилитация инвалидов. Услуги по профессиональной реабилитации инвалидов». М.; Стандартинформ, 2011.

²²⁸ В советский период этой теме были посвящены: докторская диссертация Уржинского К.П. «Правовые проблемы трудоустройства граждан СССР на современном этапе» (Минск, 1967), кандидатская диссертация Данукина В.П. «Трудоустройство и его формы в СССР» (М., 1979).

В 90-е годы вопросы правового регулирования занятости были исследованы в докторских диссертациях: Петрова А.Я. «Рациональное использование трудовых ресурсов: проблемы теории и практики

правового регулирования» (М., 1992), Медведева О.М.«Правовые проблемы обеспечения занятости

населения» (М., 1994), Димитровой С.А. «Правовые проблемы труда и занятости населения в Республике Казахстан» (Екатеринбург, 1998), Нурмагамбетова А.М. «Рынок труда: правовые проблемы и перспективы» (М., 1998).

Международные стандарты обеспечения занятости инвалидов

Международные акты обязывают государства признавать право инвалидов на труд наравне с другими гражданами.²²⁹ Право инвалидов на труд включает право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов.

«Правовые проблемы содействия занятости населения в Российской Федерации на современном этапе» (Екатеринбург, 1999).

В 2000-х годах продолжилось активное изучение указанных проблем в докторских диссертациях: Дерюги Н.Н. – «Организационно-правовые проблемы занятости осужденных, содержащихся в местах лишения свободы» (Владивосток, 2003), Джиоева С.Х. «Правовые проблемы содействия трудовой занятости в России» (М., 2006), а также в кандидатских диссертациях: Пузыревского С.А. «Правовое регулирование государственной политики в области занятости населения в РФ» (М., 2001), Кулаковой С.В. «Некоторые

правовые вопросы трудоустройства в Российской Федерации» (М., 2003), Яшуриной В.В. «Основные

особенности правоотношений по трудоустройству в России» (М., 2003), Орловой Е.Е. «Правовые гарантии обеспечения занятости граждан, особо нуждающихся в социальной поддержке» (М., 2004), Собченко О.В.

«Некоторые правовые проблемы занятости населения в Российской Федерации» (М., 2005), Сулеймановой Г.В. «Правоотношения по обеспечению трудовой занятости населения Российской Федерации» (Ростов-на-Дону, 2005), Гусова А.Ю.«Правовое регулирование обеспечения трудовой занятости (некоторые вопросы теории и практики)» (М., 2011), Серегиной Л.В.

²²⁹ Вопросы занятости инвалидов регулируют:

документы ООН: Конвенция о правах инвалидов (ст. 27 «Труд и занятость»), Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (Привило 7 «Занятость»), Всемирная программа действий в отношении инвалидов (п. 128 – п. 133), Декларации о правах инвалидов (п. 7) и о правах умственно отсталых лиц (п. 3); документы МОТ: Конвенции № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов», № 142 «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развитии людских ресурсов» (п. 1 ст. 3), № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» (ст. 13), № 111 «О дискриминации в области труда и занятий» (п. 2 ст. 5), № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (ст. 35), № 88 «Об организации службы занятости» (ст. 7),

№ 77 «О медицинском освидетельствовании детей и подростков с целью выяснения их пригодности к труду в промышленности» (ст. 6), № 78 «О медицинском освидетельствовании детей и подростков с целью

выяснения их пригодности к труду на непромышленных работах» (ст. 6), Рекомендации № 168 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов», № 99 «О переквалификации инвалидов», № 195

«О развитии людских ресурсов: образование, подготовка кадров и непрерывное обучение» (п. 5, п. 9, п. 10),

№ 150 «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» (п. 53), № 83 «Об организации службы занятости» (п. 4, п. 6), № 79 «О медицинском освидетельствовании детей и подростков с целью выяснения их пригодности к труду» (п. 9, п. 10), № 71 «Об урегулировании вопросов занятости в период перехода от войны к миру» (п. 39–44), № 22 «О минимальном размере возмещения трудящимся» (Раздел IV);

документы Совета Европы: Европейская социальная хартия (ст. 9, 10, 15), Рекомендация Rec (2006) 5

«План действий Совета Европы по защите прав людей с ограниченными возможностями и обеспечению их полноценного участия в жизни общества: улучшение качества жизни людей с ограниченными возможностями в Европе: 2006–2015 гг.» (Направление деятельности № 5 «Занятость, профессиональная ориентация и подготовка»), Резолюция ResAP(95)3 «О Хартии об оценке профессиональных возможностей людей с ограниченными возможностями»;

документы Европейского Союза: Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся (п.

Положения международных актов базируются на следующих подходах к обеспечению права инвалидов на труд: недопустимость дискриминации, доступность, разумное приспособление, позитивные меры.

Включение инвалидов в свободный рынок труда может осуществляться с помощью различных мероприятий: профессиональной подготовки, установления стимулируемых квот, резервируемого или целевого трудоустройства, предоставления ссуд или субсидий мелким предприятиям, заключения специальных контрактов и предоставления преимущественных прав на производство, налоговых льгот, гарантий соблюдения контрактов либо оказания других видов технической или финансовой помощи предприятиям, нанимающим работников-инвалидов.

Для тех, кто в силу своих особых нужд или особенно тяжелой формы инвалидности не может отвечать требованиям конкурентной занятости, рекомендуется организовывать патронажные предприятия в форме: производственных мастерских, работы на дому, программ самостоятельной работы или объединения лиц с тяжелой степенью инвалидности в небольшие группы, работающие на особых условиях в рамках конкурентоспособной отрасли.

Важное место в международном правовом регулировании занятости инвалидов занимают документы МОТ, конкретизирующие положения, содержащиеся в документах ООН.

Можно выделить два блока вопросов, которые освещаются в документах МОТ.

Первый блок – вопросы, касающиеся процесса профессиональной реабилитации инвалидов: поощрение использования инвалидами служб профессиональной реабилитации; профессиональная ориентация; профессиональное обучение; трудоустройство; увеличение возможностей получения работы инвалидами; особые условия труда для инвалидов; специальные меры в отношении физически неполноценных детей и

подростков; мероприятия по профессиональной реабилитации инвалидов на местном уровне; меры контроля.

Второй блок – вопросы, касающиеся функционирования службы профессиональной реабилитации инвалидов: организация и развитие службы; сотрудничество медицинских учреждений с учреждениями профессиональной реабилитации инвалидов; содействие организаций работодателей и работников, инвалидов и их организаций развитию служб профессиональной реабилитации инвалидов; профессиональная реабилитация инвалидов в сельских районах; подготовка кадров для службы реабилитации.

На европейском уровне установлены дополнительные рекомендации по обеспечению занятости инвалидов, в том числе:

- следует обеспечивать первоочередность прохождения молодыми инвалидами профессиональной практики и стажировок для получения трудовых навыков, а также их доступ к информации о формах занятости;

- государству необходимо преодолевать отсутствие стимулов к труду в системе пособий по инвалидности и поощрять лиц, получающих пособия, к работе с учетом их возможностей.

На территории Европейского Союза действует Директива 2000/78/ЕС «О дискриминации в области занятости», которая устанавливает правовой механизм борьбы с дискриминацией по признаку инвалидности в сфере занятости в отношении всех инвалидов, как в общественном, так и в частном секторе.

При применении указанной Директивы принцип равного обращения означает, что не существует прямой или косвенной дискриминации по причине инвалидности.

Прямой дискриминацией считается ситуация, когда с одним человеком по причине его инвалидности обращаются хуже, чем с другим лицом в такой же ситуации.

Косвенной дискриминацией считается ситуация, в которой явно нейтральное предписание, критерий или обычай ставит лицо на основании инвалидности в невыгодное по сравнению с другими положение, за исключением случая, когда:

- данное предписание, критерий или обычай объективно обоснованы оправданной целью, и средства достижения этой цели являются уместными и необходимыми;

- в отношении инвалидов работодатель, любое лицо или организация, в отношении которых действует данная Директива, согласно внутригосударственным правовым актам, обязаны принять разумные меры, чтобы устранить ущерб, вытекающий из такого предписания, критерия или обычая.

Чтобы обеспечить соблюдение принципа равного обращения в отношении инвалидов, предусматриваются разумные меры. Это означает, что работодатели принимают соответствующие, необходимые в конкретном случае меры, чтобы предоставить инвалидам возможность трудоустроиться, работать, продвигаться по службе, проходить обучение, если такие меры не означают для работодателя возникновения непропорционально большой нагрузки.

Директива определяет средство правовой защиты от дискриминации: инвалиды, которые считают, что они подверглись дискриминации, должны иметь возможность обратиться для защиты своих прав в административные и судебные органы.

Процедура рассмотрения жалоб по дискриминации должна предусматривать обязанность ответчика представить доказательство того, что дискриминации не было.

Права в сфере обеспечения занятости применительно к инвалидам

В контексте исследования занятость инвалида понимается как соответствующая состоянию его здоровья и приносящая регулярный доход трудовая деятельность по найму или по другим основаниям.

Для определения того, каким образом в российском праве закреплена обязанность государства обеспечить реализацию инвалидами права на труд, рассмотрим вопрос о соотношении права на труд и свободы труда.

В п. 1 ст. 37 Конституции РФ провозглашено: «Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». В некоторых научных работах между понятиями «право на труд» и «свобода труда» фактически ставится знак равенства. Например, Ю.С. Родионова указывает на то, что конституционная свобода труда при правовом регулировании трудовых отношений воплощается в право человека на труд.²³⁰ П.П. Зуб фактически отождествляет право на труд и свободу труда, поясняя, что в современных условиях право на труд следует понимать как право свободно распоряжаться своими способностями к труду, которому корреспондирует обязанность государства не обеспечивать граждан работой, а создавать условия, при которых каждый человек получает возможность зарабатывать себе на жизнь

трудом, который он свободно избирает или на который он свободно соглашается.²³¹ Оба названных автора приходят к выводу о том, что право на труд закреплено в Конституции РФ.²³²

На наш взгляд, Конституция РФ устанавливает только свободу труда. Данная точка зрения поддерживается другими учеными-правоведами.²³³ Свобода труда означает, что человеку принадлежит исключительное право

²³⁰ Родионова Ю.С. Конституционно-правовое регулирование трудовых отношений в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития : Дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 67, 68.

²³¹ Зуб П.П. Указ. соч. С. 114.

²³² Там же. С. 120; Родионова Ю.С. Указ. соч. С. 46.

²³³ Пузыревский С.А. Указ. соч. С. 67, 68.

распоряжаться своими способностями к труду, из чего следует, что человек может не трудиться (запрет принудительного труда), а если он решил трудиться, то свободен в выборе характера труда и условий, на которых он осуществляет трудовую деятельность.

Отсутствие в Конституции РФ права на труд не означает, что этого права не существует. Право на труд (а не свобода труда) провозглашено в ст.

6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, который был ратифицирован СССР и по которому Российская Федерация несет все юридические обязательства.

Исходя из вышеизложенного, отсутствие в Конституции РФ закрепления права граждан на труд не снимает с государства ответственности за общий уровень занятости и не ограничивает обязанности государства исключительно решением вопросов трудоустройства, профессиональной подготовки и материальной поддержки безработных. Следовательно, деятельность государства, направленная на создание для инвалидов равных с остальными людьми возможностей в реализации их права на труд, должна носить многоаспектный характер и заключаться в принятии широкого набора экономических, политических, социальных и иных мер, что предопределяет содержание нормативно-правового регулирования данной деятельности.

Существует Перечень приоритетных профессий рабочих и служащих, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть конкурентоспособными на региональных рынках труда, утвержденный Постановлением Минтруда России от 8 сентября 1993 г. № 150.²³⁴ На наш взгляд, принятие подобных «перечней» носит дискриминационный характер. Право инвалида на труд подразумевает возможность работать по любой доступной ему профессии. Следовательно, государство должно обеспечить реализацию этой возможности без выделения каких-либо приоритетов в данной сфере. Правомерными можно признать лишь ограничения, установленные Приказом Минздравсоцразвития России от 12 апреля 2011 г.

²³⁴ Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. № 11.

№ 302н,²³⁵ содержащим медицинские противопоказания к допуску к работам, которые распространяются на всех граждан, включая инвалидов.

С правом инвалидов на труд неразрывно связано принадлежащее им право на занятость. Трудовая деятельность – это процесс, а занятость – состояние субъекта, каким-либо образом включенного в этот процесс.²³⁶ Право граждан на занятость вытекает из ст. 5 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1²³⁷ (Закон о занятости). Право граждан на занятость можно определить, как право свободно реализовывать свои способности к труду или выполнению иной деятельности в трудовых и (или) иных правоотношениях, в рамках которых гражданин признается занятым, а также право требовать в предусмотренных законом случаях содействия специализированных органов государственной власти в обеспечении занятости.²³⁸

Реализация права инвалидов на труд также связана с правом на защиту от безработицы, закрепленным в ст. 37 Конституции РФ. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что право на защиту от безработицы состоит из трех элементов – права на содействие занятости (т.е. на государственное содействие в профориентации, профподготовке, трудоустройстве), права на социальное обеспечение в период безработица и права на сохранение сложившейся занятости (защиту от необоснованных увольнений и незаконных переводов на другую работу, выплату выходных

пособий и компенсаций на период трудоустройства и т.д.).²³⁹

В контексте рассматриваемой темы мы остановимся на одном из элементов права на защиту от безработицы – праве на содействие занятости. На наш взгляд, надо говорить о праве на содействие трудовой занятости, поскольку конечной целью содействия занятости как формы защиты от безработицы инвалида должно являться получение оплачиваемой работы.

²³⁵ Российская газета. 2011. 28 октября. № 243; Там же. 2012. 4 апреля. № 73. (приложение № 1).

²³⁶ Собченко О.В. Указ.соч. С. 35.

²³⁷ Собрание законодательства РФ. 1996. 22 апреля. № 17. Ст. 1915.

²³⁸ Пузыревский С.А. Указ.соч. С. 65, 66.

²³⁹ Зуб П.П. Указ.соч. С. 115, 116; Серегина Л.В. Указ.соч. С. 13, 14.

Это связано с тем, что основным видом нетрудовой занятости является обучение (за исключением обучения по ученическому договору согласно ст. 198 ТК РФ),²⁴⁰ которое является только способом достижения главной цели. Данную точку зрения высказывает также С.Х. Джиоев, обращающий внимание на то, что юридическими гарантиями права на труд следует считать только те правовые средства и способы, которые реально дают возможность поступления на работу (профобучение) и которым корреспондирует юридическая обязанность соответствующих государственных и иных органов и организаций принять гражданина на работу или учебу (обеспечить формой трудовой занятости). ²⁴¹

Законом о занятости установлены государственные гарантии в области

занятости (ст. 12 – 13) для всех граждан, граждан, признанными безработными и граждан, испытывающих трудности в поиске работы.

Инвалиды относятся к категории граждан, испытывающих трудности в поиске работы, которым государство для выравнивания стартовых возможностей на рынке труда обеспечивает дополнительные гарантии путем разработки и реализации программ содействия занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций, установления квоты для приема на работу, а также путем организации обучения по специальным программам и другими мерами.

В соответствии с действующим российским законодательством правовой гарантией обеспечения права на труд инвалидов является квотирование.²⁴² Согласно ст. 24 Закона о социальной защите инвалидов работодатели в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов обязаны создавать или выделять рабочие места для их трудоустройства. За неисполнение этой обязанности установлена административная ответственность в ст. 5.42 Кодекса РФ об

²⁴⁰ Такой вид нетрудовой занятости, как учредительство коммерческих организаций при неисполнении в них какой-либо работы, мы в расчет не принимаем из-за его малой распространенности по сравнению с обучением.

²⁴¹ Джиоев С.Х. Указ.соч. С. 125, 126.

²⁴² Кулакова С.В. Указ.соч. С. 48–51.

административных правонарушениях (КоАП).²⁴³ С февраля 2013 г. эта административная ответственность была повышена.²⁴⁴

Остальные формы содействия занятости способствуют осуществлению права на труд, но не гарантируют его.

Актуальным является рассмотрение вопросов реализации права инвалида на труд при противопоказанности трудовой деятельности или недееспособности, которые могут быть вызваны инвалидностью.

Классификации и критерии, используемые при осуществлении медико- социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденные Приказом Минздравсоцразвития России от 23 декабря 2009 г. № 1013н, устанавливают три степени ограничения способности к трудовой деятельности. I и II степени устанавливают различный объем ограничения трудоспособности инвалида. III степень устанавливается при способности к выполнению трудовой деятельности со значительной помощью других лиц или невозможности (противопоказанности) ее осуществления в связи с имеющимися ограничениями жизнедеятельности.

В предшествующих Классификациях (1997 г. и 2005 г.) критерии для установления III степени были сформулированы более категорично. Так, согласно Классификациям и временным критериям, используемым при осуществлении медико-социальной экспертизы, утвержденным Приказом Минздрава России № 30 и Постановлением Минтруда России № 1 от 29 января 1997 г., III степень устанавливалась при неспособности к трудовой деятельности. Классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденные Приказом

²⁴³ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.

²⁴⁴ Федеральный закон от 23 февраля 2013 г. № 11-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу квотирования рабочих мест для инвалидов» // Собрание

законодательства РФ. 2013. 25 февраля. № 8. Ст. 717.

Минздравсоцразвития России от 22 августа 2005 г. № 535,²⁴⁵ предусматривали установление III степени при неспособности к трудовой деятельности или невозможности (противопоказанности) трудовой деятельности.

Классификации 2009 г., во-первых, допускают установление III степени при неполной потере способности к трудовой деятельности. Во-вторых, в них не используется такая формулировка, как «неспособность к трудовой деятельности», а говорится только о невозможности (противопоказанности) данной деятельности. При этом так же, как и в предшествующих Классификациях, в них допускается признание полной невозможности осуществления инвалидом трудовой деятельности.

Установление III степени при признании невозможности инвалида осуществлять трудовую деятельность, на наш взгляд, не умаляет права инвалида на труд. Трудовая правосубъектность всех субъектов трудового права, включая работников-инвалидов, состоит из трудовой правоспособности (признаваемой государством и трудовым законодательством способности иметь трудовые права и обязанности), трудовой дееспособности (способности по нормам трудового законодательства своими действиями осуществлять трудовые права и обязанности) и трудовой деликтоспособности (способности отвечать за совершение правонарушений в сфере труда).²⁴⁶ Вопрос связи трудовой правоспособности и дееспособности остается дискуссионным в науке трудового права. Традиционно указывается на единство трудовой право- и дееспособности.²⁴⁷ Иной точки зрения придерживается Э.Н. Бондаренко, обращающая внимание на то, что трудовые правоспособность и дееспособность не представляют собой цельное правовое явление и являются

²⁴⁵ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 19 сентября. № 38.

²⁴⁶ Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России. М.: ООО «ТК Велби», Изд-во «Проспект», 2003. С. 74.

²⁴⁷ Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1948. С. 172; Бегичев Б.К. Трудовая правоспособность советских граждан. М.: Юридическая литература, 1972. С. 171; Курс российского трудового права: В 3 т. Т. 1: Общая часть / Под ред. Е.Б.

Хохлова. СПб.: Изд-во Санкт - Петербургского ун-та, 1996. С. 304.

самостоятельными категориями, которые имеют разные признаки, возникают на основе разных юридических фактов.²⁴⁸ В свете указанной позиции логичным представляется утверждение о том, что ограничение трудоспособности лица не затрагивает его трудовую правоспособность, однако влияет на объем его трудовой дееспособности.²⁴⁹ Следовательно, в связи с сохранением трудовой правоспособности инвалид сохраняет право на труд, реализовать которое своими действиями он сможет после полного или частичного восстановления трудоспособности, влекущего расширение его трудовой дееспособности.

Проводимая в 2000-х гг. социальная политика в отношении инвалидов привела к тому, что многие из них, не потерявшие полностью способность трудиться, признавались неспособными к трудовой деятельности. С 2002 г. новым пенсионным законодательством размер пенсии по инвалидности устанавливался в зависимости от степени ограничения способности к трудовой деятельности (ОСТД).²⁵⁰ В соответствии с Законом 122-ФЗ с 2005 г.

размер ежемесячной денежной выплаты также зависел от степени ОСТД.²⁵¹

Чем выше была степень ОСТД, тем выше был размер пенсии и денежных выплат. При этой системе, чем активнее инвалид участвовал в реабилитации и трудовой деятельности (что влекло снижение степени ОСТД), тем больше была вероятность того, что он лишится части гарантированных государством выплат. Подобное уменьшение государственной поддержки было бы

²⁴⁸ Бондаренко Э..Н. Трудовая правоспособность, дееспособность и юридические факты // Журнал российского права. 2003. - № 1, С. 61 – 69.

²⁴⁹ Скобелкин В.Н. Трудовые правоотношения. М.: Вердикт-1М, 1999. С. 165; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: учебник: В 2 т. Т. 1. Сущность трудового права и история его развития.

Трудовые права в системе прав человека. Общая часть. - 2-е изд. , перераб. и доп. - M.: Статут, 2009. С. 773. ²⁵⁰Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Ст. 8, 15 / Собрание законодательства РФ. 2001. 24 декабря. № 52 (1 ч.). Ст. 4920; Федеральный закон от 15

декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Ст. 9, 10, 11, 15, 16, 18 / Собрание законодательства РФ. 2001. 17 декабря. № 51. Ст. 4831.

²⁵¹ Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской

Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Собрание законодательства РФ. 2004. 30 августа. № 35. Ст.

3607.

оправданно, если бы осуществлялось после эффективного трудоустройства инвалида, а в случае потери инвалидом работы размер пенсии увеличивался бы вновь. Однако снижение пенсионного обеспечения предусматривалось независимо от результатов трудоустройства, исходя из простой констатации факта возможности осуществлять им трудовую деятельность. Поскольку инвалиды, обладая низкой конкурентоспособностью (а зачастую и неконкурентоспособные), испытывали значительные трудности в поиске работы, подобный подход имел негативные последствия. Разница в размере выплат между разными степенями ОСТД была весьма значительной, поэтому инвалидам было выгоднее добиться третьей степени ОСТД и иметь более высокую пенсию, нежели потерять в выплатах за небольшую вероятность трудоустройства.

После изменений, внесенных в законодательство Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ,²⁵² с 2010 г. размер пенсии и единой денежной выплаты устанавливается в зависимости не от степени ОСТД, а от группы инвалидности. В связи с этим степень ОСТД уже не играет ключевую роль в определении объема социального обеспечения инвалида.

Поскольку при противопоказанности трудовой деятельности у инвалида сохраняется право на труд, должны приниматься меры по его профессиональной реабилитации, направленные на восстановление трудоспособности, с целью создания возможности реализации указанного права. Следовательно, несмотря на установление III степени ограничения трудоспособности, индивидуальная программа реабилитации инвалида (ИПР) должна содержать мероприятия по его профессиональной реабилитации.

Не менее актуальным вопросом является реализация права на труд недееспособным лицом. В российской науке трудового права нет однозначной позиции по поводу того, может ли лицо, признанное недееспособным вследствие психического заболевания, быть в качестве

²⁵² Собрание законодательства РФ. 2009. 27 июля. № 30. Ст. 3739.

работника стороной трудового договора. Рассмотрим наиболее полярные точки зрения по этому вопросу.

Одни авторы считают, что недееспособные лица не могут быть субъектами трудового права.²⁵³ Соответственно, с ними не может быть заключен трудовой договор.

Другая точка зрения состоит в том, что прекращение гражданской дееспособности не влечет за собой прекращения трудовой правосубъектности, главным образом в связи с тем, что у недееспособных лиц, как правило, сохраняется физическая способность трудиться и, как следствие, – способность иметь трудовые права и обязанности.²⁵⁴ Однако признание лица недееспособным влияет на объем его трудовой правосубъектности. Это выражается в том, что специальными федеральными законами для отдельных категорий работников (государственных служащих, судей и др.) наличие дееспособности может быть установлено в качестве дополнительного условия их участия в трудовых правоотношениях. Также справедливо отмечается, что необходимо специальное правовое

регулирование труда недееспособных лиц, поскольку вследствие состояния их психического здоровья труд данных лиц может применяться в ограниченной сфере и должен протекать в особых условиях.²⁵⁵

Сравнительно недавно теоретическая дискуссия по рассматриваемому вопросу была переведена в практическую плоскость. Верховный Суд РФ в апреле 2010 г. вынес Определение, отражающее вторую точку зрения на данную проблему.²⁵⁶

Суть дела заключается в следующем. Недееспособный А. на основании

трудовой рекомендации, содержащейся в выданной ему бюро медико-

²⁵³ Трудовое право: учебник / Н.А. Бриллиантова [и др.]; под ред. О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 79; Трудовое право России: учебник / А.Я. Рыженков, В.М. Мелихов, С.А. Шаронов / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. А.Я. Рыженкова. М.: Высшее образование; Юрайт- Издат, 2009. С. 80.

²⁵⁴ Лушников А.М., Лушникова М.В. Указ. соч. С. 771–774; Курс российского трудового права. Т. 3: Трудовой договор / науч. ред. тома д-р юрид. наук, проф. Е.Б. Хохолов. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. С. 150, 151.

²⁵⁵ Курс российского трудового права. Т. 3. С. 151.

²⁵⁶ Определение Верховного Суда РФ от 23 апреля 2010 г. № 13-В10-2.

социальной экспертизы (БМСЭ) ИПР, был через Центр занятости трудоустроен в коммерческую организацию, с которой в присутствии и с согласия матери, являющейся его опекуном, подписал срочный трудовой договор на три месяца. Размер заработка А., указанный в трудовом договоре, был меньше размера, содержавшегося в сведениях о вакансии, поданных коммерческой организацией в Центр занятости. По истечении срока действия трудового договора А. был уволен на основании п. 2 части первой ст. 77 ТК РФ, несмотря на обращение его матери с просьбой о продлении трудового договора. Мать А. обратилась в суд с иском о признании увольнения А. незаконным, восстановлении его на работе, взыскании недоплаченной ему заработной платы, оплате вынужденного прогула и компенсации морального вреда.

Суды первой и кассационной инстанций отказали в удовлетворении иска на основании того, что согласно ст. 29 и 171 Гражданского Кодекса РФ²⁵⁷ (ГК РФ) сделка по трудоустройству, совершенная между А. и ответчиком, является ничтожной и не влечет за собой юридических последствий. По мнению суда, исходя из положений ст. 56 ТК РФ о том, что трудовой договор предполагает личное выполнение работником установленной в договоре трудовой функции, гражданин, признанный судом недееспособным, не вправе заключать трудовые договоры ни лично, ни через своего опекуна. Недееспособность А. не позволяет ему быть стороной трудового договора, так как он не способен осуществлять гражданские права и создавать для себя гражданские обязанности и выполнять их (в том числе обязанности лично осуществлять трудовую функцию по

трудовому договору). Наличие врачебного заключения о том, что А. периодически может выполнять работу, не обязывает работодателя заключить с недееспособным лицом трудовой договор, нести перед ним как работником предусмотренные законом обязанности.

²⁵⁷ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решения нижестоящих судов и направила дело на новое рассмотрение, поскольку ими была допущена существенная ошибка в применении и толковании норм материального права.

Мотивируя свое решение, Судебная коллегия указала на то, что ст. 171 ГК РФ не применима к трудовым отношениям. Право на труд согласно ст. 37 Конституции РФ относится к основным и неотчуждаемым правам человека. Неотчуждаемость данного права гарантируется тем, что оно может быть ограничено в строго определенных случаях, указанных в ст. 55 Конституции. Самой Конституцией ограничение права на труд в отношении недееспособных лиц непосредственно не предусмотрено. Лицам, страдающим психическими расстройствами, положениями ст. 16 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав

граждан при ее оказании»²⁵⁸ (Закон о психиатрической помощи)

гарантирована возможность осуществления права на труд с некоторыми ограничениями, которые прямо предусмотрены положениями ст. 6 данного Закона.²⁵⁹ Статьями 2, 5 и 9 Закона о социальной защите инвалидов в качестве одного из направлений социальной защиты и реабилитации инвалидов предусмотрены восстановление их способности к труду и содействие в трудоустройстве. Положения ТК РФ, непосредственно регулирующего трудовые отношения, не содержат запрета на заключение трудовых договоров с лицами, признанными судом недееспособными. Для приобретения статуса работника в ст. 20 ТК РФ установлено лишь одно ограничение – возрастной ценз. Требовать у работника при заключении трудового договора иных, помимо прямо перечисленных в ст. 65 ТК РФ, документов, в том числе о состоянии здоровья, работодатель вправе только в отдельных случаях с учетом специфики работы, которые предусмотрены

²⁵⁸ Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ, 20.08.1992, № 33, ст. 1913.

²⁵⁹ Имеется в виду выполнение отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности.

Трудовым кодексом и иными нормативными актами. Специальными нормативными актами о трудоустройстве лиц, страдающих психическими заболеваниями, в том числе инвалидов, предусмотрено наличие в ИПР этих лиц сведений о показанной им с учетом состояния их здоровья работе.

Для правильной оценки изложенного Определения Верховного Суда РФ, его необходимо рассматривать в контексте происходящего в настоящее время пересмотра на международном уровне отношения к институту недееспособности. В течение последних 20 лет оформились два подхода к реформе указанного института. Первый заключается в введении частичного ограничения дееспособности, мера которого зависит от степени тяжести поражения психического или умственного развития и может доходить до признания лица полностью недееспособным.²⁶⁰ Второй предусматривает фактический отказ от института недееспособности (наделение опекуна правом принимать решения за подопечного рассматривается как исключительная мера) и оказание психически больному лицу помощи в принятии самостоятельных решений.²⁶¹

Международные документы содержат правовую основу для применения

на национальном уровне указанных подходов. Так, согласно ст. 12 Конвенции ООН о правах инвалидов эта категория граждан обладает правоспособностью наравне с другими во всех сферах жизни. Согласно толкованию официальных органов ООН²⁶² и ведущих международных экспертов в области прав инвалидов²⁶³ используемое в указанной Конвенции понятие

«правоспособность» включает в себя понятие «дееспособность», что

²⁶⁰ WHO Resource Book on Mental Health, Human Rights and Legislation. Geneva: World Health Organization, 2005. С. 39–42.

²⁶¹ Bach M., Kerzner L. A New Paradigm for Protecting Autonomy and the Right to Legal Capacity; CACL«Decision Making and Intellectual Disability: Supporting People to Make Their Own Decisions. A Guide for Professionals» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mdac.info/content/russian-translation-relevant- documents-legal-capacity-and-supported-decision-making (дата обращения 10.12.2013).

²⁶² Тематическое исследование Управления Верховного комиссара по правам человека ООН в целях повышения уровня информированности Конвенции о правах инвалидов.

²⁶³ Dhanda A. Legal Capacity in the Disability Rights Convention: Stranglehold of the Past or Lodestar for the

Future?» Syracuse Journal of International Law and Commerce (2007). Vol. 34. Issue 2. P. 429462; Quinn G. Personhood & Legal Capacity. Perspectives on the Paradigm Shift of Article 12 CRPD. Concept Paper, HPOD Conference. Harvard Law School. 2010. February, 20 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mdac.info/content/russian-translation-relevant-documents-legal-capacity-and-supported-decision-making (дата обращения 10.12.2013).

подразумевает коренной пересмотр отношения к лишению инвалидов дееспособности. В Рекомендации Кабинета Министров Совета Европы № R

(99) 4 «О юридической защите недееспособных граждан во взрослом возрасте»²⁶⁴ содержится принцип максимального сохранения дееспособности, означающий, в том числе, признание, насколько это возможно, существования различных степеней недееспособности и возможности изменения степени недееспособности лица с течением времени.

На наш взгляд, необходимость введения частичного ограничения дееспособности обоснованна. Существует разная степень поражения интеллекта и психики. Например, Международная классификация болезней (МКБ-10) предусматривает четыре степени умственной отсталости (коды F70

– F73) – легкую, умеренную, тяжелую и глубокую.²⁶⁵ Следовательно, между

полной дееспособностью и полной недееспособностью должны существовать промежуточные стадии. Предложения о введении частичного ограничения дееспособности высказывались советскими учеными еще во второй половине прошлого века.²⁶⁶

Реализация на практике позиции Верховного Суда о возможности заключения трудового договора с недееспособным лицом вызывает ряд серьезных вопросов.

Практической проблемой является то, насколько конкретное недееспособное лицо осознает значение своих действий. От этого зависит возможность выполнения им обязанностей работника, содержащихся в ст. 21 ТК РФ, и наложения на него дисциплинарных взысканий. Также не ясен механизм привлечения подобного работника к материальной ответственности.

²⁶⁴ Recommendation No. R (99) 4 on principles concerning the legal protection of incapable adults.

²⁶⁵ Профессиональная ориентация, профессиональная подготовка и трудоустройство при умственной отсталости: метод. пособие //Под ред. Е.М. Старобиной. М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2007. С. 41.

²⁶⁶ Холодковская Е.М. Дееспособность психически больных в судебно-психиатрической практике. М.: Медицина, 1967. С. 46; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М.: Гос. изд-во юрид. лит-ры, 1950. С.

44.

Весьма спорным представляется рассмотрение Бюро МСЭ в качестве органа, определяющего объем трудовой правосубъектности недееспособного лица, а ИПР – в качестве документа, определяющего право данного лица вступать в трудовые отношения. Согласно ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов ИПР имеет для инвалида рекомендательный характер, он может отказаться от нее частично или целиком. Если исходить из содержащейся в ТК РФ презумпции права недееспособного лица быть работником, то отказ его опекуна от ИПР, содержащей неблагоприятные трудовые рекомендации, в принципе не лишает недееспособное лицо возможности заключить трудовой договор.

В условиях отсутствия института частичного ограничения дееспособности, позволяющего провести различия между способными и не способными трудиться психически больными людьми, а также специального правового регулирования труда этих лиц, теоретически верная позиция Верховного Суда может привести к резкому увеличению нарушений прав недееспособных лиц в виде их эксплуатации, оформления «мертвых душ» с целью выполнить квоты по трудоустройству инвалидов и т.д. Например, в учреждениях стационарного социального обслуживания распространенными нарушениями являются оформление в качестве сотрудников (уборщиц, дворников и др.) проживающих в них лиц с психическими заболеваниями, привлечение их к работе и частичная или полная невыплата им зарплаты. Такие случаи трудно доказуемы из-за закрытости указанных учреждений и малопривлекательны для правоохранительных органов из-за их «незначительности». До сих пор подобная практика была возможна только в отношении психически больных, являющихся дееспособными.

Изменения в российском законодательстве и судебной практике, произошедшие в последние годы, создали правовую основу для введения частичного ограничения дееспособности вследствие психического заболевания. Впервые серьезно данный вопрос был поднят в 2008 г., когда Европейским Судом по правам человека (Европейский суд) было вынесено

решение по делу «Штукатуров против Российской Федерации».²⁶⁷ В данном решении Суд признал, что отсутствие в российском законодательстве института частичного ограничения дееспособности вследствие психического заболевания является нарушением ст. 8 (уважение частной и семейной жизни) Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; отсутствие права лица, признанного недееспособным, самостоятельно обжаловать решение суда о лишении его дееспособности нарушает п. 1 ст. 6 (право на справедливое судебное разбирательство); признание добровольной госпитализацию недееспособного лица по заявлению его опекуна, что исключает участие суда в решении этого вопроса и автоматический судебный контроль продолжительности содержания лица в стационаре, нарушает ст. 5 (право на свободу и личную неприкосновенность).

В 2009 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление,²⁶⁸ в котором

признал противоречащими Конституции РФ ряд положений Гражданско- процессуального кодекса РФ²⁶⁹ (ГПК РФ), позволяющих суду рассматривать дело о признании гражданина недееспособным в его отсутствие и не позволяющих гражданину обжаловать решение суда о признании его недееспособным в кассационном и надзорном порядке, а также положения Закона о психиатрической помощи, позволяющие помещать недееспособных лиц в психиатрический стационар по просьбе или с согласия их опекунов без судебного решения. Во исполнение данного Постановления Конституционного Суда в указанные законы в 2011 г. были внесены соответствующие изменения.²⁷⁰

²⁶⁷ «Штукатуров (Shtukaturov) против Российской Федерации». Судебное решение от 27 марта 2008 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.echr.ru/documents/doc/12067500/12067500-001.htm (дата обращения 05.03.2014) .

²⁶⁸ Постановление Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2009 г. № 4-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 2.

²⁶⁹ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф // Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, № 46, ст. 4532.

²⁷⁰ Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 67-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации

«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. 11 апреля. № 15. Ст. 2040.

В 2012 г. Конституционный Суд принял Постановление, в котором признал противоречащими Конституции РФ п. 1 и 2 ст. 29, п. 1 ст. 31 и ст. 32 ГК РФ, поскольку в действующей системе гражданско-правового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими.²⁷¹

Во исполнение указанного Постановления Конституционного Суда

Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ²⁷² в ГК РФ были внесены изменения, вводящие частичное ограничение дееспособности вследствие психического заболевания. Эти изменения вступают в силу с 1 марта 2015 г.

Введение института частичного ограничения дееспособности позволяет, на наш взгляд, снять дискуссию в науке трудового права о возможности недееспособных лиц вступать в трудовые отношения в качестве работников, поскольку четко дифференцирует правовой статус частично способных и неспособных понимать значение своих действий лиц с психическими заболеваниями, признаваемых в настоящее время недееспособными.

Согласно внесенным изменениям в соответствие с п. 2 ст. 30 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства может понимать значение своих действий или руководить ими лишь при помощи других лиц, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Согласно ст. 33 ГК РФ над ним устанавливается попечительство. В соответствии с п. 2 ст. 30 ГК РФ ограниченно дееспособный вследствие психического расстройства гражданин имеет право самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией, иными доходами, а также совершать мелкие бытовые сделки и

²⁷¹ Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2012 г. № 15-П // Собрание законодательства РФ. 2012. 16 июля. № 29. Ст. 4167.

²⁷² Собрание законодательства РФ. 2012. 31 декабря. № 53 (ч. 1). Ст. 7627.

иные сделки, разрешенные самостоятельно совершать малолетним в возрасте от 6 до 14 лет согласно п. 2 ст. 28 ГК РФ. Иные сделки указанного гражданина осуществляются с письменного согласия или последующего письменного одобрения его попечителя. Из содержания п. 2 ст. 30 следует, что ограниченно дееспособный гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность как по сделкам, совершенным им с согласия (одобрения) попечителя, так и по сделкам, которые он вправе совершать самостоятельно. В соответствии со ст. 1077 ГК РФ вред возмещается самим гражданином, признанным ограниченно дееспособным.

С учетом внесенных в ГК РФ изменений, в перспективе, на наш взгляд, возможно заключение трудовых договоров с гражданами, признанными ограниченно дееспособными вследствие психического заболевания. Вместе с тем, поскольку из-за расстройства психики этих лиц их трудовая деятельность должна протекать в особых условиях, необходима разработка специального правового регулирования их труда.

С учетом вышеизложенного, можно говорить о появлении в будущем новых субъектов трудового права – лица, признанные ограничено дееспособными вследствие психического заболевания, и нового субъектного основания дифференциации правового регулирования труда – психическое расстройство, вызвавшее ограничение дееспособности. Очевидно, что особенности правового регулирования труда рассматриваемой категории лиц должны стать предметом отдельного научного исследования.

Проблемы правового регулирования профессиональной реабилитации инвалидов

Труд имеет для инвалида экономическое и социально-психологическое значение, поскольку является средством улучшения его материального положения и интеграции в общество.

Как свидетельствует практика, инвалиды не только III группы, но и II и I групп, составляющие 70% общего числа инвалидов, в большинстве случаев могут привлекаться к трудовой деятельности.²⁷³ Это дает основание констатировать существование рынка труда инвалидов.

Как указывает С.Н. Кавокин, рынок труда инвалидов, являющийся элементом общего рынка труда, представляет собой механизм выявления и согласования спроса на труд и предложения рабочей силы инвалидов. Спецификой этого рынка труда является то, что инвалиды, за редким исключением, не могут выдержать конкуренцию с остальными людьми.²⁷⁴

Низкую конкурентоспособность инвалидов обусловливают следующие

факторы:

- ограниченная по состоянию здоровья трудоспособность;

- как правило, низкий квалификационный, профессиональный, образовательный уровень;

- ограниченные возможности повышения профессионально- квалификационного уровня или переобучения с целью смены специальности, профессии;

- низкая территориальная мобильность, вызывающая необходимость близости места работы к месту жительства;

- социальная пассивность и морально-психологическая неадаптированность к работе в условиях рыночных отношений.

В настоящее время основной чертой рынка труда инвалидов в России является несоответствие спроса и предложения рабочей силы инвалидов, поэтому наличие инвалидности делает процесс трудоустройства крайне затруднительным.

Формированию спроса и предложения рабочей силы на рынке труда инвалидов свойственна следующая специфика:

²⁷³ Бодров Ю.В. Занятость пенсионеров по инвалидности: социально-экономический аспект (по материалам предприятий торговли, массового питания и бытового обслуживания) : Дисс. … канд. экон. наук. М., 2005. С. 49.

²⁷⁴ Кавокин С.Н. Указ. соч. С. 264, 265.

- монопсонический характер формирования цены труда инвалидов, обусловленный низким спросом работодателей и высоким предложением рабочей силы со стороны инвалидов;

- несоответствие оплаты труда и высоких потребностей инвалидов;

- низкая степень возможности инвалидов изменить социальный статус, профессиональную принадлежность, места проживания;

- отсутствие у инвалидов начального капитала для организации собственного дела;

- неразвитость нестандартных форм занятости при высоком спросе на них со стороны инвалидов.²⁷⁵

Объективно обусловленная пониженная конкурентоспособность инвалидов и присущий рынку труда инвалидов дисбаланс спроса и предложения рабочей силы требуют принятия государством мер по содействию инвалидам в реализации их права на труд. В связи с этим со стороны государства должно осуществляться регулирование рынка труда инвалидов, направленное на повышение конкурентоспособности инвалидов на рынке труда путем проведения профессиональной реабилитации и содействия их занятости.

Индикатором состояния рынка труда инвалидов является уровень занятости. Точное число занятых и безработных инвалидов в России на основе статистических данных установить невозможно. Тем не менее анализ доступной информации показывает, что в течение последних 20 лет на фоне увеличения численности инвалидов происходит снижение их трудовой занятости. Количество инвалидов ежегодно увеличивается на 8–9% и в 2013 г. составляло 12.8 млн. человек. В 1988–1989 гг. работало 25–28% общего числа всех инвалидов. По данным Минтруда России в 2013 г. работало 817.2 тыс. инвалидов, т.е. около 6% от их общего числа. Необходимо отметить, что

²⁷⁵ Гашенина Н.В. Регулирование занятости инвалидов в регионе : Дисс. … канд. экон. наук. Орел, 2007. С. 26.

в развитых зарубежных странах процент работающих инвалидов значительно выше (например, в США – 29%, в Великобритании – 40%, в Китае – 80%).²⁷⁶

Как показали результаты исследований, с 1994-го по 2007 г. доля инвалидов в общем числе безработных, зарегистрированных в государственной службе занятости населения, увеличилась с 1,46 до 8,61%. Уровень регистрируемой безработицы инвалидов на протяжении всего постсоветского периода характеризуется устойчивым ростом и более чем в 10 раз превышает уровень зарегистрированной общей безработицы.²⁷⁷

Приведенные данные свидетельствуют о росте безработицы среди

трудоспособных инвалидов и о том, что увеличение количества незанятых инвалидов не связано с тем, что стало больше инвалидов, полностью потерявших трудоспособность. Для сравнения: в зарубежных странах уровень занятости инвалидов всего в 2 раза ниже уровня занятости остального населения, а разрыв между этими показателями составляет в среднем 30–35%.²⁷⁸

В России со стороны государства и общества в целом отсутствует

адекватная реакция на потребность инвалидов в трудоустройстве. Низкая занятость инвалидов характеризуется их использованием, как правило, на неквалифицированных работах и, следовательно, низкой оплатой их труда. При этом многие инвалиды, имеющие высшее и среднее профессиональное образование, выполняют работы, не соответствующие их профессиональной подготовке. Следует отметить, что и в советское время инвалиды были

²⁷⁶ Воронцова М.В., Коротенко Н.С., Морозова И.И. Указ.соч. С. 5; Официальный сайт Минтруда РФ. Информация о реализации мер, направленных на развитие трудовой занятости инвалидов[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/migration/12 (дата обращения 05.03.2014; Россия: на пути к равным возможностям. М.: Офис Постоянного координатора ООН в РФ, 2009. С. 42; Белькова Н.М. Развитие трудовой занятости инвалидов в современных условиях России : Автореф. дисс. … канд. экон. наук. М., 2012. С. 4.

²⁷⁷ Карасаева Л.А. Научное обоснование и совершенствование организационно-методических, правовых и медико-социальных основ системы профессиональной реабилитации инвалидов в Российской Федерации : Дисс. … докт. мед. наук. СПб., 2010. С. 121; Осипов С.А. Социализация и содействие трудовой занятости инвалидов в условиях трансформирующейся экономики региона : Дисс. … канд. экон. наук. Воронеж, 2007. С. 22, 23.

²⁷⁸ Карасаева Л.А. Указ. соч. С. 45.

заняты преимущественно на неквалифицированных и низкооплачиваемых работах.²⁷⁹

На протяжении всего постсоветского периода изучались причины неуклонного снижения занятости инвалидов. Социологическое исследование, проведенное в 2006–2007 гг. Н.В. Гашениной в Орловской области, показало, что связь между вероятностью попадания трудоспособных инвалидов в группу занятых или безработных и рядом факторов их неконкурентоспособности (полом, возрастом, группой инвалидности, размером пенсии, уровнем образования, сферой народного хозяйства, в которой работал или работает инвалид) очень слабая или вообще

отсутствует.²⁸⁰

В ряде научных работ высказывается мнение о том, что конкурентоспособность инвалидов снижается из-за установления законодательством для них дополнительных льгот и гарантий, финансирование которых осуществляется за счет работодателя. Из этого делается вывод о том, что в условиях рыночной экономики решение социальных проблем инвалидов не должно перекладываться на плечи работодателей, и государству необходимо компенсировать им убытки, вызванные предоставлением установленных законом льгот, поскольку именно государство заинтересовано в пополнении трудовых ресурсов из числа инвалидов.²⁸¹

Следует отметить, что инвалиды – не единственная уязвимая категория

работников, причины снижения конкурентоспособности которой некоторые ученые видят в предоставлении льгот. Подобная точка зрения высказывается в отношении несовершеннолетних и женщин.²⁸²

²⁷⁹ Фещенко Н.В. Функционирование и организация рынка труда инвалидов : Дисс. … канд. экон. наук. Хабаровск, 1998. С. 23.

²⁸⁰ Гашенина Н.В. Указ. соч. С. 24.

²⁸¹ Гашенина Н.В. Указ. соч. С. 28, 29; Осипов С.А. Указ. соч. с. 90; Сенокосова О.В. Занятость инвалидов: формы и перспективы развития в российской экономике : Дисс. … канд. экон. наук. Саратов, 2007. С. 23, 24.

²⁸² Лыгин Р.Н. Вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина при заключении трудового договора ; Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 109; Митина Н.М. Запрещение дискриминации в сфере труда как один из основных принципов трудового права : Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 126, 127;

Солдаткин Д.В. Защита от дискриминации в трудовых отношениях : Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. С.

Рассматривая в целом проблему компенсации государством убытков работодателей, вызванных выполнением норм законодательства, устанавливающих трудовые льготы, на наш взгляд, необходимо обратиться к историческому опыту и вспомнить, как эти вопросы регулировались в период капитализма в России до 1917 г. Устав о промышленном труде 1913 г.²⁸³ устанавливал ряд льгот для несовершеннолетних (ст. 64, 66–68, 73–76, 79) и

женщин (ст. 64, 65, 68, 71). Был установлен минимальный возраст, с которого дети могли работать; сокращенное рабочее время для малолетних; запрет работы подростков на определенных производствах; запрет привлекать к работе в ночное время малолетних (на любых производствах), подростков и женщин (на отдельных производствах); запрет на отдельных производствах привлекать к работе подростков и женщин; запрет роженицам работать в течение четырех недель после родов. Никаких компенсаций предпринимателям за убытки, связанные с данными льготами, законодательство не предусматривало.

В данной работе мы не останавливаемся ни на размере установленных в начале ХХ в. льгот, ни на практике исполнения существовавшего тогда законодательства, поскольку это не является предметом нашего исследования. Надо отметить что, уровень льгот и исполнения законодательства был в то время одинаковым как в России, так и в промышленно развитых западных странах.²⁸⁴ Для настоящего времени актуален доктринальный подход, заключающийся в том, что предприниматель должен сам нести прямые или косвенные расходы, вызванные необходимостью поддержания работников.

51; Андреев А.А. Юридические гарантии трудовых прав граждан при приеме на работу : Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 96; Исаева Е.А. Предотвращение дискриминации в трудовых отношениях: теоретические аспекты и юридическая практика (по опыту США) : Дисс. … канд. юрид. наук. Ярославль, 2008. С. 105–109.

²⁸³ Громан В.В. Устав о промышленном труде. Петроград: Издание Юридического книжного склада

«Право», 1915. С. 1–228.

²⁸⁴ См. подробнее Звягин Ю.Ю. Фабричное законодательство в конце ХIХ – начале ХХ века в России и Западной Европе: опыт сравнения // Россия и Запад. Сборник статей. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского

университета, 1996. М. 153–176.

На наш взгляд, наиболее доступно эту идею выразил К.А. Вигдорчик, который, обосновывая необходимость участия работодателя в страховании его работников на случай болезни, писал в 1912 г.: «Расходы предпринимателя по страхованию (рабочих) являются частью издержек производства. Если портится машина, фабрикант поправляет ее за свой счет, если требуется ремонт фабрики, он делает его также за свой счет. Почему же

«ремонт» рабочего должен производиться не за счет того же фабриканта?».²⁸⁵

Это объяснение можно смело распространить на все формы социальной поддержки работников. В наше время уже научно доказано, что предоставление льгот лицам, находящимся в объективно не равном по сравнению с другими лицами положении, необходимо для выравнивания их возможностей в сфере трудовых и иных социально-значимых отношений. Как указывает Т.Ю. Стукен, «равенство возможностей в социально-трудовых отношениях является самостоятельной ценностью и не требует для своей реализации доказательств экономической выгодности ни для отдельных групп, ни для общества в целом».²⁸⁶ Равенство права всех людей на труд закреплено в ст. 1, 2, 23 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2, 3, 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 1 и ст. Е Европейской социальной хартией (пересмотренной). Из ст. 17,

19 Конституции РФ следует, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, установленных общепризнанными принципами и нормами международного права. Таким образом, равенство возможностей является не только самостоятельной ценностью, но и закрепленной международно-правовыми актами правовой категорией, отражающей степень гуманитарного развития общества.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что работодатель обязан нести расходы, связанные с обеспечением социальных

²⁸⁵ Вигдорчик К.А. Социально страхование. Системное изложение истории, организации и практики всех форм социального страхования. СПб.: Изд-во «Практическая медицина», 1912. С. 95, 96.

²⁸⁶ Стукен Т.Ю. Дискриминация в социально-трудовых отношениях: экономико-институциональный аспект : Дисс. … докт. экон. наук. Омск, 2009. С. 136.

потребностей его работников, включая предусмотренные для них льготы. Эту обязанность следует рассматривать наравне с такими обязанностями, как выплата заработной платы, уплата налогов, создание безопасных условий труда и т.д. Согласно ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Если человек выбрал этот вид деятельности, он должен уметь организовать работу своего предприятия так, чтобы не перекладывать на кого-либо заботу о тех людях, благодаря труду которых он получает прибыль.

Вместе с тем обязанность работодателя по созданию специальных условий для инвалидов не может быть безграничной. Наравне с работодателем она должна возлагаться на государство. Для этого можно выделить два основания. Во-первых, в соответствии с международными нормами (ст. 27 Конвенции о правах инвалидов) и российским законодательством (ст. 20 Закона о социальной защите инвалидов) государство выступает гарантом реализации права инвалидов на труд. Во- вторых, трудоустройство инвалидов выгодно государству. При эффективном трудоустройстве отчисления с заработной платы инвалидов могут компенсировать затраты государства на осуществление предусмотренных законодательством выплат инвалидам. Например, в 2011 г. с заработной платы в 20 000 руб. государству ежемесячно должно было поступать 6640 руб. (13% НДФЛ и 20,2% взносов во внебюджетные фонды). В том же году были предусмотрены расходы на ежемесячную денежную выплату в среднем на одного инвалида около 1549,55 руб. в месяц. Таким образом, при трудоустройстве хотя бы 20% от общего числа инвалидов и фонде получаемой ими зарплаты в среднем 20 000 руб. на каждого человека можно

практически покрыть статью расходов государственного бюджета, направленную на выплату ЕДВ.²⁸⁷

Согласно ст. 5 Закона об образовании и ст. 17 Закона о социальной защите инвалидов инвалиды имеют право на профессиональное образование и профессиональную подготовку. В случае эффективного трудоустройства расходы на эти мероприятия окупаются. Например, расходы на высшее образование по очной форме окупаются через 5 лет 9 месяцев после трудоустройства, расходы на высшее образование при дистанционной форме обучения – через 1 год 8 месяцев, расходы на обучение на курсах повышения квалификации – через 3 месяца.²⁸⁸ Согласно ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов инвалиды имеют право на профессиональную реабилитацию. Средства, потраченные на профессиональную реабилитацию инвалида в службе занятости населения, возвращаются через 7,2 месяца после его трудоустройства.²⁸⁹

Итак, созданием специальных условий труда инвалидов должны

заниматься и работодатель, и государство. В связи с этим следует решить вопрос о распределении между этими двумя субъектами соответствующего финансового бремени. На наш взгляд, необходимо исходить из того, что работодатель должен нести затраты не ниже расходов на обеспечение льготных условий и охраны труда других работников (женщин, молодежи, работников, выполняющих работу с вредными или опасными условиями труда).²⁹⁰ Величину капитальных вложений, превышающую указанный размер, работодателю должно компенсировать государство. Этот подход необходимо закрепить в Законе о социальной защите инвалидов.

На наш взгляд, можно сделать вывод о том, что основные проблемы низкой трудовой занятости инвалидов заключаются не в характеристике

²⁸⁷ Зязин В.Н. Социально-экономическая политика обеспечения занятости инвалидов : Автореф. дисс. … канд. экон. наук. М., 2011. С. 11.

²⁸⁸ Зязин В.Н. Указ.соч. С. 124–126.

²⁸⁹ Карасаева Л.А. Указ. соч. С. 44.

²⁹⁰ См. ст. 92, 94, 117, 124, 125, 126, 146, 147, 212, 213, 221, 222, 225, 253–272 Трудового кодекса РФ.

инвалидов как неконкурентоспособной рабочей силы, а в отношении к данной проблеме государства и общества.

Одним из основных факторов, сдерживающих увеличение занятости инвалидов, является отсутствие адекватной современным условиям государственной политики в этой сфере, предусматривающей четко определенные цели регулирования занятости инвалидов и общую стратегию помощи инвалидам в реализации их трудовых прав.²⁹¹ Стратегического документа, фиксирующего положения государственной политики в области занятости инвалидов, в настоящее время не существует.

Таким документом, на наш взгляд, должна стать предлагаемая Концепция профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов (см. Приложение 1), утвержденная Указом Президента РФ.

Целевые программы занятости инвалидов

На базе Концепции государственной политики в области профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов должны разрабатываться целевые программы, которые являются наиболее эффективным средством управления профессиональной реабилитацией и трудоустройством инвалидов.

Специальные целевые программы содействия занятости инвалидов на федеральном уровне в настоящее время не существуют. В Государственной программе «Доступная среда» на 2011–2015 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2011 г. № 175,²⁹² на обеспечение занятости инвалидов направлены меры по созданию новых рабочих мест и обеспечению доступности рабочих мест в общероссийских общественных организациях инвалидов. Этих мер для решения проблем занятости инвалидов явно не достаточно.

²⁹¹ Храпылина Л.П. Профессиональная реабилитация и трудоустройство инвалидов в условиях перехода к рыночным отношениям : Дисс. … докт. экон. наук. М., 1994. С. 17; Осипова О.А. Формирование системы интеграции трудового потенциала инвалидов в экономику региона : Дисс. … канд. экон. наук. Воронеж, 2004. С. 94; Гашенина Н.В. Указ. соч. С. 117; Сенокосова О.В. Указ. соч. С. 3.

²⁹² Собрание законодательства РФ. 2011. 28 марта. № 13. Ст. 1765.

На региональном уровне решение вопросов занятости инвалидов в рамках целевых программ осуществляется по-разному. В Москве, например, сравнительно большой перечень мероприятий по содействию занятости инвалидов (создание новых рабочих мест, профессиональная подготовка и переподготовка безработных инвалидов, создание службы трудоустройства и сопровождения студентов-инвалидов, поддержка лечебно-трудовых мастерских и т.п.) предусмотрен Государственной программой «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012–2016 годы»²⁹³ и Государственной программой Москвы «Стимулирование экономической активности».²⁹⁴ В Ленинградской области принята Региональная программа дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Ленинградской области в 2013 г.²⁹⁵ Данная программа направлена на создание рабочих мест для незанятых инвалидов в коммерческих организациях. Аналогичную цель преследует целевая программа Московской области,²⁹⁶ которая распространяется не только на инвалидов, но и на многодетных родителей и родителей детей-инвалидов.

На наш взгляд, наиболее эффективными являются отдельные целевые программы содействия занятости инвалидов, которые разрабатываются на пять лет на основе ст. 37 Конституции РФ, ст. 7, 7,1-1 Закона о занятости населения, ст. 20 Закона о социальной защите инвалидов и содержат следующие разделы: 1. Совершенствование нормативно-правового регулирования и методического обеспечения; 2. Научные исследования проблем содействия занятости инвалидов; 3. Кадровое обеспечение государственных органов занятости по работе с инвалидами; 4.

²⁹³ Постановление Правительства Москвы от 6 сентября 2011 г. № 420-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. 20 сентября. № 53. Т. 2.

²⁹⁴ Постановление Правительства Москвы от 11 октября 2011 г. № 477-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. 25 октября. № 60.

²⁹⁵ Постановление Правительства Ленинградской области от 5 февраля 2013 г. № 17 // Вестник Правительства Ленинградской области. 2013. 4 апреля. № 17.

²⁹⁶ Программа дополнительных мероприятий по содействию в трудоустройстве незанятых инвалидов, многодетных родителей, родителей, воспитывающих детей-инвалидов, на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места в Московской области на 2012 год, утв. Постановлением Правительства Московской области от 31 января 2012 г. № 120/3 // Информационный вестник Правительства Московской области. 2012.

28 мая. № 5.

Совершенствование работы органов занятости по трудоустройству инвалидов; 5. Развитие сети учреждений, осуществляющих профессиональную реабилитацию инвалидов; 6. Реализация мероприятий по защите инвалидов от безработицы. Программы субъектов Федерации должны учитывать ситуацию, сложившуюся на рынке труда региона.

Для того чтобы целевая программа была эффективной, к ее разработке следует привлекать широкий круг специалистов, включая представителей органов власти и негосударственных организаций, специализирующихся на работе с инвалидами.

Организационная структура профессиональной реабилитации инвалидов

Профессиональная реабилитация инвалидов регулируется федеральными законами: ст. 9, 19, 20–24 Закона о социальной защите инвалидов, ст. 5, 13, 23, 25 Закона о занятости населения, ст. 5, 79 Закона об образовании.

Профессиональную подготовку и профессиональное образование инвалидов в основном осуществляют учреждения профессионального образования, предназначенные для всего населения.

Учебные заведения испытывают трудности с созданием для инвалидов специальных условий обучения, вызванных их психофизиологическими особенностями. Для решения этой проблемы, на наш взгляд, целесообразно создание методического центра, задачами которого является: методологическое обеспечение учебного процесса инвалидов; помощь образовательным учреждениям в овладении современными технологиями обучения инвалидов; разработка программно-методического и учебного материала; создание программ непрерывного психологического сопровождения инвалида в период обучения.

Наиболее слабым звеном в организационной структуре содействия занятости инвалидов является недостаточное количество учреждений профессиональной реабилитации.

Представляется, что базовым звеном системы профессиональной реабилитации инвалидов на региональном уровне должен стать Центр профессиональной и медико-социальной реабилитации инвалидов, имеющий статус межведомственного учреждения региональных органов занятости населения и социальной защиты.²⁹⁷ Функциями такого Центра являются углубленная психофизиологическая диагностика, определение готовности инвалида к профессионально-трудовой деятельности, разработка рекомендаций для ИПР в части профессиональной реабилитации инвалида, проведение коррекционно-восстановительных мероприятий, допрофессиональная подготовка, профессиональная ориентация, профессиональная подготовка, медико-социальная реабилитация, содействие

занятости. При этом Центр осуществляет только те функции, которые в силу своей специфичности не могут быть выполнены другими учреждениями (образования, здравоохранения, занятости и т.д.). На наш взгляд, необходимо законодательно закрепить создание подобных центров в Законе о социальной защите инвалидов, а также Постановлением Правительства РФ утвердить Типовое положение об этом Центре.

Основная нагрузка по трудоустройству инвалидов согласно ст. 15 Закона о занятости населения лежит на специалистах службы занятости. Они должны владеть современными технологиями информирования, консультирования и тестирования, уметь грамотно провести собеседование с посетителем и составить вместе с ним план действий по поиску работы. Поэтому необходимо систематически и целенаправленно повышать квалификацию специалистов, работающих с инвалидами, для чего целесообразно создать региональные и межрегиональные центры подготовки кадров для службы занятости по работе с инвалидами.

Для эффективного решения проблем профессиональной реабилитации инвалидов необходимы взаимодействие и преемственность в деятельности соответствующих органов и учреждений. До настоящего времени проблемы

²⁹⁷ На основании опыта Воронежской области.

координации деятельности органов и учреждений, задействованных в обеспечении профессиональной реабилитации инвалидов, не решены.²⁹⁸ На наш взгляд, необходимо создание координационно-совещательных органов по вопросам профессиональной реабилитации инвалидов на федеральном и региональном уровнях.

Оптимальным представляется создание в соответствии со ст. 20 Закона о занятости населения координационно-совещательного органа по вопросам занятости инвалидов в составе Трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Функциями данного органа должны стать: анализ ситуации в сфере занятости инвалидов; разработка предложений по вопросам политики занятости инвалидов и проектов нормативно-правовых актов; разработка, внедрение и контроль выполнения целевых программ; координация деятельности структур, участвующих в обеспечении занятости инвалидов; консультирование государственных органов, работодателей и иных организаций; контроль соблюдения нормативно-правовых актов и соглашений в сфере занятости инвалидов; участие в разрешении споров. К работе в Комиссии в качестве экспертов должны привлекаться представители кадровых служб предприятий, учреждений общего и профессионального образования, общественных организаций инвалидов.

Правовое регулирование обеспечения занятости инвалидов

В Российской Федерации основными формами содействия государства занятости инвалидов являются поддержка специализированных предприятий для инвалидов, квотирование рабочих мест, субсидирование создания специальных рабочих мест для инвалидов.

Трудоустройство инвалидов на специализированных предприятиях

²⁹⁸ Храпылина Л.П. Указ. соч. С. 183; Фещенко Н.В. Указ. соч. С. 46; Бодров Ю.В. Указ. соч. С. 49, 50;

Карасаева Л.А. Указ соч. С. 25.

Инвалиды могут быть заняты как на отрытом, так и на закрытом рынке труда. Занятость на открытом рынке труда заключается в их трудоустройстве на обычном предприятии, что предполагает конкуренцию за рабочее место. Занятость на закрытом (защищенном) рынке означает работу на специализированном предприятии, созданном для инвалидов.

Специализированные предприятия предназначаются для работы определенных категорий инвалидов (глухих, слепых, с нарушениями умственного развития или опорно-двигательного аппарата и некоторых других), которым необходимо создание особых условий труда. Возможность создания специализированных предприятий для инвалидов, которые не имеют реальной возможности получить работу на неспециализированных предприятиях, предусмотрена п. 7 Правила 7 Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов и пп. b) п. 11 Рекомендации МОТ № 168. Вместе с тем, как указывает Верховный комиссар ООН по правам человека, право инвалида на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбрал или на который он свободно согласился, не реализуется, если единственной реальной возможностью для инвалида является работа на

специализированном предприятии.²⁹⁹

В соответствии с СП 2.2.9.2510-09 «Гигиенические требования к условиям труда инвалидов»³⁰⁰ под специализированным понимается предприятие (независимо от формы собственности), которое применяет труд инвалидов, осуществляет комплекс мер по их профессиональной и социальной реабилитации, обеспечивает организацию на производстве медицинского обслуживания инвалидов, выпускает потребительские товары, товары производственно-технического назначения, где общая численность работающих составляет не менее 15 человек.

²⁹⁹ Thematic Study on the Work and Employment of Persons with Disabilities. Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights / UN General Assembly A/HRC/22/25. P. 18.

³⁰⁰ Постановление Главного государственного санитарного врача РФ «Об утверждении СП 2.2.9.2510-09

«Гигиенические требования к условиям труда инвалидов»» от 18 мая 2009 г. № 30 // Российская газета, № 108, 17.06.2009.

В советский период в России трудоустройство инвалидов на специализированных предприятиях было преимущественным способом содействия их занятости. В 1991 г. существовало около 1,5 тыс. специализированных предприятий, на которых работало свыше 240 тыс. человек.³⁰¹

Особая роль специализированных предприятий заключается в том, что

они позволяют подготовить инвалида к трудоустройству на открытом рынке труда. В современных российских условиях специализированные предприятия имеют как недостатки, так и преимущества.

К недостаткам необходимо отнести прежде всего то, что работа на них не способствует социальной интеграции, так как изолирует инвалидов. Уровень их заработной платы на этих предприятиях более чем в 2 раза ниже уровня заработной платы работающих там же здоровых работников, а также ниже средней зарплаты по региону в зависимости от субъекта Федерации на 18–57%.³⁰²

Большинство специализированных предприятий в настоящее время

неэффективны. Затраты на создание специальных рабочих мест и осуществление реабилитационных мероприятий делают их низкорентабельными и неспособными существовать в условиях жесткой конкуренции без государственной поддержки (прямых дотаций, обеспечения рынка сбыта, значительных налоговых и иных льгот). Показателем экономической зависимости специализированных предприятий от государства стало уменьшение их количества в связи с сокращением в 1990– 2000 гг. предоставляемых государством льгот.

К преимуществам специализированных предприятий можно отнести то, что в большинстве случаев они дают инвалиду со средней тяжестью нарушений единственную реальную возможность получить оплачиваемую работу. Надо также принимать во внимание то, что на этих предприятиях

³⁰¹ Храпылина Л.П. Указ. соч. С. 178.

³⁰² Кудаева Е.Г. Социальные барьеры трудоустройства инвалидов в современном российском обществе : Дисс. … канд. социолог. наук. Саранск, 2009. – С. 56.

может быть организован труд инвалидов, имеющих такие тяжелые функциональные нарушения, при которых организация их труда на обычных предприятиях невозможна даже при создании специальных условий.

Для развития нормативно-правового регулирования деятельности специализированных предприятий можно определить две цели существования специализированных предприятий. Первая – подготовка инвалидов для трудоустройства на открытом рынке труда, вторая – предоставление работы инвалидам, трудоустройство которых вследствие имеющихся тяжелых функциональных нарушений невозможно на обычных предприятиях. Тем не менее, в процессе оптимизации нормативно-правового регулирования занятости инвалидов их трудоустройство на специализированных предприятиях нельзя рассматривать ни в качестве исключительной или приоритетной формы обеспечения их занятости, ни в качестве фундамента политики обеспечения занятости инвалидов. Данный подход необходимо закрепить в Законе о социальной защите инвалидов.

На протяжении всего периода существования специализированных предприятий государство оказывает им поддержку, гарантируя тем самым трудоустройство инвалидов. Основной формой государственной помощи являются субсидии. Например, в Федеральной целевой программе

«Социальная поддержка инвалидов на 2000–2005 годы», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 14 января 2000 г. № 36,³⁰³ на поддержку предприятий ВОГ было предусмотрено 50 000 тыс. руб. В Федеральной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 годы», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 832,³⁰⁴ было предусмотрено выделение на поддержку предприятий общероссийских общественных организаций инвалидов 570 490 тыс. руб. из федерального бюджета. В Государственной программе

«Доступная среда» на 2011–2015 гг. предусмотрено выделение из

³⁰³ Собрание законодательства РФ. 2000. 24 января. № 4. Ст. 393.

³⁰⁴ Там же. 2006. 9 января. № 2. Ст. 199.

федерального бюджета 4 750 000 тыс. руб. на поддержку общероссийских общественных организаций инвалидов. Из содержания программы следует, что в основном эти средства должны быть израсходованы на поддержку предприятий этих организаций (созданию рабочих мест и обеспечению доступности рабочих мест).

Следует принимать во внимание, что большинство специализированных предприятий являются коммерческими организациями. Однако поддержка предпринимательской деятельности в виде постоянного субсидирования является механизмом, не свойственным рыночной экономике, что требует переосмысления статуса специализированных предприятий. На наш взгляд, они должны быть преобразованы в организации двух видов. Первый вид – центр профессиональной и медико-социальной реабилитации инвалидов, занимающийся их подготовкой к работе на открытом рынке труда. Центр приобретает статус реабилитационной организации и финансируется государством на общих условиях, установленных для реабилитационных организаций. Второй вид – созданное для трудоустройства инвалидов социальное предприятие, осуществляющее свою деятельность на основе

социального предпринимательства.³⁰⁵

Социальное предприятие является коммерческой организацией, функционирует на основе самоокупаемости и соответствует условиям рыночной экономики. Стимулирование создания подобных предприятий должно осуществляться через федеральные и региональные целевые

³⁰⁵ Социальное предпринимательство в западных странах стало активно развиваться в 1970–1980-х гг. ХХ в., В России подобные инициативы появились в 2005 г. Социальное предпринимательство – это новый способ экономической деятельности, в котором соединяется социальное назначение организации с предпринимательским новаторством и достижением устойчивой самоокупаемости. Социальное предпринимательство следует отличать от социально-ответственного бизнеса и некоммерческой деятельности. Для социально-ответственного бизнеса достижение социального эффекта является побочным продуктом деятельности, а основной целью – получение прибыли. Для некоммерческой деятельности, напротив, получение прибыли является второстепенной целью. В социальном предпринимательстве одинаково важен и социальный, и экономический результат, поскольку доходы от предпринимательской деятельности являются основным источником достижения социальных целей (например, создание на специализированном предприятии цеха, в котором работают только здоровые люди, и за счет прибыли от реализации продукции которого компенсируются повышенные затраты на создание специальных условий для инвалидов). Подробнее о социальном предпринимательстве см.: Социальное предпринимательство в России и в мире: практика и исследования [Текст] / отв. ред. А.А. Московская; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом «Высшая школа экономики», 2011.

программы содействия занятости инвалидов, которые могут предусматривать субсидии или ссуды на создание подобных предприятий.

Учитывая, что для реорганизации специализированных предприятий в центры профессиональной и медико-социальной реабилитации инвалидов и социальные предприятия потребуется длительное время, необходима выработка стратегии поддержки существующих специализированных предприятий.

В 2002–2003 гг. были сокращены налоговые льготы для общественных организаций инвалидов и их предприятий. В настоящее время специализированные предприятия имеют льготы по НДС (пп. 2 п. 3 ст. 149 Налогового Кодекса РФ (НК РФ), налогу на прибыль организаций (п. 1 ст. 247, ст. 252, п. 23 ст. 255, пп. 38, п. 1 ст. 264 НК РФ), налогу на имущество (п. 3 ст. 381 НК РФ)³⁰⁶, земельному налогу (п. 5 ст. 395 НК РФ), страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 2 Федерального закона

«О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2006 год» от 22 декабря 2005 г. № 179-ФЗ³⁰⁷), взносам в Пенсионный фонд России (ПФР) (п. 2 ст. 58 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ³⁰⁸ ( Закон о взносах).

Действующее законодательство предоставляет специализированным

предприятиям достаточное количество льгот и, на наш взгляд, нецелесообразно ставить вопрос об их расширении. Перспективной формой поддержки специализированных предприятий может стать предоставление

³⁰⁶ Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 07.08.2000, № 32, ст. 3340.

³⁰⁷ Собрание законодательства РФ. 2005. 26 декабря. № 52 (1 ч.). Ст. 5592.

³⁰⁸ Там же. 2009. 27 июля. № 30. Ст. 3738.

преимуществ при получении государственного заказа, что будет гарантировать им сбыт готовой продукции.³⁰⁹ В связи с этим необходимо совершенствовать законодательство о государственном заказе, в частности, внесение изменений в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечений государственных и муниципальных нужд».³¹⁰

Квотирование рабочих мест для инвалидов

Квотирование – это распространяющееся на всех работодателей требование трудоустроить на минимальное количество рабочих мест, установленное в процентном отношении к среднесписочной численности работников организации, граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.

Квотирование рабочих мест для инвалидов применяется в России с советских времен. Впервые квота (броня) для инвалидов ВОВ в пределах до 2% от общей численности работающих была введена Постановлением Совмина СССР в 1965 г.³¹¹ В 1976 г. эта броня была распространена Постановлением Совмина СССР на всех инвалидов.³¹² Следующим шагом по развитию системы квотирования стало принятие в 1993 г. Указа Президента РФ, согласно которому в целях создания системы профессиональной

реабилитации и обеспечения занятости инвалидов было признано целесообразным установление квоты на трудоустройство инвалидов и обязательной платы предприятий в Государственный фонд занятости населения РФ при несоблюдении ими квоты.³¹³ Таким образом, были

³⁰⁹ Перспективный подход к предоставлению специализированным предприятиям преимуществ при проведении конкурса по размещению государственного заказа предложен В.Н. Зязиным. Подробнее см. Зязин В.Н. Указ.соч. С. 159–164.

³¹⁰ Собрание законодательства РФ. 2013. 8 апреля. № 14. Ст. 1652.

³¹¹ Постановление Совмина СССР от 6 марта 1965 г. № 140 «О расширении льгот инвалидам Отечественной войны и членам семей военнослужащих, погибших в Великую Отечественную войну» // СП СССР. 1965.

№ 4. Ст. 22.

³¹² Постановление Совмина СССР от 10 декабря 1976 г. № 1010 «О дополнительных мерах по улучшению организации профессионального обучения и трудоустройства инвалидов» // Свод законов СССР. Т.2. 1990. С.754-810.

³¹³ Указ Президента РФ от 25 марта 1993 г. № 394 «О мерах по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. 29 марта. №

13. Ст. 1104.

обозначены основные элементы установленной позже системы квотирования. Система была введена в 1995 г. Законом о социальной защите инвалидов. Согласно ст. 21 Закона, для организаций с численностью работников более 30 человек, органами власти субъектов Федерации устанавливалась квота для приема на работу инвалидов – не менее 3% от списочного состава. В случае невыполнения или невозможности выполнения квоты организации были обязаны вносить обязательную плату за каждого нетрудоустроенного в пределах квоты инвалида в Государственный фонд занятости населения. Полученные деньги расходовались на создание рабочих мест для инвалидов.

В дальнейшем в указанный Закон вносились изменения, которые значительно сузили возможность применения квот. В 2001 г. субъекты Федерации вместо 3%-й и выше квоты получили право устанавливать квоту от 2 до 4%.³¹⁴ Значительные изменения были внесены в 2004 г.: численность работников организаций, для которых устанавливается обязательное квотирование, было увеличено с 30 до 100 человек; организации были освобождены от обязанности вносить плату за нетрудоустроенных в счет квоты инвалидов.³¹⁵ Вместо обязанности вносить плату за нетрудоустроенных в счет квоты инвалидов осталась установленная ст. 5.42 принятого в 2001 г. КоАП РФ административная ответственность в виде штрафа за отказ работодателей в приеме инвалидов на работу в пределах установленной квоты, предусмотренная ст. 5.42 КоАП РФ. В 2013 г. размер штрафа был повышен с 2–3 тыс. руб. до 5–10 тыс. руб.³¹⁶

Данные изменения повлекли за собой ряд негативных последствий.

В результате увеличения «стартового» показателя численности работников сократилось количество предприятий, для которых

³¹⁴ Федеральный закон от 29 декабря 2001 г. № 188-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. 31 декабря. № 53 (ч. 1). Ст. 5024.

³¹⁵ Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

³¹⁶ Федеральный закон от 23 февраля 2013 г. № 11-ФЗ.

устанавливается квота. По сути от обязанности устанавливать квоту был освобожден малый и средний бизнес, хотя именно в этой сфере инвалиды имеют больше шансов на трудоустройство. Недостатки законодательства, повлекшие указанные негативные последствия, были устранены в 2013 г.³¹⁷ Согласно изменениям, внесенным в ст. 21 Закона о социальной защите инвалидов, для работодателей, численность работников которых превышает 100 человек, условия квотирования остались прежними, а для работодателей, численность работников которых составляет не менее чем 35 человек и не более чем 100 человек, субъектами РФ может устанавливаться квота не выше 3 % среднесписочной численности работников.

После отмены установленной федеральным законом обязанности вносить плату за нетрудоустроенных в счет квоты инвалидов встал вопрос – может ли быть введена такая обязанность законом субъекта Федерации? Разъяснение по этому поводу дано в Определении Верховного суда РФ от 10 августа 2005 г.

№ 5-ГО5-45,³¹⁸ вынесенном по итогам рассмотрения кассационной жалобы на

решение Московского городского суда о признании противоречащей федеральному законодательству и, следовательно, недействующей, части третьей ст. 2 Закона г. Москвы «О квотировании рабочих мест» от 22 декабря 2004 г. № 90.³¹⁹

Указанный Закон в своей первоначальной редакции предусматривал, что

выполнением квоты считается трудоустройство инвалида, либо ежемесячная уплата в целевой бюджетный фонд квотирования компенсационной стоимости квотируемого рабочего места. Одной из московских коммерческих организаций указанная норма Закона была обжалована на основании того, что она противоречит налоговому законодательству, поскольку предусмотренная плата по своим характеристикам обладает признаками налога, т.е. Законом города

³¹⁷ Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 183-ФЗ «О внесении изменения в статью 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 08.07.2013, № 27, ст. 3475

³¹⁸ Определение Верховного суда РФ от 10 августа 2005 г. № 5-ГО5-45 // Доступ из СПС

«КонсультантПлюс. Версия Проф».

³¹⁹ Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. 12 января. № 3.

Москвы установлен региональный налоговый платеж, не предусмотренный Налоговым кодексом РФ.

В своем Определении Верховный суд РФ указал на то, что рассмотрение установленной Законом города Москвы платы в качестве регионального налога является необоснованным. Вместе с тем, согласно ст. 72 Конституции РФ социальная защита и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. Закон о социальной защите инвалидов не предусматривает внесение обязательной платы за каждого нетрудоустроенного в счет квоты инвалида. Следовательно, положения Закона города Москвы противоречат Закону о социальной защите инвалидов и являются недействительными.

Однако Закон города Москвы предусматривает установление квоты не только для инвалидов, но и для определенных категорий молодежи (несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, детей-сирот в возрасте до 23 лет, выпускников учреждений профессионального образования). В случае нетрудоустройства этих категорий молодежи Законом также предусмотрено внесение компенсационной платы. В Определении Верховного суда РФ указывается, что нет оснований для признания указанной нормы Закона недействующей в отношении молодежи. В результате сложилась парадоксальная ситуация. Из рассматриваемого Определения следует, что в отношении молодежи субъекты РФ имеют право вводить внесение платежей взамен трудоустройства в счет квоты, а в отношении инвалидов они такого права не имеют.

Необходимо отметить, что федеральное законодательство в настоящее время не содержит норм о замене трудоустройства в счет квоты платежами как в отношении инвалидов, так и в отношении молодежи. Таким образом, не

понятна правовая основа по сути различных подходов в отношении разных категорий граждан, отраженных в позиции Верховного суда РФ.

Как указывалось выше, статьей 5.42 КоАП РФ за отказ работодателей в приеме на работу инвалидов в пределах установленной квоты установлена административная ответственность в виде штрафа. Согласно пп. 87 п. 2 ст.

КоАП РФ протоколы об этом правонарушении составляют должностные лица органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие переданные федеральным центром полномочия в области содействия занятости населения. В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ дела об указанном административном правонарушении рассматривают мировые судьи. Дополнительно административная ответственность может быть установлена региональным законодательством. Например, статьей 2.2 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об

административных правонарушениях»³²⁰ установлена административная

ответственность в виде штрафа за невыполнение работодателем установленной законодательством города Москвы обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест. Согласно п. 4 ст. 4 Закона города Москвы «О квотировании рабочих мест» рабочие места считаются созданными (выделенными), если на них трудоустроены инвалиды. Следовательно, административная ответственность наступает, если работодатель не выделил рабочие места для трудоустройства инвалидов, на выделенные в счет квоты места инвалиды не трудоустроены и т.д.

Установление административных штрафов не является альтернативой отмены обязательных платежей за нетрудоустроенных в счет квоты инвалидов, поскольку, во-первых, денежные средства, полученные вследствие уплаты административных штрафов, установленных КоАП РФ, направляются не в специальный фонд на создание рабочих мест для трудоустройства инвалидов, а в бюджет, и обезличиваются. Во-вторых, существование обязательной платы за нетрудоустроенных инвалидов

³²⁰ Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. 12 декабря. № 69.

создавало для работодателей равные условия для участия в трудоустройстве данной категории граждан, поскольку на определенные предприятия в силу вредности работы или особенностей производственного процесса прием инвалидов невозможен. Уплачиваемые данными работодателями средства использовались для создания новых рабочих мест для инвалидов на других предприятиях.

В некоторых регионах в рамках соглашений о трехстороннем партнерстве оговаривается добровольная плата работодателей компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в региональный бюджет. Например, в Москве внесение подобной платы было предусмотрено п. 2.13 Московского трехстороннего соглашения на 2009 г. между Правительством Москвы, Московскими объединениями профсоюзов и Московским объединениями работодателей,³²¹ п. 2.14 Московского

трехстороннего соглашения на 2010 г.,³²² п. 2.12 Московского

трехстороннего соглашения на 2011 г.³²³

Следует отметить, что, во-первых, эта плата не является обязательной. Во- вторых, действующее законодательство не освобождает работодателя от административной ответственности (штрафа) за нетрудоустройство инвалида в счет квоты в случае внесения подобных платежей. Поэтому отсутствуют действенные рычаги мотивации работодателя добровольно вносить подобные взносы.

Глубокая оценка системы квотирования в целом дана в опубликованном в 2008 г. докладе МОТ, посвященном праву инвалидов на достойный труд.³²⁴ Согласно данному докладу, в европейских странах сформировалось три модели квотирования.

Первая модель имеет рекомендательный характер при отсутствии штрафов, т.е. работодатели не обязаны квотировать рабочие места для

³²¹ Тверская, 13. № 2009. 13 января. № 1.; Там же. 15 января. № 2.

³²² Там же. 2010. 14 января. № 2.

³²³ Там же. 14 декабря. № 149.

³²⁴ О´Рейли А. Право людей с ограниченными возможностями на достойный труд. Женева: Международная организация труда, 2008. С. 90–96.

инвалидов, но им рекомендуется это сделать. Такая модель действует в Нидерландах.

Вторая модель предусматривает обязательное квотирование при отсутствии действенных штрафных санкций. Эта модель существовала в Великобритании с 1944-го по 1996 г. В соответствии с британским Законом о занятости инвалидов организации с численностью 20 и более человек были обязаны квотировать не менее 3% рабочих мест для инвалидов. Ответственность наступала при приеме на работу лица, не являющегося инвалидом, при незаполненной квоте и предусматривала штраф, либо тюремное заключение.

Третья система квотирования аналогична той, которая была введена в России в 1995 г. Она предусматривает введение обязательных квот и в случае их незаполнения – уплату штрафов в фонд поддержки занятости инвалидов. Образцом этой модели является система квотирования, действующая в Германии. Для государственных и частных предприятий с числом сотрудников не менее 16 человек установлена квота 5%. Прием инвалида с серьезными нарушениями здоровья, которые значительно ограничивают трудоспособность, засчитывается за два места в квоте. Работодателям, которые превысили квоту, предоставляются дотации на покрытие дополнительных расходов, связанных с переоборудованием помещения или организацией специального профессионального образования. В случае незаполнения квот на работодателей налагаются штрафы. Собранные таким образом средства направляются исключительно на цели профессиональной реабилитации и занятости инвалидов. Контроль соблюдения законодательства возложен на Федеральную службу занятости.

Еще одним примером является Франция. Для всех государственных и частных предприятий, в которых работает 20 и более человек, установлена квота 6%. Прием на работу инвалидов определенных категорий засчитывается за 1,5, 2 или 2,5 места в квоте. Выполнять квоту предприятия могут следующим образом: принимать на работу инвалидов; размещать

производственные заказы на специальных предприятиях инвалидов; перечислять взносы в фонд интеграции инвалидов в сфере труда.

Как видно из приведенных примеров, условия квотирования в Германии и Франции жестче, чем те, которые были введены в России в 1995 г. Однако, как указано в упомянутом Докладе МОТ, количество предприятий, выполняющих требования законодательства, очень мало. Так, в Германии в 2004 г. 21% работодателей выполнили возложенные на них обязательства полностью, 51% – частично, 30% не предоставили работу ни одному инвалиду. Во Франции в 1998 г. только чуть больше половины работодателей трудоустроили в счет квот инвалидов, либо уплачивали штрафы в целевой фонд. В странах, где используются иные модели квотирования, указанные выше, процент трудоустроенных в счет квот инвалидов был еще ниже. Ситуация в России ничем не отличается от ситуации в европейских странах – число трудоустроенных инвалидов было ниже выделенных для них квот на протяжении всего периода существования системы квотирования, начиная с

советских времен.³²⁵

Давая оценку системы квотирования, в Докладе МОТ указывается на то, что создание этой системы основано на предположении о низкой производительности инвалидов. Из этого делается вывод, что если ставить задачу трудоустроить инвалидов на открытом рынке труда, то надо обязать к этому работодателей, а в ряде случаев выплатить им компенсацию. Однако История систем квотирования в Европе убедительно свидетельствует, что система трудоустройства, основанная на представлении о защищенных группах работников как о работниках «второго сорта», не может привести к положительным результатам. Многие работодатели не принимают систему квот и при возможности зачастую «откупаются» от выполнения своих обязанностей, предпочитая принимать на работу здоровых людей.

³²⁵ Храпылина Л.П. Указ. соч. С. 171; Бодров Ю.В. Указ. соч. С. 67; Коржов В.А. Повышение эффективности управления использованием в промышленности труда лиц с ограниченными физическими возможностями : Дисс. … канд. экон. наук. Орел, 2005. С. 51, 54; Гашенина Н.В. Указ. соч. С. 59, 132; Сенокосова О.В. Указ. соч. С. 79, 80.

Задача работодателя – обеспечить конкурентоспособность производства на открытом рынке, чем обусловлен поиск квалифицированной и адекватной производству рабочей силы. Квотирование же требует трудоустройства инвалида, невзирая на его деловые качества, поскольку в случае отказа в приеме на работу инвалида в счет квоты наступает административная ответственность, что лишает работодателя возможности выбора наиболее подходящих для него работников-инвалидов. В связи с этим инвалиды трудоустраиваются в счет квот, как правило, на неквалифицированные и низкооплачиваемые должности, либо работодатели, чтобы избежать санкций, оформляют их на работу формально, выплачивая минимальную заработную

плату, но не обеспечивая реальную занятость.³²⁶

В связи с вышеизложенным трудно согласиться с высказываемым в научной литературе мнением о том, что квотирование является эффективным способом трудоустройства инвалидов.³²⁷

В европейских странах наметился отход от системы квотирования с одновременным принятием антидискриминационного законодательства.³²⁸ На наш взгляд, в России в настоящее время также стали очевидны недостатки системы квотирования, которые должны быть компенсированы принятием законодательства, защищающего работника от дискриминации по признаку инвалидности в трудовых отношениях. Таким образом, целесообразно, чтобы система квотирования существовала одновременно с развивающимся антидискриминационным законодательством. Данный подход к правовому регулированию обеспечения занятости инвалидов должен быть отражен в Концепции профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов.

³²⁶ Фидиркин А.В. Социальный маркетинг и стратегия интеграции инвалидов в общество : Дисс. … докт. социолог. наук. Новосибирск, 2002. С. 218; Бодров Ю.В. Указ. соч. С. 98, 164–166; Джиоев С.Х. Указ. соч. С. 278.

³²⁷ Пузыревский С.А. Указ. соч. С. 150; Собченко О.В. Указ. соч. С. 92.

³²⁸ О´Рейли А. Указ. соч. С. 92, 96.

Сохранение системы квотирования рабочих мест для инвалидов обусловливает необходимость совершенствования законодательства в этой сфере.

В настоящее время на федеральном уровне регулируются только общие условия квотирования, а конкретизация норм федерального законодательства осуществляется нормативно-правовыми актами субъектов Федерации. Однако, поскольку Конституция гарантирует равенство прав граждан, государство должно стремиться к равнодоступности мер в отношении инвалидов, не зависимо от того, где они проживают. Поэтому целесообразно принять федеральный закон, устанавливающий единый механизм квотирования на всей территории страны. В этом законе должны содержаться: понятие квоты, поскольку оно отсутствует в федеральном законодательстве; порядок установления квоты, включая порядок расчета среднесписочной численности работников; условия выполнения квоты и ответственность за ее невыполнение.

Систему квотирования следует распространить не только на юридических лиц, но и на индивидуальных предпринимателей, поскольку в их подчинении может быть столько же сотрудников, сколько в организациях, обязанных выполнять квоту.³²⁹

Как обосновывалось выше, следует вернуть отмененную в 2004 г.

обязанность работодателей вносить обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты.

Создание специальных рабочих мест для инвалидов

Согласно ст. 22 Закона о социальной защите инвалидов специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов требуют дополнительных мер по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения,

³²⁹ Корсаненкова Ю.Б. Квотирование рабочих мест для инвалидов: проблемы правового регулирования // Трудовое право в России и за рубежом. 2010. № 2. С. 23–26.

дополнительного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов.

Минимальное количество таких рабочих мест устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ для каждого предприятия, учреждения, организации в пределах установленной квоты для приема на работу инвалидов. Специальные рабочие места также могут создаваться работодателями в добровольном порядке.

Как обосновывалось выше, на наш взгляд, с целью стимулирования спроса на труд инвалидов государство должно оказывать финансовую помощь работодателям в создании специальных рабочих мест. В настоящее время порядок выделения государственных средств на создание специальных рабочих мест устанавливается субъектами Федерации самостоятельно.

Например, в Москве Порядок распределения и предоставления субсидий из бюджета города Москвы на реализацию мероприятий по созданию, сохранению (модернизации) рабочих мест для инвалидов, созданию рабочих мест для молодежи, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций, утвержден Постановлением Правительства Москвы от 31 мая 2011 г. № 236-ПП.³³⁰ Субсидии предоставляются юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями г. Москвы, и индивидуальным предпринимателям. Субсидии предоставляются на конкурсной основе. Они не могут превышать 70% заявленных работодателем фактических затрат.

В Санкт-Петербурге действует Порядок предоставления в 2013 году субсидий на создание, модернизацию рабочих мест, в том числе специальных, для трудоустройства инвалидов, на мероприятия по обеспечению доступа инвалидов к рабочим местам и объектам производственной инфраструктуры, на образование и профессиональную подготовку инвалидов в Санкт-Петербурге, утвержденный Постановлением

³³⁰ Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. 10 июня. № 33.

Правительства Санкт-Петербурга от 14 февраля 2013 г. № 92.³³¹ Согласно этому Порядку субсидии предоставляются юридическим лицам основе конкурсного отбора.

Система финансирования создания рабочих мест для инвалидов в регионах страдает существенным недостатком – первоначально денежные средства идут на создание рабочего места, а потом под это рабочее место подбирается инвалид. Данный подход неверен, поскольку для создания полноценного специального рабочего места необходимо заранее знать, какие именно ограничения трудовой деятельности возникают у конкретного инвалида при трудоустройстве на конкретную вакансию, и только после этого создавать специальные условия, компенсирующие ограниченные возможности данного человека. Поэтому средства должны выделяться на создание специального рабочего места для конкретного инвалида после того, как он трудоустроен, а не на создание абстрактных рабочих мест.

На изменение сложившейся ситуации должно повлиять утверждение Минтрудом РФ Основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений жизнедеятельности.³³² Указанный документ предусматривает этапы оснащения специального рабочего места для инвалида: а) анализ потребностей инвалида в оснащении рабочего места; б) формирование перечня мероприятий, направленных на оснащение специального рабочего места; в) реализация перечня мероприятий, направленных на оснащение специального рабочего места. Исходя из приведенной этапности, утвержденные в субъектах РФ правила выделения субсидий на создание специальных рабочих мест должны быть изменены.

В целях защиты интересов инвалида, для которого создано специальное рабочее место, и обеспечения длительного эффекта от государственных

³³¹ Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2013. 27 марта. № 2.

³³² Приказ Минтруда России от 19 ноября 2013 г. № 685н «Об утверждении основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом

нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности» // Российская газета, № 83, 11.04.2014.

вложений, в региональных нормативных актах необходимо установить для работодателя ряд дополнительных обязанностей. В течение срока действия трудового договора с инвалидом работодатель должен ежегодно проводить аттестацию специального рабочего места, представляя в орган, выдавший субсидию, отчет об аттестации. Правовой основой ее проведения является Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 г.

№ 342н.³³³ Специальные рабочие места должны соответствовать касающимся

конкретного инвалида положениям указанных выше Основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений жизнедеятельности, Санитарных правил СП 2.2.9.2510-09 «Гигиенические требования к условиям труда инвалидов», Свода правил СП 35-104-2001 «Здания и помещения с местами труда для инвалидов»³³⁴, Национального стандарта «Рабочее место для инвалидов по зрению специальное. Порядок разработки и сопровождения. ГОСТ Р 52874-2007»³³⁵ и других подобных документов. За невыполнение этой обязанности работодатель должен привлекаться к административной ответственности в соответствии со ст. 5.27 КоАП РФ.

Кроме того, договор с инвалидом, для которого за государственный счет создается специальное рабочее место, должен быть заключен на неопределенный срок или в случаях, предусмотренных ст. 59 ТК РФ, на срок не менее одного года. Если работодатель расторгает бессрочный трудовой договор в течение трех лет или срочный трудовой договор до истечения срока его действия по п. 2 ст. 81 ТК РФ, то он должен вернуть полученную субсидию.

Поддерживаемое трудоустройство

³³³ Российская газета. 2011. 24 июня. № 135.

³³⁴ СП 35-104-2001. Здания и помещения с местами труда для инвалидов, одобренный Постановлением Госстроя РФ от 16 июля 2001 г. № 69 // М.: Госстрой России, ГУП ИОЗ, ГУП ЦПП 2001.

³³⁵ Национальный стандарт «Рабочее место для инвалидов по зрению специальное. Порядок разработки и сопровождения. ГОСТ Р 52874-2007», утвержденный Приказом Ростехрегулирования от 27 декабря 2007 г.

№ 552-ст // ГОСТ Р 52874-2007 «Рабочее место для инвалидов по зрению специальное. Порядок разработки

и сопровождения». - М.; Стандартинформ, 2008.

Согласно ст. 27 Конвенции о правах инвалидов инвалиды, включая инвалидов с тяжелыми нарушениями, имеют право на труд на открытом рынке труда. Мировой опыт показывает, что эффективным средством обеспечения реализации этого права инвалидами с тяжелыми нарушениями является поддерживаемое трудоустройство.

Технология поддерживаемого трудоустройства была разработана в США в конце 70-х годов для содействия инвалидам в получении работы на открытом рынке труда. Первоначально она применялась в основном для поддержки людей с нарушениями в интеллектуальном развитии.³³⁶

Поддерживаемое трудоустройство заключается в том, что с инвалидом

работает куратор, который осуществляет индивидуализированный поиск работы, организует обучение на рабочем месте и оказывает помощь в адаптации на рабочем месте в течение длительного времени.

Согласно отечественным научным разработкам поддерживаемое трудоустройство в первую очередь необходимо применять для решения проблем занятости следующих категорий инвалидов: с интеллектуальными нарушениями; с выраженными нарушениями статодинамических функций; с выраженными нарушениями функции зрения; глухих, глухонемых; с сочетанной патологией, при которой ведущими нарушениями функций являются статодинамические, а сопутствующими нарушениями функций – психические.³³⁷

В Российской Федерации поддерживаемое трудоустройство не развито. На

наш взгляд, функция поддерживаемого трудоустройства должна быть возложена на Центры профессиональной и медико-социальной реабилитации инвалидов, поскольку необходимым атрибутом поддерживаемого трудоустройства является психолого-медико-социальное сопровождение, которое включает в себя:

³³⁶ Профессиональная ориентация, профессиональная подготовка и трудоустройство при умственной отсталости. С. 146.

³³⁷ Карасаева Л.А. Указ. соч. С. 216, 217.

1) социальное сопровождение (отбор участников для трудоустройства через реабилитационное учреждение);

2) психологическое сопровождение – участие психологов в профессиональном подборе, психологический патронаж, психологическая помощь в виде психокоррекции;

3) медицинское сопровождение, необходимое для оценки состояния здоровья инвалидов, уточнения показаний и противопоказаний для конкретных видов профессиональной деятельности.³³⁸

В целях внедрения поддерживаемого трудоустройства необходимо разработать нормативно-правовую базу его регулирования. В связи с этим, на наш взгляд, должно быть утверждено Положение о поддерживаемом трудоустройстве. В этом Положении необходимо дать легальное определение поддерживаемого трудоустройства, определить виды организаций, осуществляющих организацию поддерживаемого трудоустройства, урегулировать взаимоотношения между субъектами данной деятельности. На наш взгляд, в данном Положении поддерживаемое трудоустройство следует определить как комплекс непрерывных индивидуализированных услуг по профессиональной ориентации, организации профессиональной подготовки или профессионального образования, поиску работы и помощи в производственной адаптации, оказываемых инвалиду с целью установления длительных трудовых отношений с работодателем.

Положение должно устанавливать обязанности: инвалида (участвовать в мероприятиях профессиональной ориентации, сотрудничать с куратором, пройти обучение у работодателя в случае положительного результата трудовой пробы и т.д.); куратора (оказывать помощь инвалиду в поиске вакансии и оформлении на работу, поддерживать постоянный контакт с инвалидом и работодателем, защищать права инвалида, оказывать ему помощь в адаптации в трудовом коллективе и т.д.): работодателя (оформить

³³⁸ Карасаева Л.А. Указ. соч. С. 220.

отношения с инвалидом в установленном законом порядке, организовать его обучение на рабочем месте, содействовать интеграции в трудовой коллектив и т.д.): членов семьи инвалида (при необходимости сопровождать инвалида на работу и с работы, обеспечивать прием инвалидом необходимых лекарств и проведение медицинских мероприятий, принимать участие в обучении инвалида социальным навыкам, постоянно поддерживать контакт с куратором и работодателем и т.д.).

При поддерживаемом трудоустройстве устройство инвалида на работу осуществляется в два этапа: 1) обучение выполнению трудовой функции по месту будущей работы с адаптацией на рабочем месте; 2) оформление на работу. На первом этапе отношения с работодателем оформляются либо путем заключения инвалидом ученического договора (который согласно ст. 198, 199 ТК РФ регламентирует приобретение профессии, специальности или квалификации), либо договора между организацией, осуществляющей поддерживаемое трудоустройство, и работодателем о направлении инвалида на стажировку, когда на первом этапе инвалид не получает профессию, специальность или квалификацию. На втором этапе с инвалидом заключается трудовой договор.

Внедрение поддерживаемого трудоустройства в практику является важным направлением обеспечения занятости инвалидов с тяжелыми нарушениями на открытом рынке труда и, тем самым, интеграции их в общество.