§1.2. Проблемы применения терминологии, связанной с инвалидностью, в международных правовых актах и российском законодательстве
При анализе определений понятий «инвалид» и «инвалидность» в российском законодательстве, необходимо учитывать влияние на него международного права. В связи с этим, на наш взгляд, первоначально необходимо рассмотреть проблемы применения связанной с инвалидностью терминологии в международных правовых актах с целью наиболее всесторонней оценки используемых в российском праве понятий.
Проблемы применения в международных актах терминологии, связанной с инвалидностью.
Оценку различных определений инвалидности, закрепленных в международных нормативных актах, на наш взгляд, следует проводить с точки зрения моделей инвалидности, использованных для формулирования содержащих данные определения международно-правовых норм.
Анализ научных оценок различных подходов к определению инвалидности позволяет сделать вывод о том, что наиболее объективно такое явление, как инвалидность, отражают модели, относящиеся к смешанной парадигме.
Как отмечает ряд исследователей, «правильное понимание соотношения социального и биологического в инвалидности возможно лишь с позиции их единства. Такой подход позволяет избежать вульгарного биологизма (когда не учитывается социальная природа человека, а в инвалидности видят только биологически-видовую основу), а также и вульгарного социологизма, заменяющего биологическое содержание инвалидности детерминирующими ее социальными факторами».140 Переоценка, так же как и недооценка различных компонентов инвалидности с научной точки зрения губительны.141
На международном уровне попытки выработать единообразную
терминологию, связанную с инвалидностью, стали предприниматься со второй половины ХХ в.142
В Декларации ООН о правах инвалидов 1975 г.143 (п. 1) понятие
«инвалид» определяется как «любое лицо, которое не может самостоятельно обеспечить полностью или частично потребности нормальной личной и/или социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его или ее физических или умственных способностей».
140 Основы медико-социальной экспертизы. С. 16.
141 Свистунова Е.Г. Указ. соч. С. 100; Лысенко А., Саньял А. Развитие системы реабилитации инвалидов в условиях рыночной экономики: научно-методич. пособие. М.: Изд-во «Папирус», 2009. С. 13, 14.
142 Ясырева И.Н. Указ.соч. С. 20, 21.
143 Декларация о правах инвалидов, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи 3447 (ХХХ) от 9 декабря 1975 г. // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Международные правовые акты».
к личностно-центрической парадигме, поскольку не учитывает инвалидизирующее воздействие факторов социальной среды.
Следующим шагом в разработке терминологии было принятие ВОЗ в 1980 г. МКН и издание в 1989 г. «Международной номенклатуры нарушений, ограничений и социальной недостаточности», которая содержит универсальные определения для международного понимания статистических данных при сравнительном анализе здравоохранения в различных странах. МКН проводит четкое разграничение между понятиями «дефект» (impairment), «инвалидность» (disability) и «социальные ограничения» (handicap).144
Определения указанных понятий, данные в МКН, нашли свое отражение
во Всемирной программе действий в отношении инвалидов 1982 г.145 и в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г.146 В указанных документах закреплены также определения таких понятий, как «предупреждение инвалидности», «восстановление социальных ограничений», «реабилитация» и «создание (обеспечение) равных возможностей».
Определения понятий, указанные в вышеприведенных документах сформулированы исходя из медико-социальной модели инвалидности. Представлен сбалансированный подход к пониманию данного явления: термин «инвалидность» означает ограничение жизнедеятельности; термин
«социальные ограничения» означает наличие в обществе барьеров
144 В официальном переводе ООН слово «handicap» переведено как «нетрудоспособность», что является не корректным.
Это следует из определения содержания данного термина. Например, в п. 18 Введения Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов указывается, что он «предполагает отношение между инвалидом и его окружением. Этот термин применяется с целью подчеркнуть недостатки окружения и многих аспектов деятельности общества, в частности, в области информации, связи и образования, которые ограничивают возможности инвалидов участвовать в жизни общества наравне с другими». Как видно из приведенного определения, речь идет о совершенно иных ограничениях, нежели способность трудиться.145 Всемирная программа действий в отношении инвалидов, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи A/RES/37/52 от 3 декабря 1982 г. // Всемирная программы действий в отношении инвалидов. - Нью-Йорк:
Организация Объединенных Наций, 1983. - С. 1 – 61.
146 П. 6 Всемирной программы действий в отношении инвалидов; п. 16, 20, 21 Введения Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятых резолюцией Генеральной Ассамблеи A/RES/48/96 от 20 декабря 1993 г. //Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Международные правовые акты».
(ограничений), с которыми сталкивается индивид в случае нарушения здоровья; термин «реабилитация» указывает на необходимость восстановления или компенсации вызванных инвалидностью утраченных функций; термин «обеспечение равных возможностей» направлен на признание права инвалидов быть интегрированными в общество и ответственность общества за устранение барьеров, вызывающих социальные ограничения.
Особое внимание в ряду рассматриваемых международных документов следует обратить на Конвенцию Международной Организации Труда (МОТ)
№ 159 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов, принятую
20 июня 1983 г.147, в которой дано более узкое определение понятия
«инвалид». Согласно п. 1. ст.1 для целей Конвенции термин «инвалид» означает лицо, возможности которого получать, сохранять подходящую работу и продвигаться по службе значительно ограничены в связи с надлежащим образом подтвержденным физическим или психическим дефектом.
Данное определение родственно экономической модели. Однако следует учитывать, что оно дано в целях узкоспециализированной Конвенции.Совершенно иная трактовка понятий «инвалид» и «инвалидность» дается в Конвенции о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 г. В п. е) Преамбулы указывается, что инвалидность – это эволюционирующее понятие и является результатом взаимодействия, которое происходит между имеющими нарушение здоровья людьми и отношенческими и средовыми барьерами социума.
Сравнение определений, базирующихся на МКН и содержащихся в Конвенции о правах инвалидов (см. табл. 1), показывает, что Конвенция дает определение инвалидности, характерное для популяционно-центрической, а
147 Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1983 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией Труда. 1957 – 1990. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 2031 - 2035.
не смешанной (как это было в МКН) парадигмы инвалидности. Инвалидность определяется не как функциональное ограничение, а как взаимодействие имеющих нарушение здоровья людей и различных социальных барьеров. Следует отметить, что подобный смысл вкладывался ранее в термин «социальные ограничения».
Таблица № 1. Сравнительная таблица определений понятия
«инвалидность», используемых в международных документах
Всемирная программа действий в отношении Инвалидов | Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов | Конвенция о правах инвалидов |
Инвалидность – любое ограничение или отсутствие (в результате дефекта) способности осуществлять ту или иную деятельность таким образом или в таких рамках, которые считаются нормальными для человека. | Термин «инвалидность» включает в себя значительное число различных функциональных ограничений, которые встречаются среди населения во всех странах мира. Люди могут стать инвалидами вследствие физических, умственных или сенсорных дефектов, состояния здоровья или психических заболеваний. Такие дефекты, состояния или заболевания по своему характеру могут быть постоянными или временными. | Инвалидность – это эволюционирующее понятие. Инвалидность является результатом взаимодействия людей, имеющих нарушение здоровья, и средовыми и «отношенческими» барьерами, мешающими их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими. К инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными и сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими. |
Изменение подхода к определению инвалидности в Конвенции о правах инвалидов связано с тем, что она базируется на социально-политической
модели инвалидности,148 относящейся к популяционно-центрической парадигме.149
Конвенция о правах инвалидов делает акцент на ликвидации социальных барьеров. Это, в частности, видно из названия Конвенции, из содержания определения «инвалидность» и «инвалид». Социальный аспект просматривается и в том, на определения каких терминов в Конвенции (ст. 2) делается акцент: - «общение», «язык», «дискриминация по признаку инвалидности», «разумное приспособление», «универсальный дизайн», которые связаны с деятельностью по обеспечению равных возможностей для инвалидов, и не содержится определения, например, таких терминов, как
«абилитация» и «реабилитация», связанных с деятельностью по восстановлению или компенсации утраченных в результате инвалидности функций. Это свидетельствует о том, что Конвенция не рассматривает в качестве равноценных реабилитационную и правозащитную деятельность, отдавая приоритет последней. Исходя из этой задачи, Конвенция содержит нормы, в большей мере касающиеся ликвидации социальных барьеров, т.е. изменения общества, приспособления его к нуждам инвалидов.150
В связи с изложенным, при определении инвалидности было бы уместно
в Конвенции о правах инвалидов, по аналогии с Конвенцией МОТ о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов, сделать оговорку о
148 Данная модель рассматривает инвалидов как группу угнетаемого меньшинства в современном обществе, подвергающегося дискриминации вследствие отсутствия безбарьерной среды и существования негативных предрассудков в отношении инвалидов.
149 На то, что в основе Конвенции о правах инвалидов лежит социально-политическая модель инвалидности указывают два факта. Во-первых, есть мнение, что Конвенция представляет собой своего рода смену
парадигмы в подходах, при которых инвалиды, воспринимаемые как объект благотворительности,
медицинской помощи и социальной защиты, становятся субъектами прав, способными отстаивать эти права в качестве активных членов общества: см. Международная конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней: Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека о ходе осуществления рекомендаций, содержащихся в исследовании о правах человека инвалидов // Генеральная Ассамблея ООН. A/HRC/4/75. п. 21 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://daccess-ods.un.org/TMP/3236096.html (дата обращения 05.03.2014). Во-вторых, в публикациях ООН, посвященных Конвенции, инвалиды называются самым многочисленным меньшинством в мире: см. От социальной изоляции – к равенству. Осуществление прав инвалидов. Руководство для парламентариев: Международная конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней. Женева: ООН, 2007. С. 1.
150 За редким исключением (ст. 25 п. b) в Конвенции не упоминается о предупреждении инвалидности и лечении нарушений здоровья.
том, что такое определение применимо именно к данной Конвенции, поскольку очевидно, что в Конвенции дается одностороннее определение инвалидности, не охватывающее полностью суть рассматриваемого явления. Однако подобной оговорки в Конвенции не содержится, что вызывает ряд проблем.
Необходимо отметить, что на международном уровне до сих пор не выработана единая позиция по поводу определения термина «инвалид» и иной связанной с инвалидностью терминологии.151 На это, в частности, указывает существование наряду с Конвенцией о правах инвалидов Международная классификация функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья, пришедшей в 2001 г. на смену МКН, в которой, как уже говорилось выше, отражен иной подход к определению инвалидности. Отношения между МКФ и Конвенцией о правах инвалидов неоднозначны. МКФ не упоминается в п. f) Преамбулы Конвенции, где перечисляются документы ООН, имеющие «влияние на поощрение, формулирование и оценку стратегий, планов, программ и мероприятий на
национальном, региональном и международном уровнях для дальнейшего обеспечения инвалидам равных возможностей». Как отмечают R. Kayess и P. French, несогласование Конвенции о правах инвалидов и МКФ прежде всего связано с тем, что участвующие в подготовке Конвенции международные организации инвалидов жестко выступали против каких-либо упоминаний о МКФ в тексте Конвенции, поскольку, по их мнению, МКФ отражает медицинскую модель инвалидности и является препятствием для реализации инвалидами прав человека, которое должно быть преодолено Конвенцией
путем утверждения социальной модели инвалидности.152 В связи с этим
взаимоотношение МКФ и Конвенции в настоящее время остается не решенным вопросом.
151 Lawson A., Priestley M. Monitoring the Implementation of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities in Europe: Principles for the Identification and Use of Indicators. ANED. 2009. P. 10 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.disability-europe.net/en/themes/Monitoring%20rights?jsEnabled=1 (дата обращения 10.12.2013).
152 Kayess R. and French P. Out of Darkness into Light? Introducing the Convention of the Right of Persons with Disabilities (2008). Human Rights Law Review P. 25 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.ihhr.unsw.edu.au/publications/articles_books.html (дата обращения 10.12.2013).
Принятие Конвенции, несомненно, было большим шагом в развитии международного права, направленного на защиту прав людей с инвалидностью. Она, в отличие от ранее принятых ООН документов, касающихся инвалидов, является обязательной для ратифицировавших ее государств. Это, в частности, означает, что ратифицировавшие Конвенцию государства должны привести в соответствие с ней свое законодательство. В связи с этим особое значение приобретают разъяснения Верховного комиссара ООН по правам человека относительно понятия «инвалидность», закрепленного в Конвенции.
Во-первых, Верховный комиссар ООН по правам человека считает,
«что «инвалидность» является эволюционирующим понятием, обусловленным отношенческими и средовыми барьерами, мешающими участию инвалидов в жизни общества. Поскольку данное понятие неоднозначно, формулировки в различных обществах могут меняться в зависимости от превалирующих условий».153 Соответственно, каждое государство может иметь свою формулировку понятия «инвалидность».
Во-вторых, указывается на то, что в национальном законодательстве определение инвалидности должно отражать понимание инвалидности как социального явления, в связи с чем «необходимо отказаться от определений, основанных на медицинских показаниях и сформулированных в зависимости от видов нарушений здоровья, или от определений, базирующихся на понятии повседневной жизнедеятельности, в которых неспособность к такой деятельности увязана с нарушением здоровья».154 Исходя из этого, государства должны определять инвалидность как результат взаимодействия людей, имеющих нарушение здоровья, с социальными барьерами.
153 Международная конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней / Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека о ходе осуществления рекомендаций, содержащихся в исследовании о правах человека инвалидов. п. 24.
154 Тематическое исследование Управления Верховного комиссара по правам человека Организации Объединенных Наций в целях повышения уровня информированности Конвенции о правах инвалидов // Генеральная Ассамблея ООН. A/HRC/10/48/ п. 36 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://daccess-
ods.un.org/TMP/69775.04.html (дата обращения 10.12.2013) .
Возникают вопросы – насколько данное разъяснение ограничивает государства в использовании подхода в определении инвалидности, принятого в рамках смешанной парадигмы инвалидности, и должна ли новая формулировка определения инвалидности, закрепленная в национальном законодательстве, повлечь за собой смену модели инвалидности, которая принята в том или ином государстве?
В отечественной науке выделяется три подхода к пониманию терминов «инвалидность» и «инвалид»: а) обыденное, б) нормативно- правовое (легальное) и в) доктринальное (доктринальное определение в сжатом виде отражает модель инвалидности).155
Должно ли совпадать легальное и доктринальное понимание
инвалидности? В российском праве они всегда совпадали. Например, в Законе СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» (ст. 18) определение инвалидности дается исходя из экономической модели. Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ» 1995 г. (ст. 1) дает определение «инвалид» исходя из медико-социальной модели. Определения, данные в этих нормативных актах, всегда были едиными для всего российского законодательства.
В ряде зарубежных государств законодательство содержит несколько определений инвалидности. Например, в США определение «инвалид» в Законе об американцах с инвалидностью дается исходя из социально-правовой модели, а в Законе о социальном обеспечении – исходя из экономической модели.156 Фактически политика США базируется на двух моделях инвалидности.
Модель инвалидности, принятая в государстве, определяет содержание государственной политики в отношении инвалидов. Законодательство, регулируя соответствующие общественные отношения, является одним из инструментов реализации данной политики. Для эффективного выполнения
155 Аракчеев В.С. Пенсионное право России. СПб.: Изд–во «Юридический центр Пресс», 2003. С. 266.
156 International Disability Rights Monitor. Regional Report of Americas 2004. International Disability Network. Chicago : 2004. P. 350.
этой функции законодательство должно наиболее полно отражать содержание политики в отношении инвалидов. Но это невозможно сделать, если легальное и доктринальное понимание инвалидности будут различаться. Легализация доктринального понимания инвалидности, являющегося сжатым выражением модели инвалидности, по сути, легализует указанную модель и определяет направление развития законодательства в отношении инвалидов.
Таким образом, изменение легального определения инвалидности допустимо при изменении модели инвалидности, принятой в государстве. Следовательно, введение новой формулировки инвалидности в законодательство невозможно без смены модели инвалидности.
Анализ международных документов показывает, что подход к определению того, насколько закрепленное в национальном законодательстве понятие инвалидности соответствует Конвенции, должен быть более гибким. Ведь Конвенции соответствует любое понятие инвалидности, если в качестве одного из элементов этого понятия признается существование социальных барьеров, с которыми сталкиваются люди в связи с нарушением здоровья. В этой связи уместно привести в качестве примера Замечания общего порядка № 5 «Лица с какой-либо формой инвалидности», подготовленные в 1994 г. Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам.157 В указанном документе разъясняется применение положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах158 в отношении инвалидов, где относительно определения понятия «инвалидность» в.п. 3 дается отсылка к Стандартным правилам обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятым Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1993 г.
157 Committee on Economic, Social and Cultural Rights. General Comment No. 5 (1994) «Persons with disabilities» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/4b0c449a9ab4ff72c12563ed0054f17d?Opendocument (дата обращения 05.03.2014) .
158 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 12, 1994.
(Стандартные правила) и указывается, что достаточно использовать принятый в Стандартных правилах подход к определению данного понятия, которое более полно отражает суть такого явления, как инвалидность. Следовательно, использование данного определения не препятствует защите и поощрению прав инвалидов. Изложенный выше подход к определению инвалидности может быть отражен государством при ратификации Конвенции посредством оговорок.
Таким образом, основанное на смешанной парадигме инвалидности понятие «инвалид», закрепленное в национальном законодательстве, соответствует понятию «инвалид», содержащемуся в Конвенции о правах инвалидов, поскольку смешанная парадигма включает в себя характеристики инвалидности, присущие для популяционно-центрической парадигмы. Следовательно, Конвенции соответствует любое понятие инвалидности, содержащее, наряду с другими, такую характеристику инвалидности, как существование социальных барьеров, с которыми сталкиваются люди в связи с нарушением здоровья.
Проблемы определения понятий «инвалид» и «инвалидность» в российском законодательстве
В российском законодательстве определение инвалидности дается исходя из признанной государством модели инвалидности.
В советское время понятия «инвалид» и «инвалидность» определялись исходя из экономической модели. Так, согласно ст. 18 Закона СССР «О государственных пенсиях» 1956 г. инвалидность – это постоянная или длительная потеря трудоспособности.
В 90-х годах определение инвалидности в законодательстве меняется в связи с влиянием медико-социальной модели инвалидности. Определение
понятия «инвалид» было закреплено в Законе СССР «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР» (ст. 2): «инвалидом является лицо, которое в связи с ограничением жизнедеятельности вследствие наличия физических или умственных недостатков нуждается в социальной помощи и защите».
На развитие медико-социальной модели в России оказала влияние опубликованная в 1993 г. обзорная информация М.В. Коробова
«Международная классификация нарушений, ограничений трудоспособности и социальной недостаточности и возможности ее использования в практической медико-социальной экспертизе», в которой автор предлагал использовать данную классификацию для уточнения критериев инвалидности, определения потребностей инвалидов в мерах реабилитации и оценки эффективности ее результатов159.
Окончательно медико-социальный подход в определении понятия
«инвалид» был закреплен Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в РФ». В соответствие со ст. 1 данного Закона инвалид - это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Согласно той же статье ограничение жизнедеятельности - полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.
В 1997 г. Постановлением Министерства труда и социального развития РФ и Приказом Министерства здравоохранения РФ утверждаются Классификации и временные критерии, используемые при проведении
159 Коробов М.В., Дубинина И.А., Каменков К.А. История становления и развития медико-социальной экспертизы в России : учебно-методическое пособие для специалистов учреждений медико-социальной экспертизы. СПб. : СПбИУВЭК, 2008. С. 19.
медико-социальной экспертизы,160 ставшие базисным документом, обслуживающим Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 965 «О порядке признания граждан инвалидами».161 В основу указанных Классификаций была положена переведенная в 1994 г. на русский язык Международная номенклатура нарушений, ограничений и социальной недостаточности.162 В настоящее время действуют Классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы, которые были утверждены в 2009 г.163 (Классификации и критерии). Они основаны на тех же принципах и подходах, что и предыдущие Классификации. Таким образом, российское законодательство базируется на научно разработанной и принятой международным сообществом медико- социальной модели инвалидности.
После принятия Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» было введено новое определение понятия «инвалидность», содержавшееся в принятых в 1997 году Классификациях и временных критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы. Согласно п. 1.1.2. данных Классификаций инвалидность - это социальная недостаточность вследствие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящая к ограничению жизнедеятельности и необходимости социальной защиты.
Поскольку Приказом Минздравсоцразвития РФ от 10 октября 2005 г.
№ 630164 указанные Классификации были отменены, легальное определение понятия «инвалидность» в настоящее время в российском законодательстве отсутствует.
160 Утверждены Приказом Минздрава России № 30, Постановлением Минтруда России № 1 от 29 января 1997 г. // Бюллетень Минтруда России. 1997. № 2.
161 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 965 «О порядке признания граждан инвалидами» // Собрание законодательства РФ, 19.08.1996, № 34, ст. 4127.
162 Международная классификация функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья: МКФ,
краткая версия. С. iii.
163 Классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденные Приказом Минздравсоцразвития России от 23 декабря 2009 г. № 1013н // Российская газета. 26 марта2010. № 63.
164 Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2005. № 11.
Определение понятия инвалидности в современном законодательстве можно выявить только путем последовательного анализа правовых норм. Из п. 4 ст. 3 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в РФ» от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ следует, что инвалидность – это трудная жизненная ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно. Однако подобное определение не отражает суть инвалидности.
Закрепленное в настоящее время в законодательстве понятие
«инвалид» соответствовало существовавшим на момент его введения международным документам, поскольку общей методологической базой для определения этого понятия как в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в РФ», так и во Всемирной программе действий в отношении инвалидов и в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов, являлась МКН, принятая в 1980 г. Однако, после принятия МКФ в 2001 г. и Конвенции о правах инвалидов в 2006 г. содержащееся в российском законодательстве определение понятия «инвалид» устарело и перестало соответствовать современным международным актам, поскольку в нем не указывается на такой элемент инвалидности, как неприспособленность к инвалиду внешней среды. В связи с этим в настоящее время весьма актуальна разработка нового определения.
Рассматривая вопрос введения в законодательство нового понятия
«инвалид», необходимо прежде всего остановиться на применяемой терминологии. В России для обозначения лиц с существенными нарушениями здоровья используется латинское слово «инвалид» (invalid), которое в переводе означает «непригодный».165 В русском языке это слово появилось в XVIII в. применительно к военнослужащим, которым последствия ранений не позволяли содержать и обслуживать себя. В XIX в. к
165 Словарь-справочник по социальной работе // Под ред. д-ра ист. наук проф. Е.И. Холостовой. М.: Юристъ, 1997. С. 116.
инвалидам стали относить всех лиц, утративших возможность себя содержать и обслуживать в связи с нарушением здоровья.166
В современной научной и общественно-политической литературе появилась тенденция не употреблять термин «инвалид» для обозначения людей с нарушениями здоровья, объясняя это этическими соображениями. Существует мнение, что данное слово оскорбляет достоинство, дискриминирует права, внушает мысль о собственной неполноценности и тем самым препятствует нормальному формированию личности. Термин
«инвалид» интенсивно заменяется терминами «лицо с ограниченными возможностями» (иногда добавляется «… здоровья»), «лицо с ограничениями жизнедеятельности», «лицо с нарушениями зрения (либо другими нарушениями)» и т.п. Например, Первый Международный Фестиваль молодых инвалидов, проходивший в Москве в 1992 г., предложил термин
«инвалид», заменить понятием «нарушенное состояние», так как не существует людей, именуемых инвалидами, а есть лица с различными физическими, психическими и т.п. состояниями.167
Споры о замене слова «инвалид» иными терминами не новы. В 30-е годы советской медицинской общественностью обсуждался вопрос, следует ли применять этот термин, и предлагались такие названия, как «ограниченно трудоспособный», «стойко нетрудоспособный» и т.д. 168
Поскольку данная тенденция может быть отражена в законодательстве,169 необходимо более подробно остановиться на употреблении соответствующих терминов.
166 Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 15.
167 Кузьмин В.П., Степашов Н.С. Регуляция жизненных затруднений незрячего населения. Курск: КГМУ, 2004. С. 34.
168 Основы медико-социальной экспертизы. С. 11.
169 В настоящее время в российском законодательстве используются термины «лица с ограниченными возможностями здоровья» (см., например, Закон РФ «Об образовании в Российской Федерации» от 29
декабря 2012 г. № 273-ФЗ) и «лица с ограничениями жизнедеятельности» (см., например, Закон г. Москвы
«О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в г. Москве» от 26 октября 2005 г. № 55), однако они не идентичны термину «инвалид» и обозначают в первом случае более широкий круг лиц, включающий в себя инвалидов, а во втором случае – иных лиц, не являющихся инвалидами.
Термин «лицо с ограниченными возможностями» является русским переводом с английского языка североамериканского термина «people with disabilities». Указанный термин не отражает специфику состояния гражданина, потому что не определяет, в какой же сфере жизнедеятельности у данного лица ограничены возможности (в здоровье, коммерческой деятельности, творчестве, возможности престижного отдыха и т.д.).
Термины «лицо с ограниченными возможностями здоровья», «лицо с ограничениями жизнедеятельности», «лицо с нарушениями зрения (слуха и т.п.)» отражают специфику состояния гражданина, но латинский термин
«инвалид» позволяет образовывать обобщающее существительное – инвалидность, что невозможно при применении вышеуказанных терминов.
Термин «инвалид» наиболее четко по сравнению с другими терминами в русском языке передает суть явления. Поэтому его замена особенно недопустима в законодательстве, поскольку юридическая техника требует четкости и единообразия используемой терминологии.
Представляется необоснованным предложение Ю.В. Иванчиной исключить из оборота Трудового кодекса РФ термин «инвалид» и заменить его терминами «трудоспособность» и «нетрудоспособность».170 Во-первых, такое нововведение будет противоречить правилу об использовании в трудовом праве понятий иных отраслей права в том же значении, которое им придается «материнскими» отраслями.
Во-вторых, понятие «нетрудоспособный» шире, чем понятие
«инвалид», поскольку оно охватывает как временно нетрудоспособных лиц, так и лиц со стойкой нетрудоспособностью. Непосредственно для инвалидов (которых условно можно отнести к лицам со стойкой нетрудоспособностью) в Трудовом кодексе РФ171 (ТК РФ) предусмотрен ряд льгот (ст. 92, 94, 96, 99, 113, 128, 179, 224). Использование общего понятия «нетрудоспособный» не
170 Иванчина Ю.В. Трудоспособность работника как основание дифференциации норм в трудовом праве // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения: Материалы Пятой Международной научно-практической конференции / под ред. К.Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 319, 320.
171 Собрание законодательства РФ. 2002. 7 января. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
позволит выделить данную категорию и придется вводить дополнительные дефиниции (временно нетрудоспособный, постоянно нетрудоспособный и т.п.).
В-третьих, как уже отмечалось выше, неверно ставить знак равенства между инвалидностью и нетрудоспособностью. Не каждый инвалид может быть признан ограниченно трудоспособным. В Классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, установлены три степени ограничения способности к трудовой деятельности (пп. «ж» п. 6):
I степень – способность к выполнению трудовой деятельности в обычных условиях труда при снижении квалификации, тяжести, напряженности и (или) уменьшении объема работы, неспособность продолжать работу по основной профессии при сохранении возможности в обычных условиях труда выполнять трудовую деятельность более низкой квалификации;
II степень – способность к выполнению трудовой деятельности в специально созданных условиях с использованием вспомогательных технических средств;
III степень – способность к выполнению трудовой деятельности со значительной помощью других лиц или невозможность (противопоказанность) ее осуществления в связи с имеющимися ограничениями жизнедеятельности.
В качестве примера рассмотрим случай определения степени трудоспособности у инвалида с отсутствием нижних конечностей, который имеет профессию «программист». Данный инвалид может работать полную рабочую неделю дома или в офисе и ему не требуются специально созданные условия труда. Поэтому он не может быть признан ограниченно трудоспособным, исходя из указанных Классификаций и критериев, хотя он, несомненно, является инвалидом.
Таким образом, трудовое законодательство должно содержать специальные правовые нормы, обеспечивающие реализацию инвалидами их права на труд (нормы об ограничении привлечения инвалидов к работе в ночное время и сверхурочной работе, преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата работников и т.п.). Исходя из проведенного анализа, не представляется возможным осуществлять дифференциацию правого регулирования труда инвалидов без употребления термина «инвалид».
Понятия - «инвалид» и «инвалидность» нельзя расценивать как равнозначные в связи с тем, что «одно из них характеризует субъект, личность, а второе – особое состояние здоровья или даже социальную категорию».172 Таким образом в законодательстве должны быть определены оба понятия.
В целях приведения российского законодательства в соответствие с Конвенцией о правах инвалидов, в марте 2014 г. были подготовлены поправки в Закон о социальной защите инвалидов, в соответствии с которыми определение понятия «инвалид» предполагается изложить в новой редакции: «инвалид - это лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, нарушениями анатомического строения организма, его органов и систем, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной
защиты».173 Однако, предложенные изменения, на наш взгляд, не решают
проблему соответствия рассматриваемого международным документам. Новое легальное понятие «инвалид» должно соответствовать следующим требованиям:
172 Ясырева И.Н. Указ. соч. С. 26.
173 Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Законопроект № 480719-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов». Текст внесенного законопроекта. [Электронный ресурс] - Режим доступа:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=480719-6&02 (обращения 15.04.2014).
1. В определении должны использоваться термины, содержащиеся в МКФ.
2. В определении должно указываться на то, что нарушение здоровья лица влечет за собой как ограничение его возможностей, так и социальные ограничения, с которыми это лицо сталкивается. Ограничение возможностей целесообразно определить с помощью словосочетание «ограничение жизнедеятельности», а социальные ограничения – с помощью словосочетания «снижение приспособляемости к социальной среде», использование которого указывает на необходимость приспособления к инвалиду окружающей среды.
3. Поскольку с точки зрения права человек становится инвалидом после признания его таковым компетентными специалистами, это также должно быть зафиксировано в определении. На необходимость отражения в определении этого обстоятельство, в частности, указывают С.Ю. Головина 174 и В.С. Ткаченко.175
С учетом вышеизложенного можно дать следующее определение: инвалид – это лицо, имеющее установленное заключением медико- социальной экспертизы изменение здоровья вследствие стойкого нарушения функций и систем организма, приводящее к ограничению жизнедеятельности, выражающемуся в полной или частичной утрате возможности самостоятельно осуществлять бытовую, общественную и профессиональную деятельность, а также к снижению приспособляемости к социальной среде и вызывающее необходимость его социальной защиты.
Понятие «инвалид» определяет лицо, обладающее определенными свойствами. Понятие «инвалидность» должно отражать свойства лица, определяемого как инвалид. Следовательно, исходя из сформулированного определения «инвалид» для закрепления в нормативно-правовых актах
174 Головина С.Ю. Проблемы определения субъекта в целях дифференциации правового регулирования отношений в сфере труда // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения: Материалы Пятой Международной научно-практической конференции / под ред. К.Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 29.
175 Ткаченко В.С. Указ. соч. С. 35.
можно предложить следующее определение «инвалидности»: инвалидность - это изменение здоровья человека вследствие стойкого нарушения функций и систем организма, приводящее к ограничению жизнедеятельности, выражающемуся в полной или частичной утрате возможности самостоятельно осуществлять бытовую, общественную и профессиональную деятельность, а также к снижению приспособляемости к социальной среде и вызывающее необходимость его социальной защиты.