§ 1. Правовой режим государственного Пенсионного фонда Российской Федерации

Анализ социально-экономических причин, обусловивших на рубеже 90-х годов XX в. объективную необходимость принятия нового пенсионного законодательства и формирования его самостоятельной

IП")

кредитно-финансовой основы, был проведен многими авторами, поэтому ограничимся лишь их краткой констатацией. М.Н. Захаров и Э.Г. Тучкова выделяют, в частности, следующие причины создания

ПФР:^[85]

1) выявление объективной потребности пересмотреть укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся; возродить и, главное, реализовать на практике истинную его сущность;

2) необходимость существенно повысить доходы основной массы населения — пенсионеров, живущих, как правило, на строго фиксированную выплату — пенсию;

3) желание не допустить утечки пенсионных страховых средств и использования их на иные цели, отличные от пенсионного обеспечения застрахованных и их семей.

Таковы были объективные причины создания Пенсионного фонда РФ в конце 1990 г.

В настоящее время деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации, как уже говорилось, регулируется Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденном постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г..^[86] Ныне этот документ действует в редакции Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г.

Однако, Положение — далеко не единственный нормативный акт, определяющий правовое положение ПФР, т.к. правовую основу деятельности Фонда образуют также:

• Конституция Российской Федерации;

• Бюджетный кодекс РФ (в части регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов, составления, утверждения и исполнения их бюджетов);

• законодательство Российской Федерации о налогах и сборах (Налоговый кодекс РФ и др.);

• Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»^[87];

• Федеральный закон от 16 июля 1999 г. 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»^[88];

• Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»^[89];

• Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»^[90];

• Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111 -ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»^[91];

• Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»^[92];

• другие федеральные законы, Указы Президента РФ и принимаемые в соответствии с ними иные подзаконные нормативные акты Российской Федерации: постановления и распоряжения Правительства РФ, инструкции и письма Министерства финансов РФ, иных органов исполнительной власти.

Соответственно можно констатировать, что общий объем нормативно-правовых актов, регулирующих в большей или меньшей степени деятельность Пенсионного фонда РФ, чрезвычайно велик. Только за последние 2 года в России было принято около 10

законодательных актов, напрямую касающихся деятельности Пенсионного фонда РФ, и еще большее количество нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ.

Согласно п. 1 Положения о ПФР, Пенсионный фонд — это самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пункт 2 Положения устанавливает, что денежные средства Пенсионного фонда «находятся в государственной собственности», «не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат». При этом в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами.

В нормативных актах не сформулированы в чистом виде задачи Пенсионного фонда России, но, по мнению правоведов,¹¹¹ в основные задачи фонда входит:

1) обеспечение сбора страховых взносов, необходимых для финансирования выплат государственных пенсий;

2) организация государственного банка данных по плательщикам страховых взносов в Пенсионный фонд на основе современных аппаратно-программных средств;

3) проведение работы по организации индивидуального учета обязательных страховых взносов, поступающих в Пенсионный фонд от работающих граждан, которые, согласно законодательству, подразумевают дальнейшее увеличение размеров государственных пенсий за счет вносимых средств.

В самом же Положении о ПФР приводится исчерпывающий

перечень вопросов, входящих в компетенцию Фонда, которую многие авторы как раз и определяют, как задачи ПФР.¹¹² В частности, в соответствии с п. 3 Положения о ПФР Фонд призван обеспечивать целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, направляемых на выплату государственных пенсий, включая граждан, выезжающих за пределы Российской Федерации. (Подобная выплата должна предусматриваться законодательством РФ, межгосударственными и международными договорами.)

В обязанности Пенсионного фонда входит также организация работы по удовлетворению исков, предъявляемых работодателям и гражданам, виновным в причинении вреда здоровью работников и других граждан, выплата сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца.

ПФР должен обеспечивать капитализацию средств Фонда, а также — привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц.

На Пенсионный фонд возложен контроль (с участием налоговых органов) за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием средств на выплату государственных пенсий, в том числе — за правильностью их назначения, перерасчета, выплаты и доставки. C этой целью ПФР совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Министерством связи РФ проводит ведомственные и вневедомственные проверки: правильности применения пенсионного законодательства при назначении и выплате пенсий; целевого использования и своевременности расходования средств, предназначенных для выплаты пенсий; правильности организации

бухгалтерского учета, отчетности по выплате пенсий, соблюдения финансовой дисциплины.¹¹³

Ведомственный контроль осуществляется контрольными и другими подразделениями ПФР в порядке, установленном ведомственными инструкциями, положениями или иными документами. Он включает проведение ревизий, инвентаризаций и тематических проверок по направлениям деятельности соответствующих органов, участвующих в процессе пенсионного обеспечения.

Банковские операции по финансированию и расходованию средств на выплату пенсий и состояние бухгалтерского учета и отчетности оцениваются по наличию и правильности оформления банковских документов, по документам, послужившим основанием к расходу денежных сумм, по состоянию расчетов с организациями федеральной почтовой связи (сберегательными банками), по правильности составления заявок и своевременности перечисления денежных средств на выплату пенсий.

. Результаты ведомственных и вневедомственных проверок оформляются актами, которые являются основанием для принятия мер по устранению выявленных нарушений и их предупреждению.

Важным направлением деятельности ПФР является организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц с соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организация и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Сотрудниками Фонда проводится также работа по изучению и

обобщению практики применения нормативных актов, регулирующих уплату страховых взносов в Пенсионный фонд, и внесению предложений в законодательные органы по ее совершенствованию. В компетенцию Фонда входит проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования.

Положение о ПФР предусматривает, что Фонд может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан, проводить разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Также на Пенсионный фонд возложена обязанность осуществления межгосударственного и международного сотрудничества РФ, участие в разработке и реализации межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий.

На основании п. 1 Положения о ПФР Пенсионный фонд имеет право выполнять отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим законодательством РФ о банках и банковской деятельности.

Как юридическое лицо, ПФР имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

Руководство Пенсионным фондом России осуществляется Правлением фонда и его постоянно действующим исполнительным органом — исполнительной дирекцией (п. 7 Положения о ПФР). В состав Правления по должности входят председатель, первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор ПФР, а также управляющие двенадцати отделений фонда.

В состав Правления могут также входить представители общественных, религиозных и государственных организаций,

объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе Правления Пенсионного фонда могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие отделениями Фонда по республикам в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств РФ, Банка России.

Правление ПФР возглавляет председатель, который назначается и освобождается от должности Правительством Российской Федерации.

На Правление Фонда возлагается: ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции Пенсионного фонда, определение перспективных и текущих задач Фонда; утверждение бюджета, сметы расходов Фонда и его органов, отчеты об их исполнении, а также утверждение его структуры и штатов. Кроме того, Правление Пенсионного фонда назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии Фонда и руководителей его отделений; издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности фонда, а также решает другие вопросы.

Для осуществления контроля за деятельностью исполнительной дирекции Пенсионного фонда и его региональных органов образуется ревизионная комиссия Фонда.

Постановлением правления ПФР от 9 октября 2000 г. в семи федеральных округах России созданы управления ПФР. Методологическое руководство деятельностью отделов управлений ПФР в федеральных округах осуществляется структурными подразделениями исполнительной дирекции ПФР по вопросам, относящимся к их компетенции.

Управление является структурным подразделением исполнительной дирекции ПФР. К основным задачам управления относятся: координация деятельности отделений ПФР в федеральном округе в пределах, установленных Правлением ПФР, и контроль над ней; взаимодействие с полномочным представителем Президента РФ; координация программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Для решения указанных задач управление осуществляет следующие функции: анализирует и прогнозирует экономическую и социальную ситуацию в федеральном округе; участвует в подготовке бюджетов отделений ПФР в федеральном округе; участвует в подготовке отчетов об исполнении бюджетов отделений ПФР в федеральном округе; изучает и обобщает практику применения нормативных правовых актов субъектов федерации по вопросам пенсионного обеспечения; взаимодействует с органами федерального казначейства, MHC РФ, органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам прохождения средств и обобщает сведения о доходной части бюджета ПФР; вносит полномочному представителю Президента РФ в федеральном округе предложения о необходимости проведения проверок по исполнению актов федерального

законодательства в федеральном округе, а также об опротестовании нормативных правовых актов субъектов федерации, противоречащих актам федерального законодательства; обобщает практику судебных решений, принимаемых в субъектах федерации, и при обнаружении нарушений действующего законодательства готовит предложения по их опротестованию; участвует в решении вопроса об укомплектовании отделений ПФР в округе кадрами; соблюдает требования по защите информации; решает другие вопросы, отнесенные правлением ПФР к его компетенции.

В состав управления входят: отдел координации и контроля за деятельностью отделений ПФР в федеральном округе, информационно-

аналитический отдел, отдел региональных социальных программ, отдел правового регулирования, аппарат при руководстве (делопроизводитель и бухгалтер).

В качестве примера можно перечислить функции лишь одного отдела — информационно-аналитического, который: осуществляет сбор и анализ информации об экономических показателях деятельности отделений ПФР в федеральном округе для руководства ПФР и полномочного представителя Президента РФ; участвует в подготовке актуарных расчетов для определения основных показателей бюджетов отделений ПФР; проводит мониторинг рынка труда в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ; контролирует правильность прохождения средств на пенсионное обеспечение в федеральном округе.

Возглавляет управление начальник, который назначается и освобождается от должности председателем правления ПФР.

Таким образом, в целом на протяжении 90-х годов ПФР как самостоятельное финансово-кредитное учреждение, созданное в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения, финансировал выплату государственных пенсий, в то время как назначение пенсий и их выплату производили органы социальной защиты населения, относящиеся к органам исполнительной власти либо к органам местного самоуправления.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования»^[93], подобный учет был введен на территории отдельных административно-территориальных единиц субъектов РФ. Органом, осуществляющим индивидуальный (персонифицированный) учет в системе государственного пенсионного страхования, также является Пенсионный фонд России.

В соответствии с Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации»^[94] (далее — Указ от 27 сентября 2000 г.) государственная система пенсионного обеспечения была кардинальным образом реорганизована. За Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами были закреплены полномочия по выплате трудовых пенсий.

Органам исполнительной власти субъектов Федерации было рекомендовано в течение 2001 г. заключить с ПФР соглашения о передаче материально-технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы ПФР.

Указ от 27 сентября 2000 г. вызвал неоднозначную реакцию среди специалистов,^[95] поскольку юридически возложил выполнение государственных функций на органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти.^[96] Тем не менее, передачу ПФР полномочий по назначению и выплате пенсий, на наш взгляд, следует признать целесообразной, т.к. соединение всех функций по сбору и _: распределению целевых финансовых средств в одних руках в наибольшей степени отвечает интересам эффективного управления государственными средствами, предназначенными для пенсионного обеспечения.

Как следствие, в законодательстве, определяющем правовое положение ПФР, выявились противоречия, поскольку по одним актам фонд лишь финансировал выплату государственных пенсий, а по другим — на правах страховщика осуществлял назначение и выплату государственных пенсий в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования.

Для того, чтобы уточнить правовое положение ПФР в рамках системы обязательного государственного пенсионного обеспечения, необходимо сопоставить отдельные нормы законодательных актов, регулирующих деятельность Пенсионного фонда России.

Поскольку пенсионное страхование представляет собой составную часть системы обязательного социального страхования основу правового регулирования его деятельности в настоящее время образует Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».

В статье 13 Закона «Об основах обязательного социального страхования» определено, что этот вид страхования осуществляют страховщики, создаваемые Правительством РФ в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Согласно ст. 6 того же закона, страховщиками являются некоммерческие организации, основанные в целях обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.

В соответствии со статьей 5 вышедшего несколько позднее Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»,^[97] страховщиком, который осуществляет обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, является Пенсионный фонд РФ. Там же сказано, что Пенсионный фонд Российской Федерации (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Соответственно можно сделать вывод, что Пенсионный фонд РФ в соответствии с законодательством — некоммерческая организация. Данный факт следует особо подчеркнуть в связи с тем обстоятельством, что в настоящее время, в связи с обсуждением в Государственной Думе проекта закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации»^[98], обсуждается проблема преобразования самостоятельного финансовокредитного учреждения — Пенсионный фонд Российской Федерации (России) — в некоммерческую организацию.

Согласно ст. 49-50 ГК РФ, некоммерческие организации — это организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Они имеют целевую (специальную) правоспособность и используют свое имущество лишь для достижения уставных целей. Причем в число таких целей не может включаться получение прибыли.

Размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны.

В случае совершения действий, противоречащих ее целям,

некоммерческой организации может быть вынесено предупреждение в письменной форме органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или же внесено представление прокурором об устранении нарушений. При наличии более двух предупреждений в письменной форме или представлений об устранении нарушений некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда в порядке, предусмотренном ГК РФ и статьей 19 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»^[99].

В статье 7 закона «О некоммерческих организациях» (в редакции от 23 декабря 2003 г.) фонд определяется как «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные іти иные общественно полезные цели».

В качестве учредителей фондов могут выступать как физические и юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), так и публично-правовые образования.

Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а последний не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых он создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе образовывать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Надзор за деятельностью фонда, использованием средств фонда, соблюдением законодательства осуществляет попечительский совет фонда, который создается на общественных началах из числа его учредителей или иных авторитетных в общественном мнении лиц.

Анализ изложенных норм Гражданского кодекса РФ и Закона «О некоммерческих организациях» позволяет сделать следующие выводы:

1) В соответствии с гражданским законодательством РФ фонды создаются за счет добровольных взносов, тогда как ПФР существует главным образом за счет обязательных платежей.

2) Средства ПФР не являются его собственностью как юридического лица, а принадлежат Российской Федерации (ст.143 Бюджетного кодекса РФ).

3) Цель создания ПФР — государственное управление финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

4) Учредители (Российская Федерация) несет субсидиарную ответственность по обязательствам фонда.

5) Деятельность фонда никакими общественными организациями не контролируется.

Следовательно, остается лишь согласиться с теми авторами,^[100] которые считают, что изложенные в ГК РФ и законе о некоммерческих организациях правовые основы деятельности некоммерческой организации в форме фонда не относятся к Пенсионному фонду РФ и не могут использоваться для регулирования его деятельности.

Другим видом некоммерческих организаций, особенностям правового положения которых специальная правосубъектность ПФР соответствует в большей степени, является учреждение (что и записано в ст. 5 Закона «Об основах обязательного социального страхования». Согласно ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях» учреждением признается «некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

К числу учреждений относятся органы государственной и муниципальной власти, организации образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры, спорта и др. В зависимости от учредителей они могут быть как публичными, так и частными. Учреждения создаются по решению собственника или уполномоченного им органа и действуют на основании утвержденного им и зарегистрированного устава или положения. Собственник назначает руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного органа, хотя в некоторых учреждениях могут быть и коллегиальные органы управления.

Учреждения обычно финансируются собственником по смете, в которой строго фиксируются направления расходования. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Это означает, что права учреждения на закрепленное за ним имущество собственника имеют ограниченный характер и устанавливаются законом (ст. 296 ГК РФ), а отчуждение или иное распоряжение имуществом без согласия собственника невозможно (п. 1 ст. 298 ГК РФ), в связи с чем участие учреждения в имущественном обороте ограничено.

Устав, положение или другие учредительные документы могут

предусматривать осуществление учреждением в рамках специальной правоспособности отдельных видов деятельности, приносящей доходы. Последние, как и приобретенное за их счет имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, но являются собственностью учредителя.

Учреждения отвечают перед кредиторами только своими денежными средствами, при отсутствии которых субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества (п. 2 ст. 120 ГК РФ, п. 2 ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях»). Соответственно учреждения не могут быть объявлены банкротами, допустимы лишь их реорганизация или преобразование в другую некоммерческую организацию.

Таким образом, общие нормы, определяющие гражданско- правовое положение учреждения как юридического лица, во многом могут быть соотнесены и с положением Пенсионного фонда РФ. Но вместе с тем отдельные аспекты создания и функционирования ПФР не укладываются в рамки, очерченные законодателем для учреждений. Это касается, в частности, финансирования ПФР и той самостоятельной и весьма значительной роли, которую он играет в бюджетной системе РФ.

Рассмотренные выше изменения правового статуса ПФР были закреплены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». В соответствии со статьей 5 Закона ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, причем нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Среди обязанностей ПФР в статье 17 Закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» упомянуты

назначение и своевременная выплата трудовых пенсий. Таким образом, ПФР уже законодательно получил статус государственного учреждения, осуществляющего назначение и выплату трудовых пенсий.

Но даже передав в руки Фонда названные функции, государство в то же время сохранило за собой часть полномочий по управлению пенсионными накоплениями. В частности, в соответствии со ст. 12 Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти по обязательному пенсионному страхованию в Российской Федерации относятся:

• установление порядка принятия бюджета Пенсионного фонда РФ и порядка его исполнения;

• утверждение бюджета Пенсионного фонда ’ Российской Федерации и отчета о его исполнении;

• определение порядка и условий формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

• определение порядка хранения средств обязательного пенсионного страхования; .

• управление системой обязательного пенсионного страхования;

• обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в объеме, предусмотренном бюджетом Пенсионного фонда РФ;

• определение порядка использования временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

• осуществление государственного надзора и контроля за реализацией прав застрахованных лиц на получение трудовой пенсии, в том числе ее накопительной составляющей.

Во исполнение норм названного Закона и в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. № 190 «Об

уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплении» уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений было назначено Министерство финансов Российской Федерации, а государственной управляющей компанией, осуществляющей доверительное управление средствами пенсионных накоплений, которые формируются в пользу застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля — согласно постановлению правительства РФ от 22 января 2003 г. № 34^ш — Банка внешнеэкономической деятельности СССР (Внешэкономбанка).

В соответствии с постановлением Правительства от 2 апреля 2003 г. на Минфин были возложены следующие функции:

• контроль за соблюдением государственной управляющей компанией и Пенсионным фондом РФ законодательства РФ;

• проведение конкурсов по отбору специализированного депозитария и управляющих компаний для заключения договоров;

• установление порядка расчета чистого финансового результата, который получен от временного размещения сумм страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в Пенсионный фонд РФ;

• согласование предложений Пенсионного фонда РФ по определению ожидаемой потребности в средствах для выплаты накопительной части трудовой пенсии, в том числе правопреемникам ^{[101] [102]}

умерших застрахованных лиц, при подготовке проекта бюджета Пенсионного фонда РФ на соответствующий период;

• обращение в суд с исками о защите прав и законных интересов собственника средств пенсионных накоплений, об устранении последствий нарушений законодательства РФ и о возмещении вреда, причиненного государственной управляющей компанией и Пенсионным фондом РФ в результате нарушений законодательства;

• принятие в пределах своей компетенции нормативных правовых актов по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Таким образом, важнейшие функции по реальному управлению финансами страховой части пенсионных накоплений государство сохранило за правительственными структурами, причем совершило это с нарушением норм действующего законодательства. Дело в том, что в соответствии с Федеральным законом «Об инвестировании средств для накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» средства ПФР могут быть переданы только по договору доверительного управления, который может быть заключен лишь с компанией, соответствующей ряду требований того же Закона^[103]. В числе таких требований — наличие лицензии ФКЦБ на управление активами ПИФов, инвестфондов и НПФ, каковой у Внешэкономбанка не было. Следовательно, по Закону, этот банк не имел права принимать средства ПФР в доверительное управление.

Стоит заметить, однако, что во всех трех названных нормативных актах, включая Закон об обязательном пенсионном страховании, присутствует ссылка на Федеральный закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации», на основании которого должна строиться деятельность

Пенсионного фонда России и его территориальных органов в новых условиях. Названный закон пока еще нет принят, хотя его второе чтение в Государственной Думе назначено на апрель 2004 года. Поскольку более подробный анализ текста проекта закона будет предпринят в третьей главе исследования, в данном случае заметим лишь, что он существенно меняет правовой режим деятельности Пенсионного фонда и объем возложенных на него задач.

Итак, если принять во внимание, что пенсионная система в целом должна выполнять следующие основные функции:^[104] 1) сбор средств в пенсионную систему от юридических и физических лиц; 2) аккумуляцию средств и управление финансовыми потоками и резервами пенсионной системы; 3) регистрацию и учет пенсионных прав граждан; 4) исчисление, назначение и выплату пенсий, — то Пенсионный фонд РФ в настоящее время выполняет практически все из них, за исключением сбора той части налоговых поступлений (ЕСН), которые первоначально зачисляются в федеральный бюджет. Между тем, почти все названные функции, за исключением второй, могут выполняться только при наличии у реализующих их органов властных полномочий, связанных с принуждением, каковыми должны быть наделены лишь органы исполнительной власти, к которым ПФР не относится. Следовательно, ПФР в настоящее время исполняет функции, свойственные только государственным органам исполнительной власти, что противоречит его правовому статусу.

Таким образом, как субъект материальных правоотношений по предоставлению всех видов государственных пенсий ПФР выполняет публично-правовые денежные обязательства государства и поэтому является «юридическим лицом публичного права», обладающим особым правовым статусом и предназначенным для осуществления строго определенных целей. Сказанное, на наш взгляд, обусловливает необходимость принятия специализированного законодательного акта, определяющего правовое положение ПФР и его место в финансовой системе государства. К аналогичной мыли приводит и тот необъятный массив законов и подзаконных нормативных актов, который в настоящее время регулирует деятельность Фонда.

При этом необходимо четко определить правовой статус ПФР, разграничить его правомочия и обязательства в гражданских, административных правоотношениях, в отношениях по пенсионному обеспечению, а также в финансовых правоотношениях. В частности, в правоотношениях по пенсионному обеспечению граждан ПФР выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру органов исполнительной власти, но осуществляющее особые государственные функции. Что же касается финансовых

правоотношений, то в них Пенсионный фонд РФ участвует как самостоятельная форма образования и расходования денежных средств, одно из важнейших звеньев бюджетной системы России, предназначенное для управления финансами государственного пенсионного обеспечения и обладающее собственным объектом и предметом правового регулирования.