§ 4. Пенсионное страхование как комплексный правовой институт

Не только наличие комплекса общественных отношений, разных по содержанию и по способу их правового регулирования, но и существова­ние разных видов пенсионного страхования позволяют говорить о слож­ном характере соответствующего правового образования.

Страхование как правовая категория традиционно применяется для обозначения соответствующего института гражданского права либо его подотрасли. Хотя многие исследователи признают комплексный характер этого правового массива. Неслучайно именно к страховому праву В. К. Райхер применил сформулированную им одним из первых в отечествен­ной юридической науке конструкцию комплексной отрасли права. Он об­ратил внимание на многомерность системы права и предпринял попытку обосновать существование наряду с основными также комплексных от­раслей. Конституирующим признаком такой отрасли является предмет, а не метод, правового регулирования¹. В. К. Райхер признал необходимыми три условия выделения комплексной отрасли права:

Совокупность правовых норм должна быть адекватна определенному специфическому кругу общественных отношений, т. е. отрасль должна

¹ Райхер В. К. Указ. соч. С. 187.

иметь в этом смысле единый и самостоятельный предмет регулирования, а, следовательно, и предметное единство;

Регулируемый такой совокупностью норм специфический круг общественных отношений должен обладать достаточно крупной общественной значимостью;

Образующий такую совокупность норм правовой материал должен отличаться обширным объемом.

Впоследствии многие специалисты обращались к проблеме комплекс­ных правовых образований (Ю.К. Толстой, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргород-ский и другие). Эта идея не нашла широкой поддержки. Вместе с тем, она представляется достаточно плодотворной. «Комплексные отрасли права выглядят едва ли не самым загадочным явлением в системе права. Загад­кой, в частности, является, их стойкое неприятие со стороны правоведов.

¹ Протасов В. Н. Что и как регулирует право. М.: Юрист, 1995. С. 39.

² Протасов В. Н. Указ. соч. С. 40.

но говорить, что объективно существуют только общественные отноше­ния, а что касается той или иной совокупности правовых норм и их клас­сификации, то нельзя, как представляется, преуменьшать значение субъ­ективного элемента в этом вопросе»¹. Она полагает, что для выделения отрасли или подотрасли права необходимо «выявить определенную общ­ность общественных отношений, тот или иной признак, объединяющий нормы различных отраслей». В отношении страхового права «опреде­ляющее единство состоит в том, что оно объединяет, регулирует общест­венные отношения, возникающие в процессе мобилизации, распределения и использования страхового фонда в целях проведения страховой защиты производительных сил общества, имущественных интересов граждан и организаций при наступлении неблагоприятных факторов, влекущих при­чинение ущерба, то есть функциональное единство»².

С.С. Алексеев признает существование наряду с главными, профили­рующими (конституционное, административное, гражданское, уголовное и процессуальные отрасли) и неглавными, специальными самостоятель­ными также комплексных отраслей права. Эти виды отраслей различают­ся с точки зрения их генезиса в системе права. Главные, фундаменталь­ные отрасли формируются относительно быстро и в последующем со­ставляют остов системы права, другие отрасли формируются в процессе более длительного развития, первоначально - в рамках уже существую­щих отраслей.

¹ ШиминоваМ. Я. Указ. соч. С. 9.

² Шиминова М. Я. Указ. соч. С. 10.

нятием комплексных актов, затрагивающих целые сферы социальной жизни или их участки. «Причем если такого рода компоновка юридически разнородного материала осуществлена не путем простого корпоративного его сосредоточения в одном документе, а путем кодификации и, следова­тельно, обогащения содержания права, введения в правовую ткань новых специфических системных нормативных обобщений, то в результате мо­гут сложиться новые, относительно самостоятельные правовые образова­ния»¹.

В научной и учебной литературе признают, что комплексные отрасли отличаются от самостоятельных тем, что, во-первых, не имеют единого однородного предмета, во-вторых, состоят из норм, взятых из разных от­раслей, в-третьих, пользуются методами основных отраслей, в-четвертых, не занимают никакого места в правовой системе. «Юридические нормы, входящие в комплексные образования, остаются по своим исходным мо­ментам в главной структуре, в основных отраслях, и на них распростра­няются общие положения соответствующих основных отраслей»².

Предмет комплексной отрасли представляет собой «локальную соци­альную систему, ориентированную на решение определенных социаль­ных задач». Как отмечает А. В. Мицкевич, «комплексные правовые мас­сивы отражают необходимые в современных условиях процессы интегра-

•а

ции разнообразных социальных институтов» . Специфика метода ком-

¹ Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1995. С. 109.

² Там же. С. 110.

³ Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / Под ред. В. С. Нерсесянца. М.: НОРМА -ИНФРА-М, 1999. С. 343.

плексной отрасли проявляется в том, что здесь применяются особые, свойственные только ей комбинации «исходных, типовых приемов юри­дического регулирования»¹. Комплексные отрасли образуются в системе права по предметному, неюридическому принципу.

¹ Протасов В. Н. Указ. соч. С. 42-43.

² Алексеев С. С. Указ. соч. С. ПО.

пограничных межотраслевых институтов. Они характеризуются «наличи­ем между нормами отраслей права, образующими данный институт, под­вижной предметно-регулятивной связи. Чаще всего эта связь проявляется в том, что на предмет одной отрасли права накладываются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли, как это имеет место в институте возмещения вреда, причиненного жизни либо здоровью работника при исполнении им своих трудовых обязанностей»¹. По наше­му мнению, в данном примере имеет место более серьезное взаимодейст­вие отраслей. Это связано с переходом от гражданско-правовой ответст­венности работодателя за вред, причиненный жизни или здоровью работ­ника при исполнении трудовых обязанностей, к социально-страховой, ко­торая более выгодна для работника.

¹ Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства// Гос. и право. 1999. № 9. С. 7.

² Лушникова М. В. Государство, работодатели и работники: история, теория и практика право­ вого механизма социального партнерства (сравнительно-правовое исследование). Ярославль: Изд-во ЯрГУ, 1997. С. 207 - 209.

³ Федорова М. Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации: Курс лекций. Омск: ОмГУ, 1999. С. 118-119.

дения мероприятий по охране труда, профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, отражение этих вопро­сов в коллективных договорах и соглашениях. Гражданское право уста­навливает ответственность за возмещение вреда, в том числе возникшего при исполнении договора. Федеральным законом «Об обязательном соци­альном страховании от несчастных случаев на производстве и профессио­нальных заболеваний» по сути дела введено социальное страхование в виде страхования ответственности работодателя.

СВ. Поленина пишет, что «межотраслевые «пограничные» институты возникают также как следствие тесного смыкания и известного взаимо­действия на определенном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права. В результате на границах указанных отрас­лей образуются зоны, регламентирующие единое по существу общест­венное отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях от­тенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной от­расли»¹.

Представляется, что процесс формирования института пенсионного страхования осуществлялся по обоим вариантам одновременно. Если по­дытожить ход исторического развития пенсионного страхования, то, как отмечалось выше, сначала возникало добровольное страхование, затем обязательное, когда для организации социального обеспечения, в том числе - пенсионного, был использован гражданско-правовой метод стра-

¹ Поленина С. В. Указ. соч. С. 7.

хования. Затем приоритет был отдан социальному обеспечению и страхо­вые принципы отошли на второй план. В сегодняшних условиях большое значение имеет развитие разных форм пенсионного страхования (обяза­тельного государственного, профессионального, добровольного и т. д.). Таким образом, пенсионное страхование как правовой институт является сферой пересечения и взаимодействия отраслей права не только по линии «предмет-метод», но и по линии «предмет-предмет». Функциональное единство правовых норм различной отраслевой принадлежности, входя­щих в институт пенсионного страхования, обусловлено тем, что все они направлены на обеспечение достойного уровня жизни граждан по дости­жении пенсионного возраста, в случаях наступления инвалидности или смерти кормильца, а также в связи с длительной профессиональной дея­тельностью или работой с особыми условиями труда или в районах Севе­ра.

Традиционная позиция отечественных ученых о месте норм, регули­рующих отношения по материальному обеспечению нетрудоспособных, заключается в том, что эти нормы входят в состав относительно новой от­расли права - права социального обеспечения, отраслевая самостоятель­ность которого была обоснована В. С. Андреевым в середине 60-х годов прошлого столетия. Ранее эти нормы принято было включать в состав трудового права. В. С. Андреев выделял три группы общественных отно­шений, связанных с материальным обеспечением нетрудоспособных: од­ни из них связаны с созданием тех фондов общественного потребления,

которые предназначены для материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных; другие общественные отношения возникают в связи с необходимостью создания иных возможностей реального удовлетворения притязаний трудящихся на отдельные виды обеспечения. Третий вид об­щественных отношений составляют непосредственно отношения отдель­ных граждан с органами, осуществляющими материальное обеспечение¹. Только отношения третьей группы он относил к предмету новой отрасли, признавая, что отношения по формированию финансовых источников со­циального обеспечения регулируются финансовым правом, отношения по управлению в рассматриваемой сфере - административным правом и т. д. Характеризуя социальное обеспечение как экономическую и правовую категорию, авторы подчеркивали, что оно представляет собой форму рас­пределения через общественные фонды потребления в целях содержания нетрудоспособных членов общества. Гарантии государства в пенсионном обеспечении были прочны и стабильны. С началом реформ появилась не­обходимость перераспределить ответственность за обеспечение граждан в старости и при нетрудоспособности между государством, работодателя­ми, наемными работниками и иными субъектами экономических отноше­ний. Поэтому в сфере пенсионного обеспечения будут действовать не только нормы права социального обеспечения, регулирующие отношения по государственному пенсионном страхованию, но и нормы гражданского

¹ Андреев В. С. Право гразкдан СССР на материальное обеспечение в старости и при нетрудо­способности и его юридические гарантии: Автореф. Дис... докт. Юрид. наук. М: МГУ, 1966. С. 23.

права, регулирующие отношения по добровольному пенсионному страхо­ванию, а также нормы трудового права, которые устанавливают порядок заключения и содержание коллективных договоров и соглашений, в кото­рых могут быть закреплены взаимные обязательства социальных партне­ров по условно-обязательному пенсионному страхованию. Пенсионное страхование, а конкретно, вопросы, связанные с порядком уплаты страхо­вых взносов и управлением пенсионными резервами, регулируется также нормами финансового права. Хотя предоставление социального обеспе­чения теперь все в большей степени увязьшается с уплатой страховых взносов, поэтому в некоторых учебных пособиях по праву социального обеспечения находят свое отражение также вопросы формирования вне­бюджетных социальных фондов, включая Пенсионный¹. Поэтому пенси­онное страхование можно рассматривать как комплексный правовой ин­ститут, объединяющий правовые нормы разной отраслевой принадлежно­сти, регулирующие отношения между страховщиком, страхователем и за­страхованным лицом, по которым страхователь на основании закона или договора уплачивает страховые взносы за застрахованное лицо, а стра­ховщик управляет собранными средствами для того, чтобы предоставить застрахованным пенсионное обеспечение с учетом уплаченных взносов в случаях достижения определенного возраста или установления инвалид­ности, а также членам его семьи в случае потери кормильца.

¹ См., например: Право социального обеспечения: Учебное пособие/ Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 1999. С. 23-41.

Давая оценку пенсионному страхованию как комплексному правовому институту, необходимо подчеркнуть, что две основные формы пенсион­ного страхования - обязательное государственное и добровольное допол­нительное - регулировались нормами права социального обеспечения и гражданского права. До недавнего времени между этими отраслями труд­но было найти точки соприкосновения. Сейчас это не только возможно, но и необходимо. Уникальность рассматриваемого комплексного право­вого института заключается еще и в том, что он находится как бы на пе­ресечении частного и публичного права, отражая достигнутый и требуе­мый баланс участия государства, предпринимателей и самих граждан в осуществлении пенсионного обеспечения на страховой основе.

Указанные виды пенсионного страхования охватывают настолько раз­нообразные общественные отношения, что и применительно к каждому из них можно констатировать комплексный характер регулирования. Так, Т. К. Миронова отмечает: «Проблема обязательного пенсионного страхова­ния - комплексная, затрагивающая такие аспекты, как формирование фи­нансового источника, решение вопросов организации и управления, а также создание системы материального обеспечения застрахованных»¹.

В начале пенсионной реформы 1990 г. реализация страховых принци­пов гарантировалась созданием особого страхового финансового источ­ника - ПФР. Однако принятие Закона «О государственных пенсиях» яви­лось лишь первым шагом на пути формирование полноценной, эффектив-

¹ Миронова Т. К. Правовое регулирование обязательного пенсионного страхования в России и перспективы его развития. С. 9.

ной пенсионной системы¹. Закон закрепил единую пенсионную систему, поскольку в связи с его принятием были отменены привилегированные системы; труд и его результаты признаны основным критерием диффе­ренциации условий и норм пенсионного обеспечения; расширен перечень выплат, на основе которых формируется размер пенсии; закрепил право на получение пенсии и в период работы пенсионера, придал юридическое значение трудового стажа многим видам общественно-полезной деятель­ности, ранее не имевшим такого значения и т.д. Вместе с тем, Закон о го­сударственных пенсиях не стал, да и не мог стать основой для долгосроч­ного развития пенсионного страхования, потому что он «принимался в дореформенные времена, когда сама мысль о необходимости привязки норм пенсионного обеспечения к условиям пенсионного страхования могла восприниматься как крамола»². Т. К. Миронова отмечает, что в за­конодательстве прослеживается обособленность актов, с одной стороны, устанавливающих условия и нормы пенсионного обеспечения (Закон о государственных пенсиях), а с другой - определяющих порядок формиро­вания финансового источника пенсионного обеспечения, т. е. наблюдает­ся разрыв между финансовыми источниками и пенсионным обеспечени­ем, «отсутствует самое главное звено в этой цепи - экономическая и пра­вовая связь права на пенсию с уплатой страховых взносов в ПФР»³. По-

¹ Тучкова Э.Г. Формирование российской системы пенсионного обеспечения, ее современное состояние и перспективы развития // Страховое ревю.1999. № 3. С.

² Миронова Т. К. Правовое регулирование обязательного пенсионного страхования в России и перспективы его развития. С. 99.

³ Миронова Т. К. Указ. соч. С. 100.

этому она считает необходимым принятие закона об обязательном госу­дарственном пенсионном страховании.

Необходимо также учитывать, что ст. 970 ГК РФ относит страхование пенсий наряду с морским, медицинским и некоторыми другими, к специ­альным видам страхования. Эта норма предусматривает, что правила со­ответствующей главы ГК РФ применяются к указанным видам страхова­ния постольку, поскольку законами об этих видах страхования не уста­новлено иное. Авторы Комментария ко второй части ГК РФ выделяют две формы страхования пенсий - обязательное и добровольное. «Система го­сударственных трудовых (страховых) пенсий представляет собой, по су­ществу, обязательное страхование за счет как нанимателей, так и работ­ников, в котором и те, и другие выступают в качестве страхователей, а страховщиком является государственный пенсионный фонд. Эти отноше­ния регулируются Законом о государственных пенсиях, а правила главы 48 ГК могут быть применены к ним на основании комментируемой статьи в субсидиарном порядке в случаях, когда в законе о государственных пенсиях нет необходимой нормы. Наряду с этим допускается доброволь­ное страхование пенсионных выплат в порядке ст. 934 ГК (иногда его на­зывают накопительным страхованием)»¹. Первая из указанных форм яв­ляется обязательным государственным пенсионным страхованием, кото­рое рассматривается как разновидность социального страхования. Поэто-

¹ Комментарий к ГК РФ, части второй (постатейный)/ Отв. ред. О. Н. Садиков. М.: Юр. фирма КОНТРАКТ, изд. группа ИНФРА-М- НОРМА, 1996. С. 562.

му представляется, что субсидиарное применение положений ГК возмож­но в данной сфере только после введения накопительных элементов.

Признание пенсионного страхования специальным видом страхования означает, что оно должно отличаться некоторыми специфическими при­знаками и поэтому регулироваться специальными законами¹. Возникает вопрос: может ли быть урегулировано одним специальным законом пен­сионное страхование независимо от видов? Скорее всего, на него надо ответить отрицательно. Кроме того, в проекте Федерального закона «Об основах пенсионной системы РФ» говорится о необходимости урегулиро­вать специальным законом государственное пенсионное страхование, яв­ляющееся частью системы обязательного социального страхования, а также и дополнительное. Вопросы соотношения норм, входящих в ком­плексные институты, с нормами самостоятельных отраслей, мало иссле­дованы в российской юридической науке. В частности, А. В. Мицкевич выделяет два основных принципа. С одной стороны, «нормы правового регулирования комплексных институтов и отраслей законодательства не должны противоречить нормам отраслевого законодательства, но, с дру­гой, они могут рассматриваться как нормы специального, которые обла-дают приоритетом в случае конкуренции с нормами общего закона» .

Процесс развития новейшего российского законодательства подтвер­ждает этот вывод. 7 мая 1998 г. принят Федеральный закон «О негосудар-

¹ См.: Гражданское право. Часть 2. Учебник/ Под ред. Ю. К. Толстого, А. П, Сергеева. М.: ТЕ- ИС, 1997. С. 520.

² Проблемы общей теории права и государства. С. 343.

ственных пенсионных фондах» (далее - НПФ), который регулирует доб­ровольное дополнительное пенсионное страхование, осуществляемое че­рез НПФ. Получается, что если договор дополнительного пенсионного страхования заключен со страховой компанией, он регулируется непо­средственно нормами главы 48 ГК РФ (эти проблемы буду более подроб­но рассмотрены в главе 3).

Определение отраслевой природы правоотношений по дополнитель­ному пенсионному страхованию через НПФ представляет сегодня значи­те льный интерес. Эти вопросы еще не стали предметом широких научных дискуссий, но некоторые соображения уже были высказаны. Эти вопросы исследованы М. В. Лушниковой. Она полагает, что исключительно граж­данско-правовой характер правоотношений с участием НПФ не позволяет гарантировать сохранность вкладов застрахованных и соответственно не повышает уровень доверия населения к этим структурам. Вместе с тем, провозглашенный переход к смешанной трехуровневой пенсионной сис­теме предопределяет необходимость развития дополнительных форм пен­сионного страхования, которым, с точки зрения М. В. Лушниковой, сле­дует придать социально-обеспечительный характер. Она ссылается также на опты стран с развитой рыночной экономикой, где давно уже осознали необходимость сохранения и развития государственных гарантий в облас­ти социального обеспечения. «Активная регулирующая роль государства проявляется в двух основных формах. Согласно первой форме, во многих странах существуют правовые положения, ограничивающие свободу ре-

шения о размещении страховых средств частными страховыми организа­циями. Вторая форма связана с государственной перестраховкой допол­нительных страховых систем»¹. Это дает основания сделать вывод о том, что « государство выступает активным социальным партнером в системах дополнительного социального страхования, главным образом, пенсионно­го. В таком контексте трактовки правоотношений по договорному (доб­ровольному) социальному страхованию не вызывает сомнений их соци­ально-обеспечительная природа. Соответственно названные отношения должны получить свое правовое опосредование в рамках отрасли права социального обеспечения РФ» . Полагаем, что более правильно сегодня говорить о существовании и дальнейшем развитии комплексного погра­ничного межотраслевого правового института пенсионного страхования, который направлен на реализацию прав граждан в области пенсионного обеспечения на страховых принципах.

¹ Лушникова М. В. Государство, работодатели и работники: история, теория и практика право­ вого механизма социального партнерства (сравнительно-правовое исследование). Ярославль. ЯГУ, 1997. С. 190-191.

² Лушникова М. В. Указ. соч. С. 192.