§2.2. Научно-правовая характеристика Конвенции о правах инвалидов

Цель Конвенции о правах инвалидов – поощрение, защита и обеспечение полной реализации инвалидами всех прав человека и основных свобод, а также поддержка присущего им достоинства (ст.

Статьи 3 и 4 устанавливают объект Конвенции.²⁰⁸ В них отражены

принципы Конвенции - уважение человека, в том числе инвалида, как личности с присущим ему достоинством и принятие инвалидов в качестве компонента людского многообразия и части человечества; уважение права детей-инвалидов сохранять свою индивидуальность и помощь им в развитии их способностей (ст. 3) и обязательства государств-участников обеспечивать и поощрять полную реализацию всех прав человека и основных свобод всеми инвалидами без какой бы то ни было дискриминации по признаку инвалидности (ст. 4).

Объект и цель Конвенции имеют важное значение. Во-первых, согласно ст. 46 Конвенции не допустимы оговорки, не совместимые с ее объектом и целью. Во-вторых, согласно п. 1. ст. 31 Венской Конвенции о праве международных договоров²⁰⁹ толкование любого из них осуществляется в свете его объекта и целей. Реализацию данного принципа можно продемонстрировать на следующем примере. Согласно ст. 13 государства обеспечивают инвалидам наравне с другими эффективный доступ к правосудию. Соответственно необходимо определить, что означает

«эффективный доступ». Если термин «эффективный доступ» рассматривать в свете цели и объекта Конвенции (т.е., полная реализация всех прав человека и основных свобод всеми инвалидами без какой бы то ни было дискриминации по признаку инвалидности), то эффективным будет такой доступ, который позволяет всем лицам, не зависимо от формы и тяжести их

Treaty Interpretation and the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Disability Action's Centre on Human Rights for People with Disabilities.

²⁰⁹ Венская конвенция о праве международных договоров, заключенная в г. Вене 23 мая 1969 г. // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1.- М.: БЕК, 1996. С. 67 - 87

инвалидности, в полном объеме реализовать их право на доступ к правосудию.

Конвенция содержит способы, используя которые государства должны реализовать обязательства, содержащиеся в ст. 4:

- принимать законодательные, административные и иные меры;²¹⁰

- изменять или отменять существующие законы, постановления, обычаи и устои, которые являются дискриминационными по отношению к инвалидам;²¹¹

- учитывать во всех стратегиях и программах защиту и поощрение прав инвалидов;²¹²

- осуществлять подготовку специалистов и иных лиц;²¹³

- оказывать вспомогательные и иные услуги и помощь;²¹⁴

- консультироваться с организациями, представляющими инвалидов;²¹⁵

- проводить общественно-просветительные компании;²¹⁶

- разрабатывать минимальные стандарты и руководящие ориентиры;²¹⁷

- нанимать определенных специалистов;²¹⁸

- вовлекать инвалидов и представляющие их организации в процесс наблюдения за осуществлением Конвенции.²¹⁹

²¹⁰ Подпункт а) п. 1 ст. 4 «Общие обязательства», п. 2 ст. 15 «Свобода от пыток и жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания», п. 1 и п. 5 ст. 16 «Свобода от эксплуатации, насилия и надругательства», п. 1 ст. 27 «Труд и занятость».

²¹¹ Подпункт b) п. 1 ст. 4 «Общие обязательства».

²¹² Подпункт с) п. 1 ст. 4 «Общие обязательства».

²¹³ Подпункт i) п. 1 ст. 4 «Общие обязательства», пп. с) п. 2 ст. 9 «Доступность», п. 2 ст. 13 «Доступ к правосудию», п. с) ст. 20 «Индивидуальная мобильность», п. 4 ст. 24 «Образование», п. d) ст. 25 «Здоровье»,

п. 2 ст. 26 «Абилитация и реабилитация».

²¹⁴ Подпункт h) п. 1 ст. 4 «Общие обязательства», п. 3 ст. 7 «Дети-инвалиды», пп. е) и f) п. 2 ст. 9

«Доступность», п. 2 и п. 4 ст. 16 «Свобода от эксплуатации, насилия и надругательства», п. b) ст. 19

«Самостоятельный образ жизни и вовлеченность в местное сообщество», п. b) ст. 20 «Индивидуальная мобильность», п. с) ст. 21 «Свобода выражения мнения и убеждений и доступ к информации», п. 2 ст. 23

«Уважение дома и семьи», ст. 25 «Здоровье», п. 1 ст. 26 «Абилитация и реабилитация», пп. е) п. 1 ст. 27

«Труд и занятость», пп а) и с) п. 2 ст. 27 «Достаточный жизненный уровень и социальная защита», пп. iii) п. а) ст. 29 «Участие в политической и общественной жизни», пп. с) п. 1 и пп. е) п. 5 ст. 30 «Участие в культурной жизни, проведении досуга и отдыха и занятии спортом», пп. d) п. 1 ст. 32 «Международное сотрудничество».

²¹⁵ Пункт 3 ст. 4 «Общие обязательства».

²¹⁶ Подпункт а) п. 2 ст. 8 «Просветительно-воспитательная работа».

²¹⁷ Подпункт а) п. 2 ст. 9 «Доступность»).

²¹⁸ Пункт 4 ст. 24 «Образование».

²¹⁹ Пункт 3 ст. 33 «Национальное осуществление и мониторинг».

Конвенция охватывает весь спектр прав и свобод человека. Статьи 10– 23 и 29 посвящены гражданским и политическим правам; статьи 24–28 и 30 – экономическим, социальным и культурным правам. При этом в п. 2 ст. 4 Конвенции фактически воспроизводятся положения п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, согласно которым государство обязуется принимать, максимально задействуя имеющиеся у него ресурсы, меры к постепенному достижению полной реализации экономических, социальных и культурных прав.

Конвенция подтверждает наличие у инвалидов прав и свобод, установленных предшествующими международными договорами: ст. 10, ст. 12, ст. 14, ст. 15, ст. 18, ст. 21, ст. 22, ст. 24, ст. 25, ст. 27, ст. 28, ст. 29.

Согласно официальной позиции ООН Конвенция не устанавливает новые права.²²⁰ Однако следует согласиться с рядом исследователей в том, что Конвенция содержит ряд новых прав, которых не было в принятых ранее конвенциях и пактах ООН, либо расширяет уже существующие права.²²¹ К ним можно отнести право на формирование в обществе позитивного представления об инвалидах путем просветительно-воспитательной работы (ст.

Конвенция содержит обязанности государства, которые будучи направленными на реализацию и защиту традиционных прав, сами по себе, по сути, порождают новые права. Например, на реализацию права на жизнь направлена обязанность принимать все необходимые меры для обеспечения защиты и безопасности инвалидов в ситуациях риска, включая вооруженные

²²⁰ Chairman Says Draft Convention Sets Out “Detailed Code Of Implementation and Spells Out How Individual Rights Should Be Put into Practice” [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/News/Press/docs/2005/soc4680.doc.htm (дата обращения 10.12.2013); Интернет-сайт ООН

«Развитие и права человека для всех». Раздел «Часто задаваемые вопросы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/russian/disabilities/default.asp?navid=25&pid=629#sqc4 (дата обращения 05.03.2014).

²²¹ Kayess R. and French P. Указ. соч. С. 32, 33; Dr. Jean Allain. Указ. соч. С. 20, 21.

²²² Следует обратить внимание на то, что термин «социальная защита» шире термина «социальное обеспечение», использовавшегося в ранее принятых международных договорах.

конфликты, чрезвычайные гуманитарные ситуации и стихийные бедствия (ст. 11) и др.

Конвенция устанавливает национальный и международный механизм наблюдения за ее воплощением. Согласно ст. 33 государства-участники должны назначить в Правительстве одну или несколько инстанций, курирующих вопросы, связанные с осуществлением Конвенции. Также государства-участники должны поддерживать, укреплять, назначать или учреждать независимый механизм для поощрения, защиты и мониторинга за реализацией Конвенции. Согласно статьям 34 – 39. в системе ООН создается состоящий из независимых экспертов Комитет по правам инвалидов для мониторинга проведения в жизнь Конвенции на национальном уровне.

Конвенция, бесспорно, является новым качественным этапом в развитии как международно-правового регулирования вопросов реализации и защиты прав инвалидов, так и в целом международного законодательства о правах человека. Вместе с тем, анализ текста Конвенции вызывает ряд вопросов с точки зрения его понимания и применения.

Так, в ст. 1 указано, что к инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями. Следовательно, данная формулировка не охватывает лиц с соматическими заболеваниями (рак, диабет, СПИД и т.д.), что вступает в противоречие с целью Конвенции (содержащейся в той же статье), согласно которой защите подлежат права всех инвалидов.

Статья 17 содержит единственное утверждение – каждый инвалид имеет право на уважение его физической и психической целостности. В статье не конкретизируется, каким образом может быть нарушено это право, какие меры должны быть предприняты для его защиты. Подобные вопросы более конкретно отражены в ст. 3 (Право на целостность личности) Хартии об основных правах Европейского союза, в Конвенции Совета Европы о

защите прав и достоинства человека²²³ в связи с применением достижений биологии и медицины. Однако, нормы и стандарты, установленные этими региональным документами, не содержатся в конвенциях ООН, в связи с чем их применение в отношении ст. 17 Конвенции представляется весьма проблематичным. Кроме того, в данных документах не учитывается специфика реализации рассматриваемого права, связанная с наличием у лица инвалидности.

В Конвенции несколько раз упоминаются члены семьи инвалида. При этом сам инвалид рассматривается как активный (а не пассивный) член семьи. Например, согласно п. 1 ст. 23 все инвалиды имеют право вступать в брак и создавать семью, а также принимать свободное и ответственное решение о числе детей. Когда Конвенция возлагает на государство обязанность оказывать помощь семье инвалида, то получателем этой помощи преимущественно является член семьи, являющийся инвалидом.

²²³ Конвенция о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением достижений биологии и медицины: Конвенция о правах человека и биомедицине (ETS № 164) 1997 г. //Доступ из СПС

«КонсультантПлюс. Версия «Международные правовые акты».

Вопрос о том, должна ли Конвенция определять особые потребности и права членов семьи инвалида и каким образом, остро обсуждался на заседаниях Специального комитета. Указывалось на то, что в большинстве государствах потребности и права членов семьи обеспечены намного лучше потребностей и прав инвалидов и, несмотря на важность и огромный вклад семей в дело реализации принадлежащих инвалидам прав, встречаются случаи, когда члены семьи напрямую ответственны за нарушение прав инвалидов (например, путем их стерилизации или помещения в интернатные учреждения).²²⁴ В связи с этим Конвенция рассматривает права инвалидов как более приоритетные, чем права членов их семей, и отрицает подход, согласно которому инвалиды являются пассивными участниками семейной жизни и обременением для других членов их семьи.

В п. х) Преамбулы указывается, что инвалиды и члены их семей должны получать необходимую защиту и помощь, позволяющую семьям обеспечить инвалиду полную реализацию его прав. Следовательно, данная помощь не рассматривается как компенсация за осуществляемый членами семьи уход за инвалидом. Подобный подход не возможно оценить однозначно положительно. В свете данного подхода допустима, например, выплата пособия по уходу в связи с тем, что осуществляя уход, члены семьи содействуют реализации права инвалида жить в местном сообществе и не быть изолированным или сегрегированным от него (ст. 19). Однако включение времени ухода за инвалидом в трудовой стаж, дающий право выхода на пенсию, в свете рассматриваемого подхода представляется весьма проблематичным, поскольку получаемое пособие – это уже компенсация за потраченные усилия. Однако, ухаживая за инвалидом, члены семьи не могут в полном объеме реализовать свои возможности в трудовой, социальной, экономической, культурной или иной общественной деятельности. Поэтому вопрос о компенсации их труда является актуальным.

²²⁴ Kayess R. and French P. Указ. соч. С. 25, 26.

В Конвенции не уделяется вопросам предупреждения инвалидности и реабилитации то внимание, которое имеет место во Всемирной программе действий в отношении инвалидов и Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов. Так, Конвенция лишь вскользь касается вопросов предупреждения инвалидности - согласно п. b) ст. 25 государства предоставляют услуги, призванные свести к минимуму и предотвратить дальнейшее возникновение инвалидности. По сравнению с Конвенцией в Стандартных правилах вопросы организации реабилитации регламентируются более подробно и в Конвенции отсутствует положение, закрепленное в Стандартных правилах, согласно которому реабилитация является основополагающей концепцией государственной политики в отношении инвалидов.

В Конвенции практически в каждой статье говорится о равенстве прав инвалидов и об обеспечении реализации инвалидами того или иного права наравне с другими. Однако в отличие от Всемирной программы и Стандартных правил ничего не сказано о равенстве обязанностей инвалидов. Между тем, в п. 26 Всемирной программы говорится, что инвалиды, обладая равными правами, имеют также и равные обязанности и их долгом является участие в строительстве общества. В п. 27 того же документа сказано, что от людей с физическими недостатками необходимо ожидать выполнения их роли в обществе и обязанностей взрослых граждан. В п. 27 Введения Стандартных правил отмечается: «После достижения инвалидами равных прав они должны также иметь равные обязанности. … В рамках процесса обеспечения равных возможностей необходимо создать условия для оказания помощи инвалидам, с тем, чтобы они могли в полной мере выполнять свои обязанности как члены общества». В Конвенции приведенные положения в том или ином виде не нашли своего отражения.

Совершенно очевидно, что в регулировании отдельных вопросов социальной защиты инвалидов в Конвенции, базирующейся на социально- правовой модели инвалидности, и в Стандартных правилах и Всемирной

программе, основанных на медико-социальной модели инвалидности, имеются отличия. В этой связи встает проблема одновременного применения указанных документов. ООН эта проблема до сих пор не урегулирована. Вопросы взаимодополняемости и взаимодействия Всемирной программы, Стандартных правил и Конвенции затрагиваются в Докладе Генерального Секретаря ООН от 27 июля 2007 г.²²⁵ В нем рассматриваются предложения по введению единого механизма мониторинга и отчетности по всем трем документам, обновлению мандата Фонда добровольных взносов ООН для инвалидов, изменению используемой ООН терминологии (замена термина «disabled persons» - «инвалиды» на термин

«persons with disabilities» - «лица с инвалидностью»). Однако ответа на основной вопрос не содержится.

Согласно п. f) Преамбулы Конвенции признается важность принципов и основных ориентиров, содержащихся во Всемирной программе и в Стандартных правилах, влияющих на формулирование и оценку стратегий, планов, программ и мероприятий, направленных на обеспечение инвалидам равных возможностей на национальном, региональном и международном уровнях. В п. 4 ст. 4 Конвенции указывается, что ничто в настоящей Конвенции не затрагивает каких-либо положений, в большей степени способствующих реализации прав инвалидов и могут содержаться в законах государства-участника или нормах международного права, действующих в этом государстве.

Из приведенных положений можно сделать вывод о том, что иные международные документы подлежат применению в той степени, в которой они способствуют реализации закрепленных в Конвенции прав. Таким образом, закрепляется приоритет концептуальных положений Конвенции. Другим документам отводится роль конкретизации тех вопросов, которые не нашли должного развития в Конвенции. В частности, это касается

²²⁵ Report of the Secretary General on the implementation of the World Program of Action concerning Disabled Persons (А/62/157) пп. 48 – 63 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=36 (дата обращения 05.03.2014).

Стандартных правил, которые могут быть использованы как более подробное руководство по реализации экономических, социальных и культурных прав. При этом Стандартные правила должны применяться с учетом положений Конвенции. Например, Правило 2 «Медицинское обслуживание» должно применяться с учетом положений п. d) ст. 25 Конвенции, согласно которым медицинские услуги должны предоставляться инвалидам на основе их свободного и информированного согласия.

Следует подчеркнуть, что изложенный подход к применению совместно с Конвенцией иных международных документов является обязательным, поскольку он базируется на положениях Конвенции, обязательной для ратифицировавших ее государств. Исходя из этого подхода, на наш взгляд, не вступает в противоречие с Конвенцией применение положений Всемирной программы и Стандартных правил, касающихся предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов, за исключением положения о том, что реабилитация является основополагающей концепцией государственной политики в отношении инвалидов. Из анализа Конвенции однозначно следует, что основополагающей концепцией государственной политики в отношении инвалидов должна стать защита лиц от дискриминации по признаку инвалидности с целью обеспечить полную реализацию ими всех прав и свобод наравне с другими. Однако смена концепции государственной политики в отношении инвалидов не должна повлечь снижение активности государства в сфере реабилитации инвалидов. На основе анализа ст. 26 напрашивается вывод, что реабилитация в Конвенции рассматривается как процесс, способствующий реализации закрепленных в ней прав. Согласно указанной статье целью реабилитации является наделение инвалидов возможностью для достижения и сохранения максимальной независимости, полных физических, умственных, социальных и профессиональных способностей и полного включения и вовлечения во все аспекты жизни. Таким образом, также как лечение направлено на реализацию права на

здоровье, реабилитация направлена на реализацию права на образование, права на труд, права на создание семьи и рождение детей и т.д.

Весьма проблематично, на наш взгляд, применение положений Всемирной программы и Стандартных правил, касающихся равенства обязанностей. Признание за человеком неких обязанностей не связано каким- либо образом с содействием реализации принадлежащих ему прав. Помимо этого, признание равенства прав само по себе не означает автоматическое признание равенства обязанностей.

Причина указанных выше проблем, связанных с пониманием и применением Конвенции, заключается, на наш взгляд, в том, что Конвенция разрабатывалась очень быстро и под воздействием беспрецедентного лобби организаций инвалидов, продвигающих стратегии и программы решения проблем инвалидов, основанные исключительно на популяционно- центрической парадигме инвалидности.²²⁶ Таким образом, Конвенция была принята под влиянием некритического, одностороннего и во многом популистского понимания сущности инвалидности. Для эффективного применения Конвенции на национальном уровне, в частности в России, необходима ее интерпретация вне популистских идей на основе реализма и глубокого понимания сущности инвалидности и связанных с ней

общественных отношений.

²²⁶ На данный факт указывают зарубежные исследователи: см. Kayess R. and French P. Указ. соч. С. 7, 23, 25. Подобный вывод можно также сделать на основе анализа тех предложений, которые вносились в текст Конвенции Международным форумом инвалидов и отдельными организациями инвалидов: см. Marianne Schulze. Указ. соч. С. 19–185.