<<
>>

§1.1. Конституционное право на социальное обеспечение: понятие и содержание

В главе 2 Конституции Российской Федерации, посвященной правам и свободам человека и гражданина, провозглашено: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Редакция ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, которая определяет указанные положения, несколько отличается от редакций многих других статей упомянутой главы Конституции РФ, где называются права российских граждан - на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии, на жилище, на образование и т.д. Иными словами, в отличие от 25 случаев перечисления прав граждан (в ст. 20, 22, 26,27, 30-34, 37 и других) в ст. 39 Конституции РФ о праве каждого на социальное обеспечение прямо не сказано.

Судя по всему, именно это обстоятельство и употребление в ст. 39 словосочетания «гарантируется социальное обеспечение» дало основание ряду специалистов утверждать, что право на социальное обеспечение к числу конституционных не относится. При этом высказано суждение, что конституционный принцип, в соответствии с которым Конституция РФ имеет прямое действие, а права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ч. 1 ст. 15 и ст. 18), к данному праву неприменим, в связи с чем в ч. 1 ст. 39 речь идет лишь о программной части Конституции РФ, которая должна служить ориентиром для законодателя \

Однако в научной литературе есть и иные суждения. Так, довольно убедительной представляется точка зрения О.С. Мозолевой и К.Б. Бароцкой, считающих, что право на социальное обеспечение - это конституционное право.

По определению О.С. Мозолевой, такое право представляет закрепленный в Конституции РФ и гарантированный каждому комплекс прав и свобод, включающий в себя право на получение благ, как в материальном, так и в натуральном выражении, в случае утраты или снижения доходов, старости, инвалидности, временной нетрудоспособности и в других, установленных федеральным законом случаях[1] [2].

К.Б. Бароцкая выделила и другие аспекты права гражданина на социальное обеспечение, говоря о том, что его следует рассматривать и как юридическую гарантию, обеспечивающую возможность реализации принадлежащего ему права на достойный уровень жизни и социальную защищенность, и как основное конституционное право, позволяющее гражданину удовлетворить собственные интересы и потребности, и как своеобразное средство реализации и защиты данных интересов и потребностей[3].

Рассмотрим, действительно ли конституционное право гражданина на социальное обеспечение, зафиксированное в ст. 39 Конституции РФ, представляет: а) комплекс прав и свобод; б) гарантию реализации права на достойный уровень жизни и социальную защищенность; в) юридическое средство реализации интересов и потребностей; д) средство защиты упомянутых интересов и потребностей.

О.С. Мозолева, рассматривая конституционные социальные права в комплексе, справедливо указывает, что они обладают признаками, позволяющими выделить их в самостоятельную группу конституционных прав, для которых характерны: направленность на удовлетворение материальных потребностей, особая роль государства в их обеспечении, необходимость детальной конкретизации в текущем законодательстве РФ, особый субъектный состав[4]. Дополнительно у К.Б. Бароцкой отмечено, что конституционные социальные права в совокупности гарантируют гражданину оказание государством поддержки и помощи в трудной жизненной ситуации. Эти права, закрепленные в Конституции РФ, становятся задачами и целями государства, раскрывают его социальную сущность, служат средством воздействия на сознание и поведение людей, являясь своеобразным каркасом, который лишь на уровне текущего законодательства наполняется конкретным содержанием[5] [6].

Изложенные выше соображения ученых не вызывают возражения. Статьи Конституции РФ, положения которых аналогичны норме ст. 39, являются основанием для отраслевого законотворчества. При этом в нормативных правовых актах должны быть «расшифрованы» не только названные в них права, но и гарантии их реализации, а значит, приняты во внимание органами законодательной и исполнительной власти, обязанной в

соответствии со своей компетенцией издавать соответствующие правовые

6

акты на основе конституционных правовых норм .

В ст. 39 Конституции РФ социальное обеспечение предстает как собирательное понятие, касающееся случаев утраты средств к

существованию по разным причинам. Более того, ст. 39 дополняют ст. 37, 38, 41, 42, 53 Конституции РФ, которые, казалось бы, называют самостоятельные права граждан, но в то же время объединенные общим понятием «социальные права», неоднократно упоминаемым в международных документах. Вспомним, например, ст. 22 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН от 10 декабря 1948 г, согласно которой каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. При разработке Конституции РФ применительно к социальным правам граждан были учтены и такие международные документы как Международный пакт об экономических, социальных, культурных правах (1966 г.), Международный пакт о

гражданских и политических правах (1966 г.), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.).

Теперь рассмотрим обоснованность упоминания К.Б. Бароцкой в определении конституционного права на социальное обеспечение комплекса свобод гражданина . Представляется, что такой тезис автора не противоречит ст. 39 Конституции РФ и содержанию слова «свобода».

В словарях русского языка «свобода» определяется как:

возможность действовать по-своему[7] [8];

отсутствие каких-нибудь ограничений, стеснений в чем-нибудь[9];

закрепленная в конституции или ином законодательном акте возможность определенного поведения человека[10].

В рассматриваемом случае свободу гражданина можно рассматривать с точки зрения принятия (непринятия) им решения об обращении за тем или иным видом обеспечения, выбора наиболее подходящего из них, если он имеет право претендовать на несколько выплат или услуг (например, на получение пенсии по нескольким основаниям).

Кроме того, в ч. 3 ст. 39 Конституции РФ говорится: «Поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность». Это означает, что на современном этапе у российского гражданина в области социального обеспечения имеется свобода выбора в виде возможности избрания негосударственной формы социального обеспечения. Например, речь может идти о решении гражданина вступить в правоотношения по добровольному медицинскому страхованию или заключить договор о негосударственном пенсионном обеспечении. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 7 мая 1998 г. №75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»10 [11] договор негосударственного пенсионного обеспечения - соглашение между фондом и вкладчиком фонда, в соответствии с которым вкладчик обязуется уплачивать пенсионные взносы в фонд, а фонд обязуется выплачивать участнику фонда негосударственную пенсию.

Суть конституционного права на социальное обеспечение в том, что это право материально гарантируется государством: человек при наличии оговоренных в национальном законодательстве условий получает обеспечение или социальные услуги от государства. При негосударственной форме такого обеспечения гражданину предварительно надо вложить свои денежные средства, а пенсионные выплаты на их основе он сможет получить впоследствии из негосударственного фонда при наступлении соответствующих страховых случаев.

Может ли конституционное право на социальное обеспечение, как считает К.Б. Бароцкая, служить гарантией права на достойный уровень жизни и социальную защищенность?

Определение социальной защищенности дал много лет назад К.С. Батыгин, считавший, что это - «определенный комплекс реальных прав и свобод, обеспечивающих гражданам гарантированный обществом уровень безопасности и комфортности жизнедеятельности» . «Комфортность жизнедеятельности» по сути очень близко к понятию «достойный уровень жизни». Если значению слов «социальная защищенность» в литературе уделялось не очень много внимания (довольно часто его неоправданно заменяют словами «социальная защита»), то к понятию «достойный уровень жизни» специалисты в области социального обеспечения обращались неоднократно, о чем, например, свидетельствуют материалы IX Международной научно-практической конференции, проведенной в МГЮА в 2013 г.[12] [13]

Точки зрения относительно этого понятия самые разные, но, не углубляясь в дискуссию по данному вопросу, остановимся на самом распространенном мнении, наиболее четко сформулированное Ю.

Дмитриевым: «достойный уровень жизни», «достойная жизнь» - социальноэкономический минимум, который может обеспечить государство своему населению в конкретную единицу времени, минимальная заработная плата, пенсия, различные пособия и т.д.[14] Давая такое определение, Ю. Дмитриев оговаривает: российское государство ни сегодня, ни в периоды экономического подъема не в состоянии обеспечить своему населению реально достойный уровень жизни по причине чрезвычайно низкой производительности труда, бюрократии, коррупции, теневой экономики[15].

Очевидно, что для обеспечения как достойного уровня социальных выплат, так и определенного уровня безопасности и комфортности жизнедеятельности, у государства должна быть достаточная финансовая база. Ее создание нуждается в правовом опосредствовании с помощью бюджетного законодательства, но никак не законодательства о социальном обеспечении. Непосредственно в Конституции РФ ничего не сказано о средствах, которые предназначены для реализации социальных прав граждан. Здесь можно вести речь о программе действий для государства, которое должно или найти эти средства в бюджете страны или сформировать эти средства каким-то иным способом, чтобы государство могло гарантировать гражданам реализацию не только права на социальное обеспечение, но и все остальные провозглашенные социальные права. По нашему мнению, положение, гарантирующее право на достойный уровень жизни и социальную защищенность, скорее содержится в ст. 7, а не в ст. 39 Конституции РФ. Именно в ст. 7 Основного закона страны говорится о России как социальном государстве, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Рассматривая конституционное право на социальное обеспечение, как юридическое средство реализации и защиты интересов и потребностей гражданина, вспомним, что такое юридическое средство - это, прежде всего, «инструмент», с помощью которого субъект, то есть гражданин, действует и направляет свои действия на реализацию либо восстановление имеющегося у него права.

Согласно теории права, реализация права - это осуществление правовых предписаний в правомерном поведении граждан, организаций, органов государства. Различают четыре формы непосредственной реализации права - его соблюдение, исполнение, использование и применение. В первом случае речь идет о воздержании от совершения действий, запрещенных правовыми нормами, во втором - об обязательном совершении действий, предусмотренных правовыми нормами, в третьем - о совершении действий, дозволенных правовыми нормами, осуществлении субъектами своих прав. Эти три формы называют формами непосредственной реализации права, когда субъекты действуют сами, не прибегая к официальному содействию органов государства. В тех случаях, когда такое содействие необходимо, речь идет о четвертой форме. Применение права - это деятельность компетентных органов по реализации правовых норм путем вынесения индивидуально - конкретных предписаний[16].

Произведенный экскурс в теорию права дает основание утверждать, что ст. 39 Конституции РФ содержит лишь правовое положение, касающееся социального обеспечения граждан. Данная статья никоим образом не называет те юридические средства, с помощью которых происходит его соблюдение, исполнение, использование, применение, и необходимые для этого организационные структуры. Упоминание юридических средств реализации и защиты интересов и потребностей российских граждан содержится в ст. 33, 45, 46, 48, а не в ст. 39 Конституции РФ. Конкретные средства защиты прав и интересов граждан определяются отраслевым законодательством применительно к правам и интересам субъектов тех правоотношений, которые регулируются законодательством соответствующей отрасли права.

Любое право действенно, когда оно обеспечено возможностью его защиты, контроля за его выполнением. К.Б. Бароцкая, безусловно, права, называя гарантом реализации социально-экономических прав, в том числе и

16

права на социальное обеспечение, Конституционный Суд РФ , поскольку он является органом конституционного контроля . Конституционный Суд РФ действительно уже неоднократно защищал интересы граждан, чье право на социальное обеспечение было нарушено отраслевым

законодательством[17] [18] [19] [20]. Против того, что Конституционный Суд РФ является гарантом конституционных прав граждан, возражений, естественно, нет. Однако это не означает, что рассматриваемое конституционное право на социальное обеспечение само по себе является средством защиты интересов и потребностей граждан.

В одном из своих определений Конституционный Суд РФ подчеркнул, что законодатель обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех социальных слоев, которые в ней нуждаются, устанавливать

механизм реализации этих законов, дифференцируя права по основаниям,

20

которые являются социально оправданными .

Подобная мысль высказана и в одном из Комментариев к Конституции РФ: «законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять конкретные механизмы реализации этих законов»[21]. При этом обратим внимание, что вопросы социального обеспечения согласно

ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что правовую основу социального обеспечения составляют как федеральные законы, так и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 76 Конституции РФ).

В специальной литературе было высказано мнение, что важно изучать Конституцию РФ как целостное явление, а не отдельные ее положения, и что Конституция РФ оказывает комплексное, системное воздействие на текущее законодательство . Согласно ч. 2 ст. 39 Конституции РФ государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Среди них федеральные законы: от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на

л -э

Чернобыльской АЭС» (далее - Закон РФ от 15 мая 1991 г. №1244-1) , от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее - Закон о ветеранах), от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» , от 24 июля 1998 №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[22] [23] [24] [25] [26] [27], от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» , от 17 июля 1999 г. 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»[28] [29] [30] [31] (далее - Закон о социальной помощи), от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» , от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального

30

обслуживания граждан в Российской Федерации», от 28 декабря 2013 г. «О

31

страховых пенсиях» и многие другие. Помимо законов положения ст. 39

Конституции РФ претворяются в жизнь с помощью огромного массива иных нормативных правовых актов, в том числе и подзаконного характера.

Доказывая положение о том, что право на социальное обеспечение является конституционным правом, обратимся к действующей в советский период ст. 43 Конституции СССР 1977 г. В ней было установлено, что граждане СССР имеют право (курсив наш - А.Г.) на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Было сказано, что это право гарантируется социальным страхованием рабочих, служащих и колхозников, пособиями по временной нетрудоспособности; выплатой за счет государства и колхозов пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца; трудоустройством граждан, частично утративших трудоспособность; заботой о престарелых гражданах и об инвалидах; другими формами социального обеспечения.

Как видно, приведенная норма прямо закрепляла право на материальное обеспечение по старости и иных случаях возникновения социальных рисков. Сопоставление ст. 43 Конституции СССР 1977 г. с положениями ст. 39 Конституции РФ 1993 г. позволяет утверждать, что содержание этих двух статей, по сути, идентично, а значит, есть основания говорить о преемственности Конституцией РФ рассматриваемого нами положения ст. 43 Конституции СССР 1977 г., хотя редакция ст. 39 Конституции РФ 1993 г. несколько иная. Для нас важно, что ст. 43 Конституции СССР 1977 г. закрепляла именно конституционное право на материальное обеспечение в старости и иных предусмотренных случаях, и оно воспроизведено в Конституцию РФ.

Профессор В.С. Андреев, основоположник науки права социального обеспечения, относил право на материальное обеспечение к числу конституционных, отмечая, что «закрепленное в Конституции СССР социальное право граждан на материальное обеспечение в старости, в случае

инвалидности и временной нетрудоспособности является наиболее общим выражением соответствующей экономической закономерности (в форме

32

юридического права)» .

Обобщая изложенные выше, а также с учетом современных взглядов ученых на социальное обеспечение в целом и на значение для социального обеспечения конституционных норм, охарактеризуем ст. 39 Конституции РФ следующим образом:

1. Данная статья относится к числу правоустанавливающих, в которых указываются лишь правомочия физических лиц. Применительно к таким правоустанавливающим нормам в учебной литературе обычно подчеркивается, что поведение второго субъекта (государственного органа, учреждения или иного субъекта) регулируется при помощи позитивного обязывания (предписания). Такому субъекту предписывается активное поведение по рассмотрению обращений физических лиц, проверке юридических фактов, своевременному оказанию медицинских и социальных услуг и т.п. Обязанности государственных органов или учреждений

33

закрепляются как в материальных, так и процедурных нормах .

2. В данной статье в укрупненном виде представлена совокупность прав российских граждан при наступлении социально-значимых обстоятельств, перечисленных в ней. О.А. Самариной справедливо указывалось, что по своему содержанию конституционное право на социальное обеспечение шире субъективного права на социальное обеспечение[32] [33] [34]. Именно конституционное право на социальное обеспечение является правовой основой для законодательного внедрения новых видов социального обеспечения, соответствующих изменяющимся социальноэкономическим реалиям и потребностям общества, что, в свою очередь,

влечет за собой возникновение субъективных прав граждан на новые виды социального обеспечения. Например, изменение демографической ситуации в России привело к появлению с 1 января 2007 г. такого нового вида социального обеспечения как предоставление женщинам, родившим (усыновившим) второго и третьего ребенка, права на получение средств материнского (семейного) капитала . Изменение законодательства РФ, регулирующего вопросы призыва на срочную военную службу, явилось причиной для введения в 2007 г. единого пособия беременным женам военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего такую службу[35] [36].

Если субъективные права на социальное обеспечение возникают и прекращаются, то их содержание могут изменяться в зависимости от различных факторов, в частности, от изменения законодательства, то конституционное право на социальное обеспечение представляет собой более стабильную категорию.

3. Упомянутый в ст. 39 Конституции РФ перечень социальнозначимых для общества обстоятельств является открытым - он дополняется и конкретизируется законами. Законы принимается с учетом не только ст. 39, но и ст. 7, 37, 38, 41, 46, 76, а также других статей Конституции РФ.

4. Закрепляя право каждого российского гражданина на социальное обеспечение, ст. 39 Конституции РФ тем самым возлагает на государство и обязанность законодательного решения всех необходимых вопросов, связанных с реализацией этого права и, как верно указывает О.А. Самарина, для исполнения указанной обязанности государство устанавливает правовое регулирование отношений по социальному обеспечению, которое, в свою очередь, является законодательной гарантией реализации конституционного права на социальное обеспечение[37] [38].

5. Поскольку социальное обеспечение находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то и законодательство по социальному обеспечению должно приниматься как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. При этом, как верно указывает большинство ученых, федеральный законодатель должен устанавливать минимальные стандарты социального обеспечения (федеральные минимальные социальные стандарты), которые гарантируются гражданам независимо от места их

38

проживания .

6. Следует говорить о преемственности в ст. 39 Конституции РФ положений ст. 43 Конституции СССР 1977 г., которая закрепляла конституционное право на материальное обеспечение в старости и иных предусмотренных случаях.

7. Наличие в Конституции РФ ст. 39 означает, что государство придает праву социального обеспечения граждан весьма важное значение.

Конституционное право на социальное обеспечение можно представить как комплекс прав российских граждан на отдельные виды материальных выплат и социальных услуг при реализации социальных рисков, указанных как в ст. 39 Конституции РФ, так и иных законах, регулирующих вопросы социального обеспечения[39].

<< | >>
Источник: ГУСЕВ АЛЕКСЕИ ЮРЬЕВИЧ. СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВА РОССИЙСКИХ ГРАЖДАН НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2017Москва. 2017

Еще по теме §1.1. Конституционное право на социальное обеспечение: понятие и содержание:

  1. Раздел V Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Политический процесс в Российской Федерации (1993-2009 гг.). Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари, справочники
  2. § 2. Социальное право и право социального обеспечения: соотношение норм и функционального назначения
  3. Предоставление природных объектов как правовая категория
  4. Совершенствование правовых основ и организационных условий научно-методического обеспечения организации правоохранительной деятельности в территориальных органах МВД России на районном уровне
  5. 2.1. Понятие, признаки и структура организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  6. 4.3. Место институтов гражданского общества в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  7. Наследственно-правовой статус ребенка в РФ: понятие и содержание.
  8. § 2. Правовые основы понятия естественной монополии.
  9. §1. Конституционные основания выработки и применения права арбитражными судами в Российской Федерации
  10. § 3. Структура теоретической модели взаимосвязи нормы права, правоотношения и юридического факта
  11. § 3. Сопутствующие элементы теоретической модели взаимосвязи нормы права, правоотношения и юридического факта
  12. Государственно-правовой механизм обеспечения личной безопасности несовершеннолетних лиц
  13. Лекарственная помощь как элемент медицинской помощи: понятие, правовое регулирование
  14. §1.1. Конституционное право на социальное обеспечение: понятие и содержание
  15. § 2. Понятие и содержание правоохранительной функции государства в сфере незаконного оборота наркотиков
  16. Принципы, цели, средства правовой политики Российской Федерации в отношении инвалидов
  17. § 1. Пределы судебного усмотрения: понятие, признаки
  18. § 4. Правоприменительные факторы эффективности государственного принуждения в сфере обеспечения экономической безопасности[1107]
  19. § 2. Содержание прав
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -