§ 3. Государство и государственные внебюджетные фонды: форма и порядок взаимоотношений
Основы правового положения внебюджетных фондов в бюджетной системе России и соответственно форма и порядок их взаимоотношений с государственными органами, как уже упоминалось
ранее, изложены в главе 17 БК РФ.
Формирование и использование средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов осуществляются на основе ежегодно принимаемых бюджетов или смет доходов и расходов. В частности, на основе бюджетов функционируют все социальные государственные внебюджетные фонды, а на основе сметы доходов и расходов — Внебюджетный фонд развития исполнительного производства.[68]
В соответствии с п. 1 ст. 145 БК РФ проекты бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных (представительных) органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Следовательно, составление проекта бюджета внебюджетного фонда должно начаться не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Наряду с органами управления государственных внебюджетных фондов принимает участие Министерство финансов России, которое и представляет проект бюджета в Правительство РФ.
Правительство РФ рассматривает проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов с 15 июля по 15 августа, утверждает проект федерального закона о бюджете этих фондов для внесения их в Государственную Думу.
Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Рассмотрение и утверждение бюджета должно начаться не позднее 26 августа. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты России о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.
Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды, согласно п. 2 ст. 146 БК РФ, осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет. Следовательно, контроль за поступлением взносов во внебюджетные фонды является, согласно БК РФ, обязанностью Министерства по налогам и сборам РФ. Однако в данном случае следует учесть изменения, внесенные в структуру органов государственной исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года[69], о котором будет сказано ниже.
Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, регламентирующим . их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами (ст. 147 БК РФ).
Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ.
Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона. При этом можно отметить, что порядок и сроки представления отчетности государственных внебюджетных фондов в целом совпадают с порядком и сроками отчетности, предусмотренными для соответствующих бюджетов. Таким образом, отчеты об исполнении федеральных внебюджетных фондов представляются в Счетную палату РФ ежегодно не позднее 1 июня. Счетная палата анализирует отчеты в течение 1,5 мес. и дает свое заключение. Затем еще 1,5 мес. отчет и заключение рассматриваются Государственной Думой. Следовательно, до 1 сентября отчеты об исполнении внебюджетных фондов должны быть либо утверждены, либо отклонены.
Контроль за исполнением бюджетов. государственных внебюджетных фондов, согласно ст. 150 БК РФ, осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ.
Такими органами, согласно БК РФ, являются: Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы, предназначенные для проведения внешнего аудита бюджетов, а также органы исполнительной власти: Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство.Однако в данном случае необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[70] был образован новый орган исполнительной власти РФ — подведомственная Министерству финансов РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которой приданы функции по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере Министерства финансов Российской Федерации.
Между тем, согласно ст. 268 БК РФ, Министерство финансов РФ
должно осуществлять внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств; следовательно, внебюджетными фондами — в том числе. Однако, в соответствии с названным выше Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 федеральное министерство в установленной сфере его деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также правоприменительные функции (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ). Министерство осуществляет лишь координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Указ устанавливает, в частности, что координацию деятельности российских внебюджетных социальных фондов — Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования — отныне будет осуществлять Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (п. 19 Указа). В связи с этим непосредственно на федерального министра данного ведомства возлагаются следующие функции (пп. «д» п. 3 Указа):
• внесения в Правительство Российской Федерации предложений о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;
• принятия нормативных правовых актов по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;
• внесения в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
• внесения в Правительство РФ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проектов федеральных законов
о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда; (здесь стоит напомнить, что в соответствии с БК РФ, полномочия по составлению проекта бюджета внебюджетного фонда наряду с органами управления самого фонда, а также функции по представлению проекта бюджета в Правительство РФ принадлежат Министерству финансов России);
• назначения проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.
Что же касается Федерального казначейства, то в соответствии со ст. 267 БК РФ осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
В то же время нужно учесть, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. Федеральному казначейству для целей названного Указа был придан статус федеральной службы и переданы правоприменительные функции Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению исполнения федерального бюджета. При этом в Указе говорится, что федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Немаловажную роль в регулировании деятельности государственных внебюджетных фондов с момента вступления в силу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. будет играть и образованная Указом Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которой среди прочего были переданы функции по контролю и надзору упраздняемой Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), в том числе — в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов РФ.
Следовательно на момент вступления в силу Указа Президента РФ о системе органов исполнительной власти и действии норм Бюджетного кодекса РФ, в правовом регулировании контроля в сфере бюджетных отношений возникли известные противоречия, связанные C определением полномочий Министерства финансов РФ. Так, в частности, является спорным вопрос об участии Министерства финансов РФ и Министерства здравоохранения и социального развития РФ в составлении проекта закона о бюджете внебюджетного фонда и представлении данного проекта в Правительство РФ.
В то же время очевидно, что основные функции по контролю в бюджетно-финансовой сфере со стороны высших органов государственной власти отныне должны выполнять подчиненные Министерству финансов РФ Федеральная служба финансовобюджетного надзора и Федеральное казначейство РФ.
Относительно Внебюджетного фонда развития исполнительного производства можно отметить, что сводную смету его доходов и расходов утверждает главный распорядитель средств Фонда (т.е.
Министерство юстиции РФ) после согласования с Министерством финансов Российской Федерации.[71] Контроль за формированием и целевым использованием средств этого фонда до выхода в свет упомянутого Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. осуществлялся Министерством юстиции РФ и Министерством финансов РФ (п. 7 Положения о внебюджетном фонде развития исполнительного производства). Несложно заметить, таким образом, что функции сбора и расходования средств фонда, а равно контроль за использованием этих средств были сосредоточены в руках одного ведомства — Министерства юстиции РФ, что вряд ли оправдано с точки зрения эффективности контроля за целевым использованием финансовых ресурсов фонда.Завершая характеристику пути становления государственных внебюджетных фондов, их правового положения и взаимоотношений с государством, необходимо упомянуть еще и об особенностях текущей государственной политики в отношении фондов, которая в течение уже многих лет выражается в стремлении консолидировать упомянутые фонды в государственный бюджет.
Так, еще в мае 1995 г. Правительство РФ при обсуждении финансового состояния федеральных внебюджетных фондов, денежные резервы которых объединяли на тот момент до 40% федератьных доходов, пришло к выводу о необходимости коренного реформирования фондов. В пользу объединения фондов, по свидетельству М.И.Кучмы, были высказаны следующие аргументы:[72] страховые взносы — те же налоги, а фонды — та же казна; у фондов и сходных по задачам министерств много общих задач, но их действия и деньги не стыкуются; нет действенного контроля за расходованием фондов, т.к. они проверяют сами себя и много денег расходуют на свой аппарат и свои нужды; по существу в стране действует не одна, а пять налоговых служб, и т.п.. Тогда же в Государственную Думу был представлен проект закона «О государственных внебюджетных фондах», предполагающий присоединение пенсионных средств к государственному бюджету. Фактически это означало бы, как отмечал А.П.
Колесник, присоединение средств ПФР (как и других фондов) к высоко дефицитному на тот момент бюджету государства и возвращение к ситуации до 1991 г., когда самостоятельных внебюджетных фондов не существовало. Средства на выплату' пенсий вновь стали бы выделяться из государственного бюджета, в рамках которого они представляли бы собой лишь одну из многих стаей расходов.[73] Предлагался и иной вариант консолидации фондов: создание единого фонда социальных реформ на основе ПФР, структура которого была для этого наиболее приспособлена.[74]В 1995 году объединения фондов не произошло, однако их консолидация в Федеральном бюджете в 1997 г. была предусмотрена в Указе Президента РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины»[75]. При этом оговаривалось сохранение целевой направленности средств и нормативного порядка формирования доходной части бюджета. Однако большинство экспертов на тот момент, равно как и в настоящее время, были против консолидации, справедливо, на наш взгляд, полагая, что «прокачивание» денег социального страхования через госбюджет чревато опасностью направления этих средств на выплаты, не имеющие никакого отношения к расходованию страховых взносов. Застрахованные от такого объединения ничего бы не выиграли, более того, они лишились бы возможности защищать свои права на ту или иную выплату, поскольку средства были бы распылены, а те структуры, которые сегодня следят за строго целевым расходованием средств и у которых есть обязательства перед застрахованными по производству определенного вида выплат, исчезли бы.[76]
В 1998-1999 гг. органы исполнительной власти начали форсировать реализацию второй идеи — передачи сбора страховых взносов налоговым органам.93 В основе позиции налоговиков лежали утверждения о том, что страховые платежи имеют налоговую природу и соответственно вся работа по их сбору, учету и контролю за поступлением должна быть сосредоточена в их руках.
В 2001 г. в соответствии с политической линией,
провозглашенной в Бюджетном послании Президента РФ на 2001 г.,. количество внебюджетных фондов в федеральном бюджете было значительно сокращено.[77] [78] В послании отмечалось, что многочисленные федеральные и региональные целевые фонды являются свидетельством неэффективности бюджетной системы, источником нецелевого использования средств и коррупции. Необходимо заметить, что определенные подтверждения сказанному имеют место в реальности. В частности, как показали материалы проверки деятельности нескольких ведомственных фондов, проведенной Главным контрольным управлением (ГКУ) Администрации Президента РФ в феврале 2003 г., фонды не выполняют своих прямых функций, а их средства расходуются на цели, не предусмотренные их уставами. Речь идет, в частности, о Российском фонде технологического развития (РФТР) Минпромнауки РФ, Целевом бюджетном фонде Минатома РФ, Республиканском фонде социальной поддержки населения Минтруда РФ, Внебюджетном фонда развития исполнительного производства Минюста РФ, Общественногосударственном фонде социальных гарантий военнослужащим. ГКУ констатировано, в частности, что Минюст с помощью Внебюджетного фонда развития исполнительного производства «в 2000-2002 годах допустил нецелевое использование денежных средств на сумму 1,1 млрд руб..» Кроме того, из средств этого фонда были «оплачены расходы в сумме более 3 млн руб. на проведение выездного совместного заседания коллегий Минюста России, MHC России и координационного совета при полномочном представителе президента РФ в Дальневосточном федеральном округе и приобретение подарков для сотрудников центрального аппарата Минюста России».[79] [80] Сказанное позволяет утверждать, что современная бюджетная политика федеральных властей в целом направлена на ликвидацию целевых внебюджетных фондов (кроме государственных внебюджетных социальных фондов) и консолидацию их расходов в бюджетах. Более того, по мнению М.И.Яндиева, закрытие всех внебюджетных фондов и консолидация их средств в соответствующий бюджет — вопрос 98 времени. Следовательно, внебюджетные фонды как. специфический общественный институт как финансовая категория возникли в РФ в начале 90-х гг. XX в.. Одновременно с началом радикальных рыночных преобразований в процессе, с одной стороны, создания новой бюджетной системы, а с другой — в рамках реформы социальной защиты населения.[81] Появление государственных внебюджетных фондов как дополнительных финансовых источников для обеспечения конституционных прав граждан на социальную защиту было обусловлено объективно существовавшей в России экономической ситуацией, когда исключительно за счет бюджетных средств не удавалось обеспечить население минимально необходимым уровнем социальных выплат. В то же время создание государственных внебюджетных социальных фондов, призванных составить новую финансовую основу системы социального обеспечения, олицетворяло собой принципиально новый способ организации финансирования социальной сферы. Вместе с тем, проведенный выше анализ российского законодательства в сфере деятельности внебюджетных фондов позволяет отметить несовершенство правового регулирования деятельности внебюджетных фондов, которое находит выражение, в частности, в отсутствии единой правовой базы создания и деятельности государственных внебюджетных фондов, в недостаточной разработке правового статуса и правового режима деятельности внебюджетных фондов, их взаимоотношений с органами власти, а также — с органами социального обеспечения. В связи с этим необходимо: 1) Выработать в рамках финансового права единую правовую категорию «государственные внебюджетные фонды» и определить четкое соотношение данной категории с дефиницией «государственные внебюджетные социальные фонды». 2) Для достижения единообразия в определении сущности самого понятия государственного внебюджетного фонда, а также — в определении правого статуса внебюджетных фондов, — принять законодательный акт общефедерального значения, регламентирующий основы образования и функционирования государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации. В законе должны найти отражение, в частности, условия, порядок и форма образования государственных внебюджетных фондов, их место в бюджетной системе РФ, полномочия и обязательства фондов, система управления фондами и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной и законодательной власти, общие принципы учета застрахованных и сбора обязательных платежей, порядок расходования средств фондов, меры юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядок их применения и т.д.. Тучкова Э.Г. Указ. соч. С, 4. Папело В.Н. Указ. соч. С. 25. Кучма М.И. Указ, соч. С. 24.