§ 2. Генезис системы социального пенсионного обеспечения в России (история ее развития в дореволюционное и советское время)
Рассматривая вопрос о появлении и развитии внебюджетных фондов в финансовой системе России, необходимо еще раз напомнить, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ внебюджетными фондами являются только государственные внебюджетные социальные фонды.
Следовательно, история развития внебюджетных фондов (которые имеют социально ориентированный характер) есть ничто иное, как история развития системы государственного социального страхования (обеспечения).В мировой истории государственные внебюджетные фонды в качестве источника финансирования социальных расходов, не включенных в бюджет, как сообщает Е.Н.Шутяк,[46] впервые появились в Германии в конце XIX века — в период бурного развития капиталистических отношений и сопутствующего этому процессу обострения социально-политических противоречий. В сложившихся условиях специализированные государственные фонды, формировавшиеся и расходовавшиеся в соответствии с социальным законодательством, стали одним из способов, с помощью которого правительство Германии попыталось уладить ситуацию и не допустить социального конфликта. Политика по созданию фондов была провозглашена императором Германии в 1881 г., а воплощена в жизнь — рейхсканцлером О. фон Бисмарком. Как следствие, в Германии в 1883 г. появились страховые больничные кассы, в 1884 г. — фонды страхования от несчастных случаев, в 1889 г. — фонды страхования по инвалидности и по старости.
Реформы Бисмарка, таким образом, впервые в мировой истории учредили систему компенсаций потери заработка вследствие болезни, трудового увечья, инвалидности, достижения преклонного возраста.
Что же касается генезиса системы социального обеспечения России, то ее зачатки исследователи усматривают еще в XVI-XVII веках, когда царскими властями были предприняты первые попытки организовать действующие за счет казны и церкви «шпитальни» и «богадельни» для нищих и беспомощных.
Именно в тот период российское государство впервые взяло на себя определенные обязанности по оказанию помощи нуждающимся, прежде всего отставным солдатам и голодающим, а также детям, больным и одряхлевшим старикам.Первое законоположение, касающееся пенсионного обеспечения, появилось в царствование Петра Великого. Оно было помещено в Морском Уставе и относилось преимущественно к морским чинам. Закон предполагал материальное обеспечение служащих, оставлявших службу по преклонным летам, болезням или увечьям. В случае смерти забота распространялась на оставшееся после них семейство.
В 1775 г. Екатерина II учредила специальные «приказы [47]
общественного призрения» (прототип современного министерства социальной защиты), в функции которых среди прочего входило «установление и надзирание богаделен для мужского и женского пола убогих, увечных и престарелых, кои проживания не имеют».
C 1827 г. пенсии государственным служащим стали выплачивать в соответствии с Пенсионным Уставом. Пенсии выплачивались за счет средств государственного казначейства в соответствии с занимаемой должностью чиновника и его стажем. Полная пенсия назначалась за 35 лет службы, половинная за 25 лет.
Однако вплоть до конца XIX в. отечественное пенсионное обеспечение выражалось лишь в предоставлении отставным чинам или их семьям части содержания, получаемого ими по службе. Если же содержание определялось владением поместья, то после смерти заслуженного чиновника часть или все поместье передавалось во временное или вечное владение наследникам, не имевшим достаточных средств к существованию. При этом общих правил пенсионного обеспечения не существовало; оно полностью зависело от царской милости. В связи с этим социальная защита в России XVI—XVIII вв. может быть охарактеризована как процесс стихийный, нерегулярный, касающийся незначительной части населения — особо заслуженных государственных и военных чиновников, а также в определенной степени — убогих и нищих.
Начало социальному страхованию в Российской империи было положено появлением в 1858 г.
первой пенсионной кассы при Морском ведомстве. Правительственная касса, получившая название эмеритальной,[48] выплачивала пенсии чиновникам в дополнение к пенсиям, назначенным из государственного казначейства. Такие кассы были созданы также при военно-сухопутном ведомстве, почтовотелеграфном, министерстве юстиции, путей сообщения и др. Доходы таких касс формировались за счет взносов участников, которым впоследствии назначалась пожизненная пенсия (в отдельных случаях — единовременное пособие). Однако эмеритальные кассы оказались финансово неустойчивыми, т.к. юс средства (доходы) не были сбалансированы с их обязательствами: их страховые премии не соответствовали стоимости застрахованных рисков.В восьмидесятые годы прошлого столетия Общество для содействия русской промышленности и торговли поставило вопрос об устройстве в России государственной кассы страхования рабочих от несчастных случаев на производстве и государственной пенсионной кассы для трудящихся.[49]
Пенсионные кассы страхового типа появились в России в 1888 г. на железных дорогах.[50] Инициатива их учреждения исходила от частных железных дорог, которые приняли и представили на утверждение правительства устав своих касс. В итоге на Общество частных железных дорог решением Государственного совета была возложена обязанность учреждения обязательного пенсионного страхования для служащих. В течение нескольких лет было образовано 16 пенсионных касс, которые основывались на персонифицированном учете взносов.[51] Аналогичная пенсионная касса для служащих казенных железных дорог была организована в соответствии с уставом, утвержденным императором только в 1894 г.. ,
Таким образом, можно согласится с Е.НЛІІутяк,[52] которая считает, что особенностью формирования институтов социального страхования в России является демократический порядок их учреждения и регламентации деятельности. Одновременно можно заметить, что специальное правовое регулирование деятельности страховых касс, возникших по инициативе частного капитала, практически отсутствовало.
Изначально они действовали не как государственные учреждения (подобно Германии), а как публично-правовые организации отдельных групп населения, обладавшие значительным элементом самоуправления. В данной ситуации осуществление жесткого государственного руководства пенсионным страхованием считалось неуместным и ненужным.Параллельно с пенсионным страхованием развивалось и медицинское. В России наряду с городской и земской медициной уже во второй половине XIX в. существовала фабрично-заводская медицина. В этот период наибольшее значение для охраны здоровья рабочих имели: закон 1866 г., устанавливающий обязанность предпринимателей обеспечивать рабочих медицинской помощью, закон 1882 г.,
утвердивший фабричную медицинскую инспекцию, закон 1903 г., устанавливающий ответственность работодателей при несчастных случаях. Последний вводил понятия профессионального риска, необходимость компенсации потерпевшим, их семьям за увечье и смерть на промышленных предприятиях.
В соответствии с законами 1912 г. в России работодателями или их представителями создавались страховые товарищества, доходы которых формировались за счет взносов участников товарищества. Последние несли солидарную ответственность по обязательствам товарищества. При формировании подобных структурных единиц, при определении квот представительства и функций участников страховых правоотношений действовал принцип, согласно которому полномочия и компетенция зависели главным образом от доли участника в формировании доходов товарищества.
Таким образом, социальное страхование в полном смысле этого понятия возникло в России в эпоху первой русской революции, в период 1903-1914 г.. Однако значительного распространения оно не получило. Накануне первой мировой войны страховые законы распространялись лишь на 20 % рабочих, которые составляли всего 2 % всего населения царской России. Предприятия с числом работающих до 700 человек исключались из сферы действия страхования, а они составляли 1/3 всех отечественных предприятий.
Кроме того, стоит подчеркнуть, что до 1917 г. отношения по социальному страхованию не охватывали собой случаи наступления старости. Как и в большинстве государств мира, в России в тот период действовала родовая форма поддержки лиц преклонного возраста, предполагающая содержание стариков за счет членов их семей. Право на государственное пенсионное обеспечение в России, как уже было показано ранее, частично имели только государственные чиновники. Именно поэтому накануне революции в программные требования большевиков как социальной силы, стремившейся обеспечить себе широкую общественную поддержку, был включен пункт об установлении всеобщего пенсионного обеспечения.
Соответственно можно сделать вывод, что в дореволюционный период в России не существовало специализированных внебюджетных фондов, связанных с системой социальной защиты населения.
Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 г. положила начало развитию в России принципиально новой системы государственного социального страхования, носившей столь же революционный и экспериментальный характер, как и изменения во всех других сферах общественной жизни.
Декларация Народного комиссариата труда от 30 ноября 1917 г., [53]
Шутяк Е.Н. Указ. соч. С. 46.
Декрет Совета Народных Комиссаров от 2 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни» провозгласили и юридически закрепили положения страховой программы рабочих, сформулированные социал- демократами еще до декабря 1917 г.. Однако в дальнейшем, в период военного коммунизма, по мере упразднения частной собственности, национализации промышленности, концентрации власти и ресурсов в руках государства, введения всеобщей трудовой повинности и т.п. социальное страхование было трансформировано в иной механизм защиты от социальных рисков, приобретавший черты системы социального обеспечения. Очевидно, что в условиях огосударствления средств производства и ликвидации свободного рынка трудовых ресурсов эта система могла иметь только государственный' характер.
Соответственно только государственные власти определяли потребности в рабочей силе, сферы приложения труда, его условия и размеры оплаты, а равно — перечень социальных рисков и способы защиты от них.При этом Е.Н.Шутяк отмечает,69 что социальное обеспечение в период военного коммунизма отражало идеологию лишь одной из противостоящих в гражданской войне сил. Однако в то время существовали и другие представления о механизме защиты населения от социальных рисков. В частности, по свидетельству исследовательницы, свои страховые программы были у Колчака (Постановление от 8 января 1918 г. «Об изменении правил и обеспечении рабочих на случай болезни и об органах, ведающих страхованием рабочих, и о переименовании комиссариатов труда и их должностей в инспекции труда и инспекторов труда»); у Деникина (Меморандум августа 1919 г. «О положении больничных касс на юге России»); у Дальневосточного правительства (Положение от 22 декабря 1920 г. «О социальном обеспечении»). Эти
документы в тон или иной степени опирались на новеллы по социальному страхованию, разработанные еще Временным правительством.
В основе же большевистской социальной политики лежало утверждение о том, что социальное обеспечение представляет собой стадию полного коммунистического обеспечения. «Страхование» как институт буржуазного права предлагалось отменить, страховые кассы — упразднить либо передать их в подчинение Советам.70 Как следствие, грань между социальным страхованием и социальным обеспечением как двумя формами защиты населения постепенно стиралась. Необходимость учета, предупреждения и компенсации рисков, которым подвергались наемные работники, вытеснялась потребностью обеспечения определенного уровня дохода особо нуждающимся за счет централизованного формирования и распределения специальных фондов. При этом преобладал подход всеобщей и равной для всех социальной поддержки, проводимой органами государства и за счет государства, который отвечал требованиям централизации и государственной монополии в страховании.
Такой подход обусловил появление своеобразного подхода к пониманию финансов социальной защиты и осуществлению его на практике в советский период. Новый способ защиты от социальных рисков предполагалось строить не на основе возмещения понесенного ущерба, т.е. основополагающего принципа страхования, а исходя из соображений более разумного, экономного использования страховых фондов.
Страхование трансформировалось в социальное обеспечение в значительной мере вследствие огосударствления и централизации управления. В соответствии с Декретом CHK от 31 октября 1918 г. были
упразднены все прежние страховые учреждения (пенсионные кассы, кассы безработных, страховые присутствия и страховые советы), а также страховая медицина и ее структуры, тем де декретом утверждалось Положение о социальном обеспечении трудящихся.[54]
Основным звеном системы социального обеспечения стали местные советы депутатов, а ее низовыми подразелениями — государственные предприятия и учреждения. Верхний уровень вертикали управления системой был представлен Наркоматом труда и Наркоматом социального обеспечения, в котором были объединены ресурсы всех остальных фондов и страховых касс. Именно этим Наркоматам (т.е. подразделениям исполнительной власти) принадлежало монопольное право нормотворчества в рассматриваемой сфере правоотношений.
Следующим шагом на пути формирования жестко централизованной системы социального обеспечения стало намеченное Декретом CHK от 17 апреля 1919 г.[55] изменение порядка образования и использования фондов обеспечения. C финансово-правовой точки зрения этот Декрет внес существенные коррективы в действующую систему финансирования социального обеспечения, т.к. вместо страховых взносов средства на оказание всех видов социального обеспечения и охрану труда стали выделяться из государственного бюджета по смете Народного комиссариата труда. Страхование в зависимости от степени вредности трудовой деятельности было упразднено, а средства Всероссийского фонда социального обеспечения были объединены с финансами государственного бюджета.
Государственные предприятия и учреждения освобождались от
уплаты страховых взносов. Выплаты негосударственного сектора поступали не в подотделы социального обеспечения и оплаты труда, а в местные казначейства; они зачислялись в фонд казны наравне с простыми налоговыми поступлениями. Взимание страховых взносов производилось общеналоговым аппаратом Народного комиссариата финансов.
Важно отметить, что с введением в 1919 году нового порядка финансирования ресурсы Всероссийского фонда социального обеспечения слились с остальными средствами государственного бюджета. Единственным полноправным субъектом отношений социального обеспечения стало государство.
Особенность сформированной таким образом системы защиты от социальных рисков состояла в чрезмерной ее централизации и упразднении возможности самозащиты и самоуправления, что привело к бюрократизации системы социального обеспечения. Кроме того, одним из наиболее существенных негативных факторов развития системы исследователи считают включение финансовых ресурсов социального обеспечения в общую финансовую систему государства: при существовавших противоречиях между интересами населения и социально-экономическими приоритетами центральной власти подобный расклад вел к уменьшению размеров пособий и ограничению круга страхуемых.
Возрождение системы социального страхования в стране началось в период НЭПа и связанной с ним реанимации товарно- денежных отношений. Свидетельство тому — появление 15 ноября 1921 г. Декрета CHK «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом»[56], в котором была предпринята попытка воспроизвести идеи первых декретов Советской власти о страховании. В Декрете говорилось, в частности, что распоряжение страховыми фондами сосредотачивается в Наркомате социального обеспечения, но в то же время оговаривалось, что «фонды твердо бронируются на нужды обеспечения рабочих и служащих без права расходования их на какие- либо иные нужды». Система социального страхования рабочих и служащих за счет страховых взносов включала пенсионное обеспечение по инвалидности.[57] [58] Основные положения этой системы нашли отражение также в главе XVII КЗоТ РСФСР 1922 года. В статье 176 КЗоТ декларировалось, что социальное страхование охватывает не только оказание лечебной помощи, выдачу пособий при различных видах временной нетрудоспособности, по безработице, на кормление ребенка, приобретение предметов ухода за ребенком, погребение, но и пособие по инвалидности, на случай смерти или безвестного отсутствия кормильца. При этом, если в статье 176 слово «пенсия» не употреблялось, то в статье 188 КЗоТ использовалось словосочетание «пенсионное обеспечение инвалидов». Как отмечают В.И. Самаруха и Д.Ю. Федотов, именно в 20-х годах XX в. в стране развернулась дискуссия о необходимости признания старости отдельным видом нетрудоспособности и ее пенсионном обеспечении. В то время в основе социального обеспечения престарелых лежал принцип их учета не по возрасту, а по степени утраты трудоспособности и наступления инвалидности. «...Фарисейское уважение к сединам и морщинам, — писал по этому поводу некто Н.Быховский, — шутка, чуждая пролетарской морали... Если ты старик и способен еще к труду — работай. А лишился трудоспособности — получай пенсию»[59]. Подобный подход приводил к достаточно низкому, по современным меркам, показателю численности пенсионеров. Например, в г. Иркутске на 1 октября 1924 года на 1000 застрахованных насчитывалось всего 65 пенсионеров в то время как общее число пенсионеров в г. Иркутске на тот момента составляло 763 человека.[60] Однако ситуация быстро менялась, и уже к концу 1920-х годов пенсионным обеспечением по старости были охвачены преподаватели высших учебных заведений (с 1924 года по достижении 65 лет), рабочие текстильной промышленности (с 1928 года), ведущих отраслей тяжелой промышленности и транспорта (с 1929 года). В 1929 году впервые были установлены различия в размере между пенсией по инвалидности и по старости, а также порядок выплаты пенсий по старости для продолжающих работать. При этом в период реализации курса на коллективизацию и индустриализацию страхование на национализированных предприятиях вновь трансформировалось в социальное обеспечение. Прежние представления о страховании провозглашались меньшевистскими и вредительскими; необходимость учета и компенсации рисков отрицалась. 13 февраля 1930 г. правительство утвердило Положение о пенсиях и пособиях по социальному страхованию, которое действовало вплоть до 1 октября 1956 г. Для основных кадров, занятых в тяжелой промышленности и на транспорте, устанавливались преимущества в пенсионном обеспечении. Одновременно повышались невысокие пенсии и пенсии военнослужащим рядового и сержантского состава и членам их семей. Так называемое «социальное страхование» сводилось к выплате пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, единовременных пособий при рождении ребенка, пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года, пособий на погребение, на переквалификацию. В 1932 году пенсионное обеспечение по старости охватило рабочих всех отраслей народного хозяйства. В результате проведенных тогда обследований рабочих, выходящих на пенсию по инвалидности в связи с потерей трудоспособности, было выявлено, что к 55 годам большая часть женщин и к 60 годам большая часть мужчин теряют возможность продолжать работать. На этой основе в 1932 году законодательно была установлена граница пенсионного возраста — 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. C тех пор эти' границы не менялись. Таким образом, окончательный переход к государственной системе социального обеспечения в Советской России был осуществлен в 30-е годы XX века.[61] [62] В 1933 г. социальное страхование перешло в ведение профсоюзов, а страховые кассы ликвидировались. Бюджет государственного социального страхования был консолидирован в государственный бюджет. М.И. Кучма сложившуюся таким образом в СССР систему социального обеспечения характеризует как «составную часть государственного социального страхования», суть которого состояла в уплате страховых взносов и в получении при наступлении определенных законодательством юридических фактов (реализации социальных рисков) установленных видов обеспечения и обслуживания. Особенность же этой системы можно усмотреть в том, что страховые выплаты не соизмерялись с внесенными за работника страховыми взносами, в связи с чем и само наименование «пенсионное страхование» не использовалось. После принятия Конституции СССР 1936 года пенсионное обеспечение стаю всеобщим для рабочих и служащих. Согласно Конституции СССР, Основам законодательства о труде и другим нормативным актам, социальному страхованию подлежали все рабочие и служащие независимо от характера и места работы и способа ее оплаты, а также члены их семей, пенсионеры, учащиеся дневных отделений средних специальных и высших учебных заведений. Лица, имеющие право на обеспечение за счет государственного социального страхования, не делали никаких взносов и сохраняли это право независимо от перечисления сумм взносов конкретными предприятиями. Социальная защита во всех ее формах и видах осуществлялась исключительно государством (в лице специальных организаций) на основе единой страховой политики. При этом только высшим органам власти и управления СССР принадлежало право издавать основные нормативные акты, регламентирующие порядок, условия и характер отношений страховых учреждений с контрагентами. 14 июля 1956 г. в СССР был принят Закон «О государственных пенсиях», регулирующий размер пенсии по старости, который среди прочего устанавливал максимальный размер пенсий по старости, отменял выплату пенсии по старости работающим пенсионерам, но одновременно увеличивал размер пенсии. В результате доля работающих пенсионеров резко сократилась — по свидетельству В.И. Самарухи и Д.Ю. Федотова, с 60% в 1956 году до 9% в 1962 году.[63] В 1964 году в стране был принят Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов, который предусматривал с 1965 году выход на пенсию для мужчин с 65 лет и для женщин с 60 лет. Тогда же в СССР был образован Централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников за счет отчисления от валового дохода колхозов и средств союзного бюджета. Данный закон и принятые в его развитие нормативные акты повысили уровень материального обеспечения нетрудоспособных колхозников и значительно увеличили численность колхозных пенсионеров. В 1968 году колхозники получили право на пенсию по старости с такого же возраста, как рабочие и служащие, а с 1 января 1970 г. для них было введено социальное страхование за счет Централизованного фонда социального страхования, образуемого из отчислений колхозов в размере 2,4 % к фонду отплаты труда. Из этого фонда колхозники стали получать пособия повременной нетрудоспособности, на рождение ребенка, на погребение, а также путевки в санатории, дома отдыха и т.п. В 1971 г. на них был распространен порядок исчисления пенсий, установленный для рабочих и служащих, и одновременно повышены минимальные размеры их пенсий. Закон о дальнейшем улучшении пенсионного обеспечения колхозников был принят 6 июля 1978 г.. Таким образом, только к середине 60-х годов в России (как части бывшего СССР) сложилась государственная система всеобщего пенсионного обеспечения по старости для работающего населения, которая претерпела многократные модификации. При этом стоит отметить, что начиная с 1937 года обеспечение граждан из средств, формируемых за счет страховых взносов, и выплата пенсий из государственного бюджета стали идти параллельно, дополняя друг друга. Произошло это из-за нехватки страховых взносов на все виды выплат, предусмотренных законодательством, которая стала покрываться дотациями из государственного бюджета, поступающими в бюджет государственного социального страхования. Так, в частности, в период действия закона СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» за счет страховых взносов шла выплата пенсий работающим пенсионерам; неработающие граждане получали пенсионные суммы из бюджетных средств. В 80-е годы финансирование социальных пенсий в СССР осуществлялось за счет государственного бюджета (расходы на выплаты пенсии военнослужащим и некоторым другим категориям граждан), бюджета Фонда государственного социального страхования, Союзного фонда социального обеспечения колхозников, а также ^фотїдов социального назначения предприятий и колхозов. Бюджет Фонда государственного социального страхования, консолидированный в государственном бюджете СССР, в этот период образовывался из взносов предприятий, учреждений и организаций, взимаемых в процентах к фонду выплаченной заработной платы (без каких-либо вычетов из заработной платы работников предприятий), и дотаций государства. В частности, как сообщает Е.Н.Шутяк,[64] для работников сельского хозяйства страховой тариф составлял 4,4% от фонда заработной платы, для промышленных предприятий — как правило, 14%. При этом на протяжении последних 30 лет в бывшем СССР в связи с увеличением численности населения, получающего социальные пособия и пенсии, максимальное значение тарифов по социальному страхованию постоянно росло: с 9,0% в 1970 г. до 14,4% в 1982 г.; в 1990 г. оно достигло 30% от фонда оплаты труда. Размеры взносов были не одинаковы: они были дифференцированы по 30 отраслям народного хозяйства в зависимости от уровня их рентабельности без учета уровня социальных и профессиональных рисков. В 1987 г. бюджет Фонда государственного социального 18. С. 208. страхования СССР составлял 12,6 % Государственного бюджета СССР.[65] [66] Наряду с этим доля государственного бюджета в общих расходах социального обеспечения и страхования в этот период составляла 95%. В доходах Государственного фонда социального страхования страны доля страховых взносов предприятий составляла 39%, субсидий из союзного бюджета — 61%. Около 70% общих расходов этого фонда направлялось на выплату пенсий, 30% — на выплату социальных пособий и другие нужды. Целесообразно отметить, что расходная часть бюджета Фонда государственного социального страхования в значительной степени повторяла структуру расходов созданного позднее российского Пенсионного фонда, причем в советский период из Фонда государственного социального страхования выплачивались те же пенсии, что и из Пенсионного фонда РФ: по старости; по инвалидности; 84 по случаю потери кормильца; за выслугу лет. Основное же отличие советского Фонда государственного социального страхования от Пенсионного фонда РФ состояло в том, что в расходную часть бюджета Фонда были включены выплаты пособий, выплачиваемые в настоящее время из Фонда социального страхования РФ: пособия по временной нетрудоспособности; пособие по беременности и родам; пособие на рождение ребенка; пособие на детей малообеспеченным семьям и некоторые другие. Последние, как уже говорилось выше, составляли 30 % расходных статей Фонда государственного социального страхования СССР. Структура управления системой социального обеспечения и страхования в СССР в этот период была довольно громоздкой: кроме Верховного Совета СССР и правительства, она включала в себя союзный комитет по труду и социальным вопросам, союзный и республиканские Советы социального обеспечения колхозников, профсоюзы и органы местного самоуправления в области социального обеспечения. На основе перечисленного можно утверждать, что система пенсионного обеспечения населения, действовавшая в СССР к начату 90-х годов, находилась в прямой зависимости от общего состояния бюджета страны. C ростом дефицита государственного бюджета, который в 1991 г. достиг 20 % валового национального продукта, старая система социального обеспечения и страхования не могли удовлетворить потребности государства. В условиях либерализации цен в 1992 г., кризис системы государственного здравоохранения в стране (с общими расходами менее 3,0 % ВВП) и развитие рынка труда с появлением безработицы потребовали радикальной реформы системы социальной защиты в России. Таким образом, в целом пенсионная система советского периода по сути превратилась со временем в уникальную уравнительную систему, финансируемую на протяжении многих десятилетий из государственного бюджета по «остаточному принципу». Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами.[67]