§ 3. Гарантии прав граждан в системе дополнительного пенсионного страхования

Подавляющее большинство граждан, в силу отсутствия необходимых знаний, не в состоянии сделать обоснованное заключение о надежности

¹ Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства// Гос.

своих вложений и поэтому вправе рассчитывать на помощь государства, под надзором которого создаются и функционируют финансовые инсти­туты. Значение негосударственного пенсионного страхования, осуществ­ляемого через НПФ и страховые компании, предопределяет активность государственных структур в наблюдении за функционированием данной сферы. Поскольку, как уже упоминалось, государство чрезвычайно заин­тересовано в развитии данного вида страхования, ему необходимо не только создать благоприятные экономические условия для деятельности соответствующих институтов, но и обеспечить надежную защиту интере­сов потенциальных пенсионеров. В России, где еще свежи воспоминания о «МММ» и «Хопер-инвесте», чрезвычайно осторожно и с большим не­доверием относятся к новым финансовым начинаниям. Эффективный контроль со стороны государственных органов, являющийся частью со­циально-экономической политики, в состоянии не только преодолеть на­званные негативные тенденции, но и содействовать становлению и разви­тию системы негосударственного пенсионирования.

В соответствии с положениями законодательства за страховой дея­тельностью осуществляется государственный надзор, за деятельностью в области негосударственного пенсионного обеспечения - государственный контроль. Несмотря на некоторые терминологические различия, формы его осуществления и в том и в другом случае совпадают. Наиболее важ­ными из них являются: лицензирование деятельности, особые требова­ния, предъявляемые к размеру уставного капитала, установление правил

формирования и размещения страховых и пенсионных резервов и кон­троль за их размещением, а также иные формы деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти.

Анализ законодательства отражает достаточно противоречивую карти­ну. Например, ст. 24 Федерального закона о негосударственных пенсион­ных фондах предусматривает, что размещение пенсионных резервов осу­ществляется на принципах надежности, сохранности, ликвидности, до­ходности и диверсификации в соответствии с правилами размещения пен­сионных резервов, утверждаемыми Правительством Российской Федера­ции¹ . Между тем, правила размещения страховых резервов утверждаются органом страхового надзора. Уровень правового регулирования демонст­рирует, какое значение придает федеральная власть проблеме сохранно­сти средств вкладчиков в системе негосударственного пенсионирования. Однако при текстуальном сопоставлении названных нормативных актов приоритет должен быть отдан Правилам размещения страховщиками страховых резервов от 22 февраля 1999 г. Они более детально регламен­тируют виды активов, принимаемых в покрытие страховых резервов и требования к ним предъявляемые, а также устанавливают структурные соотношения активов и резервов, что является чрезвычайно важным для формирования «инвестиционного портфеля» страховщика.

Правила размещения пенсионных резервов негосударственных пенси­онных фондов и контроля за их размещением в значительной степени

¹ Названные правила были утверждены Постановлением Правительства РФ 23 декабря 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 52. Ст. 6418.

дублируют положения федерального закона, а решение многих важных, с финансовой точки зрения, вопросов переадресуют Инспекции негосудар­ственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития РФ.

Активно влияя на инвестиционную политику НПФ и страховых компа­ний, государство фактически принуждает последних вкладывать значи­тельные средства в приобретение федеральных ценных бумаг. К сожале­нию, точное следование предписаниям законодателя в ряде случаев при­водит к плачевным результатам.

Так, до августа 1998 года НПФ обязаны были держать в государствен­ных облигациях (ГКО-ОФЗ) не менее 30% своих активов.

¹ Е. Эпштейн. Две пенсии лучше, чем одна// Финансовая газета. 2000. № 7. С.8.

Это еще раз ярко продемонстрировало проблему ответственности госу­дарства по своим обязательствам. «Фактическая невозможность человека или юридического лица получить возмещение вреда, причиненного ему незаконными действиями органов государственной власти или их долж­ностными лицами»¹ является реалией сегодняшнего дня. Так, за послед­ние месяцы арбитражными судами рассмотрен ряд исков владельцев об­лигаций внутреннего валютного займа с требованием их погашения, вме­сто предлагаемой Минфином РФ новации. По многим вынесены положи­тельные решения, но «даже если суды удовлетворяют подобные иски о возмещении вреда за счет государства, реального исполнения судебных решений не наступает, так как в бюджете не предусмотрены подобного рода расходы» . Вывод напрашивается сам собой - если у любого иного должника отсутствуют или являются недостаточными денежные средства на выплату долга, то он может быть взыскан за счет имущества. Государ­ство же создало себе положение привилегированного должника и, обла­дая монополией на законодательную деятельность, не торопится закре­пить процедуру ареста государственного имущества и порядок обращения на него взыскания.

Требования, предъявляемые к размеру минимального уставного капи­тала страховой компании, являются более жесткими в сравнении с теми, которые установлены для совокупного вклада учредителей фонда при

¹ Л.

² Л.А. Морозова. Указ. Соч. С.24.

создании последнего. Так, для СК данное требование установлено на уровне 25000-50000-кратного минимального размера оплаты труда (на­пример, по страхованию жизни - 35000 минимальных размеров оплаты труда). Для фондов аналогичная сумма значительно скромнее: 15000-кратный размер.

Особые требования устанавливаются законодателем с целью обеспе­чения финансовой устойчивости НПФ. Поскольку фонд признается не­коммерческой организацией, а деятельность по размещению пенсионных резервов не относится к предпринимательской, управление пенсионными резервами (за рядом исключений) должно быть поручено управляющей компании - коммерческой организации в форме хозяйственного общест­ва, получившей в установленном порядке необходимые разрешения (ли­цензии). Взаимоотношения фонда и управляющей компании регулируют­ся договором о доверительном управлении либо, как сказано в законе, иными договорами . Таким образом, фонд лишь аккумулирует денежные средства, реальное же распоряжение ими сосредоточено, в большинстве случаев, в руках управляющей компании. Именно от того, как она распо­рядится ими, зависит, сможет ли фонд в полной мере исполнить свои обя­зательства перед участниками. Данное положение осложняется еще и тем, что период уплаты пенсионных взносов и выплаты негосударственных

¹ Договор доверительного управления имуществом закреплен в ГК РФ впервые. На сегодняш­ний день в науке гражданского права отсутствует единство мнений об отнесении договора к вещному или обязательственному праву, о его целях и видах. См., например: А. А Рябов. Траст в российском праве // Гос. и право.1996. № 9. С.42-51; Кряжков А.В. Доверительное управление имуществом в России: формирование института и сферы применения // Гос. и право. 1997. № 3. С.22-31.

пенсий является весьма продолжительным.

Ст. 25 федерального закона о НПФ, предусматривающая ответствен­ность управляющей компании за ненадлежащее исполнение своих обя­занностей по договору с фондом оставляет открытым вопрос об обеспе­чении интересов фонда в том случае, когда, несмотря на добросовестное исполнение компанией своих обязательств по договору, она все же понес­ла убытки вследствие неблагоприятной рыночной конъюнктуры. Ст. 1022 ГК РФ, закрепляющая положения об ответственности доверительного управляющего, также достаточно противоречива и фактически содержит взаимоисключающие положения. В одном случае п.1 ст. 1022 говорит о виновной ответственности, в другом о том, что доверительный управ­ляющий несет ответственность за причиненные убытки, если не докажет, что эти убытки произошли вследствие непреодолимой силы либо дейст­вий выгодоприобретателя или учредителя управления. Хотя, по мнению большинства цивилистов, общим правилом ответственности доверитель­ного управляющего служит ответственность без вины .

¹ См., например: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный).М.: 1996. С. 608.

По общему правилу, долги по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет этого имущества, а в случае его недостаточности - за счет имущества довери­тельного управляющего и учредителя управления. «В этом случае отдает­ся предпочтение защите интересов третьих лиц перед защитой интересов учредителя управления, заключившего договор с таким доверительным управляющим, который не обеспечил должного управления вверенным ему имуществом»¹.

Следует обратить внимание также на то, что Положение об Инспекции НПФ при Министерстве труда и социального развития РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 октября 1999 г., относит к числу

¹ Гражданское право. Часть вторая. С. 601.

полномочий инспекции установление условий, которым должны соответ­ствовать договоры об управлении пенсионными резервами фондов, за­ключаемые между фондами и управляющими компаниями¹. На наш взгляд, названное положение противоречит п. 2 ст. 1026 ГК РФ, преду­сматривающему, что правила, установленные главой 53 ГК РФ, применя­ются к отношениям по доверительному управлению имуществом, учреж­денному по основаниям, предусмотренным законом, если иное не уста­новлено законом. Таким образом, изменять условия договора доверитель­ного управления имуществом возможно только на уровне федерального законодательства. Поэтому указанный пункт Положения об инспекции НПФ необходимо привести в соответствие с гражданским законодатель­ством.

Заслуживают внимания положения ч. 3 ст. 23 Федерального закона о негосударственных пенсионных фондах, где предусмотрено право фондов заключать договоры страхования, обеспечивающие дополнительные га­рантии исполнения обязательств фондов перед участниками. Анализ по­ложений главы 48 ГК РФ, регулирующей страховые отношения, позво­ляет высказать ряд предположений.

Во-первых, принципиальным является ответ на вопрос - какой вид до­говора имущественного страхования может быть заключен в данном слу­чае? Ст. 933 ГК РФ предусматривает возможность страхования предпри­нимательского риска - риска убытков от предпринимательской деятель-

¹ Бюллетень Минтруда РФ. 1999. № 12.

ности из-за нарушения своих обязательств контрагентами предпринима­теля или изменения условий этой деятельности по независящим от пред­принимателя обстоятельствам, в том числе риск неполучения ожидаемых доходов. Как известно, с финансовой точки зрения наиболее рискованны­ми являются действия управляющей компании, которая является контр­агентом НПФ по договору доверительного управления, и риск нарушения ею своих обязательств логичнее всего было бы застраховать. Но ч. 9 ст. 25 закона о НПФ гласит, что деятельность фондов по размещению пенсион­ных резервов не является предпринимательской, следовательно, НПФ лишены возможности заключить подобный договор. Нет у НПФ и воз­можности застраховать предпринимательский риск управляющей компа­нии - договор страхования предпринимательского риска лица, не являю­щегося страхователем, ничтожен (ч. 2 ст. 933 ГК РФ). В силу ч. 1 ст. 933 ГК РФ свой предпринимательский риск может застраховать управляющая компания, но в этом случае она же и будет выгодоприобретателем.

Нельзя дать однозначную оценку возможности применения ст. 932 ГК РФ, предусматривающей страхование ответственности по договору. Ч. 1 названной статьи закрепляет, что подобный договор может быть заклю­чен только тогда, когда это прямо предусмотрено законом. Таким обра­зом, законодатель сознательно ограничивает случаи, когда ответствен­ность за нарушение обязанностей по договору может быть переложена на страховщика. Возникает еще один вопрос - можно ли рассматривать ука-

зание, содержащееся в ч. 3 ст. 23 закона об НПФ как законодательно пре­дусмотренную возможность заключения названного вида договора?

На наш взгляд, положения названной статьи нуждаются в уточнении и ее ч. 3 следует изложить следующим образом: " В целях обеспечения до­полнительных гарантий исполнения обязательств перед участниками фонды вправе страховать риск своей ответственности по пенсионным до­говорам, в том числе путем участия в обществах взаимного страхования". По нашему мнению, речь должна идти о добровольном, а не обязатель­ном страховании.

Внесение названых изменений в законодательство автоматически ста­нет действенной гарантией прав участников НПФ, потому что в силу упоминавшейся ст. 93 2 ГК РФ риск ответственности за нарушение дого­вора считается застрахованным в пользу стороны, перед которой по усло­виям этого договора страхователь должен нести соответствующую ответ­ственность, иначе говоря при наступлении страхового случая страховое возмещение получит именно участник фонда.

Безусловно, проблема сохранности денежных средств в СК или НПФ затрагивает интересы всех субъектов анализируемых отношений - стра­хователей, выгодоприобретателей, вкладчиков и участников, но в первую очередь это важно для участников, поскольку речь идет о возможности реального получения дополнительной пенсии.

Для предприятия-вкладчика предпочтительнее открытие солидарного счета. Это позволяет ему, самостоятельно определяя приоритетные на-

правления кадровой и иной политики, распределять средства с солидар­ного счета на индивидуальные по мере необходимости. Однако в этом случае работник лишен возможности даже на получение информации о состоянии его пенсионного счета, потому что такая возможность предос­тавлена только владельцам именных счетов (ст. 13 закона о НПФ). Кроме того, предприятие-вкладчик в накопительный период может перераспре­делять средства на индивидуальных пенсионных счетах, вплоть до пол­ного закрытия счета. Поэтому вполне реальной может оказаться ситуация, когда работник длительное время проработавший на предприятии и обла­дающий, по его мнению, правом на дополнительную негосударственную пенсию, оказывается ни с чем. Оспаривание же этого права в судебном или ином порядке будет затруднительным. Все связанные с дополнитель­ным пенсионным обеспечением вопросы решаются на локальном уровне. Право на льготы, - а именно к ним приравнивается дополнительная пен­сия - предоставляется работникам по усмотрению администрации. В ус­ловиях продолжающегося падения роли профсоюзов¹, а в значительном количестве случаев их отсутствия на предприятии, защита права работни­ка на негосударственную пенсию становится проблематичной. Хотя профсоюзы должны быть заинтересованы в развитии дополнительного пенсионного страхования, потому что оно позволяет обеспечивать права и интересы работников в такой важной сфере, как социальная защита. В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О профессиональных сою-

¹ Бугров Л. Ю. Проблемы свободы труда в трудовом праве России. Пермь: Изд-во ПТУ, Инф.-правовое агентство ИНПЭА, 1992. С. 220.

зах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996г., профсоюзы вправе участвовать в формировании социальных программ, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в разработке мер по социальной защите работников, а также вправе осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением зако­нодательства в указанной сфере¹. Пожалуй, этот тот редкий случай, когда профсоюзы таким образом могли бы осуществлять одновременно и эко­номическую, и социальную функции, обеспечивая баланс интересов рабо­тодателей и работников. Но сегодня «профсоюзы не готовы для участия в этой деятельности, тогда как они должны быть союзниками фондов» . Необходимость решения этой проблемы нашла свое отражение в Гене­ральном соглашении между общероссийскими объединениями профсою­зов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2000-2001 годы, где в п. 22 подчеркивается необходимость способ­ствовать становлению и развитию негосударственного пенсионного обес­печения населения как составной части пенсионной системы РФ. Было рекомендовано предусматривать при заключении коллективных догово­ров и соглашений условия страхования работников по негосударственно­му пенсионному обеспечению, формированию на базе негосударственных пенсионных фондов профессиональных (региональных) пенсионных сис­тем³. Это подчеркивается и в документах Международной организации

'СЗРФ. 1996. №3. Ст. 148.

² Бродский Г. М., Бродский М. Н. Право и экономика пенсионного обеспечения. Спб: Б. И., 1998. С. 33.

³ См.: Бюллетень Минтруда РФ. 2000. № 1.

труда. По мнению экспертов МОТ, «в новых условиях профсоюзам необ­ходимо разрабатывать новые стратегии, оказывать трудящимся новые ви­ды услуг, чтобы привлекать в свои ряды новых членов» .

Очевидно, в ближайшем будущем возрастет актуальность сохранения пенсионных прав при смене работы, что в зарубежной практике получило название «вестинга». Эти вопросы исследованы Е. Е. Мачульской. Она выделяет три группы пенсионных программ в зависимости от условий со­хранения пенсионных прав при увольнении. Возможен перевод накоп­ленной суммы к новому работодателю, в некоторых случаях - со сниже­нием размера пенсии. Третий вариант заключается в предоставлении ра­ботнику «отложенной пенсии», когда «при выполнении минимальных квалификационных условий работник вправе уволится с предприятия и впоследствии, после достижения пенсионного возраста, потребовать на-значения пенсии» . Действующее российское законодательство, фактиче­ски игнорируя данную проблему, не устанавливает минимального уровня гарантий, который может служить ориентиром для локального нормо­творчества. Полагаем, что законодательно должен быть закреплен исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых работник может быть лишен или ограничен в праве на дополнительную профессиональную пенсию. На наш взгляд, возможность перевода пенсионных накоплений должна быть связана с продолжительностью

непрерывного стажа работы на данном предприятии, наличием

¹ Некипелов Д, С. Профсоюзы и организации предпринимателей: проблемы приспособления к новым условиям// Труд за рубежом. 1998. № 2. С. 135.

² Мачульская Е. Е. Негосударственные формы социального обеспечения в зарубежных странах. М.:ИГПРАН,ИНИОН, 1995. С. 12-13.

боты на данном предприятии, наличием профессионального заболевания, основанием увольнения и т. д.

Программа пенсионной реформы, утвержденная постановлением Пра­вительства РФ от 20 мая 1998 г., подчеркивает необходимость формиро­вания многоуровневой системы гарантий сохранности пенсионных нако­плений. К первому уровню таких гарантий Программа относит обязатель­ный резервный фонд НПФ, порядок формирования которого должен оп­ределяться специальными нормативными актами. Второй уровень состав­ляет собственный капитал управляющих компаний, депозитариев и НПФ. Третий уровень гарантий - это гарантийный страховой фонд, образуемый как саморегулируемая организация, подлежащий прямому государствен­ному контролю. Участие в гарантийном страховом фонде целесообразно сделать обязательным для всех НПФ, осуществляющих обязательное пен­сионное страхование.

Не совсем понятно, предполагает ли государство принять на себя ка­кую-то часть обязательств по обеспечению гарантированности пенсион­ных накоплений? В данном случае это было бы логично, поскольку НПФ, осуществляя обязательное профессиональное и региональное пенсионное страхование, реализуют полномочия государства и обеспечивают по сути дела государственные гарантии использования накопленных (приобре­тенных) пенсионных прав. Опыт зарубежных стран показывает, что это необходимо. Выше уже приводилась позиция М. В. Лушниковой, отме­чающей необходимость развития социально-обеспечительного регулиро-

вания деятельности НПФ. Она говорит о двух основных формах государ­ственного регулирования в этой сфере. Первая форма - «установление ог­раничений по размещению пенсионных резервов. В странах с развитым рынком капиталов (Великобритания, США и др.), по крайней мере, ^ХА стоимости активов страховых компаний должны быть размещена в акци­ях. В других странах, особенно континентальной Европы, преобладают государственные ценные бумаги, так, во Франции их минимальная доля устанавливается законом не менее 34 % от всех страховых средств»¹. Вторая форма государственного регулирования сопряжена с непосредст­венным участием государства и его институтов в обеспечении сохранно­сти пенсионных накоплений. В этих случаях государство выступает в роль конечного страхователя. Помимо использования традиционных мо­делей (сострахование, перестрахование и пр.), в случае необходимости может применяться дофинансирование из государственного бюджета, как это делается, например, в Чили, чей успешный опыт реформирования системы пенсионного страхования восприняли Аргентина, Колумбия и Перу².

Фактически это означает, что государство берет на себя обязатель­ство выплачивать досрочную пенсию гражданину при любых форс-мажорных обстоятельствах, так как «отсутствие у конкретного пенсион­ного фонда необходимых средств для расчетов подрывает доверие вклад-

¹ Лушникова М. В. Указ. соч. С. 191.

² См., например: Шестакова Е. Е. Опыт реформирования систем пенсионного страхования в странах Латинской Америки// Труд за рубежом. 1997. № 1. С. 72- 84; Пенсионные системы Ла­ тинской Америки// Эксперт. 2000. № 10. С. 86.

чиков и граждан - их участников не только к этому фонду, но и в целом дискредитирует идею негосударственного пенсионного обеспечения. Также очевидно, что недоверие к этой идее трансформируется в об­щественном сознании в формирование соответствующих претензий к го­сударству в целом, его федеральным и региональным исполнительным органам и уполномоченным государственным институтам»¹.

Полагаем, что, исходя из особенностей правового положения НПФ, наиболее приемлемым в российских условиях является обязательное го­сударственное страхование их деятельности, осуществляемое за счет средств федерального бюджета.

¹ ИИ. Панфилов Формирование системы гарантии в негосударственном пенсионном обеспече­нии. // Пенсия. 1999. № 5. С. 46.