1.1.1.Модели инвалидности

Все сложившиеся в процессе исторического развития европейской цивилизации модели инвалидности могут быть объединены в три парадигмы¹⁵ – личностно-центрическую, популяционно-центрическую и смешанную.

Личностно-центрическая парадигма объединяет модели, определяющие инвалидность как какой-либо недостаток человека. Соответственно, путь решения возникающих у человека в связи с инвалидностью проблем – устранение данного недостатка. Ответственность за это лежит преимущественно на самом человеке, общество лишь создает

¹⁴ Ткаченко В.С. Интеграция в российском обществе людей с инвалидностью : Дисс. … докт. социолог. наук. Ставрополь, 2007. С. 37

¹⁵ «Понятие «парадигма» используется в теории и истории науки для характеристики формирования научной дисциплины, описания различных этапов научного знания» // Новая Российская энциклопедия: В 12 т. /Редкол.: А.Д.Некипелов, В.И.Данилов-Данильян и др. М.: ООО «Изд-во Энциклопедия»: ИНФРА-М,

2003. Т.12(2).2014. С.281.

ему необходимые условия. В случае невозможности устранить недостаток общество не признает за инвалидом права на интеграцию, и, в зависимости от модели инвалидности, либо отторгает его, либо берет на себя функцию милосердия, не признавая инвалида равноправным членом. Рассматриваемая парадигма объединяет следующие модели инвалидности.

Архаичная модель. Существовала в дохристианском обществе и рассматривала инвалидность как неспособность в силу физических или психических недостатков добывать себе пищу (в первобытном обществе) или быть воином и полноценным гражданином (в античную эпоху).¹⁶

Религиозная (моральная) модель. Идейной основой данной модели

является христианство (доминирующая религия стран европейского региона). Рассматривая эту модель, необходимо выделить три идейных воззрения на инвалидность, имевшие разные социальные последствия.

Первое – появилось в период раннего христианства, сохранилось в православии и в настоящее время является основой частной благотворительности для всех христиан. Оно рассматривает сущность инвалидности через категорию болезнь. В связи с тем, что человеческая плоть склонна к болезни, последняя рассматривается не как отклонение от нормы, а как норма человеческой жизни¹⁷ и как один из способов достижения духовного здоровья.¹⁸ Болезнь может помочь достигнуть духовного совершенства больному и тому, кто заботится о нем. Поэтому милосердие является добродетелью и обязанностью христианина.

Второе – возникло в недрах католической церкви и прослеживается в высказываниях отдельных деятелей западной церкви в наши дни. Согласно этому воззрению врожденное уродство и слабоумие плохо соотносится с положением о том, что всякое человеческое существо сотворено по образу и

¹⁶ Малофеев Н.Н. Специальное образование в меняющемся мире. Европа: учеб. пособие для студентов пед. вузов. М.: Просвещение, 2009. С. 8–13.

¹⁷ Алексий Бобурин, Валентин Жохов. Христианское отношение к болезни и врачеванию [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://azbyka.ru/hristianstvo/chelovek/zdorovye_i_bolezn-all.shtml (дата обращения 10.12.2013).

¹⁸Юрий Максимов. Святоотеческое отношение к болезни [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.pravoslavie.ru/put/5729.htm (дата обращения 10.12.2013).

подобию Божию. Носители отталкивающих недугов либо наказаны за грехи, либо, что еще хуже, не есть твари Божьи.¹⁹ Следовательно, инвалиды не могут быть объектом милосердия и должны быть отторгнуты обществом.

Третье воззрение зародилось в протестантстве. Согласно протестантскому учению благотворительность является обязанностью христианина. Однако отношение к бедным людям предлагается строить соответственно причинам, приведшим их к бедности.

Медицинская модель - рассматривает инвалидность как недуг, заболевание, хронический или временный психологический, физиологический, анатомический дефект.²¹

Экономическая модель - определяет инвалидность как неспособность трудиться вследствие нарушения здоровья.²²

Модель функциональных ограничений - описывает инвалидность как неспособность лица выполнять те или иные функции наряду со здоровыми людьми.²³

Популяционно-центрическая парадигма. Данная парадигма объединяет ряд моделей инвалидности, разработанных в Великобритании и США во второй половине ХХ века – марксистскую модель, модель независимой жизни, психосоциальную, социально-политическую, культурную модели,

¹⁹ Малофеев Н.Н. Указ. соч. С. 23.

²⁰ Малофеев Н.Н. Указ. соч. С. 5–53.

²¹ Ким Е.Н. Концепция «независимой жизни» в социальной работе с детьми с ограниченными возможностями : Дисс. … канд. социолог. наук. М., 1997. С. 50.

²² Тарасенко Е.А. Государственная социальная политика в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья (сравнительный анализ на примере Российской Федерации, США и Великобритании) : Дисс. … канд. социолог. наук. М., 2005. С. 23, 24.

²³ Там же. С. 24, 25.

модель человеческого разнообразия, техническую модель, модель инвалидности как незанятости.²⁴ Общим для всех этих моделей является то, что они определяют инвалидность как взаимодействие имеющего нарушение здоровья человека и неприспособленной к нему социальной среды.

Смешанная парадигма. Данная парадигма включает в себя модели, объединяющие два концептуальных взгляда на инвалидность, характерных для личностно-центрической и популяционно-центрической парадигмы. Смешанная парадигма представлена в данной работе двумя моделями.

Первая – медико-социальная (реабилитационная) модель.²⁵ Отражена в

подготовленной в 1980 г. Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ)

«Международной классификации нарушений, ограничений жизнедеятельности и социальной недостаточности» (далее - МКН).²⁶ В этой классификации впервые на международном уровне инвалидность рассматривается в виде ограничения способности не только к трудовой деятельности, но и к самообслуживанию, передвижению, обучению и др. категориям жизнедеятельности. Под эгидой ВОЗ и Организации Объединенных Наций (ООН) была проведена апробация этой классификации в разных странах с последующим обобщением полученных результатов в изданной в 1989 г. на основе МКН «Международной номенклатуре нарушений, ограничений и социальной недостаточности».²⁷

²⁴ Об этих моделях см. подробнее: Тарасенко Е.А. Указ. соч. С. 27–41.

²⁵ Тарасенко Е.А. Указ. соч. С. 25, 26; Блинков Ю.А., Ткаченко В.С., Клушина Н.П. Медико-социальная экспертиза лиц с ограниченными возможностями // Серия «Учебники, учебные пособия». Ростов н/Д:

«Феникс», 2002. С. 12; Кантемирова И.Б. Детская инвалидность в современной России: институциональный подход к социальному конструированию явления : Дисс. … канд. социолог. наук. Краснодар, 2006. С. 23, 24. ²⁶ International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps. A manual of classification relating to the consequences of disease . Geneva : World Health Organization, 1980.

²⁷ Международная номенклатура нарушений, ограничений жизнедеятельности и социальной недостаточности: Руководство по классификации последствий болезней и причин инвалидности // Рос.

АМН, НИИ социал. гигиены, экономики и упр. здравоохранением им. Н.А.Семашко. М.: НИИ социал.

гигиены, экономики и упр. здравоохранением, 1994. 106 с.

Рассматриваемая модель определяет инвалидность как сложную категорию, охватывающую различные уровни развития человека как существа биологического и социального в его многообразных взаимоотношениях с окружающей средой.²⁸ Медико-социальная модель базируется на представлении о том, что инвалидам для интеграции в обществе необходима комплексная всесторонняя помощь в соответствии с патологией, которая привела к инвалидности. При этом предлагается не только медицинская помощь, но и помощь социального характера, представляющая инвалидам возможность ресоциализации, восстановления старых социальных связей или создание новых сообразно с возникшим социальным статусом.

Вторая – биопсихосоциальная модель, получившая отражение в Международной классификации функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья (МКФ)²⁹ и пришедшая на смену МКН. Принята ВОЗ и опубликована в 2001 г.

Биопсихосоциальная модель инвалидности пытается синтезировать все точки зрения на данный вопрос и обеспечить согласованный взгляд на различные стороны здоровья с биологической, личностной и социальной позиций.

С данной моделью созвучно высказываемое в российской научной литературе мнение о том, что интеграция инвалида в общество имеет двусторонний характер. Она предполагает разносторонние меры, как в отношении инвалида, так и в отношении окружающей его среды, в результате которых должен меняться не только инвалид, но и общество.³⁰

²⁸ Основы медико-социальной экспертизы. М.: Медицина, 2005.

²⁹ Международная классификация функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья: МКФ, краткая версия. – СПб.: СПбИУВЭК, 2003.

³⁰ Кавокин С.Н. Социальное управление процессом комплексной реабилитации инвалидов : Дисс. … докт. социолог. наук. М., 2002. С. 114; Свистунова Е.Г. Организационно-методические и социально-правовые аспекты медико-социальной реабилитации инвалидов : Дисс. … докт. мед. наук. М., 2004. С. 100; Лукьянова И.Е. Научное обоснование реабилитационной помощи лицам с ограничениями жизнедеятельности : Дисс. …

докт. мед. наук. М., 2009. С. 47.

Ряд указанных моделей инвалидности были восприняты в России и имели влияние на содержание российского законодательства, регулирующего оказание социальной помощи инвалидам. На наш взгляд, модель инвалидности является одним из превалирующих факторов, определяющих содержание законодательства в отношении инвалидов. Следовательно, концептуальное изменение законодательства обусловлено сменой моделей инвалидности. В целях изучения данного процесса предлагается периодизация развития российского законодательства, регулировавшего труд и социальное обеспечение инвалидов, в качестве критериев которой используются модели инвалидности, влиявшие на протяжении определенного отрезка времени на государственную политику в отношении инвалидов. Исходя из этого выделены следующие периоды:

· период религиозной модели;

· период модели государственного призрения;

· период экономической модели;

· период медико-социальной модели.

Период влияния религиозной модели (996 г. – середина XVI в.)

После крещения Руси государственную политику в отношении инвалидов стала определять основанная на православии религиозная модель инвалидности. Формой помощи инвалидам в рассматриваемый период являлась милостыня. Организация помощи инвалидам была возложена на церковь, которой передавались пожертвования. Уставом 996 г., принятым Владимиром I Святославовичем, общественное призрение поручалось попечению и надзору духовенства, а источником для этого являлась церковная десятина.³¹ Также по распоряжению древнерусских князей

³¹ Памятники права Киевского государства X–XII вв. // Памятники русского права / Под ред. С.В. Юшкова. Вып. I. М.: 1952. С. 36.

(Владимира Святославовича, Ярослава Мудрого, Владимира Мономаха и др.) инвалидам раздавалась милостыня. При этом, как отмечают М.В. Лушникова, А.М. Лушников, князья действовали скорее как частные благотворители, в связи с чем публичная составляющая их деятельности была невелика.³² Помощь инвалидам в рассматриваемый исторический период предоставлялась в основном в натуральном виде путем раздачи еды, приюта в богадельнях и т.п.

Период влияния модели государственного призрения (середина XVI в. - начало XX в.)

Рост нищенства в XVI – начале XVII вв., вызванный частыми войнами, набегами, неурожаями, стихийными бедствиями и эпидемиями, вызвал необходимость принятия со стороны государства мер для борьбы с этим негативным социальным явлением. Потребовалась рационализация оказания помощи нищим и немощным. В результате в основу государственной политики ложится новая модель инвалидности, по своим чертам схожая с протестантским вариантом религиозной модели, не получившей развития в России. Поэтому рассматриваемое понимание инвалидности не имело религиозной основы и было вызвано чисто прагматическими соображениями. На наш взгляд, применительно к России, следует вести речь о самостоятельной модели, которую можно назвать моделью государственного призрения.

Модель государственного призрения заключалась в том, что инвалиды рассматривались в качестве бедных, не способных работать по причине состояния здоровья и подлежащих призрению в специально созданных для этого государством учреждениях. В нормативных актах того времени можно

³² Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд. доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 63.

проследить постепенное формирование описываемого подхода к инвалидности. На Стоглавом Соборе в 1551 г. принимается решение устраивать богадельни для действительно нуждающихся, престарелых и прокаженных. Здоровым нищим в них проживать запрещалось («Стоглав», гл.73).³³ В Указе «О милостыне» царя Ивана IV Грозного ставится задача выявить во всех городах «престарелых и прокаженных» и построить для них богадельни, обеспечить питанием и одеждой.³⁴ Царем Федором Алексеевичем в Указе 1681 г. « О призрении убогих и уменьшении нищих»

«велено их разобрать, и странных и больных держати в особом месте, со всяким довольством, от его Государевы казны … и ленивые бы, имеющие здравие телесное, пристали к работе»… потому что «таковым великим государям… за такое благое дело последует от господа Бога временное и вечное благословенство».³⁵ Данные меры носили не только нравственно- религиозный характер, но и государственный, поскольку здоровые нищие приобщались к труду.

Полное юридическое оформление модели государственного призрения происходит при Петре I. По его Указам 1700, 1710, 1712 гг. старых и увечных предписывалось пожизненно содержать за счет казны, а молодых и здоровых привлекать к труду.³⁶ Регламентом Главного магистрата, принятым в 1721 г., было введено три вида заведений общественного призрения, одним из которых были «гошпитали ради призрения сирых, убогих, больных и

³³ Стоглав // Российское законодательство Х–ХХ веков. М.: 1984. Т. 2. С. 241–439.

³⁴ Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения: учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 2.

³⁵ Соборное постановление по предложениям Царя. 1681 г. // Акты исторические, собранные и изданные

Археографическою комиссиею. Т. 5. (1676–1700). СПб.: 1842. С. 116.

³⁶ Указ I от декабря 1700 г. «О даче старым и увечным кормовщикам и вдовам кормовых денег сполна до их смерти, а недорослям малым до указанной меры, в полы, против прежних окладов» // Полный свод законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. IV (1700–1712). Ст. 1821. С. 94; Указ от 9 февраля 1710 г. «Об осмотре в Военном приказе престарелых раненых и увечных Офицеров и нижних чинов, о

назначении одних для учения рекрут, а других в богадельни, и о пересмотре нищих в богадельнях

ежемесячно» // Полный свод законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. IV (1700–1712). Ст. 2249. С. 476; Указ от 21 января 1712 г. «О воспрещении нищенства в Москве, о распределении нищих по монастырям и богадельням и о рассылке не приписанных ни к каким богоугодным заведениям на прежнее их жительство с наказанием» // Полный свод законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. IV (1700–1712). Ст. 2470. С. 782.

увечных и для самых престарелых людей обоего пола».³⁷ Указ 1724 г. повелевал провести в пределах империи перепись всех нищих, сирот, больных и увечных, «которые работами себя пропитать не могут».³⁸

Сформировавшееся понимание инвалидности сохранилось при реформе Екатерины II, которой впервые в законодательном порядке была установлена государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий. Указом 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» в каждой губернии создаются Приказы общественного призрения, которые должны организовывать и содержать, в том числе, и учреждения призрения инвалидов – больницы, богадельни, дома для неизлечимо больных, дома для сумасшедших.³⁹

При Екатерине II берет начало и создание инвалидных домов –

военных богаделен для призрения раненых, больных и престарелых воинов и их семейств.⁴⁰ В XVIII в. с целью использования остаточной трудоспособности инвалидов войны и уменьшения расходов казны на их содержание были организованы инвалидные команды.⁴¹

Таким образом, постепенно складывалась система институциональной помощи инвалидам. В дальнейшем эта система совершенствовалась после Земской реформы 1864 г. и Городской реформы 1870 г. В результате проведенных реформ Приказы общественного призрения были упразднены и их функции переданы городскому и земскому общественному самоуправлению, что привело к заметному повышению роли общественности в организации призрения, росту благотворительных

³⁷ Регламент или Устав Главного Магистрата от 16 января 1721 г. Гл. ХХ // Полный свод законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т.VI (1700–1701) / Ст. 3708. C. 302.

³⁸ Указ от 3 июня 1724 г. «О переписи во всех городах, кроме Сибири, мужеского и женского пола нищих» // Полный свод законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т.VII (1710). Ст. 4522. С. 298.

³⁹ Указ от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т.ХХ (1775–1780). Ст. 14392. С. 229.

⁴⁰ Указ от 13 июля 1777 г. «Об учреждении в Москве инвалидного дома» // Полный свод законов Российской

империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. XX (1775–1780). Ст. 14628. С. 536.

⁴¹ Указ от августа 1797 г. «О доставлении инвалидным командам списков и ведомостей о инвалидах в Инспекторскую Экспедицию об увольнении инвалидных нижних чинов от службы и выдачи от инвалидных команд надлежащих паспортов» // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. СПб.:

1830. Т. ХХIV (1796–1797). Ст. 18121. С. 720.

заведений и увеличению числа инвалидов, находящихся в сфере государственного призрения.

В период становления и существования модели государственного призрения в российском законодательстве появляются нормы о материальном обеспечении отдельных категорий инвалидов: 1649 г. – пожизненное закрепление за дворянином поместья в случае его старости и увечья (Соборное уложение, ст. 61 главы XVI);⁴² 1665 г. – Указ царя Алексея Михайловича о назначении дополнительного по сравнению с другими денежного и кормового довольствия воинам с тяжелыми ранами, пришедшим из плена.⁴³ В дальнейшем практиковалось назначение денежных пенсий и пособий отдельным лицам по личному распоряжению царей, а с времени царствования Екатерины II офицерам, поселяемым в «инвалидных городах»,⁴⁴ стало назначаться инвалидное содержание в виде постоянных денежных выплат.⁴⁵

В 1803 г. принимается Указ о пенсиях, в котором было впервые систематизировано правовое регулирование пенсионного обеспечения военнослужащих-офицеров, включая инвалидов.⁴⁶ В 1827 г. принимается Указ о пенсиях для низших чинов военнослужащих и с этого времени пенсии становятся преобладающим видом обеспечения отставных воинов- инвалидов.⁴⁷

⁴² Соборное уложение 1649 г. // Законодательство царя Алексея Михайловича, сост. В. А. Томсанов. М.: Зерцало-М, 2011. С. 60–256.

⁴³ Указ от 15 июля 1665 г. « О даче вышедшим и впредь выходящим из плену денежного и кормового жалованья» // Полный свод законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. 1 (1649–1675). Ст. 345. С. 582.

⁴⁴ Указ от 27 октября 1766 г. «Об отводе места инвалидам из городских выгонных земель, для строения

домов, на основании 19 пункта 8 Главы Межевой инструкции» // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. ХVII (1765–1766). Ст. 12768. С. 1026.

⁴⁵ Указ от января 1788 г. «О возложении довольствия жалованием инвалидов на Обер-Комендантов и Комендантов» // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. ХХ II (1784–1788). Ст. 16620. С. 1025.

⁴⁶ Указ от 21 мая 1803 г. «О сроках службы и награждению отставляемых Генералитета, Штаб и Обер-

Офицеров армейских» // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. ХХVII (1802–1803). Ст. 20770. С. 627.

⁴⁷ Указ от 24 августа 1827 г. «О правилах увольнения нижних чинов поселенных полков по выслуге 20 лет» // Полное собрание законов Российской империи. Второе собрание. СПб.: 1830. (1825–1881). Т. II

(1827). Ст. 1324. С. 700.

На наш взгляд, одной из причин возникновения и развития денежного обеспечения инвалидов была модель государственного призрения. В ее контексте материальное обеспечение было формой предупреждения нищенства отдельных категорий инвалидов.

Как видно из вышеизложенного, религиозная модель и модель государственного призрения оказали влияние на формирование и законодательное закрепление двух основных форм помощи инвалидам – материального обеспечения и содержания в специальных заведениях.

Вместе с тем, влияние религиозной модели не привело к тому, что законодательство наделило инвалидов правом на получение указанных выше форм помощи. Это связано с тем, что благотворительность по своей природе не могла порождать какое-либо право требования со стороны инвалида к оказывающему помощь субъекту, и, следовательно, возможность апелляции к действующему законодательству.

Влияние модели государственного призрения также не привело к возникновению права инвалидов на оказание помощи со стороны государства. Указанная модель рассматривала инвалидов как потенциальных нищих, большая часть которых стала таковыми не по независящим от личности объективным обстоятельствам, а по субъективным причинам – невоздержанности, обжорству, безделью и т.п. Поэтому государственное призрение включало не только оказание помощи инвалидам, но и систему карательных мер, что отразилось на законодательстве. Так, не имеющим средств к жизни «слепым, дряхлым и увечным крестьянам» не выдавались паспортные книжки.⁴⁸ Пойманные бродяги, не имеющие паспорта, подвергались наказанию.⁴⁹ При этом преступники совершенно немощные, от

⁴⁸ Указ от 21 января 1748 г. « О невыдаче паспортов слепым, дряхлым и увечным крестьянам для прохода в Санкт-Петербург и в другие места, под взысканием штрафа за н6исполнение сего указа» // Полный свод законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. ХII (1744–1748). Ст. 9474. С. 821.

⁴⁹ Указ от 19 ноября 1756 г. «Об определении главных сыщиков для сыску и искоренения воров и разбойников и беглых людей» // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. СПб.:

1830. Т. ХIV (1754–1757). Ст. 10650. С. 664.

природы увечные, умалишенные должны были направляться в монастыри.⁵⁰ Таким образом, инвалиды становились участниками административных отношений, но не становились субъектами, наделенными правами.

Период влияния экономической модели инвалидности (начало ХХ в.

– конец 80-х гг. ХХ в.)

Развитие капитализма в России во второй половине XIX в. и реформа 1861 г. привели к возникновению класса наемных рабочих, у которых рабочая сила отделена от средств производства. Единственным источником их существования становится продажа своей рабочей силы, систематическое потребление которой ведет к ее потере или значительному снижению. Потеря трудоспособности лишает возможности продавать свою рабочую силу, вследствие чего теряется единственный источник средств существования, что делает содержание работника важной социальной задачей для государства и общества.

Указанные социально-экономические условия, на наш взгляд, преимущественно повлияли на возникновение экономической модели инвалидности. Во второй половине XIX в. военное значение термина

«инвалид» постепенно отходит на второй план и утверждается понятие инвалидности как стойкой или длительной нетрудоспособности.⁵¹

Главное отличие экономической модели инвалидности от модели государственного призрения заключается в том, что причиной потери трудоспособности признаются объективные обстоятельства. Следовательно, инвалид рассматривается как полноправный член общества, нуждающийся в социальном обеспечении. Одновременно с появлением идеи социального

⁵⁰ Указ от 15 марта 1727 г. «Об отсылке в монастыри преступников за старостью лет и от природы увечных, также и ума лишенных людей» // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. СПб.: 1830. Т. VII (1723–1727). Ст. 5034. С. 761.

⁵¹ Основы медико-социальной экспертизы. С. 7, 8.

государства экономическая модель оказала влияние на закрепление в законодательстве права инвалидов на социальное обеспечение и права на труд.

Развитие прав инвалидов на социальное обеспечение и на труд происходило постепенно. Поскольку наиболее частыми причинами утраты заработка были несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания, под влиянием законодательства Германии в 1903 г. были приняты «Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств на предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности»,⁵² которые вводили особую ответственность предпринимателей за увечье на производстве, построенную на гражданско-правовых началах. Несмотря на это выплачиваемые компенсации назывались пенсиями. Сфера действия Правил была существенно ограничена.

Следующим шагом в развитии пенсионного обеспечения инвалидов стало принятие в 1912 г. Законов «О страховании рабочих от несчастных случаев»,⁵³ «Об обеспечении рабочих на случай болезни»,⁵⁴ которые также как и Закон 1903 г. строились на гражданско-правовых началах, но при этом заменяли индивидуальную ответственность владельцев предприятий коллективной ответственностью предпринимателей, объединенных в страховые товарищества. Сфера действия указанных законов была также ограничена. Они распространялись только на Европейскую Россию и Кавказский край; под их действие не подпадали некоторые категории рабочих; не охватывались все случаи наступления инвалидности (общее заболевание, профессиональное заболевание).

⁵² «Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности», утвержденные 2 июня 1903 г. // Полное собрание законов Российской империи. Третье собрание. СПб.: 1905. Т. ХХIII (1903), ч. 1. Ст. 23060. С. 595.

⁵³ Закон от 23 июня 1912 г. «О страховании рабочих от несчастных случаев» // Полное собрание законов Российской империи. Третье собрание. СПб.: 1915. Т. ХХXII (1912). Ст. 37447. С. 868.

⁵⁴ Закон от 23 июня 1912 г. «Об обеспечении рабочих на случай болезни» // Полное собрание законов

Российской империи. Третье собрание. СПб.: 1915. Т. ХХXII (1912). Ст. 37446. С. 855.

Несмотря на ограниченность рассмотренных законов, их позитивная роль состояла в том, что получателями пенсий по инвалидности стали не отдельные лица или малочисленные в масштабах всего общества группы граждан, а составляющий значительную часть населения России пролетариат. Данными законами было закреплено право на пенсию по инвалидности, являющееся одним из социальных прав человека. Как указывает Н.В. Путило, это были права, поскольку они являли собой признанные обществом и государством притязания, обеспеченные соответствующим механизмом реализации.⁵⁵

Установление советской власти после Октябрьской революции 1917 г.

не привело к смене экономической модели инвалидности. Основанное на данной модели понимание инвалидности существовало практически на протяжении всего советского периода. Так, Н.А. Вигдорчик (1930 г.) пишет об инвалидности как о стойкой потере работоспособности. А.Ф. Третьяков (1959 г.) определяет инвалидность как «состояние организма, которое характеризуется постоянной или длительной потерей трудоспособности или значительным ограничением ее». К. Пойш, И. Астраукас, Н. Тихазе (1973 г.) считают, что «… инвалидность – состояние организма, когда вследствие перенесенных заболеваний или анатомических дефектов нарушение функций организма или системы органов ведет к длительной потере профессиональной трудоспособности или значительному ограничению ее».⁵⁶ Экономическая модель определяла те меры помощи, которые необходимо оказывать инвалидам. Во-первых, это содержание инвалидов, путем выплаты пенсий и пособий, предоставления льгот, социального обслуживания. Во-вторых, по возможности наиболее полное восстановление трудоспособности и предоставление инвалидам возможности трудиться. В течение советского периода истории нашей страны права инвалидов на эти

⁵⁵ Путило Н.В. Социальные права граждан: история и современность. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 63.

⁵⁶ Вечканов В.А. К современному пониманию категории инвалидности // Врачебно-трудовая экспертиза и социально-трудовая реабилитация инвалидов. Сб. науч. трудов. Вып. 3. / под ред. Г.С. Еременко и И.С.

Белова. М.: ЦИЭТИН, 1975. С. 31–33.

виды социальной помощи постепенно расширялись в зависимости от политических установок и социально-экономических возможностей государства.

Развитие советского законодательства о социальном обеспечении и труде инвалидов в зависимости от периодов состояния экономики страны, влияющего на его содержание, можно разделить на несколько этапов.

Первый этап (1917 – середина 20-х гг.). Для него характерно развитие законодательства на фоне экономического спада в период гражданской войны и Новой экономической политики.

30 октября 1917 г. Народным комиссариатом труда (НКТ) принята страховая программа «О социальном страховании», распространившая страхование от инвалидности на всех без исключения наемных рабочих, городскую и сельскую бедноту.⁵⁷

31 октября 1918 г. Совет народных комиссаров (СНК) принял Декрет

«Положение о социальном обеспечении трудящихся».⁵⁸ Этим Положением впервые было введено обеспечение по инвалидности вследствие общего заболевания и потери трудоспособности в старости.⁵⁹ Действие Положения распространялось на всех трудящихся, не эксплуатировавших чужой труд и не имевших источников средств существования, при этом из круга обеспечиваемых были исключены представители свергнутых классов. Пенсии выплачивались за счет средств Всероссийского фонда социального обеспечения, формируемого за счет взносов частных и государственных

⁵⁷ СУ РСФСР. 1917. № 2. Ст. 17.

⁵⁸ Там же. 1918. № 89. Ст. 906.

⁵⁹ В первые годы советской власти отсутствовало пенсионное обеспечение по старости. В соответствии с указанным Положением и последующими нормативными актами пожилым людям пенсия назначалась только в случае признания их постоянно утратившими трудоспособность, т.е. инвалидами. Пенсионное обеспечение по старости независимо от состояния трудоспособности впервые было введено

Постановлением Союзного Совета Социального Страхования при Народном комиссариате труда от 5 января

1928 г. № 5 «О предоставлении пенсионного обеспечения престарелым рабочим предприятий текстильной промышленности» // Известия НКТ СССР, 1928, № 3, с. 40; Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 15 мая 1929 г. «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости» // СЗ СССР, 1929, № 32, ст. 289.

учреждений, пеней по просроченным платежам, штрафов, доходов от имущества учреждений социального обеспечения.

Однако прогрессивные намерения советской власти по введению социального страхования не были реализованы из-за связанного с гражданской войной тяжелого экономического положения страны. В 1919 г. было введено прямое бюджетное финансирование социального обеспечения.⁶⁰ Таким образом, Всероссийский фонд социального обеспечения слился с государственным бюджетом и социальное страхование по инвалидности было заменено социальным обеспечением.

В связи с обесцениванием денежных знаков во время гражданской войны, денежные пенсии часто заменялись натуральными выдачами – продовольствием, одеждой, топливом и т.п. Указанное Положение 1918 г. допускало вместо выплаты пенсии помещение инвалида в инвалидный дом.

Особое внимание советское государство уделяло пенсионному обеспечению инвалидов из числа военнослужащих. В августе 1918 г. вводится пенсионное обеспечение инвалидов из числа солдат Красной Армии.⁶¹ Декретом СНК от 21 января 1919 г. порядок пенсионного обеспечения инвалидов из числа солдат Красной Армии был распространен на другие категории военнослужащих (моряков, пограничников и т.д.). В апреле 1919 г. принимается новый порядок социального обеспечения инвалидов красноармейцев,⁶² который во многом схож с Положением о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г. Для военных инвалидов также были введены четыре категории инвалидности, определяемые в зависимости от процента утраты трудоспособности. Имевшим материальное обеспечение инвалидам пенсии не назначались.

⁶⁰ Декрет СНК от 17 апреля 1919 г. «Об изменении Положения о социальном положении трудящихся в части, касающейся его финансовой системы // СУ РСФСР. 1919. № 18. Ст. 208.

⁶¹ Декрет СНК от 7 августа 1918 г. «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-Крестьянской Красной Армии и их семейств» // СУ РСФСР. 1918. № 58. Ст. 637.

⁶² Декрет СНК от 28 апреля 1919 г. «О социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их

семейств» // СУ РСФСР. 1919. № 2. Ст. 20; № 19. Ст. 220.

В период Новой экономической политики (НЭП) экономическая ситуация в стране изменилась. Возврат к социальному страхованию юридически был оформлен Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом».⁶³ После принятия указанного Декрета, по системе социального страхования осуществлялось социальное обеспечение рабочих и служащих, а по системе социального обеспечения – военнослужащих и других категорий трудящихся.

Правовое регулирование пенсионного обеспечения инвалидов по системе социального страхования осуществлялось Декретом СНК от 8 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении инвалидов».⁶⁴ Этим Декретом было введено шесть групп инвалидности. Пенсия назначалась только инвалидам первых трех групп. Впервые было установлено требование наличия трудового стажа для возникновения права на пенсию по инвалидности. Позже Кодекс законов о труде РСФСР 1922 г. в ст. 187 отменил требование трудового стажа для инвалидов вследствие общего заболевания (стаж требовался только для ставших инвалидами вследствие старческой дряхлости).⁶⁵ 28 августа 1925 г. Постановлением Центрального исполнительного комитета и СНК СССР утверждено «Положение об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств умерших или безвестно отсутствующих застрахованных и инвалидов труда»⁶⁶, заменившее Декрет СНК от 8 декабря 1921 г. и суммировавшее положения всех изданных после 1921 г. актов о пенсионном обеспечении по инвалидности. Им было возвращено требование трудового стажа для назначения пенсии при наступлении инвалидности вследствие общего заболевания. При этом впервые была введена дробная классификация трудового стажа в зависимости от возраста. Право на пенсию имели лица, ставшие инвалидами в период работы или в течение года со дня ее

⁶³ СУ РСФСР. 1921. № 79. Ст. 672.

⁶⁴ Там же. Ст. 673.

⁶⁵ Там же. 1922. № 70. Ст. 903.

⁶⁶ СЗ СССР. 1925. № 57. Ст. 429.

прекращения. Был установлен ограниченный срок предъявления требования о назначении пенсии по инвалидности.

Пенсионное обеспечение инвалидов из числа военнослужащих в период НЭПа осуществлялось в соответствии с Декретом СНК от 8 декабря 1921 г.

Поскольку крестьяне находились вне государственной системы пенсионного обеспечения, Декретом СНК от 14 мая 1921 г. «Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев»⁶⁷ было предусмотрено создание крестьянских комитетов взаимопомощи, которые должны были осуществлять материальное обеспечение крестьян, ставших инвалидами.

На новых принципах строится деятельность инвалидных домов. Инвалиды в этих домах содержатся за счет государственных, общественных средств и средств социального страхования. Пенсионное законодательство предусматривало возможность помещения инвалидов в инвалидные дома вместо выплаты пенсии.

В 1924 г. было установлено право инвалидов труда на бесплатное протезирование и снабжение ортопедическими предметами.⁶⁸

Одним из проявлений экономической модели было создание условий для реализации права инвалидов на труд. Признание данного права в первые годы советской власти происходило постепенно. Первоначально, согласно ст. 13 Кодекса законов о труде 1918 г.⁶⁹ лица, постоянно или временно утратившие трудоспособность, были «безусловно лишены права на применение труда». Согласно ст. 2 и ст. 3 данного Кодекса эти лица освобождались от трудовой повинности. В дальнейшем были приняты акты, направленные на возвращение инвалидов к общественному труду. Из этого можно сделать вывод, что государство, освобождая инвалидов от

⁶⁷ СУ РСФСР. 1921. № 48. Ст. 236.

⁶⁸ Распоряжение Наркомздрава и Наркомтруда РСФСР от 19 апреля 1924 г. «О порядке снабжения застрахованных протезами и ортопедическими аппаратами» // Вопросы страхования. 1926. № 4. С. 2.

⁶⁹ СУ РСФСР. 1918. № 87, 88. Ст. 905.

обязанности трудиться, не ограничивало каким-либо образом их права на труд. В 1920 г. были освобождены от страховых взносов предприятия, использующие труд инвалидов.⁷⁰ Декрет СНК от 8 декабря 1921 г. положил начало созданию специализированных предприятий для инвалидов. В нем предусматривалось направление инвалидов II и III групп в специальные инвалидные мастерские и трудовые колонии, а инвалидам IV, V и VI групп – предоставление работы, либо включение их в инвалидные, производственные и производственно-потребительские объединения. В нем же предусматривались меры государственной поддержки производственных объединений инвалидов. В Кодексе законов о труде 1922 г.⁷¹ норм об ограничении права инвалидов на труд уже не было. В 1923–1925 гг. был принят ряд нормативных актов, регулирующих деятельность производственных артелей инвалидов и предоставляющих им льготы.⁷²

Второй этап (конец 20-х – конец 30-х гг.) На этом этапе правовое

регулирование труда и социального обеспечения инвалидов совершенствовалось под влиянием развития экономики.

Индустриализация страны позволила с конца 20-х годов постепенно повышать уровень социального обеспечения инвалидов. 14 марта 1928 г. Центральный исполнительный комитет (ЦИК) и СНК СССР утвердили

«Положение об обеспечении в порядке социального страхования по случаю инвалидности и по случаю потери кормильца»,⁷³ заменившее Положение от 28 августа 1925 г. Исходя из него были утверждены Правила обеспечения в порядке социального страхования по инвалидности и по случаю потери кормильца.⁷⁴ Эти Правила с изменениями и дополнениями действовали до

⁷⁰ Постановление НКТ РСФСР «Об освобождении от страховых взносов предприятий и отдельных лиц, использующих труд инвалидов» // СУ РСФСР. 1920 г. № 63. Ст. 278.

⁷¹ СУ РСФСР. – 1922. - № 70. - ст. 903.

⁷² Нормальный устав производственной артели инвалидов, утвержденный НКСО 15 февраля 1923 г. // СУ РСФСР. 1923. № 65. Ст. 631, приложение 1 и 2; Постановление НКСО от 26 мая 1923 г. «О порядке

организации производственно-потребительских артелей и объединений инвалидов» // СУ РСФСР. 1923 г.

№ 65. Ст. 631; Постановление ЦИК и СНК СССР от 30 октября 1925 г. «О льготах по промысловому налогу для инвалидов труда и их объединений» // СЗ СССР. 1925. № 76. Ст. 571.

⁷³ СЗ СССР. 1928. № 17. Ст. 146.

⁷⁴ Правила обеспечения в порядке социального страхования по инвалидности и по случаю потери кормильца, утвержденные СССС И НКТ СССР 4 июля 1928 г. // Известия НКТ СССР. 1928. № 46.

1956 г. Согласно им право на пенсию при инвалидности по общему заболеванию возникало в случае потери трудоспособности и наличии необходимого трудового стажа. Право на пенсию имели только лица, ставшие инвалидами в период работы в качестве рабочих и служащих или не позднее двух лет после прекращения работы. Сохранились шесть групп инвалидности, но пенсии назначались только первым трем группам. Уровень пенсионного обеспечения по инвалидности был повышен.

13 февраля 1930 г. ЦИК и СНК было утверждено Положение о пенсиях и пособиях по социальному страхованию,⁷⁵ отменившее Положение от 14 марта 1928 г. В целом Положение о пенсиях повторяло нормы предшествовавшего ей акта. Вместе с тем, для рабочих был установлен более льготный, по сравнению со служащими, трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по инвалидности. Для лиц, не достигших 20 лет, требование наличия трудового стажа было отменено. Через два года Союзный совет социального страхования и НКТ СССР принимают Постановление от 29 февраля 1932 г. № 47 «Об улучшении пенсионного обеспечения по инвалидности, по случаю потери кормильца и по старости».⁷⁶ Этим Постановлением вместо шести групп инвалидности были введены три, сохранившиеся до сих пор. Для рабочих, занятых на вредных работах (по списку профессий), был снижен трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по инвалидности. Устанавливались четыре категории обеспечения в зависимости от отрасли народного хозяйства и вредности условий работы. Предусматривались надбавки к пенсии для ударников труда. Пенсия вместе с заработком не могла превышать размер прежнего заработка инвалида, при этом были установлены минимальные размеры пенсии для инвалидов I и II групп.

⁷⁵ СЗ СССР. 1930. № 11. Ст. 132.

⁷⁶ Известия НКТ СССР. 1932. № 11.

Значительные социально-экономические преобразования позволили в Конституции СССР 1936 г.⁷⁷ закрепить право всех граждан на материальное обеспечение в случае нетрудоспособности (ст. 120). Основываясь на положениях Конституции Постановлением СНК СССР от 31 июля 1937 г. ⁷⁸ были отменены ограничения в пенсионном обеспечении граждан, ранее лишенных избирательных прав в связи с социальным происхождением. Однако, несмотря на расширение круга лиц, получающих пенсии по инвалидности, следует отметить, что их получали только граждане, охваченные социальным страхованием, и военнослужащие.

В продолжение совершенствования пенсионного законодательства в 1937 г. было упразднено различие в требовании трудового стажа для служащих при назначении пенсии по инвалидности.⁷⁹ В 1938 г. вводится новая шкала исчисления трудового стажа; вместо надбавки за ударничество инвалидам I и II групп вследствие общего заболевания устанавливается надбавка за непрерывный стаж работы на одном предприятии; а в зависимости от имеющихся у них нетрудоспособных иждивенцев им повышается и минимальный размер пенсии.⁸⁰ Произошла стабилизация законодательства о пенсионном обеспечении по инвалидности рабочих и служащих. В сложившемся виде и почти без изменений, данное законодательство просуществовало почти 18 лет.

В довоенный период улучшалось и пенсионное обеспечение инвалидов-военнослужащих. В 1926 г. происходит разделение правового регулирования пенсионного обеспечения по инвалидности начальствующего состава⁸¹ и остальных военнослужащих.⁸² Через пять лет принимается

⁷⁷ Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 283. 6 декабря 1936 г.

⁷⁸ СЗ СССР. 1937. № 49. Ст. 205.

⁷⁹ Постановление ВЦСПС «Об улучшении государственного социального страхования для служащих», утвержденное Постановлением СНК СССР от 31 июля 1937 г. // СЗ СССР. 1937. № 49. Ст. 203.

⁸⁰ Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) и ВЦСПС от 28 декабря 1938 г. «О мероприятиях по

упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе с злоупотреблениями в этом деле» // СП СССР. 1939. № 1. Ст. 1.

⁸¹ Положение о государственном обеспечении кадрового начальствующего состава Рабоче-крестьянской Красной Армии, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 марта 1926 г. // СЗ СССР. 1926.

№ 20. С. 131.

Положение, регулирующее пенсионное обеспечение кадровых военных и курсантов школ военно-воздушных сил.⁸³ Согласно ему пенсия назначалась инвалидам первых четырех групп, а инвалидам пятой и шестой группы предоставлялись льготы. В последующих постановлениях Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) и СНК РСФСР 1930-х годов круг лиц, охватываемых системой государственного обеспечения, изменялся, уточнялись и расширялись списки имеющих на него право.⁸⁴ Накануне войны размеры пенсий по инвалидности бывшим военнослужащим несколько раз повышались.⁸⁵

В соответствие с Положением от 13 февраля 1930 г. страховая касса имела право вместо выплаты пенсии поместить инвалида, с его согласия, в учреждение для инвалидов. В 1930 г. государство ставит задачу расширения сети инвалидных домов с целью «полного охвата совершенно лишенных трудоспособности и, в первую очередь, инвалидов гражданской войны и членов семей, погибших на войне, а также беспризорных одиноких инвалидов, нуждающихся в постоянном уходе».⁸⁶

В период индустриализации создание условий для реализации

инвалидами права на труд осуществлялось преимущественно путем развития производственной кооперации инвалидов. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 5 июля 1926 г. было утверждено первое Положение о

⁸² Положение о государственном обеспечении инвалидов военной службы и их семей, семей умерших или безвестно отсутствующих военнослужащих, семей лиц, призванных в ряды Рабоче-крестьянской Красной Армии, а также лиц, утративших трудоспособность или лишившихся кормильца вследствие активного участия в борьбе с контрреволюцией, утвержденное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 11 октября 1926 г. // СУ РСФСР. 1926. № 86. Ст. 627.

⁸³ Положение о государственном обеспечении лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава, лиц младшего начальствующего состава и рядового состава сверхсрочной службы и курсантов школ военно-

воздушных сил Рабоче-крестьянской Красной Армии, а также семей этих лиц, утвержденное

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 21 февраля 1931 г. № 57/129 // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. № 11. 4 марта 1931г. Ст. 118.

⁸⁴ СУ РСФСР. 1934. № 17. Ст. 103.

⁸⁵ Постановление ЦИК и СНК СССР от 31 января 1937 г. № 86/162 // СЗ СССР. 1937. № 9. Ст. 30; Постановление СНК СССР от 16 июля 1940 г. «О пенсиях военнослужащих и младшего начальствующего

состава срочной службы и их семей» // СП СССР. 1940. № 19. Ст. 465; Постановление СНК СССР от 5 июня

1941 г. «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава, лицам младшего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям» // СП СССР. 1941. № 15. Ст. 282.

⁸⁶ Циркулярное письмо НКСО № 105 от 5 ноября 1930 г. //Вопросы социального обеспечения. 1930. № 23 –

24 (119). С. 15.

кооперативных объединениях инвалидов.⁸⁷ Данным Положением предусматривалось создание производственных, сельскохозяйственных, торговых и трудовых артелей инвалидов, куда принимались инвалиды всех групп и категорий, если они пользовались правом на социальное страхование и социальное обеспечение, а также некоторые другие лица (например, члены семей умерших инвалидов войны). В 1927 г. кооперация инвалидов была признана одним из видов кооперативной системы, объединенной Центральным кооперативным советом, и на нее были распространены все льготы и преимущества, установленные для других видов кооперации.⁸⁸

Постановлением ВЦИК и СНК СССР от 23 апреля 1930 г. «О

кооперации инвалидов» общее руководство кооперацией инвалидов было возложено на Народные комиссариаты социального обеспечения (НКСО) союзных республик, а регулирование условий труда членов артелей – на НКТ СССР и НКТ союзных республик.⁸⁹

Позже принятые положения (14 декабря 1930 г., 18 августа 1931 г.)

уточняли вопросы, касающиеся условий трудоустройства инвалидов в артели⁹⁰, создания им рекомендуемых условий труда⁹¹. Выполнение рекомендаций было обязательным для всех предприятий и организаций.

25 февраля 1934 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили новое Положение о кооперации инвалидов.⁹² Кооперация инвалидов признавалась основной формой их социального обеспечения. Были установлены виды артелей для инвалидов – трудовые, производственные, торгово-нетоварные, сельскохозяйственные, торговые, общественного питания. Для трудоустройства в них больше не требовалось направления органов социального обеспечения. Членами артели могли быть инвалиды всех групп и категорий, лица с пониженной трудоспособностью, подтвержденной

⁸⁷ СУ РСФСР. 1936. № 41. Ст. 317.

⁸⁸ Постановление СНК РСФСР от 28 сентября 1927 г. «По докладу Всероссийского кооперативного союза инвалидов // СЗ РСФСР. 1927. № 99. Ст. 661.

⁸⁹ Известия НКТ СССР. 1930. № 25. Ст. 546.

⁹⁰ СУ РСФСР. 1931. № 4. Ст. 42.

⁹¹ Там же. № 49. Ст. 365.

⁹² Там же. 1934. № 16. Ст. 101.

заключением врачебно-трудовой экспертной комиссии, трудоспособные лица, осуществляющие уход за неспособными себя обслуживать инвалидами. Для обучения инвалидов новым специальностям артели могли принимать учеников. В целях укрепления трудовой дисциплины Положение устанавливало, что члены артели не могли отказаться от порученной им работы. В 1936 г. артелям было предоставлено право распределять между их членами до 20% чистой прибыли.⁹³

В рассматриваемый период было принято несколько актов,

направленных на создание условий для трудоустройства инвалидов на обычных предприятиях. В 1930 г. был установлен перечень должностей на преимущественное замещение инвалидами и определен порядок проведения предварительного медицинского освидетельствования и профориентации инвалида перед трудоустройством, которые не позволяли организации отказать ему в приеме на работу. С 1935 г. предприятия и учреждения обязывались, предоставлять частично утратившим трудоспособность другую работу на том же предприятии.⁹⁴ С 1936 г. предприятиям и организациям была вменена обязанность предусматривать в планах по трудоустройству инвалидов (III группы и частично II группы), а постановлениями СНК автономных республик, краевых и областных исполкомов закреплялось преимущественное право инвалидов на легкие виды обслуживающего труда.⁹⁵

Третий этап (1940 – 1945 гг.) На данном этапе особенности правового

регулирования определялись чрезвычайными условиями военного времени.

Особенность правового регулирования пенсионного обеспечения по инвалидности в период Великой Отечественной войны (ВОВ) заключалась в том, что на многие категории рабочих и служащих (моряки, речники, железнодорожники, и т.д.), работавших в районах боевых действий, было

⁹³ Постановление СНК СССР от 27 января 1936 г. «О расширении производства предметов ширпотреба промкооперации и кооперации инвалидов» // СЗ СССР. 1936. № 7. Ст. 63.

⁹⁴ СЗ СССР. 1935. № 36. Ст. 312.

⁹⁵ СУ РСФСР. 1936. № 19. Ст. 130.

распространено пенсионное обеспечение по инвалидности, предусмотренное для военнослужащих и устанавливающее более высокий уровень обеспечения.⁹⁶

В годы войны правовое регулирование труда инвалидов также отличалось определенной спецификой. Перед началом Отечественной войны в связи с всеобщей мобилизацией Указом Верховного Совета СССР от 2 июня 1940 г. рабочим и служащим было запрещено самовольное увольнение с предприятий и учреждений.⁹⁷ Однако согласно тому же Указу инвалидам были обязаны давать разрешение на увольнение, если по заключению врачебно-трудовой экспертной комиссии (ВТЭК) они не могли выполнять прежнюю работу, а администрация не могла предоставить им подходящую работу. В случае отказа администрации дать разрешение на увольнение инвалида, он имел право требовать расторжения трудового договора в судебном порядке. Применение данного Указа на предприятиях кооперации инвалидов, где функции увольнения были возложены на Председателя правления артели, регулировалось Постановлением СНК РСФСР от 17 августа 1940 г.⁹⁸ За прогул без уважительных причин, самовольное увольнение и самовольное прекращение работы, осуществлявшейся на дому, члены артели инвалидов привлекались к ответственности, установленной Указом от 2 июня 1940 г. Это правило, однако, не распространялось на инвалидов I и II групп, которые за нарушение трудовой дисциплины

⁹⁶ См. например, Постановление СНК СССР от 22 марта 1942 г. № 1728 « О пенсиях речникам судов речного флота, плавающих в районах военных действий, и их семьям» // СП СССР. 1942. № 9. Ст. 152; Постановление СНК СССР от 12 сентября 1942 г. № 1511 «О пенсиях морякам судов морского флота, плавающих в районах военно-морских действий, и их семьям»// СП СССР. 1942. № 8. Ст. 131; Постановление СНК СССР от 7 января 1943 г. № 26 «О пенсиях медицинским работникам судов морского и речного флота, плавающих в районах военных действий, и их семьям» // СП СССР. 1943. № 1. Ст. 20; Постановление СНК СССР от 28 октября 1943 г. № 1181 «О пенсиях работникам Наркомсвязи, работающим в районах военных действий, и их семьям» // СП СССР. 1943. № 14. Ст. 249; Постановление СНК СССР от 25 ноября 1943 г. № 1312 «О пенсиях вольнонаемным работникам судов Наркомвоенморфлота, плавающих в районах военных действий, и их семьям» // СП СССР. 1944. № 1. Ст. 8; Постановление СНК СССР от 20 марта 1944 г. № 298 «О пенсиях работникам морского флота» // СП СССР. 1944. № 5. Ст. 69.

⁹⁷Указ Верховного Совета СССР от 2 июня 1940 г. «О переходе на восьмичасовой рабочий день, семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений» // Ведомости ВС СССР. 1940. № 20.

⁹⁸ СУ РСФСР. 1940. № 14. Ст. 61.

привлекались к ответственности, предусмотренной Уставом и Правилами внутреннего трудового распорядка артели.

В период Великой Отечественной войны принимаются беспрецедентные меры по трудоустройству инвалидов ВОВ. Постановлениями СНК РСФСР 1941г., СНК СССР 1942 г. предусматривалось право инвалидов на преимущественное поступление на работу во все государственные и кооперативные предприятия (при наличии заключения ВТЭК) и их первоочередное право на прием на курсы, в техникумы и профтехшколы,⁹⁹ а руководителей предприятий и организаций обязывало в кратчайшие сроки и без задержек предоставлять направленным органами социального обеспечения инвалидам ВОВ соответствующую работу.¹⁰⁰

Потребность в военное время мобилизации всего трудоспособного

населения повлекло введение обязательного трудоустройства инвалидов III группы.¹⁰¹ Неработающие инвалиды III группы, получавшие государственную пенсию, направлялись органами социального обеспечения на работу по месту жительства, а предприятия были обязаны предоставить им работу с учетом заключения ВТЭК. Уклоняющимся от работы инвалидам выплата пенсии прекращалась, в то время как трудоспособные граждане за уклонение от трудовой мобилизации несли уголовную ответственность.¹⁰²

В целях подготовки инвалидов к труду в годы войны были созданы новые учреждения социального обеспечения – трудовые интернаты,¹⁰³ в которые принимались инвалиды ВОВ I и II групп, где они по заключению

⁹⁹ Постановление СНК РСФСР от 6 ноября 1941 г. № 659 «О мероприятиях по трудовому устройству и обучению инвалидов Отечественной войны» // ГАРФ. ФА-259. Оп.1, д.12. С. 139, 140.

¹⁰⁰ Постановление СНК СССР от 6 мая 1942 г. № 640 «О трудовом устройстве инвалидов Отечественной войны» // СП СССР. 1942. № 5. Ст. 76.

¹⁰¹ Постановление СНК СССР от 28 августа 1942 г. № 1444 «О привлечении на время войны инвалидов третьей группы, получающих пенсию по государственному социальному страхованию, на работу в предприятия и учреждения» // Сборник документов и материалов по вопросам труда в период Великой

Отечественной войны (22 июня 1941 г. – 5 января 1944 г.). М., 1944. С. 11.

¹⁰² Астрахан Е.И. Правовые вопросы трудоустройства инвалидов Отечественной войны // Социалистическая законность. 1944. № 5, 6. С. 6.

¹⁰³ Положение о трудовых интернатах общего типа инвалидов Отечественной войны, утвержденное Постановлением СНК РСФСР от 15 января 1942 г. № 939 // Трудовое устройство инвалидов в СССР:

сборник нормативных актов и методических материалов. М.: Госюриздат, 1963. С. 34.

врача могли привлекаться к работе в учебных мастерских и обучению на курсах, организуемых при интернатах. Инвалиды, прошедшие соответствующее обучение, в случае получения III группы, трудоустраивались в государственные и общественные организации.

Четвертый этап (1945 – середина 60-х гг.) На данном этапе под влиянием восстановления и развития экономики в основном завершается формирование советской системы социального обеспечения инвалидов.

По окончании Великой Отечественной войны задача восстановления довоенного уровня промышленности и сельского хозяйства потребовала обеспечения рабочей силой ведущих отраслей промышленности (угольной, металлургической, нефтяной и т.д.). Одной из мер, направленной на решение этой задачи, было повышение пенсий по инвалидности для работников отдельных отраслей народного хозяйства, отдельных предприятий и цехов.¹⁰⁴ Положительное развитие экономики и ставшая к середине 50-х годов очевидной необходимость унификации законодательства о социальном обеспечении повлекли принятие 14 июля 1956 г. Закона СССР «О государственных пенсиях».¹⁰⁵ Данный Закон установил единые правила и порядок назначения и выплаты пенсии по инвалидности всем рабочим и служащим, а также военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы. Существовавшие до этого многочисленные нормативные акты были отменены. Указанный закон с

многочисленными изменениями действовал практически до 1990 г.

В соответствие с данным законом рабочим и служащим пенсия назначалась при наступлении инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или общего заболевания. В случае наступления инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания пенсия назначалась не зависимо от

¹⁰⁴ Постановление Совета Министров СССР от 10 сентября 1947 г. «О преимуществах и льготах для подземных рабочих, руководящих и инженерно-технических работников угольной промышленности и строительства угольных шахт» // СП СССР. 1947. № 8. Ст. 149; см. также Инютин Г., Кац Р. Пенсии работникам основных отраслей народного хозяйства. М.: Госюриздат, 1949.

¹⁰⁵ Ведомости ВС СССР. 1956. № 15. Ст. 313.

величины трудового стажа. При наступлении инвалидности вследствие общего заболевания для назначения пенсии требовался трудовой стаж, который дифференцировался в зависимости от пола, возраста и работы на вредном производстве. При этом инвалидам младше 20 лет, если инвалидность наступила в период работы, стаж не требовался, а если до поступления на работу – требовался стаж один год. Размер пенсии по инвалидности дифференцировался в зависимости от группы и причины инвалидности, а также работы на вредном производстве. При неполном трудовом стаже, необходимом для назначения пенсии, назначалась пенсия в размере, пропорциональном имеющемуся стажу, но не менее четверти полной пенсии. Устанавливался минимальный и максимальный размер пенсии. Инвалидам I и II групп выплачивались надбавки за непрерывный стаж работы и при наличии нетрудоспособных иждивенцев, инвалидам I группы также выплачивалась надбавка по уходу.

В результате принятия Закона о государственных пенсиях право на пенсию получили имеющие трудовой стаж инвалиды с детства, т.е. лица, ставшие инвалидами до начала работы. В целом, круг лиц, охваченных пенсией по инвалидности, значительно расширился. Минимальный размер пенсии по инвалидности повысился примерно в 6 раз,¹⁰⁶ а средний – в 1,5 раза.¹⁰⁷

Государственная система пенсионного обеспечения по инвалидности колхозников была введена Законом СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхоза», в котором правовое регулирование назначения пенсии по инвалидности осуществлялась на основе тех же подходов, что и в Законе о государственных пенсиях ¹⁰⁸.

Следует отметить, что после принятия двух указанных законов

пенсионным обеспечением остались не охвачены инвалиды, которые не

¹⁰⁶ Левшин А.В. Указ.соч. С. 119.

¹⁰⁷ Фигурнов С.П. Реальная заработная плата и подъем материального благосостояния трудящихся в СССР. М.: Соцэкгиз, 1960. С. 61.

¹⁰⁸ Ведомости ВС СССР. 1964. № 29. Ст. 340.

имели трудового стажа. С 1957 г. таким инвалидам местными органами власти за счет имевшихся в их распоряжении средств могли назначаться ежемесячные пособия, если инвалиды не имели источников дохода, связи с сельским хозяйством или родственников, обязанных их содержать.¹⁰⁹ Таким образом, советское законодательство в рассматриваемый период не предусматривало охват материальным обеспечением всех инвалидов, что противоречило основным международным документам. Согласно ст. 22 и ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.¹¹⁰ каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение на случай инвалидности.

В 1968 г. была утверждена новая система домов-интернатов – дом- интернат для престарелых и инвалидов (для лиц старше 45 лет), дом- интернат для инвалидов (в него помещались инвалиды в возрасте от 18 до 45 лет), детские дома-интернаты (для глубоко умственно отсталых детей, способных к обучению по специальным программам и методикам), детские дома-интернаты (для глубоко умственно отсталых детей, требующих постоянного постороннего ухода и надзора), психоневрологические интернаты (для престарелых и инвалидов, страдающих психическими заболеваниями).¹¹¹

В послевоенные годы развитие правового регулирования труда

инвалидов продолжилось. В 1948 г. утверждается новое Положение о кооперации инвалидов и Примерный устав артели кооперации инвалидов, имевший ряд положительных нововведений – более четко регламентировалось предоставление очередного и дополнительного отпуска, нормы выработки устанавливались дифференцировано с учетом состояния

¹⁰⁹ Постановление Совета Министров РСФСР от 13 апреля 1957 г. № 208 «О материальном обеспечении инвалидов и престарелых, не получающих государственных пенсий» // СП РСФСР", 1958, № 1, ст. 14.

¹¹⁰ Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Российская газета, 10.12.1998.

¹¹¹ Приказ Минсоцобеспечения РСФСР от 18 сентября 1968 г. № 125 «О дальнейшей типизации и профилировании домов-интернатов для престарелых и инвалидов» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс.

Версия «Документы СССР» .

здоровья и степени утраты трудоспособности и т.д.¹¹² Также было принято новое Положение об организации труда надомников, которое предусматривало создание артелей надомного труда и расширение сети цехов надомников в существующих артелях.¹¹³

Развитию кооперации инвалидов способствовало предоставление артелям инвалидов преимущественного права на некоторые виды деятельности – торговля в газетных киосках, охрана предприятий и т.д.¹¹⁴

В 1960 г. Постановлением ЦК КПСС и Совета министров (Совмин) СССР промысловая кооперация была упразднена и все предприятия были переданы в ведение государственных органов.¹¹⁵ Вместе с тем, согласно указанному Постановлению для инвалидов в государственных организациях и на предприятиях были сохранены льготы и преимущества, которые ранее существовали в артелях промысловой кооперации и артелях инвалидов. В связи с ликвидацией артелей инвалидов Постановлением Совмина РСФСР на органы государственной власти была возложена обязанность уделять особое внимание развитию предприятий, принятых от кооперации промысловых

артелей инвалидов, не допускать их ликвидации и обеспечить трудоустройство инвалидов в соответствии с заключениями ВТЭК.¹¹⁶ Таким образом, одновременно с ликвидацией промысловой кооперации инвалидов государством были приняты меры по трудоустройству инвалидов и созданию условий для реализации их права на труд. Примером практических шагов в этой области является создание Управления специализированных

¹¹² Постановление Совета Министров РСФСР от 21 мая 1948 г. № 502 «Положение о кооперации инвалидов» // Трудовое устройство инвалидов в СССР: сборник нормативных актов и методических материалов. М.: Госюриздат, 1963. С. 40.

¹¹³ Положение об организации труда надомников в кооперативных артелей инвалидов, утвержденное Приказом Начальника Главного управления по делам промысловой и потребительской кооперации при Совете Министров СССР от 19 мая 1948 г. № 126 // Сборник важнейших постановлений о кооперации инвалидов РСФСР. М.: Всесоюзное кооперативное издательство, 195. С. 111–115.

¹¹⁴ Постановление Совета Министров РСФСР от 18 июня 1949 г. № 445 «О неудовлетворительном выполнении плана трудового устройства инвалидов Отечественной войны и труда в кооперации инвалидов

РСФСР» // ГАРФ. ФА-259. Оп.1, д. 259. С. 100–104.

¹¹⁵ Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 июля 1960 г. № 784 «О промысловой кооперации» // Собрание действующего законодательства СССР. Раздел 3. Книга шестая. М.: Известия, 1975. С. 641.

¹¹⁶ Постановление Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1960 г. № 1478 //Доступ из СПС

«КонсультантПлюс. Версия «Документы СССР».

промышленных предприятий Мосгорисполкома, применяющих труд инвалидов,¹¹⁷ которое в настоящее время преобразовано в ЗАО «Городская компания специализированных предприятий». После проведенной реорганизации система специализированных предприятий состояла из государственных предприятии и предприятий Всероссийского общества слепых (ВОС) и Всероссийского общества глухих (ВОГ).¹¹⁸

Пятый этап (конец 60-х – 80-е гг.) Для данного этапа характерна стабилизация экономики, на фоне которой происходит определенная гуманизация социального обеспечения инвалидов, проявившаяся в охвате материальным обеспечением неработающих инвалидов и расширении предоставляемых инвалидам льгот.

В рассматриваемый период было введено материальное обеспечение инвалидов, не получающих пенсию. В 1967 г. установлено пособие инвалидам с детства I и II групп, достигшим 16 лет,¹¹⁹ а в 1979 г. – пособие на детей-инвалидов в возрасте до 16 лет.¹²⁰ Эти пособия стали прообразом будущей социальной пенсии, назначаемой инвалидам.

Систему учреждений стационарного социального обслуживания составляли дома-интернаты для престарелых и инвалидов, дома-интернаты для инвалидов в возрасте от 18 до 40 лет, пансионаты ветеранов труда, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для детей с физическими недостатками и детей с умственной отсталостью. Деятельность домов-интернатов в первую очередь регулировалась Типовым положением о доме для престарелых и инвалидов.¹²¹ В данном Типовом положении содержался ряд новых норм, в частности, впервые инвалидам и престарелым

¹¹⁷ Постановление Совета Министров РСФСР от 17 ноября 1960 г. № 1722 «Об организации управления специализированных промышленных предприятий, применяющих труд инвалидов Мосгорисполкома» // ГАРФ. ФА-259. Оп.1, д.1361. С. 208.

¹¹⁸ В настоящей работе не рассматривается правовое регулирование деятельности предприятий ВОС и ВОГ, поскольку оно осуществлялось преимущественно актами этих общественных организаций.

¹¹⁹ Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 сентября 1967 г. № 888 «О мероприятиях по

дальнейшему повышению благосостояния советского народа» // СП СССР. 1967. № 23. Ст. 161.

¹²⁰ Постановление Совета Министров СССР от 23 мая 1979 г. № 489 «Об улучшении материального обеспечения инвалидов с детства» // СП СССР. 1979. № 14. Ст. 89.

¹²¹ Утверждено Постановлением Госкомтруда СССР от 20 июня 1978 г. № 202 // Бюллетень Госкомтруда

СССР. № 10. 1978.

было разрешено временно проживать в доме-интернате.

В законодательстве получила закрепление широкая система льгот для инвалидов.

Льготы инвалидам ВОВ содержались в Положении о льготах для инвалидов Отечественной войны и семей погибших военнослужащих,¹²² которое в определенной мере кодифицировало нормы по данному вопросу. Положение определяло круг лиц, имеющих право на льготы, которые помимо инвалидов ВОВ распространялись на некоторые категории военнослужащих, ставших инвалидами в результате боевых действий.

В 1986 г. были расширены льготы для детей-инвалидов и инвалидов с детства.¹²³ Согласно Постановлению детям-инвалидам лекарства по рецептам врачей отпускались бесплатно, а инвалидам детства I и II групп, получающим пособие, - с 50%-й скидкой. Детям-инвалидам по зрению, детям-инвалидам, не имеющим двух конечностей, или с параличом двух конечностей, а также инвалидам I и II групп вследствие этих причин было предоставлено право бесплатного проезда на общественном транспорте. Также этим инвалидам была предоставлена 50-процентной скидка со стоимости проезда в осенне-зимний период по железной дороге, на воздушном, водном и междугородном автомобильном транспорте.

Инвалидов детства I и II групп было разрешено принимать вне конкурса в высшие и средние специальные учебные заведения, получивших профессиональное образование должны были направлять для трудоустройства по месту их жительства в соответствии с приобретенной специальностью.

Помимо указанных выше законодательство предоставляло инвалидам ряд других льгот. Согласно ст. 20 Основ жилищного законодательства Союза

¹²² Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 23 февраля 1981 г. № 209 // СП СССР. 1981.

№ 1. Ст. 71.

¹²³ Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 27 марта 1986 г. № 400 «О мерах по дальнейшему улучшению условий жизни инвалидов с детства» // СП СССР. 1986. № 18. Ст. 1993.

ССР и союзных республик¹²⁴ право на первоочередное предоставление жилых помещений имели инвалиды ВОВ, инвалиды труда I и II групп, инвалиды I и II групп из числа военнослужащих, согласно ст. 40 запрещалось выселять из служебного жилого помещения без предоставления другого жилого помещения ряд категорий инвалидов. Предусматривалась выдача инвалидам бесплатно автомобиля «Запорожец» с ручным управлением,¹²⁵ бесплатное и с 50%-й скидкой обеспечение протезно-ортопедическими изделиями¹²⁶ и некоторые другие льготы.

Правовое регулирование труда инвалидов в рассматриваемый период заключалось в регламентации создания специальных условий труда инвалидов на специализированных предприятиях¹²⁷ и условий труда надомников.¹²⁸

Ряд правовых норм был направлен на обеспечение возможности трудоустройства инвалидов на обычных предприятиях. Согласно Постановлению Совмина СССР от 10 декабря 1976 г. № 1010 «О дополнительных мерах по улучшению организации профессионального обучения и трудоустройства инвалидов»¹²⁹ обеспечением занятости рабочих и служащих, ставших инвалидами, должно было осуществлять в соответствие с заключениями ВТЭК, как правило, администрацией того предприятия, в период работы на котором индивидуум частично утратил трудоспособность. При отсутствии условий для продолжения трудовой

деятельности инвалидов на том же предприятии администрация обязана была

¹²⁴ Ведомости ВС СССР. 1981. № 26. Ст. 834.

¹²⁵ Инструкция о порядке выдачи и замены автомобилей «Запорожец» с ручным управлением инвалидам Отечественной войны и другим инвалидам из числа военнослужащих, а также инвалидам, на которых распространено действие Постановления Совета Министров СССР от 29 декабря 1963 г. № 1277,

утвержденная Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 декабря 1971 г. № 673 //Доступ из СПС

«КонсультантПлюс. Версия «Документы СССР».

¹²⁶ Инструкция о порядке снабжения населения протезно-ортопедическими изделиями, утвержденная Приказом Минсоцобеспечения РСФСР от 4 декабря 1964 г. № 122 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Документы СССР».

¹²⁷ Единые санитарные правила для предприятий (производственных объединений), цехов и участков, предназначенных для использования труда инвалидов и пенсионеров по старости, утвержденные

Минздравом СССР 1 марта 1983 г. № 2672-83 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс. Версия «Документы СССР».

¹²⁸ Положение об условиях труда надомников, утвержденное Постановлением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 29 сентября 1981 г. № 275/17-99 // Бюллетень Госкомтруда СССР. 1982. № 1.

¹²⁹ Свод законов СССР. Т. 2. 1990. С. 754-810.

оказывать им помощь в трудоустройстве на других предприятиях. Тем же Постановлением для приема на работу инвалидов органам власти было поручено устанавливать на предприятиях броню до 2% общей численности рабочих и служащих. Кодекс законов о труде Российской Федерации (КЗоТ) 1971¹³⁰ содержал ряд льгот в области труда для инвалидов, в частности, ст.

157 «Применение труда инвалидов». Согласно ей, в случаях,

предусмотренных законодательством, администрация была обязана принимать на работу в порядке трудоустройства инвалидов и устанавливать им в соответствие с медицинскими рекомендациями неполное рабочее время и другие льготные условия труда. Привлечение инвалидов к сверхурочной работе, работе в выходные дни и ночное время допускалось только с их согласия и при условии, если такая работа не запрещена медицинскими рекомендациями.

Обзор правового регулирования труда и социального обеспечения инвалидов в советский период показывает ярко выраженное влияние на законодательство экономической модели инвалидности. Длительное время человек рассматривался в первую очередь как источник рабочей силы, исходя из чего, государство определяло меры по его поддержке. Инвалиды, которые никогда не работали, были лишены права на пенсию. Поскольку инвалидность рассматривалась как потеря трудоспособности, наряду с материальным обеспечением, одним из основных направлений помощи инвалидам было восстановление способности к труду и привлечение их к трудовой деятельности, при этом основной формой трудоустройства инвалидов было предоставление работы на специализированных предприятиях или на дому. Основной формой социального обслуживания инвалидов было стационарное социальное обслуживание.

В 70–80-е годы ситуация стала меняться. Были установлены пособия для инвалидов, не имеющих трудового стажа. Наметилась слабая тенденция к постепенному расширению возможностей интеграции инвалидов в обществе

¹³⁰ Ведомости ВС РСФСР. 1971. № 50. Ст. 1007.

(предоставление автомобиля, бронирование рабочих мест и т.п.).

Советское законодательство, несомненно, сделало большой шаг вперед по сравнению с предшествующим периодом нашей истории по развитию различных видов социального обеспечения инвалидов. Однако к концу 80-х годов ХХ в. оно уже не соответствовало ни международным нормам, касающимся прав инвалидов, ни взглядам отечественных ученых на такое явление, как инвалидность.

Период влияния медико-социальной модели (1990 г. – настоящее время)

Недостатки экономической модели инвалидности в России впервые ярко проявились в период Великой Отечественной войны. Практика показала, что компенсаторные возможности организма при четко выраженной настроенности на трудовую деятельность чрезвычайно велики - инвалиды, получившие тяжелые увечья и заболевания на фронте, возвращались к своей прежней работе без какого-либо понижения квалификации.¹³¹ Как указывает М.В. Вержбловский, исходя из существовавших тогда принципов экспертизы, этих людей следовало бы признать трудоспособными. Однако, естественные представления о полноценной жизнедеятельности, не требующей посторонней помощи и ухода, никак не вязались с человеком, лишенным руки, ноги, глаза, да еще и с комбинацией этих дефектов, даже в том случае, если он мог выполнять умственную работу высокой квалификации.¹³² В 80-е годы советскими учеными были предложены понятия инвалидности, определяющие это

¹³¹ Авербах А.Я. Состояние врачебно-трудовой экспертизы в РСФСР и ее очередные задачи. // Советское здравоохранение. 1945. № 3. С. 34.

¹³² Вержбловский М.В. Очерки истории врачебно-трудовой экспертизы в РСФСР. Л.: ЛИЭТИН, 1971. С. 61.

явление как нарушение жизнедеятельности в результате болезни или увечья.¹³³

В 90-е годы правовое регулирование социального обеспечения инвалидов стало базироваться на медико-социальной модели инвалидности. На утверждение данной модели повлияли разработки отечественных ученых, международные документы, совершенствование общественных отношений, демократизация общества, создание и активная деятельность в 90-е годы общественных организаций инвалидов.

Медико-социальная модель инвалидности ярко проявилась в Законе СССР от 11 декабря 1990 г. № 1826-1 «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР».¹³⁴ Закон определял, что инвалидом является лицо, имеющее ограничение не только трудоспособности, но и иных функций жизнедеятельности. Для оценки всех ограничений жизнедеятельности вместо врачебно-трудовой вводилась медико-социальная экспертиза. Исходя из комплексности ограничений инвалидов, государство должно было создавать им необходимые условия для индивидуального развития, реализации творческих и производственных возможностей и способностей. Для этого вводилась система реабилитации (медицинской, профессиональной и социальной), направленной на восстановление, и компенсация нарушенных или утраченных функций организма.

В преамбуле Закона указывалось, что государственная политика направлена на обеспечение инвалидам равных со всеми другими гражданами возможностей в реализации прав и свобод. Государство осуществляет меры, направленные на интеграцию инвалидов в общество. На реализацию указанных новелл были направлены многие нормы рассматриваемого Закона. В нем запрещалась дискриминация инвалидов (подобной прямой нормы в российском законодательстве в настоящее время нет). Предусматривались меры по созданию для инвалидов беспрепятственного доступа к объектам

¹³³ Вечканов В.А. Указ. соч. С. 36; Основы медико-социальной экспертизы. С. 12, 13, 37.

¹³⁴ Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 51. Ст. 1115.

социальной инфраструктуры. Обучение и труд инвалидов в первую очередь должны были осуществляться в обычных организациях, а при условиях, препятствующих этому – в специальных. Запрещался отказ в заключении трудового договора либо в продвижении по службе, увольнение по инициативе администрации, перевод инвалида на другую работу без его согласия по мотивам инвалидности, за исключением случаев, когда по заключению медико-социальная экспертная комиссия состояние здоровья инвалида препятствует выполнению профессиональных обязанностей либо угрожает здоровью и безопасности труда других лиц (подобной нормы также нет в современном российском законодательстве). На первое место было поставлено надомное социальное обслуживание инвалидов, а на второе – стационарное. В Законе указывалось, что в случае, когда в результате реабилитационных мер отпала необходимость дальнейшего пребывания инвалида в доме-интернате или ином стационарном учреждении социальной помощи, ему должна быть предоставлена местным органом государственной власти благоустроенная жилая площадь.

После распада СССР данный закон, несмотря на свою прогрессивность, не привнес ничего существенного в нормативно-правовое регулирование социальной защиты инвалидов в РФ. Хотя одним из первых проявлений влияния медико-социальной модели на российское законодательство, на наш взгляд, было принятие Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» от 20 ноября 1990 г. № 340-1¹³⁵, впервые представившего пенсионную систему, охватывающую всех инвалидов. Работавшим инвалидам устанавливалась пенсия по инвалидности, не работавшим – социальная пенсия.

В 1995 г. принимаются Федеральные законы «О социальной защите инвалидов в РФ» (Закон о социальной защите инвалидов)¹³⁶, «Об основах

¹³⁵ Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 351.

¹³⁶ Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» // Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4563.

социального обслуживания населения в РФ» (Закон об основах социального обслуживания), «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в РФ» (Закон о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов)¹³⁷, составляющие основу современного правового регулирования социальной защиты инвалидов, базирующиеся на медико- социальной модели инвалидности. При разработке Закона о социальной защите инвалидов были восприняты многие нормы Закона СССР «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР».

Проведенный анализ четко показывает зависимость содержания мер социальной защиты инвалидов, закрепленных в законодательстве, от модели инвалидности, на основе которой строится государственная политика в отношении инвалидов в тот или иной исторический период.

Сущность государственной социальной политики в отношении инвалидов как основа развития законодательства

Анализ существующих моделей инвалидности позволяет сделать вывод о том, что инвалидность не является застывшей социальной категорией, а изменяется под воздействием восприятия людей с физическими и психическими нарушениями, обусловленного достижениями научных знаний (медицина, социология и т.д.) о человеке и обществе.

Меры социальной помощи инвалидам со стороны государства могут варьироваться от предоставления бесплатного жилья и пропитания (что было характерно для средневековья), до защиты от дискриминации и создании условий для интеграции в общество (формы, присущие нашему времени).

¹³⁷ Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1995. 7 августа. № 32. ст. 3198; Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1995. 11 декабря. № 50. ст. 4872.

В большинстве развитых стран современная государственная социальная политика в отношении инвалидов не основывается исключительно на моделях, относящихся к личностно-центрической, либо популяционно-центрической парадигме инвалидности.

В научных работах выделяется две концепции социальной политики в отношении инвалидов – Концепция патернализма (социального обеспечения) и Концепция гражданских прав.¹³⁸

Концепция патернализма формируется в рамках личностно- центрической парадигмы инвалидности и предусматривает обеспечение инвалидов социальными пенсиями и пособиями, социальное и медицинское обслуживание, образование и обучение профессиям, как правило, в специально созданных для инвалидов учреждениях.

Концепция гражданских прав основывается на популяционно- центрической парадигме. Она рассматривает инвалидов как равноправных членов общества, поэтому приоритетной целью является возвращение инвалидов в обычную среду (интеграция) при помощи стратегии деинститутализации (создание условий для жизни инвалидов не в специальных учреждениях, а в обществе среди остальных людей) и защита инвалидов от дискриминации (запрет прямой и косвенной дискриминации инвалидов, а также формирование в общественном сознании позитивного отношения к инвалидам). Данная Концепция предполагает значительное изменение самовосприятия инвалидов, которые должны идентифицировать себя не только с получателями пенсий и пособий, но и с полноправными членами социума, имеющими не только права, но и обязанности перед обществом. Разработанная в США Концепция гражданских прав как антидискриминационная концепция социальной политики в области инвалидности получила распространение также в Великобритании, Мексике, Канаде, Германии, Австралии, Израиле, Новой Зеландии, Японии и других государствах. При этом данная Концепция рассматривается не как особый

¹³⁸ Тарасенко Е.А. Указ. соч. С. 45, 46, 51 – 53.

продукт американского «импорта», а как международный эталон социальной политики, не только наиболее полно защищающий гражданские права и способствующий повышению социального статуса и интеграции инвалидов в общество, но и создающий предпосылки для гуманизации общества в целом.

В настоящее время Концепция патернализма рассматривается, как правило, только в негативном ключе, при этом имеющиеся в ней позитивные моменты для отдельных категорий инвалидов не упоминаются (например, проблемы содержания лиц, имеющих тяжелую степень инвалидности, которые могут существовать только в условиях специализированных учреждений стационарного типа). Концепция гражданских прав, напротив, идеализируется, при этом имеющиеся отрицательные черты не указываются (например, в ней должным образом не учитывается необходимость развития социального обеспечения инвалидов).

Следует отметить, что в большинстве стран национальная социальная политика в отношении инвалидов в целях решения наиболее полного круга вопросов их социальной защиты строится на совмещении противоположных моделей инвалидности. Например, в США социальная политика пособий в отношении инвалидов, основанная на экономической модели, сочетается с политикой гражданских прав. Великобритания, официально провозгласившая Концепцию гражданских прав в качестве основы своей социальной политики в области инвалидности, имеет некоторые законы, по ценности и идеологии, относящиеся к медицинской модели.

Следовательно, мировая тенденция заключается в том, чтобы строить государственную социальную политику в отношении инвалидов на основе смешанной парадигмы инвалидности.

Исходя из вышеизложенного, социальная политика в отношении инвалидов в России, на наш взгляд, может быть направлена на реализацию предложенных В.С. Ткаченко подходов к интеграции инвалидов в

общество¹³⁹, которые дифференцируются в зависимости от категории инвалидов.

Первая категория – дети-инвалиды. Цель интеграции – приобретение ребенком способности к самостоятельной независимой жизни путем усвоения социальных знаний, умений, норм и правил поведения. При этом социальная работа должна проводиться и с семьей, и детским коллективом, в котором вращается ребенок, поскольку они являются важным элементом интеграции ребенка-инвалида.

Вторая категория – инвалиды, осознающие свое социальное положение, но не согласные с ним и нацеленные на изменение социального статуса. Целью интеграции является достижение инвалидом более высокого, чем он имеет, уровня социального участия, выражающегося в повышении социального уважения в глазах общества и приобретении нового социального статуса, либо в повышении материального благосостояния.

Третья категория – инвалиды, осознающие свое социальное положение и согласные с ним. Целью интеграции является оказание комплекса услуг, позволяющих инвалиду поддерживать свое биологическое существование при сохранении социального положения, которое он занимал до наступления инвалидности, либо которое он смог занять в предшествующий период инвалидности. Предоставляемые услуги должны обеспечить инвалиду возможность участвовать в общественном производстве, политических процессах, заниматься творчеством, интересно проводить досуг.

Четвертая категория – инвалиды, не способные осознавать и контролировать свое поведение. Главная цель деятельности государства – пожизненное обеспечение физиологических и гигиенических потребностей указанных инвалидов.

Для удовлетворения потребностей указанных выше категорий инвалидов, на наш взгляд, необходимо при выработке социальной государственной политики использовать различные концепции социальной

¹³⁹ Ткаченко В.С. Указ. соч., С. 236 – 245.

политики, и, следовательно, различные модели инвалидности, относящиеся к противоположным парадигмам. Исходя из этого, наиболее универсальным подходом, на наш взгляд, является использование моделей инвалидности, относящихся к смешанной парадигме, поскольку они совмещают в себе черты моделей, объединенных как в личностно-центрическую, так и в популяционно-центрическую парадигму.

В настоящее время в России в основе государственной политики в отношении инвалидов лежит медико-социальная модель инвалидности, что нашло свое отражение в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в РФ» и принятых в его развитие иных нормативно-правовых актах. Таким образом, российское законодательство основывается на одной из моделей инвалидности, относящейся к смешанной парадигме. Выработке направлений дальнейшего концептуального развития правового регулирования труда и социального обеспечения инвалидов в России, основанного на указанной парадигме, посвящена настоящая диссертация.