Сущность приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности
Истоки международного сотрудничества в борьбе с преступностью восходят к глубокой древности, когда еще не было ни стройной системы норм международного права, ни развернутого учения о нем, но уже возникли первые признаки дипломатии.
При этом меры национального характера играли решающую роль. В это самое время и зарождались некоторые международные согласованные и упорядоченные действия государств в борьбе с преступностью.Исследования рассматриваемого вопроса свидетельствуют о том, что в отдельных исторических периодах международная борьба с преступностью отражала признаки своей эпохи.
Так, Ф. Ф. Мартенс, выделяет три таких периода:
1) с древних времен до конца ХУІІ века;
2) с начала XVIII до конца 40-х гг. XIX века.;
3) с начала 50-х годов XIX века и по настоящее время.
Несмотря на отсутствие в древнем мире примеров международного
сотрудничества между государствами международно-правовых отношений[30], многие ученые все же находят факты такого сотрудничества, имевшего место и в то время.
Доказательством существования подобной практики является, в частности, договор египетского фараона Рамсеса II с царем хеттов Хеттушилем III, заключенный в 1296 г. до н.э., к которому обращаются ученые- специалисты в данной сфере. В нем говорилось, что «если кто-либо убежит из Египта и уйдет в страну хеттов, то царь хеттов не будет его задерживать, но вернет в страну Рамсеса»1.
В ХУШ веке, с которого начинается второй период развития международного сотрудничества, договоры о взаимной правовой помощи все более распространяются не только на дезертиров, но и на общеуголовных преступников - убийц, фальшивомонетчиков, воров, поджигателей, а сотрудничество различных государств в борьбе с преступностью становится все более частым. Это во многом объясняется возросшей миграцией лиц из государства в государство. Особенно это явление становится интенсивным в связи с процессами индустриализации Европы и появлением новых видов транспорта, что в свою очередь, вызвало рост корыстно-насильственных преступлений на железных дорогах, бродячих лиц, совершающих преступления в приграничных территориях.
Необходимость урегулирования взаимоотношений между государствами в области противодействия преступности, прежде всего, возникает у сопредельных стран. Свыше 90 международных правовых актов, заключенных за период с 1718 по 1830 гг., в основном связывали обязательствами географически соседствующие страны, которые более других испытывали объективную потребность помогать друг другу в розыске, задержании и выдаче лиц, скрывающихся от правосудия в конкретном государстве[31] [32]. Однако, несмотря на зарождение данной деятельности в международных отношениях сопредельных государств, приграничное сотрудничество как отдельное направление в борьбе с преступностью до сих пор не исследовалось. На современном этапе Россия активно сотрудничает с Международной организацией уголовной полиции - Интерполом и другими официальными инстанциями в области борьбы с международной преступностью. Российской Федерацией было подписано большое количество не только международных документов, связанных с противодействием преступности в разных сферах (Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988), Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2001) и др.), но и ряд различных соглашений и конвенций о взаимодействии России со странами участниками Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью. Среди них можно отметить Конвенцию о приграничном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств, одним из направлений которого является правоохранительная деятельность. Названная Конвенция о приграничном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств, была ратифицирована Российской Федерацией в 2009 г.1 Она содержит определение дефиниции «приграничное сотрудничество». Под «приграничным сотрудничеством» понимаются согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между приграничными территориями, заключение в соответствии с законодательством Сторон соглашений, необходимых для достижения этих целей[33] [34]. Основным элементом приграничного сотрудничества является граница, разделяющая субъекты взаимодействия. Наличие границы является определяющим признаком приграничного сотрудничества. Поскольку именно в связи с существованием государственных границ имеются приграничные органы внутренних дел и осуществляется сотрудничество между ними. Приграничное расположение территориальных органов МВД России придает им особый статус, связанный с наделением им полномочий по взаимодействию с компетентными органами соседнего государства. По мнению Д. А. Болотова, «... граница, является главным сдерживающим фактором развития приграничных регионов»1. Несомненно, автор прав, разделение общества границей, внутриполитические интересы государств, являются основной причиной замедления развития отношений между приграничными регионами. В целях реализации государственной политики по развитию приграничного сотрудничества распоряжением Правительства Российской Федерации была утверждена Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации . Указанный нормативный правовой акт определил понятие «приграничного сотрудничества» на национальном уровне. В соответствии с ней под приграничным сотрудничеством понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и -э добрососедства с этими государствами . Дефиницию «приграничное сотрудничество органов внутренних дел» с точки зрения диссертанта, следует рассматривать, исходя из смысловой нагрузки слов. Так, под словом «приграничный» в толковых словарях русского [35] [36] [37] языка понимается «находящийся около границы, примыкающий к ней»1. Из этого следует, что рассматриваемое сотрудничество является деятельностью органов внутренних дел, находящихся около границы государств, т.е. суть приграничного сотрудничества, заключается в осуществлении его, располагаясь возле границы. Таким образом, определяется «локальный», ограниченный в пространстве характер приграничного сотрудничества, т.е. эта деятельность не распространяется на органы внутренних дел, не располагающихся возле государственных границ. Понятие «приграничная территория» также закреплено в Концепции приграничного сотрудничества Российской Федерации. Согласно ее положениям, под «приграничной территорией» понимается пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренние морские воды и территориальные моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска[38] [39] [40]. Общая протяженность Государственной границы Российской Федерации составляет 60 932 км и распределяется следующим образом: сухопутная - 14 509 км, морская - 38 807 км, речная и озерная - 7 616 км. Россия граничит с 18 странами, что на сегодняшний день составляет абсолютный мировой -э рекорд . Из 85 субъектов Российской Федерации 38 являются приграничными или прибрежными. С Польшей и Литвой граничит только анклав - Калининградская область. Небольшой анклав Саньково-Медвежье, входящий в состав Брянской области, со всех сторон окружён территорией Белоруссии. На границе с Эстонией существует анклав Дубки1. Приграничные регионы занимают по площади 76,6% всей территории России, и в них проживает 43,1% населения страны. л приходится четверть площади России (около 4,4 млн км) . «Сотрудничество» в разных толковых словарях русского языка понимается как «тип взаимоотношений людей между собой в процессе деятельности, характеризующийся согласованностью, слаженностью мнений и -э действий» , «участие в каком-либо общем деле совместные с кем-либо действия, деятельность» , «совместная деятельность, труд» . Из этого следует, что сотрудничество - это деятельность двух и более субъектов, объединившихся для удовлетворения общих потребностей, проявляющаяся в форме согласованных, слаженных и совместных действий. По сравнению с другими видами совместной деятельности сотрудничество основывается на действии нормативного акта, определяющего права и обязанности участвующих в нем лиц. Например, оказание содействия не предполагает заключения договора, из которого должны вытекать правовые обязательства сторон. Содействие оказывается по доброй воле одним субъектом другому, нуждающемуся в такой помощи, или обратившемуся с [41] [42] [43] [44] [45] просьбой об оказании ему помощи. Сотрудничество же наоборот, предполагает заключение нормативного документа, обязывающего подписавшую сторону выполнить условия, оговоренные в договоре (контракте), соглашении или в ином подобном документе. По мнению диссертанта, по аналогии можно рассмотреть пример, оказания гражданами содействия органам внутренних дел в борьбе с преступностью. Оказание гражданами содействия органам внутренних дел представляет собой передачу гражданами сведений, представляющих интерес для органов внутренних дел, связанных с борьбой с преступностью. При этом граждане не обязаны оказывать такое содействие, это содействие должно осуществляться по доброй воле самих граждан. Сотрудничество же граждан в сфере оперативно-розыскной деятельности[46], предполагает предоставление гражданами информацию, интересующую органы, осуществляющих ОРД по ранее принятым ими обязательствам, предусмотренным в нормативном документе, подписанном гражданином. Следовательно, сотрудничество представляет собой деятельность, прежде всего, основанную на заключенных договорах, из последних вытекают обязательства и права подписавших ее субъектов, и эта деятельность имеет постоянный характер, а не временный как в случае с взаимодействием, осуществляемым для решения конкретной задачи. Таким образом, можно сделать вывод, что приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств представляет собой совместную деятельность компетентных органов сопредельных государств, обслуживающих территории, расположенные около государственных границ, основанную на международных нормативных правовых актах, в которых определены права, обязанности и статус взаимодействующих компетентных органов приграничных территорий соседних государств. В соответствии с Концепцией приграничного сотрудничества в Российской Федерации территория, на которой осуществляется приграничное сотрудничество, может определяться в международных договорах Российской Федерации, соглашениях субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, заключаемыми в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации1. Так, в двусторонних соглашениях между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными органами сопредельных государств о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов приведен перечень территориальных органов МВД России и компетентных органов иностранных государств, являющихся субъектами приграничного сотрудничества, на которых возлагается реализация положений соглашений[47] [48]. В данных соглашениях предусмотрен обмен оперативно-розыскной, криминалистической и иной информацией, в частности: - об административных и уголовных правонарушениях, совершаемых гражданами сопредельного государства, постоянно проживающими на территории приграничного региона этого государства; - о лицах, находящихся в розыске, в том числе без вести пропавших, если имеются основания полагать, что они находятся или могут находиться на территории приграничного региона сопредельного государства; - о находящемся в розыске похищенном имуществе, в том числе оружии, взрывчатых веществах, культурных ценностях и автотранспорте, если имеются основания полагать, что оно находится или может находиться на территории приграничного региона сопредельного государства; - о лицах, совершивших или намеревающихся совершить преступление на территории приграничного региона сопредельного государства; - о лицах, не могущих сообщить данные о себе, и о неопознанных трупах, если имеются основания полагать, что они имеют отношение к приграничному региону сопредельного государства1. Кроме этого, предусматривается, что органы внутренних дел приграничных регионов, при необходимости - по согласованию с центральными службами своих Сторон, могут проводить с соблюдением положений соглашений скоординированные операции по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений[49] [50]. Из вышесказанного следует, что приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств представляет собой совместную деятельность подразделений органов, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, поскольку обмену, прежде всего, подлежит информация оперативно-разыскного характера, находящаяся в компетенции оперативноразыскных подразделений. Кроме этого, «скоординированные операции», проводимые в рамках рассматриваемой деятельности также являются совокупностью оперативно-разыскных и иных мероприятий[51]. Таким образом, приграничное сотрудничество осуществляется посредством ОРД. Следовательно, является достоверным утверждение о том, что основное содержание приграничного сотрудничества - это согласованные действия оперативно-разыскного характера, осуществляемые во взаимодействии с компетентными органами сопредельного государства. Приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере ОРД, по мнению диссертанта, следует рассматривать как составную часть международного сотрудничества органов внутренних дел в борьбе с преступностью. Этой же позиции придерживаются А. В. Тонкоглас и Д. Н. Святенюк, которые отнесли приграничное сотрудничество к третьему уровню в системе своей классификации международного сотрудничества органов внутренних дел в борьбе с преступностью[52]. Некоторые авторы, например, И. Н. Фардеева считает, что «приграничное сотрудничество является составной частью международной и Л внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации» . Разделяя позицию названных авторов, диссертант считает необходимым отметить, что в отличие от оказания правовой помощи по уголовным делам, которое предусматривает направление запроса через центральный аппарат МВД России, в рамках приграничного сотрудничества территориальные органы внутренних дел по субъектам Российской Федерации, дислоцирующиеся в приграничных регионах, непосредственно взаимодействуют с компетентными органами сопредельного государства. Из этого следует, что в качестве субъекта международных отношений на приграничном уровне выступает территориальный орган внутренних дел на региональном уровне, подчиненный МВД России, в то время как, согласно общепризнанным международным принципам и нормам, первичными и универсальными субъектами международного права являются исключительно государства. Так, от имени Российской Федерации, как правило, выступают федеральные государственные органы. Прежде всего, Правительство Российской Федерации, Министерство иностранных дел России и ряд других центральных органов, в том числе и Министерство внутренних дел Российской Федерации. При этом следует подчеркнуть, что отношения, складывающиеся с компетентными органами иностранных государств, подконтрольны Правительству Российской Федерации. Структурное подразделение МВД России не обладает правом самостоятельно осуществлять международное сотрудничество. Однако территориальным органам МВД России, обслуживающим приграничные регионы, в качестве исключения предоставлены особые привилегии, выражающиеся в наделении их полномочиями самостоятельно выстраивать отношения с компетентными органами сопредельных государств, тем самым, придав им особый статус субъектов международных отношений. Особый статус территориальных органов внутренних дел, обслуживающих приграничные регионы на национальном уровне, закреплен в положении о конкретном территориальном органе МВД России по субъекту Российской Федерации. Названные положения разработаны в соответствии с Типовым положением «О территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации», утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699. Данным нормативным правовым актом определены территориальные органы МВД России на региональном уровне, к которым относятся министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации[53]. Территориальный орган в соответствии с Типовым положением возглавляет министр внутренних дел по республике, либо начальник главного управления (управления) МВД России по иному субъекту Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра. Руководитель территориального органа имеет трех заместителей (одного заместителя - начальника полиции, одного заместителя - начальника главного следственного управления (следственного управления, отдела) и одного заместителя, курирующего иные вопросы). Кроме этого, в положениях отмечается, что в целях реализации своих полномочий, территориальный орган МВД России применительно к исследуемой теме: а) обладает правом взаимодействовать в соответствии с международными договорами и законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном МВД России, с компетентными органами иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности; б) организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность; в) организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации розыск лиц и похищенного имущества, а также деятельность по установлению имущества, подлежащего конфискации и т.д.[54] Перечень полномочий территориального органа достаточно широк. Соискателем рассмотрены, только те, которые касаются темы диссертационного исследования. Как указано в Типовом положении территориальный орган внутренних дел взаимодействует в соответствии с международными договорами и законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном МВД России, с компетентными органами иностранных государств. Это подчеркивает специфику организации деятельности данных территориальных органов МВД России в борьбе с преступностью, что по сравнению с территориальными органами внутренних дел, не обслуживающими приграничные территории кардинально меняет их стратегию и тактику в борьбе с преступностью. Во-первых, структуре общей преступности в регионе обязательно присутствуют преступления с иностранным элементом. В первую очередь преступления, совершенные иностранными гражданами из приграничной административнотерриториальной единицы сопредельного государства. Во-вторых, преступления, совершенные в отношении иностранных граждан из соседнего государства. Кроме этого, организованные преступные структуры, действующие на территории приграничного региона, расширяют свое влияние в первую очередь именно на территории соседних государств. Все это обуславливает необходимость взаимодействия рассматриваемых территориальных органов МВД России с компетентными органами сопредельных государств. Необходимо выделить, что совершение преступления иностранным гражданином, либо в отношении последнего вызывает потребность у органов внутренних дел взаимодействовать с правомочными органами страны гражданства этого лица. Будь это потерпевший, подозреваемый или обвиняемый, вопрос о необходимости запрашивать помощь в раскрытии и расследовании преступления иностранного правоохранительного органа возникает всегда, и тем самым данный феномен образует некую закономерность в отношениях государств, имеющих общие границы. Совершение преступления гражданином одной страны на территории другой, выступает причиной, вызывающей необходимость взаимодействия и, как следствие, возникает международное сотрудничество между правоохранительными органами этих государств в борьбе с преступностью. Данное явление особенно характерно для приграничных регионов сопредельных государств, поскольку близкое расположение населенных пунктов, разделяющихся только государственными границами, порой даже никак не обозначенными, привлекает внимание лиц с преступными намерениями. Граница является препятствием для органов внутренних дел[55], осуществляющих борьбу с преступностью, но не создают препятствий для Одним из ключевых вопросов приграничного сотрудничества является правосубъектность. Не во всех случаях статус приграничных территориальных органов внутренних дел относит органы внутренних дел к субъектам приграничного сотрудничества. Правосубъектность определяется нормами международного права, а именно нормами международных договоров о сотрудничестве органов внутренних дел в сфере ОРД. Например, органы внутренних дел территории обслуживания, которые граничат с государствами- членами Европейского союза1, не являются субъектами договоров о приграничном сотрудничестве, тогда как органы внутренних дел в рамках Содружества Независимых Государств и со странами азиатской части Российской Федерации являются субъектами таких правоотношений. В современной международно-правовой системе ученые-специалисты данной области выделяют два вида субъектов международного права. Они подразделяются на правосоздающих субъектов и правоприменяющих Л субъектов . К первому виду относятся субъекты правосоздающие и вместе с тем правоприменяющие, ибо тот, кто участвует в нормотворческом процессе, не может быть в стороне от практики применения норм. Ко второму виду относятся субъекты только правоприменяющие, и не обладающие -э нормотворческой способностью . Правосоздающим субъектом в приграничном сотрудничестве в сфере ОРД является Министерство внутренних дел Российской Федерации. Во- первых, в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Министр внутренних дел Российской [56] [57] [58] Федерации обладает полномочиями на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации межведомственного характера. Во-вторых, в соответствии с положениями ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» оперативным подразделениям органов внутренних дел Российской Федерации предоставлено право осуществлять ОРД, т.е. ОВД являются субъектами ОРД. Кроме этого, Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (МВД России) предоставлено право, взаимодействовать в соответствии с международными договорами и законодательством Российской Федерации с компетентными органами иностранных государств и международными организациями по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел. Сочетание таких полномочий и прав реализуется Министерством внутренних дел Российской Федерации в рамках международного сотрудничества, включая уровень приграничного сотрудничества ОВД. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел[59]. Основными задачами МВД России являются: 1) выработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел; 2) нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел; 3) обеспечение федерального государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел; 4) обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности, предоставление государственных услуг в сфере внутренних дел; 5) управление органами внутренних дел Российской Федерации; 6) обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию, членов их семей, а также иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России[60]. Правоприменяющим субъектом в приграничном сотрудничестве является территориальный орган МВД России на региональном уровне. В рамках данного диссертационного исследования рассматривается приграничное сотрудничество в основном территориальных органов МВД России на региональном уровне, а также участие в данной деятельности органов внутренних дел на районном уровне. Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации определено, что территориальный орган МВД России по субъекту Российской Федерации входит в состав органов внутренних дел, а последние входят в централизованную систему МВД России. Типовым положением о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 определено, что территориальными органами МВД России на региональном уровне являются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации. Там же говорится, что руководство деятельностью территориальных органов осуществляет Министр внутренних дел Российской Федерации. Кроме этого, территориальные органы осуществляют свою деятельность непосредственно и (или) через подчиненные территориальные органы МВД России на районном уровне, а также подразделения и организации, созданные для реализации задач и обеспечения деятельности территориальных органов. Основными задачами территориального органа МВД России на региональном уровне в соответствии с рассматриваемым нормативным правовым актом являются: 1) обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности на территории субъекта Российской Федерации; 2) управление подчиненными органами и организациями; 3) осуществление социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России и работников территориального органа, подчиненных органов и организаций, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию, членов их семей, а также иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России. Как показывает анализ двусторонних соглашений о сотрудничестве ОВД приграничных регионов, субъектами приграничного сотрудничества с одной стороны являются ОВД МВД России регионального уровня, с другой стороны иностранные государственные органы, выполняющие более широкие функции, чем функции ОВД. Однако из этого не следует, что сотрудничество осуществляется по всем задачам и функциям, направлениям деятельности иностранных государств-участников правоотношений приграничного сотрудничества в сфере ОРД. Определяющим в данном случае является сотрудничество по направлениям и функциям, выполняемым территориальными ОВД Российской Федерации и соответствующими государственными органами иностранных государств. В связи с этим мы не можем распространять понятие ОВД России на государственные органы иностранных государств, осуществляющих приграничное сотрудничество в сфере ОРД. В основном эти действия находятся в компетенции органов полиции, выполнение задач и функций можно объединить понятием «компетенция». В данном случае под «компетенцией» понимается основное содержание приграничного сотрудничества ОВД в сфере ОРД. В Соглашении между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством общественной безопасности Китайской Народной Республики о сотрудничестве органов внутренних дел и органов общественной безопасности приграничных регионов обоих государств (Пекин, 26 июня 2002 г.) Стороны уполномочивают для реализации положений Соглашения следующие органы внутренних дел и органы общественной безопасности приграничных регионов: а) с Российской Стороны: Министерство внутренних дел - Республики Алтай, управления Министерства внутренних дел России по Приморскому и Хабаровскому краями, Амурской и Читинской областям, Еврейской автономной области; б) с Китайской Стороны: Управления общественной безопасности провинций Хэйлунцзян и Цзилинь, Автономного района Внутренняя Монголия и Синьцзян-Уйгурского автономного района[61]. Исходя из названия взаимодействующего органа с Китайской стороны, следует полагать, что это не совсем ОВД, реализующий функции по защите прав и свобод, жизни, здоровья и собственности личности внутри своего государства. Скорее всего, это орган, выполняющий наряду с функциями внутренних дел, еще и функцию по обеспечению безопасности государства, которая в Российской Федерации является функцией федеральной службы безопасности1. Материалы из общедоступной глобальной сети Интернет, позволяют более детально ознакомиться с функциями и структурой органов общественной безопасности Китайской Народной Республики. Так, например, из сети Интернет стало известно, что Министерство общественной безопасности Китайской Народной Республики (кит. упр. пиньинь: gong an Ьй), — это орган исполнительной власти Китайской Народной Республики, в чьи обязанности входит выполнение полицейских функций, охрана общественного порядка, защита политического и государственного строя, высшего руководства государства и важных государственных объектов, антитеррористическая борьба против экстремизма и сепаратизма на территории Китая. Имеет те же функции, что и Министерство внутренних дел (МВД) в других странах[62] [63] [64]. Однако его полномочия охватывают более широкий спектр действий. Например, по сравнению с Министерством внутренних дел Российской Федерации Министерство общественной безопасности Китайской Народной Республики выполняет функции по охране государственной границы, которая в Российской Федерации осуществляется пограничными органами ФСБ России . В Китайской Народной Республике[65] функция охраны границы возлагается на Министерство общественной безопасности КНР и подчиненные ему территориальные органы общественной безопасности1. Кроме этого, есть и другие функции, не свойственные ОВД, такие как охрана государственного строя, таможенная служба, пожарная охрана, государственная охрана, природоохранная функция. Функции Министерства общественной безопасности КНР включают также охрану и содержание исправительно-трудовых учреждений, а также в его состав включены внутренние войска. В Российской Федерации до недавнего времени Внутренние войска были в составе МВД России, которые в настоящее время выведены в отдельное ведомство в Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации . Г осударственная охрана, под которой в КНР понимается охрана высших должностных лиц государства, включая партийных работников, осуществляется органами общественной безопасности. В Российской -э Федерации данную функцию выполняет Федеральная служба охраны России . Такие явления как пожары и прочее, т.е. чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, представляющие опасность для жизни, здоровья и собственности граждан находятся в ведении Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий[66] [67] [68] [69]. Природоохранная функция реализуется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, основная функция которого государственное управление в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности1. Таким образом, сравнительный анализ показывает значительные различия между органами общественной безопасности КНР и ОВД Российской Федерации и позволяет сделать вывод, что органы общественной безопасности Китая выполняют функции не только ОВД, но и других органов, в том числе пограничных органов, государственной охраны, гражданской обороны и т.д. Следует отметить, что в структуре Министерства общественной безопасности КНР функционирует Бюро уголовного розыска, занимающееся раскрытием преступлений общеуголовной направленности. Бюро уголовного розыска имеет свои корпуса уголовного розыска в территориальных органах общественной безопасности, которые уполномочены осуществлять борьбу с преступностью на местах. Кроме того, единого оперативно-розыскного закона в Китае нет, лишь в текущем году начали разработку единого для всех органов, осуществляющих ОРД, в том числе и для Министерства общественной безопасности Национального закона разведки КНР . Исходя из рассмотренного выше, следует сделать вывод, что использование термина «компетентный орган» в рамках диссертационного исследования к органам общественной безопасности КНР, по мнению диссертанта, наиболее целесообразно, поскольку органы общественной безопасности помимо выполнения функций ОВД реализуют и другие полномочия, не относящиеся к деятельности ОВД. Министерство общественной безопасности КНР является правосоздающим субъектом, который обладает правом заключения международных соглашений, и только Министерство общественной безопасности КНР подписывает межведомственные соглашения и определяет компетентных органов, которые будут реализовывать положения соглашений. В рамках приграничного [70] [71] сотрудничества в качестве правоприменяющих субъектов определены вышеназванные территориальные органы общественной безопасности по автономным районам и провинциям КНР. Аналогичными функциями обладают и другие иностранные компетентные органы. Например, Министерство юстиции и внутренних дел Монголии помимо полицейских функций наделено полномочиями по исполнению судебных решений по гражданским и уголовным делам. Кроме этого, в структуру Министерства включены органы регистрации интеллектуальной собственности, нотариат, пограничные органы и другие службы и агентства правоохранительной направленности[72]. Следовательно, Министерство юстиции и внутренних дел Монголии обладает более широким перечнем полномочий, чем органы внутренних дел. Исходя из этого, целесообразней определять данный орган как компетентный орган, поскольку к функциям ОВД не относятся вопросы охраны государственной границы, нотариальное удостоверение сделок и иные вопросы, относящиеся к компетенции других правоохранительных органов. Кроме этого, из названия ведомства следует предполагать, что оно обладает полномочиями юстиции и внутренних дел. Другим примером может служить Полиция Финляндии (фин. Poliisi, швед. Polisen) — полицейская служба, подчиняющаяся министерству внутренних дел2. Департамент полиции является структурным звеном Министерства внутренних дел Финляндии. Особенностью полиции Финляндии является то, что в её структуре существует полиция государственной безопасности, функции которой не совсем свойственны органам внутренних дел. Так, функцией полиции государственной безопасности является предотвращение преступных замыслов и преступлений, которые могут угрожать внутренней и внешней безопасности государства и проведение расследований подобных преступлений. Она также проводит профилактическую работу по повышению всеобщей готовности к предотвращению действий, ставящих под угрозу государственную безопасность. Основными задачами полиции государственной безопасности является борьба с терроризмом, раскрытие и предотвращение незаконной разведывательной деятельности иностранных государств на территории Финляндии, противодействие угрозам внутренней безопасности, а также охрана высокопоставленных лиц. Кроме того, полиция государственной безопасности играет важную роль в борьбе с международной организованной преступностью'[73]. Исходя из рассмотренного, можно судить, что полицейское подразделение Финляндии наделено полномочиями органов государственной безопасности и охраны высших должностных лиц государства. Фактически она выполняет функции, не свойственные ОВД, при этом именуясь полицией. Следовательно, дефиниция ОВД в том представлении, принятом в Российской Федерации относительно полицейского органа Финляндии не может быть применена, поскольку последний имеет более широкий круг задач, чем ОВД Российской Федерации. Кроме этого, Министерство внутренних дел Финляндии, в состав которого входит и Департамент полиции, в своей структуре имеет и другие службы, среди которых можно отметить органы гражданской обороны и безопасности границы. В Российской Федерации аналогичные функции выполняют отдельные ведомства. Польша имеет общие границы с эксклавом Российской Федерации Калининградской областью. Между Министерством внутренних дел Польши и Министерством внутренних дел Российской Федерации отсутствует соглашение о сотрудничестве ОВД приграничных регионов. Хотя в Соглашении о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Польша (Москва, 20 ноября 1992 г.) было закреплено положение о том, что договаривающиеся Стороны будут способствовать установлению и развитию прямых контактов между органами милиции Калининградской области Российской Федерации и полиции Элъблонского, Олъштынского, Сувалкского северо-восточных воеводств Республики Польша[74]. Тем не менее, взаимодействие между Управлением МВД России по Калининградской области и полициями приграничных воеводств Польши осуществлялось в рамках данного Соглашения. В структуре Министерства внутренних дел Польши существуют следующие подразделения: Польская национальная полиция; Польская пограничная служба; Г ражданская оборона; Государственные пожарные бригады; Поисково-спасательные бригады и надзор за услугами скорой помощи2. Исходя из структуры МВД Польши, можно судить о широком круге полномочий ведомства. Помимо полицейских функций МВД Польши осуществляет и другие функции, в числе которых пограничная служба, гражданская оборона, пожарные бригады, поисково-спасательные бригады и надзор за услугами скорой помощи. Однако в сфере ОРД с ОВД могут взаимодействовать только полицейские органы исходя из своей компетенции. Поскольку другие органы, хотя и находятся в составе Министерства внутренних дел Польши, не обладают полномочиями осуществлять приграничное сотрудничество с ОВД в сфере ОРД. Таким образом, следует отметить, что в рамках приграничного сотрудничества в сфере ОРД взаимодействуют не ОВД, а компетентные органы Польши, поскольку Министерство внутренних дел Польши обладает более широким перечнем полномочий, чем МВД России. Следовательно, определять МВД Республики Польши как ОВД является некорректным, в связи с чем более приемлемо использовать термин «компетентные органы». Министерство внутренних дел сопредельной Республики Казахстан в своей структуре помимо ОВД имеет и другие органы. Например: Национальная гвардия Республики Казахстан, которая в Российской Федерации является отдельным ведомством. Комитет по чрезвычайным ситуациям, Комитет уголовно-исполнительной системы, Департамент государственного языка и информации, которые в Российской Федерации находятся в ведении иных ведомств. Таким образом, соседняя Республика Казахстан, государствоучастник Содружества Независимых Государств, имеет отличную от МВД России структуру министерства внутренних дел. Аналогичную структуру и функции с МВД России имеет Министерство внутренних дел Республики Беларусь. Однако структура МВД Республики Беларусь соответствует структуре МВД России до реформы 2011 г., когда она была еще милицией и последняя подразделялась на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Кроме этого, в ее структуре, как и в прошлом МВД России, сохранились внутренние войска, подразделение по борьбе с организованной преступностью, подразделения по исполнению наказаний и т.д. Исходя из этого, необходимо сделать вывод, что территориальные органы МВД России осуществляют приграничное сотрудничество с компетентными органами иностранных государств, поскольку государства наделяют своих органов полномочиями по взаимодействию с органами иностранных государств исходя из компетенций органов. В нашем случае в рамках приграничного сотрудничества - это органы, в компетенцию которых входит борьба с преступностью и осуществление ОРД. Как мы уже отмечали выше, в некоторых странах нет закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Полномочия государственных органов осуществлять ОРД регламентированы отчасти уголовно-процессуальным законом этой страны1, либо нормативным правовым актом, устанавливающим статус данного государственного органа[75] [76], а также подзаконными и ведомственными нормативными правовыми актами. Кроме этого, особенно в европейских странах нет четкого разграничения ОРД от предварительного расследования, т.е. сотрудник, который проводит оперативно-розыскные мероприятия, одновременно может осуществлять и предварительное расследование преступлений[77]. Также, следует отметить, что в разных странах ОРД именуется по-разному. Так, например, в некоторых странах ОРД именуется «полицейская разведка»[78], а в Латвии называют «оперативная деятельность», в Монголии «исполнительная деятельность», исходя из этого, следует полагать, что наименования оперативно-розыскных мероприятий в названных законах также разнятся. И скорее всего, перечень оперативнорозыскных мероприятий, основания и условия их проведения имеют свои особенности в зависимости от развития данной деятельности в разных странах, но суть, а также цели и задачи оперативно-розыскной деятельности в основном совпадают, что позволяет налаживать отношения в сфере ОРД. Исходя из проведенного анализа, необходимо сделать вывод, что понятие «компетентный орган» определяет полномочия субъектов приграничного сотрудничества в сфере ОРД, однако это не говорит о соответствии полномочий ОВД с государственными органами иностранных государств, а скорее выделяет из структуры иностранного органа компетентных подразделений, имеющих тождественные с ОВД функции и полномочия. Современный термин «оперативно-розыскная деятельность» был введен в законодательный и практический оборот в 1958 году в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, где впервые содержалось указание на необходимость осуществления органами дознания оперативнорозыскных мер в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших1. В настоящее время ОРД в соответствии с Федеральным законом определяется как «вид деятельности, осуществляемый гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств»[79] [80] [81]. Данная деятельность государственных органов изучается еще и как учебная дисциплина, основоположником которой стал профессор А. Г. Лекарь. В 1966 году им было дано определение ОРД как основанная на законах и подзаконных актах система разведывательных (поисковых) мероприятий, осуществляемых преимущественно негласными средствами и методами в целях предотвращения и раскрытия преступлений и розыска скрывшихся 3 преступников . По мнению некоторых ученых, например, К. К. Г оряинова, В. С. Овчинского, А. Ю. Шумилова, «оперативно-розыскная деятельность - это основанная на федеральном законодательстве вид социально полезной юридической государственной деятельности уполномоченных на то законодателем субъектов, представляющий собой систему поведенческих актов конспиративного и гласного применения специальных сил, средств и методов, а также совершения оперативно-розыскных действий и принятия оперативнозначимых решений, осуществляемый с целью защиты человека и общества от преступных посягательств при наличии объективного затруднения или невозможности достижения этой цели посредством реализации иных законных средств»1. По мнению А. Р. Оганесяна, «оперативно-розыскная деятельность - это вид государственной правоохранительной деятельности, осуществляемой преимущественно негласно субъектами, уполномоченными на то настоящим законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативнорозыскных действий разведывательно-поискового характера, а также путем принятия предусмотренных законодательством специальных организационных мер в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения безопасности общества и государства»[82] [83]. Разделяя позицию авторов, диссертант рассматривает приграничное сотрудничество через призму ОРД. Во-первых, в рамках приграничного сотрудничества территориальными органами МВД России с компетентными органами иностранных государств осуществляется взаимодействие по обмену информацией оперативно-розыскного, криминалистического и иного характера. Во-вторых, проводятся скоординированные операции, в ходе которых предполагается проведение оперативно-розыскных мероприятий по предупреждению, пресечению, выявлению и раскрытию преступлений, в том числе задержание преступников, совершивших побег из мест заключения и ряд других мероприятий оперативно-розыскного характера. Следовательно, приграничное сотрудничество рассматриваемых органов осуществляется в рамках ОРД. Кроме этого, следует подчеркнуть, что эти мероприятия, проводимые по предварительному согласованию Сторон, представляют собой взаимодействие двух и более субъектов ОРД. Например, в целях раскрытия преступления по запросу компетентного органа приграничного региона подразделения уголовного розыска получают необходимую информацию из подразделений оперативно-разыскной информации ОВД, тем самым образуется целостная система взаимодействующих субъектов. Следовательно, приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами сопредельного государства представляет собой систему внутреннего и внешнего взаимодействия ОВД в сфере ОРД. Внутреннее взаимодействие устанавливается между подразделениями ОВД, внешнее - с компетентными органами иностранного государства. Основу приграничного сотрудничества ОВД в сфере ОРД образует обмен информацией. Обмен информацией между территориальными органами МВД России и компетентными органами сопредельных государств представляет собой получение информации одной Стороной по запросу из другой взаимодействующей Стороны. Этот процесс по содержанию идентичен с оперативно-розыскным мероприятием «наведение справок», предусмотренным п. 2 ст. 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности». Запрос в территориальный орган внутренних дел приграничных регионов соседних государств является, по сути, наведением справок об интересующих сведениях, содержащихся в банках данных, криминалистических учетах и оперативно-розыскных учетах этих органов. Таким образом, по сущности и содержанию эти действия, осуществляемые ОВД, идентичны. Обмен информацией территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере ОРД представляет собой систему «запрос - ответ». Одна сторона, основываясь на взаимной договоренности, запрашивает у другой, необходимую информацию для решения задач ОРД. Последняя в виду принятых обязательств перед первой стороной, как правило, предоставляет ей запрашиваемую информацию. Оперативно-розыскное мероприятие «наведение справок» по своему содержанию аналогично обмену информацией на международном уровне. Отличие этих двух действий заключается лишь в том, что по сравнению с обменом информацией оперативно-розыскное мероприятие «наведение справок» ограничено национальной территорией государства. Также следует отметить, что правовым основанием для наведения справок является Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и иные акты внутригосударственного характера, а для обмена информацией на приграничном уровне - международные нормативные правовые акты, двусторонние договоры и соглашения, а также «принцип взаимности», основываясь на котором государства обмениваются информацией без заключения договора на безвозмездной основе. При обмене информацией следует обратить внимание на содержание предоставляемой информации, поскольку ряд сведений, содержащихся в банках данных территориальных органов МВД России, составляет государственную тайну, т. к. данные, хранящиеся в информационных системах оперативных аппаратов, в основном являются результатом ОРД. Информация закрытого характера не может быть передана в компетентный орган иностранного государства, Для решения возникающих в этой сфере проблем обратимся к положениям Федерального закона «О государственной тайне» и Указу Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». Статья 5 Федерального закона «О государственной тайне» содержит перечень сведений, составляющих государственную тайну. В этот перечень вошли сведения в области ОРД, а точнее информация о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности и деятельности по противодействию терроризму, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения1. Такое же положение содержит и перечень, утвержденный Указом Президента Российской Федерации, где указано, что сведения, раскрывающие силы, средства, источники, методы, планы, результаты ОРД, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения, составляют государственную тайну[84] [85]. Следовательно, в компетентный орган приграничного государства не могут быть переданы сведения, раскрывающие силы, средства, планы, организацию и тактику ОРД. Однако информация, полученная оперативно - розыскным путем, может быть предоставлена компетентному органу иностранного государства, если эти сведения не раскрывают источник, методы и способы ее получения. В компетентный орган иностранного государства, как правило, передаются сведения о лицах (преступных группах), занимающихся совершением преступлений в приграничных территориях, о совершенных преступлениях на территории приграничного региона и о лицах их совершивших, а также и другая информация. При этом не раскрываются источник получения информации, методы, способы ее получения, организация и тактика проведенных оперативно-розыскных мероприятий. Таким образом, в компетентный орган иностранного государства могут быть переданы сведения об отдельных событиях, фактах или об установочных данных лиц, занимающихся преступной деятельностью на территории иностранного государства, без расшифровки сил, средств, методов и конкретных видов оперативно-розыскных мероприятий, с помощью которых была получена информация. Исходя из вышеизложенного, следует подчеркнуть, что оперативно - розыскная работа в приграничном сотрудничестве представляет собой деятельность, осуществляемую компетентными государственными органами во взаимодействии и посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий, в целях получения информации, интересующей договаривающиеся Стороны. При этом силы, средства, методы и источник информации не должны расшифровываться перед компетентным органом приграничного региона, и тем более перед третьими лицами. В настоящее время возникает необходимость ограничения доступа к информации, которая предоставляется иностранным компетентным органам. За введение ограничений на подлежащую обмену информацию высказалось большинство респондентов в ходе анкетирования сотрудников территориальных ОВД приграничных областей Республики Беларусь. Так, на вопрос «При обмене информацией требуется ли введение ограничений доступа к ней?» ответили «да, необходимо» - 68%, «нет, в этом нет необходимости» - 13%, а остальные 19% опрошенных затруднились с ответом[86]. В связи с этим диссертант полагает, что к обмениваемой информации между компетентными органами приграничных территорий сопредельных государств должны быть следующие уровни доступа: 1) лично отправителю (инициатору запроса); 2) только для оперативных подразделений; 3) только для сотрудников правоохранительных органов; 4) без ограничения доступа. Это позволит ОВД упреждать утечку информации из территориального органа полиции (милиции), сохранять конспирацию, поддерживать легенду, под которой будут проводиться оперативно-розыскные мероприятия, а также обеспечит своевременное и эффективное раскрытие преступления, задержание преступника и т.д. Обмен информацией производится на основании запросов. Информация может быть предоставлена приграничному ОВД сопредельного государства и без запроса, если эти сведения представляют интерес для компетентного органа иностранного государства. В соглашениях о сотрудничестве ОВД приграничных регионов рассматриваются действия, направленные на борьбу с преступностью в целом, и она не ставит своей целью оказание правовой помощи по конкретным уголовным делам. Из этого следует сделать вывод, что приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России не является видом правовой помощи по уголовным делам, как было уже отмечено выше, это одна из разновидностей внешнего взаимодействия ОВД в сфере ОРД. Таким образом, в заключение данного параграфа, основываясь на результатах исследования, следует сделать ряд выводов: - приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере ОРД, по мнению диссертанта, является составной частью международного сотрудничества в борьбе с преступностью. Приграничное сотрудничество является одним из уровней международного сотрудничества органов внутренних дел в борьбе с преступностью; - отличием приграничного сотрудничества от оказания правовой помощи по уголовным делам, которое предусматривает направление запроса через центральный аппарат МВД России, является то, что территориальному органу МВД России по субъекту Российской Федерации, дислоцирующемуся в приграничных регионах, предоставлена возможность обратиться в компетентный орган приграничного государства непосредственно минуя центральный аппарат МВД России; - в ходе исследования диссертанту удалось сформулировать авторское определение дефиниции «приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности», под которым понимается деятельность рассматриваемых органов, обслуживающих территории, имеющие общие границы, основанная на международных и национальных нормативных правовых актах, выражающаяся в согласованных действиях данных субъектов, нацеленная на решение задач ОРД; - автору удалось определить, что основным содержанием приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России является сотрудничество в сфере ОРД; - расположение территориальных органов МВД России в приграничных регионах предопределяет особенности проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях борьбы с преступностью; - в организации оперативно-розыскной деятельности приграничных территориальных органов МВД России присутствует международная составляющая, выражающаяся в необходимости взаимодействия с компетентными органами приграничного государства; - приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере ОРД является разновидностью внешнего взаимодействия, т.е. это особый вид внешнего взаимодействия органов внутренних дел в сфере ОРД; - приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере ОРД является отдельным направлением теории организации ОРД, которая в настоящее время нуждается в комплексном исследовании.