§ 2. Правовая основа приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности

Как и любой вид правоохранительной деятельности, приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности основывается на системе юридических норм, составляющих ее правовую основу.

По мнению Е. В. Милякиной, «... правовой основой сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью являются международные правовые акты. На современном этапе данное сотрудничество осуществляется на основании Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью на 2014 - 2018 годы, принятой Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств 25 октября 2013 г.»^{[87] [88].}

По мнению соискателя, утверждения авторов о том, что межгосударственные документы образуют правовую основу приграничного сотрудничества ошибочны, поскольку межгосударственный документ не является нормативным правовым актом и не имеет никакой юридической силы, а также в равной мере и межгосударственная программа не регулирует международные отношения, она всего лишь предписывает государствам -

подписантам мероприятия, в которых они принимают участие.

Следовательно, приведенные выше определения авторов не в полной мере охватывают правовую основу приграничного сотрудничества. Исходя из этого, правовую основу приграничного сотрудничества в сфере оперативно - розыскной деятельности, с точки зрения диссертанта, целесообразно классифицировать на 2 основные части:

1) международные нормативные правовые акты, включающие в себя: общепризнанные принципы и нормы международного права, затрагивающие приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно- розыскной деятельности, международные договоры Российской Федерации, регламентирующие приграничное сотрудничество органов внутренних дел¹;

2) национальное законодательство, в которую включаются: Конституция

Российской Федерации и федеральные конституционные законы,

регламентирующие общие принципы правового регулирования приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной

деятельности; федеральные законы, касающиеся международного

сотрудничества органов внутренних дел в сфере оперативно-розыскной деятельности^{[89] [90] [91]; подзаконные, межведомственные, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел по}

- 3

исследуемой теме .

Международные договоры Российской Федерации являются базовой

правовой основой приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности. Без них невозможно осуществлять рассматриваемое сотрудничество. Так, например, отсутствие принятых соглашений на межведомственном уровне о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов России с некоторыми органами государств-членов Европейского союза создает препятствия для

непосредственного взаимодействия приграничных территориальных органов внутренних дел. Например, для получения информации о лице (лицах), совершившем преступление на территории приграничного региона Российской Федерации и скрывшимся на территории сопредельного государства, территориальным органам МВД России приходится обращаться в центральный аппарат МВД России, и взаимодействие с территориальным приграничным органом переходит на уровень контактов между центральными аппаратами соответствующих ведомств. Подобная процедура имеет свои недостатки, связанные с увеличением времени исполнения запросов, что в свою очередь создает условия для активного противодействия раскрытию и расследованию преступлений со стороны уголовно-преступной среды.

В 1995 г. Решением Совета Министров внутренних дел государств - участников Содружества Независимых Государств было одобрено Типовое соглашение о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов от 17 февраля 1995 г.^[92] Положения данного международного документа определяют территориальные органы внутренних дел приграничных регионов в качестве основных субъектов приграничного сотрудничества, наделенных полномочиями по установлению непосредственного взаимодействия между ними.

Принимая во внимание рассматриваемое Типовое соглашение, МВД

Российской Федерации и МВД Республики Казахстан подписало Соглашение о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов (Москва, 6 июля 1998 г.)¹.

Так, Федеральный закон «О полиции» содержит положения о взаимодействии полиции с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями в соответствии с международными договорами Российской Федерации . Из этого вытекает, что полиция как составная часть органов внутренних дел является основным исполнителем, взятых на себя международных обязательств МВД России. Кроме этого, закрепление данной нормы в федеральном законе способствует формированию правовой основы приграничного сотрудничества, которая основывается не только на международных актах, но и на национальном законодательстве.

Позицию диссертанта поддерживают ряд ученых, проводивших исследования в рассматриваемой области, например, Б. Б. Исабеков отмечает, ^{[93] [94]}

что «...международное сотрудничество в борьбе с организованной преступностью регламентируется нормами международного и национального права»¹.

Схожее мнение у В. Ф. Цепелева, который отмечает, что «в своей совокупности международное уголовное и внутригосударственное (национальное) уголовное право образуют единую правовую основу - право международного сотрудничества в борьбе с преступностью»^{[95] [96].}

Приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно- розыскной деятельности осуществляется каждым государством исходя из соблюдения его суверенитета в рамках обязательств, взятых им на себя на международном уровне. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что, несмотря на закрепление в Конституции Российской Федерации приоритета международных норм, общепризнанных принципов, международного права, оказание помощи полицией того или иного государства осуществляется в порядке и по правилам, установленным также внутригосударственным законодательством запрашиваемой стороны. Это установившаяся международная практика, и она не противоречит приоритету международного права, так как международные нормы обеспечивают сотрудничество государств в борьбе с преступностью в соответствии с принципом соблюдения суверенитета. При оказании помощи государства в определенной мере по собственной инициативе поступаются своим суверенитетом, совершая определенные действия в интересах другого государства.

Известно, что в зависимости от исторических, религиозных или иных факторов в разных странах деяния, признаваемые в одних государствах преступными, в других государствах могут восприниматься как некриминальные явления. Либо это деяние может быть признано административным правонарушением. Исходя из этого, в приграничном сотрудничестве, как в одном из уровней международного сотрудничества в борьбе с преступностью, действует принцип «двойной инкриминации», который предполагает, что для осуществления международного сотрудничества необходимо, чтобы деяние признавалось преступным в обоих государствах. Данный принцип побуждает территориальные органы МВД России при осуществлении приграничного сотрудничества руководствоваться не только международными договорами, но и обращаться к национальному законодательству, в первую очередь к Уголовному кодексу Российской Федерации.

Приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России в сфере оперативно-розыскной деятельности, как было отмечено ранее, представляет собой взаимодействие в сфере оперативно-розыскной деятельности, осуществляемое на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина¹.

В соответствии с данными принципами, оперативно-розыскные мероприятия, ограничивающие права и свободы человека и гражданина, могут проводиться только на основании судебного решения, которое выносится на основе положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и Уголовного кодекса Российской Федерации. Поскольку специфика проведения оперативно-розыскных мероприятий определяется степенью вторжения в личную жизнь подозреваемого лица, что в свою очередь зависит от характера и степени общественной опасности совершаемого им деяния.

Инкриминируемое деяние должно входить в соответствующую категорию преступлений, по которым возможно проведение определенных оперативно-розыскных мероприятий. Например, ст. 8 названного Федерального ^{[97] [98] закона предусматривает, что проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации:}

1. О признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно.

2. О лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно.

3. О событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации.

Прослушивание телефонных и иных переговоров допускается только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений средней тяжести, тяжких или особо тяжких преступлений, а также лиц, которые могут располагать сведениями об указанных преступлениях.¹

Пункт 6 ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» определяет, что запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации являются основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий^{[99] [100].}

Оперативно-розыскная деятельность, как нам уже известно, это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то,

Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»¹. Данный федеральный закон установил, что право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям органов внутренних дел Российской Федерации. Оперативные подразделения органов внутренних дел входят в структуру полиции. Полиция включена в состав органов внутренних дел, которые входят в единую систему МВД России. Помимо полиции, органы внутренних дел включают в себя и другие организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России .

Правовая основа деятельности полиции базируется на Конституции РФ, действующем федеральном законодательстве, подзаконных и ведомственных нормативных правовых актах, а также на общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации . Статья 10 Федерального закона «О полиции» в части, касающейся темы исследования, представляет собой взаимодействие полиции с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями и осуществляется на основе соответствующих международных договоров Российской Федерации^{[101] [102] [103] [104].}

Кроме этого, Полиция обязана в соответствии п. 10 ст. 12 Федерального закона Российской Федерации «О полиции» осуществлять оперативнорозыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом.

Пункт 10 ст. 13 вышеназванного Федерального закона в части, касающейся исследуемой проблемы, предоставляет право полиции проводить оперативно-

розыскные мероприятия; производить при осуществлении оперативноразыскной деятельности изъятие документов, предметов, материалов и сообщений и иные предусмотренные федеральным законом действия; объявлять розыск и принимать меры по розыску лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении, лиц, пропавших без вести, иных лиц, розыск которых возложен на полицию настоящим Федеральным законом, а также объявлять розыск и принимать меры по розыску похищенных или угнанных транспортных средств, похищенного имущества, имущества, подлежащего конфискации¹.

На подзаконном уровне приграничное сотрудничество территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности основывается на указах Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, которые как непосредственно регулируют приграничное сотрудничество, так и регламентируют отдельные его стороны. Помимо этого используются положения ведомственных нормативных актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, регулирующих сферу оперативно-розыскной

деятельности и регламентирующих полномочия территориальных органов МВД России.

В целях реализации государственной политики по развитию приграничного сотрудничества распоряжением Правительства Российской Федерации была утверждена Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации . Указанным нормативным правовым актом закреплено понятие «приграничное сотрудничество» на национальном уровне. В нем определено, что приграничное сотрудничество - это согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, ^{[105] [106]}

направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами¹.

Концепция определила, что основными задачами приграничного сотрудничества в Российской Федерации в части, касающейся темы исследования, являются:

- упрощение взаимного общения заинтересованных органов власти;

- содействие реализации российской внутренней и внешней политики, обеспечению национальных интересов и национальной безопасности на государственной границе Российской Федерации, в том числе в сфере борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и другими правонарушениями^{[107] [108] [109].}

Рассматриваемым подзаконным актом предусмотрено, что для развития приграничного сотрудничества могут быть рекомендованы следующие направления деятельности:

- сотрудничество в правоохранительной деятельности, в том числе:

- совместные действия по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, осуществление взаимодействия в сфере охраны общественного порядка, обеспечения безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, борьбы с трансграничной организованной преступностью и терроризмом, контрабандой, незаконным оборотом

3

наркотиков .

Статус территориального органа МВД России на региональном уровне определен Типовым положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г.¹ Типовое положение предусматривает, что территориальный орган в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах его компетенции, нормативными правовыми актами МВД России, а также Положением о территориальном органе^{[110] [111] [112].}

В соответствии с Типовым положением в части, касающейся рассматриваемого вопроса, территориальный орган МВД России уполномочен:

- организовывать и осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность;

- организовывать и осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации розыск лиц и похищенного имущества, а также деятельность по установлению имущества, подлежащего конфискации;

- анализирует оперативную обстановку на территории субъекта Российской Федерации, вырабатывает и реализует меры по повышению эффективности применения сил и средств подчиненных органов внутренних

3

дел .

Территориальный орган в целях реализации своих полномочий имеет

право:

- взаимодействовать в соответствии с международными договорами и законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном МВД России, с компетентными органами иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

- образовывать координационные, консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), в том числе межведомственные в установленной сфере деятельности;

- использовать в своей деятельности информационные системы, системы связи и передачи данных, а также современную информационно - телекоммуникационную инфраструктуру.

Данное Типовое положение предусматривает, что взаимодействие с компетентным органом иностранных государств осуществляется в порядке, установленном МВД России^[113], однако порядок правоустанавливающими документами МВД России не определен.

На основе вышеуказанного нормативного акта разработаны положения отдельных территориальных органов МВД России на региональном уровне, дислоцирующихся в приграничных субъектах Российской Федерации. Например, приказом МВД России от 27 апреля 2011 г. № 264 утверждено Положение о Министерстве внутренних дел по Республике Тыва².

Указанное Положение в части, касающейся темы исследования, предусматривает, что МВД по Республике Тыва осуществляет следующие полномочия:

- анализирует и прогнозирует состояние преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также в пределах своей компетенции миграционных процессов на территории Республики Тыва вырабатывает на их основе меры по

укреплению правопорядка, вносит в МВД России и в органы государственной власти Республики Тыва предложения по совершенствованию защиты личности, общества и государства от противоправных посягательств;

- организует и осуществляет в соответствии с законодательством

Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность;

- организует и осуществляет в соответствии с законодательством

Российской Федерации розыск лиц и похищенного имущества, а также деятельность по установлению имущества, подлежащего конфискации;

- осуществляет в рамках международных договоров Российской Федерации, в том числе международных соглашений МВД России, в соответствии с законодательством Российской Федерации и в пределах своей компетенции приграничное сотрудничество в установленной сфере деятельности.

МВД по Республике Тыва в целях реализации своих полномочий имеет право:

- формировать и вести в соответствии с законодательством Российской Федерации учеты, информационные банки (базы) данных оперативносправочной, разыскной, криминалистической, статистической, правовой и иной информации, а также пользоваться в установленном порядке федеральными учетами, банками (базами) данных в этой области других федеральных органов исполнительной власти;

- взаимодействовать в соответствии с международными договорами и законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном МВД России, с компетентными органами иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

- образовывать координационные, консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности^[114].

Рассматриваемое Положение об МВД по Республике Тыва определило, что МВД по Республике Тыва возглавляет Министр внутренних дел по Республике Тыва, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации. Там же речь идет о его полномочиях по организации деятельности возглавляемого им территориального органа внутренних дел. Однако более конкретно об осуществлении им приграничного сотрудничества, кроме как в вышеуказанном пункте о реализации положений международных договоров, ничего не сказано.

Исходя из этого видно, что приграничное сотрудничество с компетентными органами иностранных государств осуществляется только под непосредственным руководством самого Министра внутренних дел по Республике Тыва, либо его заместителей, которым он может делегировать свои полномочия. Однако как показывает практика, взаимодействие с компетентным органом приграничного государства требует оперативности и непрерывности. Зачастую приходится обращаться в компетентный орган иностранного государства гораздо чаще, чем предполагается в международных нормативноправовых актах. Это обусловлено с выполнением определенных задач, их объема и характера. Некоторые ситуации требуют немедленного обращения в компетентный орган для выполнения каких-либо действий или получения информации и вне рамок официального рабочего дня. Однако это затруднительно сделать в отсутствие лица, уполномоченного подписывать международные запросы.

Аналогичного содержания и другие Положения отдельных территориальных органов МВД России, обслуживающих приграничные регионы Российской Федерации. Декларативный характер правовой основы приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно - розыскной деятельности создает препятствия для более эффективного взаимодействия данных органов. В связи с этим целесообразно разработать в большей степени развернутое и детализированное соглашение о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов, которое адекватно отвечало бы требованиям современной оперативной обстановки в приграничных субъектах Российской Федерации.

Обозначая проблемы правовой основы приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности, следует отметить, что национальное законодательство в данной сфере ориентировано на нормативно-правовую базу сотрудничества на международном уровне, следовательно, проблема должна быть решена с начала на международном, а потом на национальном уровне.

Таким образом, правовая основа приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности представляет собой совокупность норм международного и национального права, регулирующих систему отношений на рассматриваемых уровнях.

В заключение данного параграфа следует сделать, следующие выводы:

- в ходе исследования соискателем сформулировано авторское определение понятия «правовая основа приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности», под которым следует понимать совокупность международных и национальных нормативных правовых актов, регулирующих систему отношений между территориальными органами МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере ОРД, определяющих правовые и организационные аспекты рассматриваемой деятельности;

- констатирована необходимость более детальной регламентации полномочий, связанных с приграничным сотрудничеством руководителей территориальных органов МВД России на региональном уровне в сфере оперативно-розыскной деятельности;

- сделан вывод о возникшей потребности в разработке более развернутого соглашения о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов, которое отвечало бы требованиям современной оперативной обстановки в приграничных субъектах Российской Федерации.