ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с обеспечением конституционных прав граждан России на равный доступ к участию в управлении делами государства, и в частности, права на равный доступ к государственной службе, теоретической и практической значимостью реализации этого права в органах внутренних дел.

Так, одной из серьезных проблем, затрудняющих доступ граждан нашей страны к государственной службе, является коррупция. Затрагивая тему борьбы с этим негативным социально-правовым явлением, Президент Российской Федерации В.В. Путин в одном из Посланий к Федеральному собранию отметил, что противодействие коррупции предполагает профессионализм, серьёзность и ответственность, только в этом случае возможно добиться результата и рассчитывать на осознанное содействие со стороны общества^[1].

Необходимо отметить, что, по сравнению с другими политическими правами и свободами, закреплённое нормами международного права и Конституцией России право граждан на равный доступ к государственной службе не получило достаточного обеспечения. Это, в частности, обусловлено тем, что «в Конституции отсутствуют механизмы реализации прав человека, Конституция, главным образом, определяет перечень прав и свобод человека и гражданина, не выводя на конституционный уровень конкретные механизмы их реализации»^[2]. Конституционные преобразования института государственной службы последних десятилетий, направленные на обеспечение его равнодоступности для граждан, носят незавершенный характер. В подобных обстоятельствах актуализируется потребность в исследовании конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе, в частности, в органах внутренних дел, эффективности его функционирования.

Следует также обратить внимание на обостряющееся противоречие между потребностью в модернизации российского общества и необходимым для этого обновлением государственного аппарата, в том числе органов внутренних дел, и отсутствием в настоящее время эффективно действующего механизма комплектования их кадрами, по своим морально-психологическим и профессиональным качествам соответствующим новым реалиям. Существующая система кадрового обеспечения органов внутренних дел не создает необходимых условий для реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе. Следствием тому является недостаточная эффективность функционирования МВД России и негативные оценки деятельности его сотрудников населением. Это определяет необходимость разработки новых подходов к обеспечению исследуемого права в органах внутренних дел с учетом современного состояния развития МВД России и интересов граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел.

Выступая на расширенном заседании коллегии МВД России, Министр внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцев, подчеркнул, что по- прежнему в кадровой работе остается немало проблем и недостатков. В 2016 году по подозрению в совершении коррупционных преступлений задержано несколько руководителей, в том числе замещающих высокие посты в центральном аппарате МВД России. С данным негативным явлением, по словам Министра, будет вестись непримиримая борьба и, несмотря на потери в имидже полиции, такого рода случаи не будут скрываться от общества^[3].

Обеспечение равного доступа граждан к службе в органах внутренних дел позволит более широким слоям населения получить возможность поступления на государственную службу и, тем самым, создаст благоприятные условия для их социального развития. Это внесёт вклад в реализацию закреплённого нормами Конституцией Российской Федерации всего комплекса прав и свобод человека и гражданина.

В ходе реформы МВД России произошли существенные изменения законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения в органах внутренних дел.

Отмеченные выше обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы диссертации и определяют необходимость в проведении комплексного конституционно-правового исследования особенностей реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. В отечественной юридической науке в целом и в частности в науке конституционного права проводилось значительное количество исследований, посвященных теме обеспечения прав граждан на доступ к государственной службе. Данная проблематика в дореволюционный и советский периоды отражена в научных трудах

A. С. Алексеева, Б.М. Грибовского, С.Ю. Витте, Г.А. Евреинова,

B. В. Ивановского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, И.Н. Пахомова, В.М. Манохина, Н. Нелидова, М.М. Сперанского, О. Эйхельмана и др.

Анализу конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе посвящены работы ряда ученых-юристов

Н.М. Антоновой, С.А. Афанасьевой, А.С. Кац, Е.Ю. Киреевой, Е.Н. Ламанова, Л.А. Лариной, Н.И. Пигасовой, М.В. Преснякова, Т.В. Прокошиной,

C. Л. Сергевнина, Е.Ю. Соломатина, С.Е. Чаннова и др.

Различные аспекты службы в органах внутренних дел в контексте реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе исследованы в трудах Ю.Е. Аврутина, Н.М. Байкова, И.Н.

A. А. Гришковца, А.Ф. Ноздрачева, С.А. Иванова, Т.В. Иванкиной,

B. А. Куренного, А.В. Кудашкина, А.В. Оболонского, В.В. Черепанова, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотского, В.И. Осейчук, О.В. Хабибулиной и др.

Однако, несмотря на наличие значительного количества имеющих высокую научную ценность публикаций, посвящённых теоретическим и прикладным вопросам темы настоящей диссертации, она исследована недостаточно полно. Отсутствуют работы, в которых проведён комплексный анализ проблемы реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел. Исходя из этого, можно с уверенностью утверждать, что требуется дальнейшее изучение данной проблемы.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного научного анализа положений законодательства и сложившейся практики обеспечения конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе выявить правовую природу данного права и обосновать пути совершенствования конституционно-правового механизма его реализации в условиях современного периода реформирования органов внутренних дел в нашей стране.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие основные задачи:

- обобщить научные подходы к исследованию правового содержания конституционного права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе;

- обосновать авторский подход и предложить периодизацию этапов становления и формирования законодательства, регулирующего доступ к государственной службе в России, рассмотреть процесс развития такого законодательства в зарубежных государствах;

- раскрыть особенности конституционно-правового регулирования права граждан на равный доступ к отдельным видам государственной службы в Российской Федерации;

- обосновать понятие, структуру, принципы и стадии функционирования конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел;

- предложить механизм совершенствования в современных условиях системы гарантий права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел;

- разработать и обосновать предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового механизма реализации исследуемого права.

Объектом диссертационного исследования выступают конституционноправовые отношения, возникающие в сфере реализации права на равный доступ граждан к государственной службе.

Предмет диссертационного исследования составили правовая природа конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе, нормы российского законодательства, направленные на его обеспечение в органах внутренних дел, а также практика и правовые проблемы их реализации.

Методология и методы исследования. В процессе работы над диссертацией применялся ряд общенаучных методов познания, выбор которых обусловлен особенностями объекта и предмета исследования, а также поставленными целью и задачами. Среди них: системный (использовался при анализе принципов функционирования конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе); исторический (выявление тенденций развития законодательства, регулирующего доступ к государственной службе от периода его зарождения в XVI в. по 2016 г.); сравнительный (сопоставление норм отечественного законодательства и законодательства других стран), программно-целевой (обоснование направлений повышения эффективности конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел).

В качестве специальных методов познания активно использовались методы формально-юридического анализа, юридической интерпретации правовых концепций и доктрин, правового прогнозирования и др. Их применение в сочетании с новейшими достижениями юридической науки позволило выявить и проанализировать сущность, содержание и особенности реализации права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных ученых в области общей теории государства и права, конституционного права и других отраслей права: С.А. Авакьяна, Ю.Е. Аврутина,

B. И. Авсеенко, Ю.В.

О.А. Зайцева, В.Д. Зорькина, Л.М. Колодкина, М.В. Костенникова, А.В. Куракина,

C. П. Ломтева, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, А.В. Малько, А.Г. Мамонтова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мелехина, А.С. Мордовца, С.И. Носова, Ш.М. Нурадинова, А.С. Прудникова, Б.В. Россинского, В.П. Сальникова, В.Е. Сафонова, Л.Г. Свечниковой, И.А. Соболя, А.Г. Хабибулина, Е.Н. Хазова,

О.В. Харченко, О.В. Химичевой, В.Н. Фадеева, А.Г. Чепурного, Б.С. Эбзеева, О.А. Ястребова и др.

Нормативно-правовая основа исследования включает: Конституцию Российской Федерации, акты международного права, Федеральные законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Приказы МВД России. В диссертации также использованы нормативно-правовые акты дореволюционного и советского периодов, регламентировавшие порядок поступления на службу и её прохождение в государственных учреждениях, предприятиях и организациях.

В состав эмпирической базы диссертации входят: решения высших судов Российской Федерации (Конституционного Суда, Верховного Суда); решения судов общей юрисдикции (Московского городского суда, Суда Ханты- Мансийского автономного округа - Югры, Хабаровского краевого суда и др.) по гражданским делам о признании незаконным отказа в приёме на службу (работу) в органы внутренних дел за период с 2008 по 2012 гг.; результаты социологического исследования, в ходе которого диссертантом проведено анкетирование 102 респондентов, представляющих категории населения, связанные с проблемой доступа граждан к государственной службе (сотрудников подразделений по работе с личным составом управлений МВД России нескольких субъектов Российской Федерации, а именно: Алтайского края, Архангельской, Белгородской, Брянской, Калининградской, Нижегородской, Магаданской, Мурманской, Псковской областей, г. Санкт-Петербурга; представителей общественной правозащитной организации «Гражданский контроль»; работников прокуратуры Невского и Приморского районов г. Санкт-Петербурга).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что представленная диссертация выступает как одно из первых, системных конституционных исследований, в рамках которого на концептуальном уровне исследуется реализация конституционно-правовых основ равного доступа граждан нашей страны к государственной службе в органах внутренних дел.

Право на равный доступ к государственной службе рассматривается автором как конституционно-правовая категория, с одной стороны, отражающая формирование и реализацию государственно-служебных отношений, а с другой - предполагающая наличие субъективного права личности в сфере государственной службы во взаимосвязи со многими фундаментальными конституционными ценностями. Исходя из этого, конституционно-правовой механизм реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных правовых средств, отражающий особенности данного права, а также его взаимосвязь с другими правами и свободами человека и гражданина.

В ракурсе данного концептуального подхода соискателем определены пути повышения эффективности конституционно-правового механизма реализации исследуемого права в условиях современного этапа реформирования органов внутренних дел в нашей стране. Им получены следующие конкретные результаты, соответствующие критерию научной новизны:

- на основе сущностного и содержательного анализа права граждан на равный доступ к государственной службе показаны его конституционно-правовая природа и основные черты; в частности, раскрывая правовую природу данного права, диссертант рассматривает его как одно из прав гражданина в системе политических прав, тесно связанное с совокупностью социальных прав;

- выявлены исторические тенденции эволюции законодательства, регламентирующего доступ к государственной службе в России, других государствах, и предложена авторская периодизация процесса становления и формирования законодательства, регулирующего доступ к государственной службе в Российском государстве;

- раскрыты особенности конституционно-правового регулирования равного доступа граждан к отдельным видам государственной службы, в частности, систематизированы ограничения при приёме на отдельные виды государственной службы по ряду критериев, определяющих разную степень доступности для граждан государственной гражданской службы, военной службы и

государственной службы иных видов;

- разработано авторское понятие конституционно-правового механизма реализации права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел;

- обоснована структура, сформулированы принципы и стадии функционирования конституционно-правового механизма реализации исследуемого права;

- определена роль контрольной деятельности государства и гражданского общества в реализации права граждан на равный доступ к государственной службе.

В процессе решения поставленных гносеологических задач диссертантом сформулированы положения, выносимые на защиту.

1. Обоснование авторского определения «право на равный доступ к государственной службе», под которым понимается право каждого гражданина Российской Федерации на вступление с органами государства в служебные отношения, при реализации которого у граждан на профессиональной основе и без ограничений дискриминационного характера возникает возможность практического участия в управлении делами государства.

В связи с этим автор обосновывает, что конституционное право на равный доступ к государственной службе в его ценностной и формально-юридической объективизации можно рассматривать как фундаментальную политическую и социальную ценность (благо), открывающую возможность каждому гражданину практически участвовать в управлении делами государства, реализовать личностный потенциал и обеспечить его социальное развитие.

2. Авторская периодизация процесса эволюции законодательства, регламентирующего доступ к государственной службе в Российском государстве на основе определенных критериев: а) допетровский (от времени формирования «Русской правды» до начала XVIII в.); б) существования Российской империи и Временного правительства (с принятия в 1722 г. «Табели о рангах» до 1917 г.); в) советский (с 1917 до 1991 г.); г) постсоветский (с 1991 до 2003 г.);

д) современный (с 2003 г.^[6] по настоящее время). Каждый из выделенных периодов имеет свою нормативную модель доступа к государственной службе и свои формально-юридические, социокультурные и идеологические факторы его ограничения.

3. Тезис о том, что специфика конституционно-правового регулирования реализации равного доступа граждан к отдельным видам государственной службы в значительной мере обусловлена характером государственно-служебных отношений. Выбор используемых при этом правовых средств должен осуществляться с учётом особенностей ограничений при приёме на государственную гражданскую службу, военную службу или государственную службу иных видов, исходя из таких критериев, как возрастной, гендерный, квалификационный признаки, а также требований к состоянию здоровья.

4. Авторский подход к содержанию и структуре конституционно - правового механизма реализации права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел, который представляет собой систему взаимообусловленных конституционно-правовых средств, при помощи которых государство осуществляет юридическое воздействие на служебные и связанные с ними отношения между субъектами этих отношений в целях обеспечения данного политического права.

5. Обоснование и уточнение стадий и принципов функционирования конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел. Диссертант выделяет следующие стадии функционирования данного механизма: 1) принятие правовых норм, которые регулируют данную сферу общественных отношений; 2) реализация этих норм государственными органами, в том числе органами внутренних дел; 3) выявление и ликвидация нарушений законодательства при приёме на службу в органы внутренних дел.

Принципами функционирования данного механизма являются: 1) принцип всеобщности; 2) комплексный характер и полнота гарантий реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел; 3) принцип эффективности.

6. Роль и место выявленного и обоснованного конституционноправового механизма обеспечения конституционного права на равный доступ граждан к государственной службе состоит в том, что он будет способствовать развитию законодательства, регламентирующего порядок и правила поступления на службу в органы внутренних дел; оптимизации структуры органов и подразделений, наделённых полномочиями в сфере приёма на службу в органы внутренних дел; повышению ответственности должных лиц за формирование состава органов внутренних дел Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что её положения дополняют разделы науки конституционного права, посвященные правам и свободам человека и гражданина. Кроме того, содержащиеся в данном исследовании выводы и предложения могут быть использованы при решении проблем теоретического и прикладного характера, касающихся различных аспектов доступа граждан к службе в органах внутренних дел. Понятийный аппарат конституционного права дополнен рядом авторских уточнений юридических терминов, в том числе, «право на равный доступ к государственной службе», «юридические гарантии права граждан на равный доступ к государственной службе», «конституционно-правовой механизм реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел».

Полученные в ходе работы над диссертацией научные результаты могут быть востребованы и использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, в работе общественных правозащитных организаций, в правореализующей практике органов внутренних дел, в учебном процессе образовательных организаций в ходе преподавания таких юридических дисциплин, как «Конституционное право» и «Г осударственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации».

Степень достоверности и апробация результатов диссертационного исследования. Достоверность полученных результатов обуславливается обширной теоретической, нормативной и эмпирической базой, а также применением комплекса апробированных методов исследования, в том числе, проведенным автором анализом судебной практики и результатов социологического опроса по методике, разработанной диссертантом. Основные положения работы нашли своё отражение в двадцати двух публикациях диссертанта, обсуждались на кафедре конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России.

Концептуальные выводы и предложения диссертационного исследования были апробированы в процессе участия автора в научно-представительских мероприятиях, в частности в IV международной научно-теоретической конференции адъюнктов и докторантов «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России в контексте современных научных исследований» (Санкт-Петербург, 26 апреля 2012 г.); во II Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного государства и права» (Санкт- Петербург, 16 апреля 2013 г.); в межвузовской научно-практической конференции «Человек. Культура. Общество. Право» (к 20-летию со дня принятия Конституции Российской Федерации) (Санкт-Петербург, 20 ноября 2013 г.); в международной научно-практической конференции по политологии «Россия и современный мир: вызовы и угрозы политического развития» (Санкт-Петербург, 11 - 12 сентября 2014 г.); в международной научно-практической конференции «Право в современном мире: вопросы теории, истории и практики» (Санкт-Петербург, 26 марта 2015 г.).

Результаты диссертационного исследования внедрены в образовательный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России; в деятельность УРЛС ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, а также Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы, приложения.