§ 1.2. Становление и формирование законодательства, регулирующего доступ к государственной службе в России и других государствах
Современное отечественное законодательство, регулирующее равный доступ граждан к службе, есть результат длительной эволюции правовых источников, которые определяли последовательность поступления на службу (государеву службу) в разные исторические стадии существования нашего государства.
Изучение процесса становления законодательства, которое регулирует доступ к службе в России, есть важная для нас научная задача, решение которой возможно посредством использования исторического подхода. Особое место среди специальных подходов, которые используются в рамках обозначенного метода, имеет метод периодизации социальных процессов и явлений. Содержание указанного подхода, в общем, состоит в изучении в пределах определенного временного отрезка ситуации в рассматриваемой области по выбранным параметрам изменений конкретного социального и других процессов и явлений, непосредственно связанных с данным[65].
Необходимость периодизации продиктована важностью установления характера динамики изучаемого процесса, определения его базовых особенностей, тенденций и закономерностей. Правовой наукой разработана процедура периодизации. В рамках процедуры периодизации выделяют такие стадии, как: 1) выбор и обоснование характеристик (параметров) исторического процесса изменения законодательства, определяющего порядок доступа к службе; 2) анализ информационной базы, отражающей этот социальный процесс, с использованием выбранных характеристик; 3) выявление характера динамики избранных параметров, отбор по каждому хронологическому отрезку монотонных и скачкообразных колебаний; 4) формирование картины динамики избранных параметров в общей совокупности, установление взаимосвязей и взаимообусловленностей данных характеристик на протяжении всего изучаемого массива времени; 5) определение, а также разграничение периодов (этапов) становления и формирования законодательства, регулирующего доступ жителей нашей страны к службе.
Первая стадия включает установление номенклатуры критериев оценки изучаемого явления и занимает одно из важнейших мест в периодизации, так как чёткое определение критериев помогает увеличить эффективность всего процесса. Применительно к нашему исследованию она подразумевает, что для изучения процесса становления и развития законодательства, которое регулирует доступ к службе важно выработать ряд критериев, которые в совокупности будут как можно более полно характеризовать рассматриваемый процесс.
В юридической науке уже используется ряд таких критериев, а также принципов, по которым можно осуществить их выбор. Во-первых, совокупность критериев должна, в первую очередь, отражать глубокую сущность исследуемого явления. Во-вторых, разного рода критерии связаны между собой, дополняют друг друга. В-третьих, критерии представляют собой однопорядковые признаки исследуемого явления, а не просто разномасштабные. В-четвертых, определенные критерии, в свою очередь, подразделяются на критерии второго порядка и более частные. В-пятых, смысловое содержание критериев сохраняется на протяжении всего исследуемого периода и не должно претерпевать изменений. В-шестых, лучше, чтобы та сторона явления, которую отражает и которому соответствует конкретный признак, была представлена на всех стадиях изучаемого временного массива. По мнению авторов, сформулировавших приведенные принципы, они носят универсальный характер и могут быть применены при исследовании любых процессов, имеющих хронологическую протяженность, а не обязательно для тех, которые являются только предметом историко-правового анализа[66].
Критериями, посредством которых возможно изучение процесса изменения законодательства, определяющего порядок доступа к службе, являются особенности социально-политического строя; характер и масштабы заимствования Российским государством правовых установлений в области доступа к службе, выработанных и апробированных в других странах; нормы и источники права, принципы, которые регламентируют доступ различных контингентов населения к службе; государственная деятельность в области обеспечения доступа к службе.
На 2-ой стадии следует осуществить анализ информационной базы, отражающей этот процесс, посредством выбранных критериев. Источником необходимых сведений будут нормативно-правовые документы, издаваемые за весь период существования нашего государства, в тексте которых отражается порядок и условия доступа определенных категорий общества к государственной службе (государевой службе). Третий этап представляет собой выявление характера динамики избранных параметров, установления в рамках каждого хронологического отрезка монотонных и скачкообразных изменений. Кроме того, колебания параметров следует учитывать на протяжении всего массива времени, который подвергается изучению. Четвертый этап состоит в производстве интегральной оценки динамики избранных характеристик и параметров в общей совокупности для выявления взаимосвязей данных характеристик в объеме всего массива времени[67]. Пятый и заключительный этап состоит в определении и разграничении периодов изменения законодательных основ, регламентирующих доступ к службе.
Изучая динамику процесса становления и развития законодательства о государственной службе и опираясь на приведенные выше критерии, можно подразделить исследуемый процесс на следующие периоды.
Допетровский период (с принятия «Русской правды» до начала XVIII в.). В рассматриваемый период происходит становление так называемой «государевой службы», управление было выделено уже в самостоятельную сферу деятельности, выделяется такая категория населения, как дружинники. Другими словами, это часть населения, участвующая в войнах, а также в управлении княжеством и хозяйством князя[68], которая, по сути, выполняла определенные функции управления государством. Впоследствии, в качестве отдельного контингента выделяется категория населения под названием «служилые люди». Этот слой населения формируется в рамках института под названием «государев двор». В XIV - XV веках в ходе формирования целостного российского государства происходил процесс объединения воедино дворов, находящихся на периферии с дворами московских великих князей.
Высокопоставленные должности в аппарате государства, как правило, замещались представителями боярства, исходя из такого признака? как знатность рода. Высшими государственными служащими были титулованные бояре. Представители нетитулованных родов занимали низшие посты. Регулирование проблем прохождения службы (назначения на должность, предоставления жалования и т. д.) осуществлялось на основании определенного законодательного акта, так называемого Разрядного приказа, принятого Иваном Грозным в XVI столетии [69].
В допетровский период государственная служба не имела четких правовых основ, скорее, она носила, по словам Страховского, патримониальный характер[70].
Система замещения должностей, при которой существенного значения не имели профессиональные качества кандидата, весьма негативно сказывалась на качестве государственного управления. Необходимы изменения и новые преобразования государственной системы, основанные на твердой правовой основе.
Можно сказать, что в допетровскую эпоху сформировались предпосылки для последующего становления и развития института службы в последующие периоды становления российской государственности, и в том числе аппарата управления государством[71].
Период существования Российской империи и Временного правительства (с появления в 1722 г. «Табеля о рангах» и до 1917 г.). Общеизвестно, что в нашем массовом сознании укоренился стереотип, согласно которому все благие и большие начинания в истории связывают с именем Петра I. В полной мере это касается и государственной службы. Проведенные Петром I реформы в области службы определили ее нормативное оформление. В этот период появляется термин «государственная служба»[72].
Реформы Петра I в области государственной службы зачастую связывают с изданием «Табеля о рангах всех чинов», среди которых воинские чины всегда выше по чину других - придворных или статских[73]. Указанный законодательный акт создавался в период с 1719 по 1722 г.[74].
Этот нормативный акт заложил основы формирования в России единой государственной службы и сыграл огромную роль в истории становления государственной службы.«Табель о рангах» подразумевает несколько одновременно существующих рангов для службы, а именно: военная и гражданская, а также придворная. Каждый вид службы имел три иерархические, параллельно существующие ступени (всего 14). Табель состояла из двух частей. В 1-й части Табели имеется перечень государственных должностей. Здесь впервые в истории госслужба чётко разделяется на военную и гражданскую. 2-я часть Табели включает в себя 19 пунктов, в них имелись разъяснения указанного документа, устанавливались основополагающие государственной службы нашего государства, определялись порядок и условия совместительства одним государственным служащим нескольких должностей, предусматривался алгоритм замещения должностей и деятельности служащих. Подробно описан процедурный порядок присвоения того или иного чина[75].
По словам известного историка В.О. Ключевского, «произошли весьма серьезные преобразования в вопросах отношения сословного положения лица, которое несет службу, к служебному чину. Во-первых, данный чин предопределяется самой принадлежностью лица к какому-либо слою служебного класса, который обладает определенной долей известности; теперь же приобретение чина вводило в состав высшего класса, независимо от происхождения» [76]. Для усложнения перехода так называемых «подлых» классов в вышестоящие классы Петр I в Указе от 31 января 1724 г. установил, чтобы в секретари не определяли не из дворянства, так как они могли потом идти выше - в асессоры и советники[77].
Наследники Петра I постоянно улучшали механизм, посредством которого регламентировалась процедура ограниченного допуска представителей тех контингентов населения российского государства, которые представляли низшие классы. Эти усовершенствования, прежде всего, были направлены на ограничение доступа к дворянству для лиц из низших сословий.
Подтверждением тому были законодательные акты этого периода отечественной истории. В этом контексте нужно назвать Указ Екатерины II от 1790 г. и Указ Павла I от 1797 г. Приведённые акты в некоторой степени подвели итог происходящему в течение всего XVIII века обрамления Табели в части, касающейся прохождения и госслужбы.Продвижение по службе в анализируемый период осуществлялось за счет выслуги лет. Досрочное повышение в карьере было скорее исключением, чем правилом. В случае особых заслуг перед российским государством по личному решению монарха возможен был перевод в высший класс. По принципу выслуги лет государственный служащий мог достичь 5-ого класса. Представление на более высокий пост производилось исключительно по воле императора[78].
Далее важными нормативными актами в дореволюционный период развития законодательства является Свод Уставов, который был учрежден в 1832 г. и включал в себя 3 книги - Своды: 1) по определению от правительства; 2) по выборам; 3) о единовременных пособиях и пенсиях[79]. Кроме того, к нормативно-правовым актам дореволюционного периода также относится Положение о порядке производства в чины по службе[80] [81], которое было принято в 1834 г. Позже в 1896 г. был учрежден Свод Уставов о службе гражданской4. Завершение периода развития государственной службы Российской империи связывают с изданием 11 (23) ноября 1917 г. декрета ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», а также с принятым 16 декабря 1917 г. декрета СНК «Об уравнении всех военнослужащих в правах»[82]. Советский период (с 1917 г. до 1991 г.). «Конституционно-правовая история СССР переполнена мифологией про будто бы признававшиеся и гарантированные политические права»[83]. Следует отметить, что в этот период принцип равенства при замещении должностей не смог получить своего нормативного закрепления. Советский законодатель лишь формально предусматривал принцип равноправия, согласно которому провозглашалось «равноправие граждан общества с учётом их национальной и расовой предрасположенности, в различных областях жизни человека (государственной, культурной, хозяйственной и т. д.) выступает в качестве основного непреложного закона. А соответственно, ограничение прав граждан (как прямое, так и косвенное) либо установление каких-либо дополнительных преимуществ для них, с учётом их принадлежности к определенной нации, расе, а также провозглашение так называемой «расовой или национальной исключительности» караются согласно закону»[84]. Государственная служба в указанный период позиционировалась как обычная трудовая деятельность. Об этом свидетельствуют все термины и значения госслужбы, приведенные в исследованиях советских учёных-юристов. Так, И.Н. Пахомов давал следующую дефиницию: «государственная служба в Советском государстве - это не что иное, как работа в аппарате государства, соответствующим образом оплачиваемая, при этом данная деятельность находится под четким контролем и руководством Совета депутатов в целях построения общества, основанного на коммунистических началах»[85]. Манохин позиционировал государственную службу советского образца как неотъемлемый элемент (составную часть) деятельности государства по правовому регулированию состава органов государства и иных учреждений, а также деятельности личного состава, направленной на практическое осуществление задач выстраивания социалистического общества и коммунистического государства[86]. При этом государственными служащими «считались граждане Советского государства, которые осуществляли свою трудовую деятельность в различных организациях, являющихся государственными, при этом данные категории граждан занимали соответствующие должности в таких организациях по назначению, на основании проведенных выборов или в ином порядке, который был установлен правовыми актами. Они наделялись целым комплексом должностных полномочий, а соответственно и действовали по прямому поручению самого государства в целях реализации задач, которые перед ним стояли, за определенное денежное вознаграждение» [87] При осуществлении нормотворческой деятельности в Советском Союзе не было принято ни одного существенного нормативного акта, который бы непосредственно регулировал эти отношения. Хотя сама идея создания общесоюзного закона была, но по идеологическим причинам он даже не разрабатывался. Государственный аппарат формировался в основном из членов РКП (б), а затем КПСС, при отборе кадров определяющими были факторы социального происхождения и преданности целям партии. При приёме на службу в государственные органы и учреждения действовал так называемый «номенклатурный принцип». Крайняя политизация и идеологизированный характер служебной деятельности были основными факторами неравенства при поступлении советских граждан на службу в государственных учреждениях и организации. Вместе с тем, регулирование служебных правоотношений в части, касающейся доступа к службе в госучреждениях, советским законодателем осуществлялось. В связи с этим, стоит упомянуть несколько нормативных актов из советского законодательства: Постановление Совнаркома РСФСР «Об ограничении совместной службы родственников в Советских учреждениях»[88], которое было принято 27 июля 1918 г.; Декрет Совнаркома РСФСР «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях»[89], принятый 21 декабря 1922 г.; Постановление Совнаркома РСФСР «Об изменении Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»[90], принятое 16 апреля 1933 г.; а также Постановление Совмина РСФСР от 21 августа 1972 г. № 510 «Об изъятиях из правила об ограничении совместной службы родственников»[91]. Постсоветский период (с 1991 г. по 2003 г.). После распада Советского Союза объективной необходимостью становится построение демократического государства, способного перевести экономику на рыночные основы, трансформировать социальную сферу. Тем самым государство нуждалось в построении эффективной и рациональной системы госслужбы, таким образом, понятно, что без преобразований правового характера именно в сфере государственной службы достичь этих целей не представлялось возможным. В связи с этим интересной представляется точка зрения А.В. Оболонского, согласно которой вокруг преобразований госслужбы ряд лет лежала скрытая борьба между двумя направлениями. Первая тенденция сводилась к осуществлению псевдореформы, которая заключалась в минимизации практических изменений или даже осуществления шага назад путём предания максимальной легитимности привилегированному статусу бюрократической корпорации. Вторая предполагала под собой подлинную модернизацию администрации, формирование её нового типа, отвечающего нынешним потребностям страны и грядущим вызовам времени[92]. В постсоветский период развития России весь процесс становления законодательства проходил в скрытой борьбе, и поэтому, на наш взгляд, его целесообразно исследовать в контексте преобразований государственной службы и её нормативного обеспечения. Сообразно с этим, рассмотрим постсоветский этап становления и формирования законодательства, регулирующего доступ граждан к службе, начавшейся в период активных социально-политических преобразований в России. После отстранения КПСС в начале девяностых годов появляется вакуум в работе с кадрами государственного аппарата. Следствием исчезновения инфраструктуры организационно-кадровой работы, созданной партийными органами, являлся стихийный характер развития корпуса служащих[93]. В этой ситуации возникла необходимость появления государственного органа, который занимался бы именно проблемами государственной службы. Тем самым, был создан Департамент государственной службы РСФСР (Постановление Совета Министров РСФСР № 16 от 23 ноября 1991 г. (официально не опубликовано). По прошествии нескольких дней был издан Указ Президента РСФСР № 242, который подразумевал реорганизацию центральных органов управления РСФСР[94]. В нём указывается на создание Главного управления по подготовке кадров при Президенте (Роскадры, иными словами). Позже было утверждено Положение о Главном управлении по подготовке кадров при Правительстве (Постановление Правительства от 6 марта 1992 г. № 145 (в ред. от 04.09.95 г.)[95], которым была определена структура, а также задачи и права данного органа. Образование этого государственного органа заложило правовые, финансовые и кадровые предпосылки для осуществления масштабной деятельности в государственной службе. К заслугам его работников относят создание концепции деятельности специального государственного органа, а также грамотно сформулированные задачи, которые перед ним стоят. Среди них: создание и осуществление на федеральном уровне политики по осуществлению госслужбы нашего государства; выработка и обеспечение государственной политики в сфере кадров; создание и преобразование правовой базы[96]. Но, несмотря на непродолжительный период своего существования с деятельностью Роскадров вполне обосновано связывают первую реальную попытку реформирования и формирования правового обеспечения службы. Принимаемые нормативно-правовые акты[97] и законодательные инициативы[98] того времени были свидетельством необходимости в развитии института государственной службы в современных социальных и политических реалиях. Активно шла подготовка авторских законопроектов, проводилось первое и пока единственное в истории России научно-практическое совещание по проблемам государственной службы. Здесь приняли участие представители министерств и ведомств, научных организаций и учебных заведений, а также работники Роскадров. В середине июня 1992 г. был проведён международный семинар по вопросам развития госслужбы с привлечением большого числа учёных, кроме того, в нём приняли участие работники государственных органов. Как пишет Г.В. Атаманчук, наметился комплексный метод процессов развития службы нового образца, отвечающий потребностям и запросам государственного строительства в новых общественно-политических реалиях. Положения законопроекта (в случаи их осуществления) способствовали становлению госслужбы как общественно-юридического института. Следует отметить, что такие идеи имеют в себе большой позитивный и преобразующий потенциал[99]. Отметим, что развитие государственной службы связывают с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ. В этом случае, правовая база, которая регулирует служебные правоотношения, приобретает новые конституционные основания. Основной закон становится фундаментом для формирования законодательства, которое регулирует отношения, связанные с доступом граждан к службе. Важную роль в становлении госслужбы получил Указ Президента от 22 декабря 1993 г. № 2267[100]. По сути, это был первый подзаконный нормативный акт, относящийся к регулированию государственно-служебных отношений в условиях новой России. В нём получила своё юридическое закрепление и развитие госслужба как институт федерального уровня; понятие служащего на федеральном уровне; основополагающие начала (принципы), на которых основывается служба, а именно такой принцип, как «наличие равного доступа граждан к службе, отталкиваясь от их личных способностей, а также уровня профессиональной подготовленности без учета дискриминации»; права и обязанности участников служебных правоотношений; порядок прохождения службы. Но в большей степени затрагивались статусные проблемы госслужбы. Кроме того, по-прежнему действовал обычный трудовой наём, характерный для государственной службы советского образца (ст. 7). Конституцией РФ было предусмотрено, что основы госслужбы должны регулироваться федеральным законодательством. Тем самым, нужно было принять на федеральном уровне самостоятельный законодательный акт, устанавливающий основы публичной службы нашего государства в условиях новых общественно-политических реалий. Правотворческая работа по созданию общего законодательного акта в области регулирования отношений на госслужбе активизировалась в начале 1994 г. в то время, когда депутатами Государственной Думы инициируется создание ФЗ «Об основах государственной службы РФ», доктрина которого вытекала из вышерассмотренного Положения. В результате был принят Федеральный закон № 119-ФЗ [101]. Вступление в силу рассматриваемого нормативного акта имело большое значение для становления законодательства о госслужбе. Было законодательно определено понятие самой госслужбы (ст. 2), понятие должности в этой сфере (ст. 1), на уровне федерального закона получило развитие конституционное положение о равном доступе граждан к ней (ст. 5). Стоит обратить внимание и на ряд недостатков данного закона, среди них: нарушение при его создании правила системного правового регулирования, бланкетно-отсылочный характер его нормативного содержания и, как следствие, противоречия и трудности в доктринальном и правоприменительном толковании. Исследователи вопросов реформирования и преобразований госслужбы, при специфике нормативного содержания указанного выше закона, отмечают его двойственную правообеспечивающую природу. С одной стороны, закон предусматривал вполне демократичные процессы отбора по конкурсу при замещении должностей, в том числе возможность претендовать на более высокую должность посредствам участия в конкурсе, право на выдвижение на вышестоящую должность в соответствии с профессиональными навыками и отличиями, возможность по желанию служащего претендовать на квалификационный разряд, непредвзятую оценку качеств государственного служащего (личных и деловых) согласно принципу компетентности и мастерства на основе процедуры аттестации. Вместе с тем, в некоторых нормах присутствовали положения, не позволявшие реализовать многие материально закреплённые институты несения государственной службы. Принципиальные вопросы, связанные с кадровыми перестановками, всецело были в компетенции начальников государственных структур. Разрешение большей части важнейших для практики правоприменения проблем находились в сфере ведомственного самоуправства. В связи с этим, было понятно, что внедрение в отечественную практику управления и государственной службы положительных сторон «merit system» не представляется возможным. Институт службы того времени имел, скорее, черты патронажной системы с компонентами «spoils system»[102]. Подробнее о зарубежном опыте регулирования сказано далее. По нашему мнению, очевидным было отставание законодательства, регулирующего общественные отношения, от темпов государственно-служебных отношений. Это стало основной причиной отмены ФЗ № 119-ФЗ, но конечно, этому способствовало и несовершенство его нормативного содержания. В современном законодательстве о госслужбе прослеживается системный подход. Более детально регулируются отношения, связанные с доступом граждан к службе. На нём мы остановимся более подробно, характеризуя настоящий период формирования государственно-служебного законодательства. Современный период (с 2003 г. по сегодняшний день). В настоящее время отношения государственно-служебного уровня регулируются комплексом законодательных источников: Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ[103] (о системе государственной службы) и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ[104] (далее - федеральный закон о государственной гражданской службе). Эти законы, согласно Конституции РФ, регулируют юридические и структурные основы работы системы государственной службы Российской Федерации. Кроме этого, сейчас действует Федеральная программа «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)», а также многочисленные законодательные акты, дополняемые ведомственными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы государственной службы. Можно с уверенностью сказать о том, что сегодня в XXI веке осуществление регулирования и контроля за государственно-служебными отношениями в Российском государстве осуществляется на основании ряда нормативно-правовых актов, к которым необходимо отнести: - основной закон Российского государства - Конституцию РФ; - федеральное законодательство, которое раскрывает вопросы государственной службы в России; - различные указы Президента России; -постановления Правительства РФ; - нормативно-правовые акты, которые принимаются федеральными органами исполнительной власти; - нормативно-правовые акты существующих субъектов РФ; - иные нормативно-правовые акты. Основываясь на действующем российском законодательстве можно сказать 0 том, что государственная служба - это деятельность, которая выполняется на профессиональной основе и имеет направленность по реализации перечня полномочий: - Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; - субъектов Российской Федерации; - органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; - лиц, которые занимают конкретные должностные посты, устанавливаемые основным закон Российского государства - Конституцией Российской Федерации, а также рядом федеральных законов, в целях осуществления и реализации полномочий органов государственной власти; - лиц, которые замещают соответствующие должности на основании законодательства субъектов РФ для реализации полномочий государственных органов субъектов РФ (в части 1 статьи 1 «О системе государственной службы.. л»[105]). Среди компонентов дефиниции «государственный служащий» определяющим является выражение государственной воли в функциях последнего, которые, в свою очередь, производны от функций государства. В целях формирования как можно более полного представления о статусе государственного служащего правоведы называют самые различные его элементы[106]. Первым среди них (элементов правового статуса государственного служащего) называют гражданство, в данном случае России. Это вполне объяснимо, поскольку важнейшим требованием к кандидату на замещение должности государственной службы в нашей стране выступает наличие российского гражданства. В Федеральном законе № 79-ФЗ ч. 1 ст. 3 прямо указано, что названный федеральный закон называет госслужбу профессиональной деятельностью исключительно граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы, а положение гражданина России в тексте названного нормативно-правового акта обозначается понятием «гражданин». Гражданство выступает в качестве основного условия пребывания на государственной службе любого физического лица. Так, в Федеральном законе № 58-ФЗ в ч. 3 ст. 10 говорится, что в качестве нанимателя государственного служащего выступает сама Россия, а государственного гражданского служащего в субъекте РФ - сам субъект. На государственною службу в соответствии с действующим российским законодательством могут поступить граждане, которые надлежащим образом владеют языком, признанным в качестве государственного на территории Российского государства, а также достигшие определенного возраста, предусмотренного федеральным законодательством, для прохождения государственной службы. При этом необходимо учитывать, что лицо в целях прохождения государственной службы, должно достигнуть восемнадцатилетнего возраста. Также определены необходимые требования к квалификации кандидата, установленные в ст. 21 ФЗ «О государственной гражданской службе...». В качестве ограничений, которые связывают с несением государственной службы, понимают определенную совокупность запретов, условий, требований, установленных на законодательном уровне, которые определяют рамки поведения для государственного служащего[107]. Существует ряд ограничений, согласно им, гражданин не может быть принят на государственную госслужбу. Так, к таким ограничениям необходимо отнести: - признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным (при вступлении в силу решения суда); - осуждение гражданина к наказанию, исключающему возможность осуществления им полномочий государственной службы, кроме того, в тех случаях, когда имеется в наличии не снятая или, например, не погашенная судимость согласно закону; - отказ лица от прохождения процесса, связанного с оформлением допуска к информации, которая является тайной государства или иная тайна, находящаяся под охраной федерального законодательства; - наличие у лица болезней, которые препятствуют нахождению на государственной службе; - наличие родства с гражданским служащим (родственники); - выход из гражданства нашей страны и, кроме того, в случае, когда приобретено гражданство другого государства; - наличие двойного гражданства (то есть помимо гражданства РФ наличие гражданства другого государства); - предоставление ложных документов или сведений относительно своей личности при поступлении на государственную службу; - непредставление полного объёма сведений, который необходим для поступления на государственную службу, либо предоставление ложных сведений относительно своих доходов и имущественного положения; - непредставление информации, установленной законом или, наоборот, представление ложных сведений об имуществе и доходах, а также об обязательствах имущественного характера; - утрата со стороны нанимателя доверия к гражданскому служащему при несоблюдении с его стороны установленных запретов, а также ограничений, требований, направленных на предотвращение конфликтов, и неисполнение определенных обязанностей, которые установлены для того, чтобы противодействовать коррупционерам, согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[108] и другими федеральными законами; - признание лица не прошедшим военную службу, осуществляемую по призыву, в отсутствие оснований, предусмотренных нормативно-правовыми актами России, согласно заключениям призывной комиссии (кроме граждан, которые прошли данный вид госслужбы на контрактной основе) (в части 1 статьи 16[109]). Достоверность представляемых гражданами сведений о себе в случае поступления на госслужбу в нашем государстве осуществляется на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательства имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»[110] с учетом различного рода изменений согласно Указу Президента РФ от 30 марта 2012 г. № 352[111]. Меры, указанные выше, связаны с выполнением Закона № 273-ФЗ[112] и подробно разъяснены в Указе от 21 сентября 2009 г. № 1065 Президента нашего государства[113]. Процесс поступления на госслужбу может осуществляться в рамках процедуры конкурсного отбора или перемещения по службе. Процедура конкурсного отбора на государственную службу досконально регулируется Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112[114]. Итогом конкурсного отбора является заключение служебного контракта с лицом, принятым на службу, юридическая регламентация которого предусмотрена ст. 23 Федерального закона № 79-ФЗ. При рассмотрении в нашем диссертационном исследовании процесса становления и реформирования законодательства, регулирующего доступ к государственной службе, актуальным является составление обзорного представления об основных законодательных актах, определяющих процедуру поступления на публичную службу в других государствах. С этой точки зрения представляется целесообразным рассмотреть основы правового регулирования института государственной службы в таких странах, как Франция, Германия, США и Великобритания. Французская административная система была для России в некотором роде образцом, недостижимым идеалом упорядоченной государственной организации. Административные системы двух стран имели схожие (с точки зрения внешних черт) особенности. Советские «специалисты по буржуазной государственной службе» в своих подверженных идеологическому влиянию исследованиях чаще всего старались избегать всякого рода аналогий и обстоятельного сравнительноправового анализа[115]. Сегодня доступ к французской государственной службе осуществляется на основе «концепции карьеры». Эта концепция базируется на восприятии государственной службы как специфической, отличающейся от всех других видов деятельности, требующей от человека особенных навыков и качеств, а также всецелой отдачи при служении стране. Параллельно с этим, государственная служба предоставляет служащему уверенность в том, что качественное исполнение им функциональных обязанностей гарантирует последнему достойное финансовое обеспечение и карьерное продвижение по служебной лестнице[116]. Правовую основу статуса государственной службы во Французской Республике составляют Конституция Франции 1958 г., Закон от 13 июля 1983 г., регулирующий правомочия служащих, и Закон от 11 января 1984 г., который содержит положения общего статуса центральной государственной службы. Отметим, что во Франции большое внимание законодателем уделяется правовому регулированию статуса государственных служащих. В структуре государственного аппарата отдельно выделяют чиновников и государственных служащих других категорий. При поступлении на государственную службу используется принцип конкурсного отбора, а также внеконкурсные процедуры отбора кандидатов. Конкурс является гарантией соблюдения принципа равнодоступности службы и обеспечивает пополнение государственного аппарата способными и имеющими необходимую подготовку кадрами. Помимо конкурса используются и другие не связанные с конкурсом процедуры отбора. Среди них можно выделить профессиональные экзамены и произвольный отбор. В целом, государственная служба Франции представляет собой закрытую высокоорганизованную и подробно регламентированную систему, доступ к которой осуществляется на основе принципа карьеры. Перейдём к рассмотрению немецкой государственной службы. Государственная служба Германии прошла эволюционный путь развития, который насчитывает несколько столетий. Изначально на службу в Германии попадали представители прусского офицерского корпуса, связанные с монархом на основе принципа личной преданности и верности. С утверждением 23 мая 1949 г. конституции Германии связано становление и последующее развитие государственной службы. Большую значимость для построения и деятельности публичной службы имеет ч. 2 ст. 33 Конституции страны, которая определяет и законодательно закрепляет равнодоступность государственной службы в исследуемом государстве, тем самым данная норма устанавливает право равного доступа граждан Германии к государственной службе. Рассматривая реализацию права на равный доступ к государственной службе в Германии, необходимо остановиться отдельно на понятии государственного служащего в силу того, что его содержание значительно обширнее установленного в нашей стране. В соответствии с Законом о федеральных служащих в редакции от 27 февраля 1985 г. федеральным служащим выступает лицо, которое состоит в общественно-юридических отношениях службы. Главными действующими законодательными источниками федерального значения, регламентирующими государственную службу в Г ермании, выступают: Общий закон о правах служащих от 1 июля 1957 г. с изменениями от 27 февраля 1985 г.; закон ФРГ от 23 мая 1949 г.; Закон о гражданской службе с изменениями от 24 февраля 1997 г.; Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г., с изменениями от 27 февраля 1985 г.; Положение о прохождении государственной службы от 15 ноября 1978 г., с изменениями от 8 марта 1990 г.; Устав дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.; Закон об окладах служащих от 27 июля 1957 г., в редакции от 21 февраля 1989 г., с изменениями от 6 февраля 1991 г.; Закон о структуре денежного вознаграждения от 21 июня 2002 г.; Указ о вознаграждениях по эффективности и о тарифных ступенях, вступивший в силу с 1 июня 2002 г.[117]. Порядок доступа к государственной службе в ФРГ достаточно подробно отражен в законодательстве этого государства. Возможные кандидаты информируются о наличии вакантной должности в специализированных печатных и интернет-изданиях. Процедура отбора производится в соответствии со способностями и профессиональными достижениями без всякой дискриминации в отношении пола, происхождения, вероисповедания, религиозных или политических взглядов и убеждений. Перед тем, как приступить к освещению проблем осуществления права равного доступа к публичной службе в США, отметим несколько её отличительных черт. Во-первых, американская государственная служба формировалась под влиянием необычного сочетания географических, идеологических и политических факторов, что предопределило её отличие от государственной службы других стран. Во-вторых, в США долгое время не существовало постоянных государственных служащих, все властные полномочия находились в руках выборных лиц и собраний граждан. В-третьих, государством уделяется большое, иногда даже чрезмерное внимание проблеме этики государственных служащих. Поступление на государственную службу в рассматриваемом государстве осуществляется в соответствии с принципом «добыча - победителю». Данный принцип заключался в раздаче постов представителям партии победителя, и, в конечном счете, функционерам избирательной компании президента. По мнению американских исследователей, последствия введения этого принципа были значительными, и в том числе они стали причиной неэффективности государственной службы. Первым правовым документом, регламентирующим порядок допуска жителей США к участию в управлении делами государства, следует считать принятый в 1883 г. Пендлтон-акт. С данным законом связывают начало современной гражданской службы в США. Указанный нормативный правовой акт способствовал ликвидации дискриминационного принципа «добыча - победителю» и вводил принцип учёта деловых качеств кандидатов на должности государственной службы. В развитие Закона Пендлтона был принятый Конгрессом в 1939 г. Закон Хэтча, который ограничивал политическую деятельность государственных служащих. Следующей попыткой изменения порядка доступа кадров на государственную службу стала реформа государственного аппарата 1978 г., которая ввела следующие главные изменения в управлении кадровым составом государственной службы: 1) произошло организационное отделение функции кадровой политики и арбитража по трудовым спорам государственных служащих с нанимателем; 2) введена система регулярной аттестации, предполагающая направленность государственного служащего на достижение реальных результатов в работе и обеспечение учета личного вклада в разрешении общих задач; 3) создаётся новый слой высокопоставленных государственных служащих[118]. Все эти изменения являются свидетельством повышения эффективности и гибкости государственного аппарата и реальным подтверждением так называемой «системы заслуг», заключающейся в наборе и продвижении служащих на основе их деловых и профессиональных качеств. Надо сказать, что в ходе реформирования государственного управления кадровые вопросы государственной службы находятся в центре внимания руководства страны. Так, в 2001 г. опубликована Президентская программа управления, которая одним из своих направлений предусматривала «стратегическое управление человеческим капиталом». В 2002 г. принят Закон о главных уполномоченных по кадровым вопросам, предусматривающий введение в 24 органах федеральной исполнительной власти должности главного уполномоченного по кадрам. В последующем проводились мероприятия по внедрению инновационных инструментов и механизмов для улучшения кадровой политики в США. Завершим рассмотрение процесса становления и формирования законодательства, регулирующего доступ к государственной службе в иностранных государствах, ознакомлением с соответствующей сферой в Великобритании, где организация государственной службы во многом отличается от существующей в нашей стране. Г осударственная служба этой страны больше других государств обходилась без профессиональной деятельности в области государственной службы, в этом заключался «особый путь» её развития. Государственный служащий выступал в качестве «слуги Короны». Другая особенность государственной службы Великобритании была связана со спецификой действующей в этой стране системы обычного права. Несомненно, важным является и то, что государственная служба в этой стране в наибольшей степени отличается от той, которая существует в нашей стране. Однако любая специфика хороша до определенного момента: таковым стал начавшийся в XIX в. процесс реформирования британской административной системы и создания профессиональной гражданской службы. Важно отметить такую особенность государственной службы Великобритании, как ограниченность её нормативно-правовой базы и отсутствие в законодательстве, которое регулирует доступ к государственной службе, единого закона, посвящённого служебным правоотношениям, преобладание в правовом регулировании подзаконных нормативно-правовых актов. В какой-то степени это связано с существованием в Палате общин специального комитета, занимающегося проблемами государственной службы. Подводя итог всему вышеизложенному в параграфе, следует сделать выводы. 1. Применение метода периодизации позволяет выявить наиболее важные тенденции процесса эволюции правового регулирования доступа к государственной службе в России и особенности этого процесса на отдельных этапах отечественной истории. В качестве критериев, при помощи которых возможно подразделить всё время существования государственности в нашей стране на периоды, автором выбраны: исторические особенности социальнополитического строя в России; характер и масштабы заимствования Российским государством правовых установлений в области доступа к государственной службе, выработанных и апробированных в других странах; правовые принципы, нормы, источники права, регламентирующие доступ различных категорий населения к государственной службе; деятельность государства в области обеспечения доступа к государственной службе. Данные критерии позволили выделить пять основных периодов становления и формирования законодательства, регулирующего доступ к государственной службе в России: - допетровский (с принятия «Русской правды» до начала XVIII в.); - существование Российской империи и Временного правительства (с появления в 1722 г. «Табеля о рангах» до 1917 г.); - советский (с 1917 г. до 1991 г.); - постсоветский (с 1991 г. до 2003 г.); - современный (с 2003 г. по настоящее время). 2. При постоянном возрастании актуальности проблемы взаимоотношений государства и общества в сфере доступности государственной службы происходило становление и формирование отечественного законодательства, регулирующего данную сферу отношений. Оно прошло длительный путь эволюционного развития в рамках вышеуказанных периодов истории России. У истоков правотворческой деятельности Российского государства в данной области лежат правовые нормы, содержавшиеся в специальном Разрядном приказе, утвержденном Иваном Грозным. В Указе Екатерины II 1790 г. и Павла I от 1797 г. и последующих законодательных актах прослеживалась тенденция к постепенному расширению контингента лиц, допускаемых к несению государственной службы. Однако после 1917 г. произошло законодательное воплощение правовых принципов советского государства в области доступа к государственной службе. Административно-командная система управления страной низвела регулирование служебных отношений лишь к установлению ограничений и запретов при поступлении на государственную службу, не предусматривая при этом права на равный доступ к государственной службе и механизма его реализации. В настоящее время развитие законодательства, регулирующего доступ к государственной службе, в значительной мере соответствует современным тенденциям правоустановительной деятельности Российского государства. 3. Формирование современного отечественного законодательства, регулирующего доступ к государственной службе, характеризуется значительной динамикой. Нормативно-правовая база стала более развитой вследствие увеличения количества нормативно-правовых актов и качества их нормативного содержания. Вместе с тем, в качестве перспективной задачи развития законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений, можно выделить необходимость отражения в нём специфики видов государственной службы. 4. Рассмотрев процесс развития законодательства ряда зарубежных стран, можно придти к выводу о том, что накопленный этими государствами опыт законотворчества в сфере обеспечения доступа к государственной службе является весьма ценным для нашего государства, находящегося на начальном этапе развития современных демократических стандартов государственной службы. Автором были подвергнуты анализу доступные ему источники информации с тем, чтобы определить, что из зарубежного опыта может быть использовано при решении сегодняшних проблем, связанных с реализацией конституционного принципа равенства при замещении должностей государственной службы в нашем государстве. Соискатель пришел к выводу о том, что наиболее эффективно обеспечивает равный доступ к государственной службе принятая во Франции «концепция карьеры», суть которой сводится к тому, что приём на государственную службу находится под пристальным вниманием надзирающих государственных органов и институтов гражданского общества. В том случае, если кандидат поступает на публичную службу, то он, как правило, остаётся на ней всю трудовую деятельность и постепенно поднимается по ступеням карьерной лестницы. Достижения рассмотренных зарубежных стран в области доступа к государственной службе, несомненно, должны быть учтены и использованы при совершенствовании отечественного законодательства в рассматриваемой сфере. По убеждению автора настоящего исследования, установление конституционной природы исследуемого в диссертации конституционного права невозможно без рассмотрения специфики конституционного регулирования права граждан на равенство при доступе к госслужбе применительно к отдельным её разновидностям.