<<
>>

§ 3.1 Проблемы действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод

Закрепление дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в законодательстве субъекта Российской Федерации является важным шагом на пути обеспечения конституционных прав и свобод.

Наличие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего дополнительные гарантии прав и свобод, показывает необходимость и значимость регулирования соответствующих общественных отношений на территории субъекта Российской Федерации. Вместе с тем нормативное закрепление дополнительных гарантий прав и свобод не может являться единственным критерием действенности данных дополнительных гарантий. В связи с этим А.С. Мордовец писал: "Факт законодательного установления, закрепления системы юридических гарантий еще не свидетельствует о "качестве" обеспечения прав человека" .

Выявление реальной, а не потенциальной, эффективности действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод позволяет системно увидеть те проблемы, которые сопутствуют процессу реализации конституционных прав и свобод на территории субъекта Российской Федерации. Кроме того, познание эффективности действия дополнительных гарантий [223] конституционных прав и свобод представляет собой и научный интерес, поскольку обогащает знания о самой правовой категории.

Для определения критериев оценки эффективности действия дополнительных гарантий прав и свобод необходимо обратиться к практике правоприменения норм, закрепляющих данные дополнительные гарантии. Именно правоприменительная практика позволяет реально оценить значимость нормативного материала, устанавливающего дополнительные гарантии, для реализации конституционных прав и свобод на территории субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что вопросы эффективности той или иной деятельности, в том числе и действия гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина, находят отражение в юридической литературе.

Еще в советское время Синюкова Т.В. писала, что неэффективность имеющихся гарантий порождает неустойчивость правоотношений, может влечь ущемление прав, невыполнение обязанностей, нарушения социалистической

229

законности .

В юридической литературе имеется множество работ, посвященных проблемам эффективности объективного и субъективного права.

Например, антропологический срез познания тех или иных правовых явлений все чаще находит отражение в правовой литературе. Так, С.А. Жинкин исследовал эффективность права с позиции его антропологического измерения .

Н.В. Витрук рассматривает эффективность действия правового статуса личности, при этом актуальным направлением исследования ему видится: выявление содержания эффективности, гарантий (условий) ее повышения, критериев и показателей оценки, измерения и определения путей ее повышения в современных условиях[224] [225] [226].

В данном отношении также примечательны исследования Б.С. Эбзеева о показателях эффективности действия правового статуса личности, о гарантиях и условиях эффективности действия конституционных норм о правах и свободах, об общих условиях (факторах, предпосылках) эффективности правового, в том

232

числе конституционного, регулирования в целом .

Несмотря на многоаспектность понимания эффективности права, были научные работы, в которых предприняты попытки определить эффективность действия юридических гарантий. В частности Синюкова Т.В. под эффективностью гарантирующего механизма понимает соотношение действительного результата действия гарантий с поставленными перед ними целями, которые выступают основными критериями оценки его работы .

В целом можно констатировать, что определение критериев оценки эффективности действия права или юридических гарантий представляет собой достаточно сложный и противоречивый процесс. В данной области знания нет единого мнения, а лишь выделяется множество факторов, так или иначе влияющих на эффективность .

Наиболее распространенной является теория понимания эффективности деятельности с позиции соотношения цели и результата.

Нередко в данную формулу включают также "средства" или "законные средства" . Применительно к практике осуществления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных субъектами Российской Федерации, представляется важным выделение цели установления дополнительных гарантий, а также познание реального результата их действия. Как известно, высшей ценностью в Российской Федерации являются [227] [228] [229] [230]

человек, его права и свободы (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Соответственно цель установления любых гарантий реализации прав и свобод есть воплощение в действительность указанной конституционной нормы. Проблема видится в том, что процесс достижения наивысшей степени осуществления конституционных прав и свобод невозможно обозначить временными рамками и, более того, количественными показателями. Думается, что процесс совершенствования реализации конституционных прав и свобод - это постоянный процесс развития как самих конституционных прав и свобод, так и соответственно гарантий их реализации. В таком случае познание эффективности действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод необходимо осуществлять с позиции динамических характеристик.

Эффективность действия дополнительных гарантий прав и свобод необходимо исследовать в контексте сравнительного анализа правового состояния возможности реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина до установления дополнительных гарантий и после их установления.

Конечно, представляется достаточно сложным проследить динамику изменения правового состояния возможности реализации конституционных прав и свобод в зависимости от установления конкретной дополнительной гарантии, закрепленной субъектом Российской Федерации. Вместе с тем в рамках системы государственного управления предпринимаются попытки ранжировать субъекты Российской Федерации в зависимости от достижения определенных количественных показателей своей деятельности.

В частности статьей 26.3.2 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[231] предусмотрена оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по перечню показателей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 года № 548 "Об оценке эффективности деятельности органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации" . Данный Указ Президента Российской Федерации еще не успел заработать в полную силу, поскольку не приняты методики расчета показателей, в нем предусмотренных. До данного Указа действовал Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации" . В настоящее время практика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации строится именно на показателях, установленных Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199.

Данными показателями являются, в числе прочих: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; численность населения; оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; уровень безработицы в среднем за год; смертность населения; объем инвестиций в основной капитал.

Безусловно, что действие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных субъектами Российской Федерации, оказывает прямое влияние на указанные показатели и в конечном итоге эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует об эффективности действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод.

Так, показатель объема инвестиций в основной капитал свидетельствует о создании условий для привлечения инвестиций в экономику субъекта Российской Федерации посредством принятия государственных программ, способствующих повышению инвестиционной привлекательности региона, посредством снижения административных барьеров и совершенствования механизмов поддержки инвестиционной деятельности.

В данном случае можно вести речь об [232] [233] эффективности дополнительных гарантий реализации конституционных экономических прав, установленных субъектом Российской Федерации.

Показатель численности населения или коэффициент миграции представляет собой комплексный показатель, характеризующий деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в различных сферах жизнедеятельности: демографическая политика, уровень жизни населения, экологическая обстановка и т.д. В рамках данных сфер жизнедеятельности осуществляется реализация в первую очередь социально-экономических конституционных прав и свобод. Субъекты Российской Федерации реализуют меры, направленные на стимулирование рождаемости населения, поддержку семьи, материнства и детства, а также принимают меры к сокращению безработицы.

Показатель смертности населения непосредственно влияет на политику субъектов Российской Федерации в области охраны здоровья и, таким образом, указывает на эффективность действия дополнительных гарантий реализации конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Вышеуказанные показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в равной степени отражены как в ранее действовавшем Указе Президента Российской Федерации, так и в принятом в ноябре 2017 года. Вместе с тем в Указе Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 года № 548 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" имеются и новые показатели, например показатель "доля жителей субъекта Российской Федерации, столкнувшихся с проявлениями коррупции".

Установление такого показателя оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации считаем своевременным, поскольку в настоящее время одним из главных направлений правовой политики государства является борьба с проявлениями коррупции в обществе.

С момента принятия Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и

239

проектов нормативных правовых актов" прошел достаточно длительный период времени, за который субъекты Российской Федерации смогли накопить определенную практику его реализации.

Одной из проблем действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных субъектами Российской Федерации, не способствующих их эффективному осуществлению является отсутствие учета положений указанного Федерального закона при формулировании дополнительных гарантий. Так, при установлении дополнительных гарантий реализации прав и свобод субъекты Российской Федерации допускают отсутствие сроков, условий или оснований принятия решений; пользуются чрезмерным подзаконным нормотворчеством и иными способами нарушают методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"[234] [235].

Решением Саратовского областного суда от 25 мая 2015 года заявления Андреева А.В., Грузиновой Ю.В., Генераловой О.С., Корнилаева А.А. удовлетворены и признаны противоречащими федеральному законодательству (в том числе Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов") и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу отдельные положения Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года № 123-3СО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области", а апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2015 года № 32-АПГ15-5 данное решение оставлено без изменения.

Другой пример показывает практику субъектов Российской Федерации в части чрезмерного подзаконного нормотворчества при установлении дополнительных гарантий реализации прав и свобод. Решением Самарского областного суда от 24 августа 2017 года частично удовлетворено административное исковое заявление о признании не действующими отдельных положений постановления Правительства Самарской области от 6 августа 2008 года № 308 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, условий и сроков ее внесения за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области". Данное решение Самарского областного суда поддержано апелляционным определением Верховного Суда Российской

Л л 1

Федерации от 16 января 2018 года № 46-АПГ17-28 . В рамках данных судебных

процессов установлено нарушение подзаконным актом Закона Самарской области.

Безусловно, несовершенство нормативного закрепления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод со стороны субъектов Российской Федерации способствует проявлению коррупции при осуществлении применения таких норм права и не свидетельствует об их эффективной реализации, а, как следствие, влияет на оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом следует отметить, что сама методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных [236] правовых актов и проектов нормативных правовых актов" носит достаточно абстрактный характер, ее положения предоставляют правоприменителю высокую степень усмотрения. В этой связи необходим разумный компромисс между усмотрением субъекта Российской Федерации при формулировании дополнительной гарантии и собственно учетом положений вышеуказанной методики. Примечательна практика Верховного Суда Российской Федерации, в рамках которой формируются основы такого компромисса[237] [238].

Другой проблемой эффективного действия дополнительных гарантий реализации прав и свобод, установленных субъектом Российской Федерации, является необходимость отражения в дополнительных гарантиях адресного характера мер социальной поддержки при их пересмотре. Статистика увеличения роста (с 2013 по 2016 год в среднем по Российской Федерации с 10,8 процента до 13,5 процента ) доли населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации, учитываемого при оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, свидетельствует о необходимости поддержки соответствующего населения, поскольку реализация конституционных прав и свобод данной категорией населения достаточно затруднительна.

Федеральная правовая политика с 2014 года начала основываться на повышении адресности социальной поддержки граждан, для достижения максимального эффекта оказания которой из бюджетов всех уровней следует

основываться на критерии нуждаемости граждан при предоставлении дополнительных гарантий прав и свобод. Данные идеи нашли отражение в бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13 июня 2013 года "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах"[239] [240], а также Федеральном законе от 21 декабря 2013 года № 371-ФЗ "О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.3-1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" . Соблюдение принципа адресности в деятельности субъектов Российской Федерации по сохранению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан обозначило проблему соотношения конституционных ценностей. Так, С.Э. Несмеянова отмечала: "Принципу правового государства, предполагающему формальное равенство, противопоставлен принцип социального государства, политика которого должна быть направлена на обеспечение социально незащищенных и создание для них больших гарантий"[241]. Субъектам Российской Федерации приходится самостоятельно решать проблему такого соотношения. Субъекты Российской Федерации в условиях дефицитов бюджетов стали анализировать, предоставляемые меры социальной поддержки, и сокращать число граждан их получающих с учетом критерия нуждаемости. Данному подходу в формулировании дополнительных гарантий способствует и ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой указывается на необходимость соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств. В таком случае сокращение мер социальной поддержки в отношении отдельных категорий граждан должно привести к уменьшению доли населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации. Судебная практика реализации соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

поддерживает указанную тенденцию региональной правовой политики . Вместе с тем сокращение мер социальной поддержки в отношении отдельных категорий граждан снижает уровень их обеспеченности и возможности реализации отдельных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Такое сокращение мер вызывает недовольство населения и не способствует увеличению ряда показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом в законодательстве и правоприменительной практике пока не выработано единое понимание нуждаемости и соответственно адресности, предоставляемых мер государственной поддержки. В таких условиях субъекты Российской Федерации самостоятельно решают указанную проблему.

Отдельной проблемой эффективного действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных субъектами Российской Федерации, следует считать формальный характер их закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации. Данная проблема имеет многоаспектный характер.

1. В условиях дефицита бюджета субъекты Российской Федерации стали закреплять в региональном законодательстве нормы, приостанавливающие действие отдельных дополнительных гарантий реализации прав и свобод. Законотворческая практика приостановления дополнительных гарантий стала носить постоянный характер. Приостановление как средство законотворческой техники позволяло с формальной стороны утверждать о наличии соответствующих дополнительных гарантий конституционных прав и свобод на территории субъекта Российской Федерации, но в действительности дополнительные гарантии не подлежали реализации. Так, в Омской области длительное время были приостановлены меры социальной поддержки работникам [242]

учреждений культуры[243]. Безусловно, право приостановить действие отдельных положений законодательства у субъектов Российской Федерации имеется, но практика такого законотворчества свидетельствует о попытках приостановить даже те дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод, необходимость действия которых предусмотрена федеральным законодательством[244]. Считаем, что приостановление положений

законодательства как способ законотворческой техники не должен носить постоянный характер, а временное приостановление положений Закона должно быть обоснованно в первую очередь условиями развития субъекта Российской Федерации и не вводить в заблуждение население. В ином случае возможно нарушение конституционного принципа подрыва доверия граждан к закону и действиям государства.

2. Другим аспектом указанной проблемы действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, установленных субъектами Российской Федерации, является отсутствие порядка реализации закрепленной в законодательстве субъекта Российской Федерации дополнительной гарантии. Отсутствие порядка реализации дополнительной гарантии придает ей формальный характер, в связи с чем она не подлежит осуществлению на территории субъекта Российской Федерации. Об эффективности действия такой дополнительной гарантии говорить вообще не приходится.

Ряд субъектов Российской Федерации в законах установили административную ответственность за нарушение тишины и покоя граждан. Например, в ст. 37 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года № 52-ОЗ (ред. от 03.11.2017) "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" , ст. 1.1 Кодекса Тюменской области об административной ответственности от 27 декабря 2007 года № 55 (ред. от 20.12.2017) предусмотрена ответственность за нарушение тишины и покоя граждан в определенное время. Данные правонарушения совершаются в области общественной безопасности и общественного порядка. Учитывая характер правонарушений, время их совершения, а также необходимые действия, которые следует предпринять для их пресечения, полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях за нарушение тишины и покоя граждан целесообразно возложить на органы внутренних дел (полиции). Вместе с тем для такого возложения необходимо заключить соглашение между высшими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. По объективным причинам органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации не могут составлять протоколы об административных правонарушениях за нарушение тишины и покоя граждан, но позиция федерального центра требует для заключения вышеуказанного соглашения закрепление полномочий по составлению протоколов за органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Такое закрепление происходит в законодательстве субъектов Российской Федерации формально, только в целях заключения соглашения. Например, в ст. 5.1 Кодекса Тюменской области об административной ответственности от 27 декабря 2007 года № 55 полномочиями по составлению протоколов о правонарушениях за нарушение тишины и покоя граждан наделены должностные лица, уполномоченного органа [245] [246] государственной власти Тюменской области, осуществляющего региональный государственный жилищный надзор. Но в той же статье установлено, что указанные положения Кодекса вводятся в действие только после заключения соответствующего соглашения с федеральным органом. А, как уже отмечалось, по данному соглашению полномочия по составлению протоколов будет у органов внутренних дел (полиции). Таким образом, отдельные положения Кодекса Тюменской области об административной ответственности представляются нереализуемыми. Более того, практика заключения таких соглашений по субъектам Российской Федерации весьма мала. А как следствие протоколы за нарушение тишины и покоя граждан во многих субъектах многие годы вообще не составляются при формальном наличии в законодательстве субъектов Российской Федерации такой дополнительной гарантии конституционных прав и свобод граждан.

Кроме того, важно и содержание самой нормы, закрепляющей дополнительную гарантию. Так, ст. 3.13 Закона г. Москвы от 21 ноября 2007 года

252

№ 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" установлена ответственность за нарушение тишины и покоя граждан с 23 часов до 7 часов утра. Вместе с тем из обращений граждан к Уполномоченному по правам человека г. Москвы следует, что данное время не учитывает интересы многих категорий граждан (инвалиды, дети), в связи с чем анализ указанной ситуации позволяет сделать вывод о недостаточной эффективности действия данной дополнительной гарантии конституционных прав и свобод на территории г. Москвы. Соответствующие материалы направлены в Мосгордуму на рассмотрение Уполномоченным по правам человека в г. Москве .

Таким образом, в целях эффективного действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных субъектами Российской Федерации, содействующих повышению [247] [248] оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо гарантии наполнять конкретным содержанием и обеспечивать порядок их осуществления.

Данные примеры свидетельствуют об эффективности действия дополнительных гарантий и влияют на достижение количественных показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем в случае определения низких показателей можно утверждать о неэффективности действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод и необходимости выявления, учета, рассмотрения и преодоления проблем их действия.

Следует отметить, что федеральным законодательством предусмотрена оценка эффективности деятельности органов только исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данная деятельность обеспечивает единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом формирование системы дополнительных гарантий реализации прав и свобод в субъекте Российской Федерации обеспечивается всей совокупностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В такой ситуации нельзя всю ответственность за неэффективное осуществление дополнительных гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина возлагать на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Также нельзя говорить об эффективности действия дополнительных гарантий без обращения к результатам деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. В связи с этим необходимо Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дополнить статьей, согласно которой Президент Российской Федерации установит показатели оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области осуществления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных субъектами Российской Федерации.

Помимо проблем неэффективного действия дополнительных гарантий, в конечном итоге выражаемых в количественных показателях, существуют и качественные критерии эффективности действия дополнительных гарантий.

Например, ранее мы указывали на принципы установления и действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод (адекватности, системности и стабильности). Конечно, нарушение этих принципов установления и действия дополнительных гарантий реализации приведет к определенным проблемам их осуществления и соответственно к неэффективности их действия.

Нарушение принципа адекватности приведет к отсутствию дополнительной гарантии как таковой, нарушение принципа системности не позволит проявиться кумулятивному эффекту действия дополнительных гарантий реализации, принцип же стабильности, если будет нарушен, то в обществе может зародиться отношение недоверия граждан к соответствующим дополнительным гарантиям и к деятельности государственных органов, что в значительной мере затормозит их осуществление.

Учитывая законодательную и правоприменительную практику установления дополнительных гарантий, можно выделить ряд качественных критериев оценки эффективности действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации.

1. Дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина должны устанавливаться субъектами Российской Федерации в соответствии с направлениями правовой политики Российской Федерации.

В современной юридической литературе имеется множество работ, посвященных вопросам правовой политики. Правовая политика в условиях развития федеративных отношений имеет несколько уровней своего проявления.

Но в любом случае правовая политика это целостный комплекс мероприятий, направленный на достижение государством основополагающей цели, которая связанна с формированием правомерного поведения, когда внутренними регуляторами индивидуального, коллективного и общественного поведения на сознательно-волевом уровне выступает общественная полезность, основанная на соизмерении собственных интересов с интересами общества и государства в целом . Как стратегию деятельности государства в сфере правового регулирования понимает правовую политику Л.Н. Берг[249] [250]. Таким образом, правовая региональная политика, заключающаяся в установлении дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, не соответствующая направлениям правовой политики Российской Федерации, неизбежно будет являться камнем преткновения для осуществления правовых реформ как на уровне Российской Федерации в целом, так и в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Имеется множество положительных примеров принятия субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, соответствующих направлениям правовой политики Российской Федерации. В частности в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года[251] отмечалась необходимость разработки мер, посвященных преодолению демографического кризиса. Указывалось на опыт отдельных субъектов Российской Федерации в решении данных проблем, в том числе путем предоставления земельных участков бесплатно семьям при рождении третьего ребенка для строительства жилого дома или дачи. Данные направления правовой политики нашли свое отражение в законотворческой практике субъектов Российской Федерации .

Вместе с тем в практической деятельности возникают и проблемные вопросы, от решения которых зависит соответствие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, установленных субъектами Российской Федерации, направлениям правовой политики Российской Федерации.

Например, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 года № 1380 "О вопросах установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" вносились изменения в Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" . Данными изменениями вводился ряд повышающих коэффициентов к нормативам потребления коммунальных услуг с различным временным периодом своего действия. Цель данных изменений, очевидно, заключалась в том, чтобы стимулировать граждан, у которых нет приборов учета как индивидуальных, так и общедомовых, на установку соответствующих приборов учета.

Вместе с тем законодательством субъектов Российской Федерации предусматриваются льготы по оплате коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Данные льготы являются дополнительной гарантией реализации конституционного права на социальное обеспечение. В рамках процедуры предоставления данных льгот выделяются две категории граждан: граждане, которые оплачивают коммунальные услуги по индивидуальным приборам учета и граждане, которые оплачивают коммунальные услуги по нормативам потребления [252] [253] [254] коммунальных услуг. С позиции конституционного принципа равенства и те и другие граждане должны быть равны при предоставлении соответствующих льгот субъектом Российской Федерации. В связи с этим, если граждане, которые оплачивают коммунальные услуги по индивидуальным приборам учета, полностью освобождаются от такой оплаты, то и граждане, которые оплачивают указанные услуги по нормативам потребления коммунальных услуг, также должны быть полностью освобождены от такой оплаты, несмотря на повышающие коэффициенты к нормативам потребления коммунальных услуг.

Между тем в случае освобождения граждан, которые оплачивают коммунальные услуги исходя из соответствующих нормативов с учетом повышающих коэффициентов, от данной оплаты, стимулирование граждан к установке приборов учета, являющееся одним из направлений государственной политики Российской Федерации, достигнуто не будет. В результате в таком случае можно будет вести речь о неэффективности государственной политики Российской Федерации в целом.

2. Наличие юридико-технического несовершенства норм федерального законодательства обусловливает отсутствие определенности в вопросе полномочий субъекта Российской Федерации по установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления находят отражение как в юридической литературе, так и в законотворческой практике Российской Федерации[255]. В законодательстве Российской Федерации процесс разграничения полномочий носит перманентный характер. Вместе с тем в законодательстве встречаются правовые положения, которые однозначно не могут быть интерпретированы на предмет принадлежности полномочий по установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. И данное юридико-техническое несовершенство норм восполняется правоприменительной практикой.

Так, согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данные гарантии являются дополнительными гарантиями реализации конституционного права на местное самоуправление. Вместе с тем редакция закона такова, что не отрицается возможность установления таких гарантий как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровне организации публичной власти.

Кроме того, согласно той же статье Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. И в данном случае также нет определенности в вопросе компетенционной природы указанных гарантий.

В свою очередь отсутствие четкости в решении данной проблемы позволяет трактовать отдельным органам публичной власти данные отношения совершенно по-разному. Одни считают, что без соответствующего закона субъекта Российской Федерации установление муниципальными образованиями соответствующих гарантий не имеет достаточных правовых оснований. Другие, развивая эту мысль, приходят к выводу, что установление таких гарантий есть удел муниципальных образований и в связи с этим в законах субъектов Российской Федерации можно прямо указывать на необходимость такого установления за счет средств муниципальных образований. Третьи полагают, что сам закон субъекта Российской Федерации может установить данные гарантии непосредственно, поскольку муниципальные образования безусловным правом на установление указанных дополнительных гарантий не обладают[256].

В конечном итоге проблема юридико-технического несовершенства норм федерального законодательства и возможности субъекта Российской Федерации по закреплению дополнительных гарантий находит отражение в правоприменительной практике России. В частности апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 8 июня 2016 года № 83-АПГ16-2[257] установлено право органов местного самоуправления вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе устанавливать правила исчисления таких выплат, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей. При этом как утверждает Верховный Суд Российской Федерации указанные вопросы могут быть урегулированы нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

3. Значительное количество дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод субъектом Российской Федерации устанавливаются в форме подзаконного нормативного правового акта. В основном это связано с необходимостью оперативного принятия и внесения изменений в систему дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Например, в Законе Омской области от 4 июля 2008 года № 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан"[258] определена компетенция Губернатора Омской области и Правительства Омской области по установлению мер социальной поддержки категорий граждан, не предусмотренных Кодексом, а также дополнительных мер социальной поддержки категорий граждан, предусмотренных Кодексом, и порядок предоставления таких мер социальной поддержки. Указанные меры социальной поддержки являются дополнительными гарантиями реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение. Безусловно, подзаконное нормотворчество обладает рядом преимуществ административного характера.

Вместе с тем нельзя не учитывать, что закон субъекта Российской Федерации обладает высшей юридической силой в системе законодательства субъектов Российской Федерации, он принимается в особом порядке, в рамках которого существует возможность учесть интересы всего населения субъекта Российской Федерации через реализацию соответствующих форм народного представительства. Закон как форма нормативного правового акта обладает рядом свойств обеспечивающих стабильное действие его положений. Подзаконный нормативный правовой акт в меньшей степени отражает принцип стабильности действия дополнительных гарантий и учет интересов населения при их закреплении.

4. Нестабильная финансово-экономическая основа деятельности субъектов Российской Федерации.

В разные периоды времени, в том числе в определенной степени и в настоящее время, в России наблюдается финансово-экономический спад развития на фоне нестабильной общественно-политической обстановки в мире. Кроме того, ряд реформ федерального уровня в литературе оценивается неоднозначно с точки зрения влияния на доходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, показателен пример с введением в 2012 году института консолидированных

групп налогоплательщиков, налогообложение которых негативно отразилось на формировании доходов бюджетов субъектов Российской Федерации[259].

Данные обстоятельства оказывают влияние на финансовую составляющую, как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Более того, значительная часть субъектов Российской Федерации получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета, в силу чего во многих полномочиях ограничена. Одним из таких ограничений является необходимость направления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации на заключение (а в случае если по состоянию на 1 января 2017 года доля общего объема долговых обязательств субъекта Российской Федерации составляет более 75 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2016 год либо в бюджете субъекта Российской Федерации доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, - на согласование) проектов законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (проектов нормативных правовых актов о внесении изменений в указанные акты), направленных на увеличение расходов на оказание мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, до их принятия (утверждения) органами государственной власти субъектов Российской

Федерации[260].

В таких условиях вести речь о самостоятельной политики в области установления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина субъектам Российской Федерации достаточно проблематично. Встают вопросы об оптимизации уже действующей системы дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод, в том числе об отмене ряда таких гарантий.

Согласно пункту 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации не имеют право устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Новыми расходными обязательствами зачастую и являются дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод. При этом доля таких субъектов Российской Федерации в общем числе всех субъектов Российской Федерации значительна.

В данных обстоятельствах примечательна позиция Верховного Суда Российской Федерации. Например, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 2 декабря 2015 года № 83-АПГ15-15[261] Закон Брянской области от 28 декабря 2005 года № 102-З "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Брянской области" признан недействующим с момента вступления решения суда в силу. В основаниях такого признания лежит не дотационность региона, а дефицитность его бюджета и невозможность исполнения ряда взятых на себя обязательств. Вместе с тем даже федеральный бюджет дефицитный и само по себе это обстоятельство (дефицитность бюджета) не может лежать в основе того или иного решения.

Действующая система распределения финансовых ресурсов между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации характеризуется чрезмерной вертикализацией отношений. В условиях, когда у субъектов Российской Федерации отсутствует финансовая возможность обеспечить собственные расходные обязательства, сложно устанавливать дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории. В связи с этим единственная возможность обеспечивать собственные расходные обязательства существует за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Но, предоставляя межбюджетные трансферты, федеральные органы государственной власти диктуют свои условия их осуществления. Дефицитность бюджетов субъектов Российской Федерации не позволяет отказаться от данных межбюджетных трансфертов. Зачастую, осваивание федеральных средств требует принятия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод. В таких условиях говорить о самостоятельном волевом решении субъектов Российской Федерации представляется проблематичным.

Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года № 1042 "Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации"[262] предусмотрено предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации.

При этом под региональной программой понимается ведомственная целевая программа субъекта Российской Федерации, утверждение и реализация которой осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, и (или) подпрограмма (мероприятие) государственной программы субъекта Российской Федерации, предусматривающие возмещение затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей и организаций, осуществляющих производство аминокислот для комбикормов, соответственно на организацию производства и переработку произведенной сельскохозяйственной продукции и на организацию производства аминокислот для комбикормов по направлениям расходования средств, определяемым Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Региональные программы отбираются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации исходя из следующих критериев: наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления участникам региональных программ из бюджета субъекта Российской Федерации средств, источником финансового обеспечения которых является субсидия; наличие в региональной программе мероприятий, предусматривающих техническую и технологическую модернизацию подотраслей сельского хозяйства или производств.

Таким образом, принятие региональной программы и принятие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего порядок и условия предоставления участникам региональной программы из бюджета субъекта Российской Федерации финансовых средств, является дополнительной гарантией реализации конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Вместе с тем принятие таких актов субъекта Российской Федерации предопределено политикой Правительства Российской Федерации.

Более того, погоня за финансовыми ресурсами порой приводит к игнорированию особенностей развития соответствующей территории, к установлению дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод без учета других дополнительных гарантий реализации, тем самым нарушается принцип системности их установления. Дополнительные гарантии

реализации конституционных прав и свобод в этом случае представляют собой хаотически установленные меры вне связи с существующими реально общественными отношениями.

5. Дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина не должны носить временный характер.

В частности в периоды предвыборной деятельности те или иные меры социальной поддержки либо принимаются, либо их действие пролонгируется. Существенным обстоятельством является тот факт, что такие дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод имеют временной интервал своего действия. В таких условиях говорить о стабильном действии дополнительных гарантий реализации не приходится. Более того, после проведения выборной кампании могут быть приняты не популярные решения об отмене соответствующих дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод.

Аналогичные меры могут быть приняты ко дню, имеющему общегосударственное или региональное значение, например, день Победы в Великой Отечественной войне или день города.

Использование дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в течение короткого временного интервала, создает в обществе протестную реакцию, поскольку не способствует поддержанию доверия граждан к закону и действиям государства, воспринимается как обман и подкуп населения.

Конечно, не все дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод, ограниченные временным интервалом действия, могут обладать признаками неэффективности.

Например, Законом Омской области от 25 сентября 2014 года № 1660-ОЗ "Об отдельных вопросах государственного регулирования тарифов" установлен льготный тариф отдельным категориям граждан в случае, если изменение размера совокупной платы граждан за коммунальные услуги, рассчитанное с учетом [263] экономически обоснованных тарифов на коммунальные услуги, превышает предельные (максимальные) индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги. Указанный Закон Омской области действует по 30 июня 2018 года. Скорее всего, к этому времени должна исключиться возможность превышения изменения размера совокупной платы граждан за коммунальные услуги над предельными (максимальными) индексами изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

Таким образом, познание эффективности действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектом Российской Федерации, должно осуществляться с учетом как количественных, так и качественных показателей оценки эффективности действия дополнительных гарантий. Необходим баланс между указанными системами оценки эффективности действия дополнительных гарантий, поскольку качественные показатели порой требуют одних условий реализации конституционных прав и свобод, а количественные совершенно других.

Например, в качественном выражении временные дополнительные гарантии реализации прав и свобод не обеспечивают стабильный характер их предоставления, не обусловливают постоянство правового статуса человека и гражданина, в связи с чем не могут считаться эффективными в долгосрочной перспективе. В количественных же показателях временные дополнительные гарантии реализации прав и свобод могут сформировать положительную оценку деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем могут вполне восприниматься эффективными в краткосрочной перспективе.

Адресный характер предоставляемых мер социальной поддержки способствует их отмене в отношении отдельных категорий граждан и не может считаться эффективным предоставлением дополнительных гарантий, поскольку снижает количественные показатели социального обеспечения в субъекте Российской Федерации. Изначально адекватное же предоставление мер социальной поддержки действительно нуждающимся категориям граждан свидетельствует об их эффективном предоставлении.

Субъект Российской Федерации самостоятельно должен находить точки соприкосновения между качественными и количественными показателями. И когда в полной мере качественные показатели эффективности действия дополнительных гарантий будут сопутствовать повышению количественных показателей, можно будет вести речь о подлинной эффективности действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных субъектами Российской Федерации.

<< | >>
Источник: Чуклин Александр Владимирович. Дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск - 2018. 2018

Еще по теме § 3.1 Проблемы действия дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод:

  1. 3. Конституционные права ребёнка. Система конституционных гарантий прав и свобод ребёнка
  2. § 1.1 Понятие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
  3. §1.2 Принципы установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
  4. §1.3 Классификации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
  5. § 2.2 Особенности нормативного закрепления дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
  6. § 3.2 Направления совершенствования правового регулирования отношений, связанных с установлением дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод
  7. 1.2. Современные подходы в исследовании сущности конституционных прав и свобод человека и гражданина в условиях модернизации правовой системы России
  8. 2.1. Понятие, признаки и структура организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  9. 2.3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина
  10. 2.4. Органы местного самоуправления в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  11. 2.5. Международно-правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в условиях интеграции России в мировое сообщество
  12. 3.2. Особенности правового регулирования организации и деятельности полиции по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: современное состояние и динамика развития
  13. § 1. Информирование избирателей как гарантия реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации
  14. § 2. Предвыборная агитация как гарантия реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации
  15. § 1.1 Понятие дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых субъектами Российской Федерации
  16. §1.2 Принципы установления субъектами Российской Федерации дополнительных гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -