§ 1.1. Право граждан на равный доступ к государственной службе в Российской Федерации: понятие и содержание

Вопрос о понятии и содержании конституционного принципа равенства граждан при замещении должностей государственной службы играет большое значение для становления правового государства и общества в нашей стране.

Большая часть исследователей относит право равного доступа к государственной службе к политическим правомочиям личности, что свидетельствует о партипационной^[7] сущности этого права. Представляется, что это конституционное право способствует приобщению граждан нашего государства к участию в управлении государственными делами и укреплению публично-правовой природы государственной службы.

По мнению М.В. Баглая, данное демократическое право очень важно для предотвращения бюрократизации государственных структур и превращения их в самодовлеющую силу, оторванную от народа. При равном доступе граждан к государственной службе возможна нормальная ротация чиновничества и допущение его превращения в касту^[8]. Равнодоступность государственной службы для граждан нашего государства позволяет предотвращать или, по крайней мере, ограничивать бюрократизацию государственной власти и предоставлять государственному аппарату новые здоровые силы^[9].

Особое место в становлении института государственной службы и основ государственности занимает Конституция РФ. Основной закон поставил в центр жизнедеятельности общества, наряду с другими острыми вопросами, проблему обеспечения прав граждан в сфере государственной службы. Именно в этот период начинает интенсивно формироваться самостоятельная нормативно - правовая база, регулирующая правоотношения в области публичной службы. В Основном законе Российской Федерации получили своё развитие положения международных актов о доступе к государственной службе^[10].

Установленный Конституцией нашего государства принцип равенства при доступе к государственной службе, положенный в основу исследуемого права, состоит в том, что граждане нашего государства вправе требовать возможности поступления на любую должность государственной службы без всякой дискриминации в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Данный принцип исходит из положения ч. 2 ст. 19 Основного закона нашей страны, которым предусмотрена гарантия равенства прав и свобод личности и гражданина (это не зависит ни от пола, ни от расы, ни от национальности, ни от должностного положения или места жительства, убеждений и других обстоятельств). Важно отметить, что перечисленные в ч. 2 данной статьи дискриминирующие обстоятельства не могут претендовать на абсолютность. К примеру, не вызывает сомнений необходимость владения государственным служащим государственным языком. Такое требование представляется полностью оправданным и не должно расцениваться как дискриминирующее. Однако в юридической литературе можно встретить мнение о том, что владение государственным языком как одно из условий для занятия государственной должности является достаточно спорным^[11].

Сфера государственно-служебных отношений является одной из тех существенных областей, где запрещена дискриминация. Под дискриминацией обычно понимают неоправданное различие в правах и обязанностях человека по определенному признаку (расе, национальности, полу, религиозным убеждениям и т. д.). Неоправданное различие в государственно-служебных отношениях заключается в том, что представитель нанимателя не может объективно обосновать, чем вызваны различия в отношении к лицам, претендующим на участие в государственно-служебных отношениях. Иными словами, почему отношения со стороны нанимателя при приёме на государственную службу к одному лицу лучше, а к другому хуже. Отметим, что под дискриминацией не может пониматься разное отношение как таковое. Об этом явлении возможно говорить только в том случае, когда различие ничем не подкреплено.

Принцип равного доступа к государственной службе находит своё отражение также и в отраслевом законодательстве о государственной службе^[13]. Провозглашение равного доступа граждан к государственной службе вовсе не предполагает его автоматического осуществления. Доступность для граждан государственной службе на равной основе является юридической возможностью, но ещё не его осуществлением.

Далее хотелось бы остановиться и на аспекте, связанном с реализацией исследуемого конституционного права в контексте подходов, принятых в административном и трудовом праве, к определению отраслевой принадлежности правового регулирования государственно-служебных отношений. В юридической науке нет единства относительно определения отраслевой принадлежности правового регулирования государственно-служебных отношений, возникающих при осуществлении права равного доступа граждан к публичной службе.

Представители административно-правового подхода^[14] считают, что предусмотренное Конституцией Российской Федерации право на равный доступ к государственной службе нельзя считать формой осуществления права на труд. А.А. Г ришковец отмечает, что для современного этапа развития

государственности в нашей стране справедливым будет сказать о том, что право на равенство граждан при доступе к государственной службе не следует называть формой осуществления права на труд, оно представляет собой самостоятельную форму реализации конституционного права на участие в управлении государственными делами. В связи с этим, выглядит вполне закономерным тот факт, что в Основном законе нашего государства право на свободный выбор трудовой деятельности и право на равенство граждан при доступе к государственной службе предусмотрены разными статьями федеральной Конституции^[15].

Противоположного мнения придерживаются приверженцы подхода к регулированию государственно-служебных отношений, принятого в трудовом праве^[16].

Заслуживает внимания интересное мнение С.Е. Чаннова: становясь участниками государственно-служебных отношений, гражданине параллельно осуществляют возможность свободно выбрать трудовую профессиональную деятельность и право равного доступа к публичной службе^[18]. Поэтому вполне справедливым будет высказать следующее предположение. При определении отраслевой принадлежности правового регулирования государственно-служебных отношений, возникающих при осуществлении равного доступа граждан к публичной службе, можно говорить об одновременном регулировании этих отношений как трудовым, так и административным правом.

Другая проблема, возникающая при реализации данного конституционного права, состоит в том, является ли государственная служба осуществлением лишь субъективного права гражданина и определяется исключительно его совестью, усердием и порядочностью. Можно также поставить вопрос о том, выражается ли данное конституционное право, как пишет Н.М. Казанцев, совокупностью трёх модусов публичного права: народное право на общие или публичные дела; народное право на государственные публично-юридические инстанции, государственного аппарата и государственной службы как совокупности материально-процессуальных инстанций разрешения этих дел; народное право участвовать в ведении (в рамках института государственной службы) и разрешения дел государства как народных общих дел^[19]. В связи с этим, уместно привести точку зрения профессора Г.В. Атаманчука. Согласно его подходу, в государственной службе определяющим является не право на равенство между отдельно взятыми гражданами к государственной службе, а обеспечение посредством несения государственной службы и исполнения соответствующих обязанностей, прав и свобод большинства граждан, которые не имеют непосредственного отношения к несению государственной службы^[20].

Позволим себе не согласиться с мнением известного ученого, поскольку полагаем, что при таком понимании сущности государственной службы нарушается баланс ее субъективно-личностных и публично-правовых начал. Как нам представляется, ясность в этом вопросе вносит мнение Председателя Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькина. Он отмечает, что, являясь воплощением свободы гражданина в политической сфере, право участвовать в управлении делами государства характеризует не только субъективные правопритязания, связанные с наличием возможности для граждан индивидуально воздействовать на происходящие в государстве процессы, но и общественную значимость, и публичную потребность в устойчивой и действенной системе построения публичной государственной и муниципальной власти. При этом данное право включает в себя два сущностных компонента: субъективно-личностный и публично-правовой. В их соотношении во многом проявляются не только статусные параметры гражданина в политической области, но и общественно-юридическая природа этой сферы общественных отношений. Из этого вытекает важная юридическая характеристика права граждан на доступ к службе: обладая качествами субъективного и одновременно публичного политического права, оно может получать реализацию как на индивидуальной, так и на коллективной основе^[21].

Существуют и другие проблемы, связанные с реализацией рассматриваемого права. Так, Е.Н. Ламанов справедливо указывает, что проблемы осуществления равного права граждан нашей страны на доступ к публичной службе связаны с низким уровнем развития институтов гражданского общества, посредствам которых могло бы быть обеспечено правомочие личности на профессиональную компетентную работу по реализации компетенций государственных и муниципальных органов^[22]. Представляется, что исследуемое конституционное право может быть обеспечено посредствам логически спланированной федеральной политики в области регулирования служебных правоотношений в части, касающейся допуска к публичной службе.

В наиболее полной мере роль и значение рассматриваемого конституционного права можно выявить лишь в том случае, если рассмотреть его в совокупности с другими правами и свободами человека и гражданина, закрепленными в Конституции России. Известный ученый-юрист Н.И. Матузов, сравнивая разные виды прав и свобод личности, вполне справедливо указывает на то, что среди всех правомочий человека и гражданина наибольшее развитие за весь период демократических преобразований в нашем государстве получили именно политические права и свободы^[23]. Тем не менее, право равного доступа при замещении должностей публичной службы в сравнении с другими правами и свободами указанной группы не имело столь серьезного развития^[24], а также не стало объектом пристального внимания правоведов^[25].

При изучении связей данного права с другими конституционными правами и свободами следует остановиться на основных понятиях, характеризующих исследуемую область. Такими понятиями являются «права», «свободы», «человек», «гражданин», имеющие определенные различия. Как отмечает А.В. Малько, «права человека по своей природе являются универсальной категорией, которая представляет собой возможность осуществлять пользование различными существующими благами, а также условиями безопасного, свободного существования личности во всем обществе в целом»^[26]. По словам М.В. Баглая и Б.Н. Габричидзе, «конституционные права и свободы - это наиболее значимые и необходимые для человека и гражданина права и свободы, именно посредством них происходит раскрытие естественного состояния свободы, а соответственно они получают высшую защиту со стороны государства»^[27].

Применительно к своей юридической природе понятия «права» и «свободы» в значительной степени похожи. Различие между данными понятиями в достаточной мере условно. И то, и другое означают вероятность в определенном виде и мере свободно выбирать вариант поведения - ведущий правовой компонент каждого права и свободы^[28]. Однако анализ законодательства свидетельствует, что термин «свобода» подчеркивает более обширные возможности индивидуального выбора, не определяя итоги этого выбора^[29].

Отличия человека от гражданина при рассмотрении их в качестве обладателя прав и свобод вполне убедительно показано в тексте Основного закона нашей страны. Права и свободы человека принадлежат всем контингентам населения нашего государства, а именно: гражданам, иностранным гражданам, лицам без гражданства. Круг носителей прав и свобод в Конституции России обозначается различными словами, такими как: «лицо», «каждый», «все»^[30]. При этом, когда речь идёт о политических правах и свободах статьи Основного закона, прямо на это указывают^[31].

Классификация прав и свобод человека и гражданина проводится на основе самых различных классификационных оснований, и эти классификации направлены на достижение различных целей. Так, по генерационному основанию они могут быть причислены к поколениям прав и свобод. Под этим явлением принято понимать периоды становления и формирования разного рода представлений о сущности, содержании и механизмах осуществления прав и свобод^[32]. Другим традиционным критерием деления прав и свобод выступает содержательная часть последних. По этому классификационному основанию все правомочия личности подразделяют на гражданские, политические, экономические, социальные и культурные. Также права и свободы человека и гражданина классифицируют по сфере лиц, обладающих правом или свободой. В упрощенном виде данный метод состоит в разделении их на две группы: «права человека» и «права гражданина». Первым видом прав снабжены все без исключения физические лица, вне привязки их к гражданству (подданству) той или иной страны, вторым - исключительно граждане нашего государства^[33].

Вопреки тому, что принято считать, что право на доступ к службе является составным элементом политических прав граждан Российской Федерации, оно имеет тесную связь с социальными правами. Реализация этого права позволяет более широким слоям населения получать возможность поступления на государственную службу и, тем самым, создаёт благоприятные условия для их социального развития.

Под конституционным правом на равенство при доступе к госслужбе следует понимать право любого человека, имеющего гражданство России, на вступление с органами государства в служебные отношения, при реализации которого у граждан возникает возможность на профессиональной основе и без ограничений дискриминационного характера практического участия в управлении государственными делами. Данное конституционное право в его ценностной и формально-юридической объективизации можно рассматривать как фундаментальную политическую и социальную ценность (благо), открывающую возможность каждому гражданину практически участвовать в управлении делами государства, реализовать личностный потенциал и его социальное развитие. Также оно может пониматься и истолковываться в качестве самостоятельного компонента конституционной аксиологии и как составная часть общей совокупной конституционной аксиологии.

Поэтому нормативную модель права на равный доступ к государственной службе, содержащуюся в Основном законе нашей страны, необходимо рассматривать в ограниченном и полном смыслах. В ограниченном смысле это право закреплено в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ посредством конституционноправового императива, отражающего, по сути, принципы формирования и реализации государственно-служебных отношений. В полном смысле конституционную модель равного доступа к публичной службе можно представить как многомерную юридическую конструкцию, обеспечивающую рассмотрение и реализацию полномочий личности в сфере государственной службы во взаимосвязи с фундаментальными конституционными ценностями, закрепленными в статьях 2, 7, 13, 14, 17, 18, 19, 21, 26, 28, 29, 30, 31, 32 (ч. 1, 2, 5), 62, 71,72 Конституции Российской Федерации.

Под юридической конструкцией исследуемого правового явления мы понимаем идеализированную конструкцию, в которой отражается внутреннее, порой, весьма непростое построение регламентированных нормами

конституционного права общественных отношений, складывающихся в сфере осуществления принципа равнодоступности публичной службы. Как и любая модель, юридическая конструкция, по словам А.Ф. Черданцева, - это явление, которое можно представить как примитивный грубый образ правоотношений^[34]. Из этого следует, что конституционная модель рассматриваемого права выступает упрощённым, огрублённым образом отношений равнодоступности

государственной службы. Определить содержание понятия права равенства к государственной службе для граждан нашего государства может помочь установление содержания понятий его составляющих.

Первым из таковых является понятие «служба». Оно может иметь различную смысловую нагрузку в зависимости от контекста, в котором он употребляется. В этимологическом словаре службой называют какую-либо специальную область работы с относящимися к ней учреждениями^[35]. Создатели толкового словаря русского языка предлагают, подразумевают под службой деятельность, работу служащего, место его деятельности. Из этого следует, что служащий - «это конкретное лицо, которое осуществляет свою деятельность на основании найма в различных сферах умственного труда, а служить - это соответственно выполнять определенную службу; осуществлять какую-либо деятельность для кого-то, реализовывать чью-нибудь волю, направлять всю свою деятельность для реализации пользы»^[36]. При наиболее широком смысле служба позиционируется как разновидность вознаграждаемой общественно полезной деятельности^[37].

Важно отметить, что в процессе своего труда служащий наряду с профессионально-техническими правилами сталкивается с нормами социальных отношений, в том числе с правовыми нормами. В процессе трудовой деятельности служащего присутствуют правовые отношения. Они выступают характерной особенностью его деятельности. Вступление в социальные отношения, в частности правовые, с субъектами, которые для него являются объектом обслуживания, или, наоборот, с теми, кому он служит, - это особенность статуса служащего^[38].

В литературе встречаются различные виды служебной деятельности и их классификации. Д.Н. Бахрах предлагает классифицировать служебную деятельность исходя из форм собственности того или иного учреждения. По такому признаку указанный исследователь предлагает выделять следующие организации: частные, международные, иностранные и смешанные^[39].

Схожий подход демонстрирует Ю.Н. Старилов. Ученый классифицирует служащих и организации исходя из места, где ими выполняются обязанности. По данному классификационному критерию исследователь выделяет следующих служащих: органов государства, государственных учреждений, муниципальных органов, общественных организаций и объединений, органов управления иностранных и международных учреждений, смешанных организаций^[40].

Ещё один вариант классификации организаций даёт В.М. Манохин. Учёный предлагает делить организации на государственные и негосударственные. В ракурсе данного подхода исследователь предлагает выделять государственную и негосударственную службу. К первому виду он причисляет службу в органах государства и военизированных формированиях. Ко второму виду службы данный автор, в частности, относит муниципальную службу, службу в общественных объединениях и организациях, аппарате политических движений, частных организациях^[41].

Также для целей нашего исследования важно определить содержание термина «государственная служба». Юристами дореволюционной России было сформулировано понятие государственной службы. Так, например, Н. Нелидов отмечал: «государственная служба по своей сущности - это некая совокупность отношений, которые определены правовыми нормами, при этом данный тип отношений существует между самим государством в лице конкретных органов и теми лицами, которые реализовывают в реальности его волю»^[42]. В. Ивановский обозначает госслужбу как «договор, который считается свободным по своей сущности, из него вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к самому носителю публичной власти, для того, чтобы реализовать волю последнего»^[43]. О. Эйхельман под данным явлением рассматривал «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»^[44].

Современный исследователь Н.М. Казанцев определяет госслужбу как «институт, имеющий публично-правовой характер, на которого возложена обязанность осуществлять и обеспечивать должным образом конституции, а также различные существующие законы государства, урегулированный за счет ряда юридических институтов конституционного, административного, трудового, уголовного и бюджетного законодательства, исполняемый гражданином, состоящим в публично-правовом отношении с государством»^[45]. По мнению Ю.Н. Старилова, «в широком смысле государственную службу необходимо рассматривать в качестве должного выполнения органами государства кадровой функции в области управления и практическую деятельность всех лиц, выплата зарплаты которым происходит за счет средств государственного бюджета. Данные лица занимают соответствующую должность на постоянной или временной основе в аппарате органов государства, в том числе законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий»^[46]. По словам А.В. Оболонского, это явление представляется ему в качестве вида трудовой деятельности, заключающегося в практической реализации государственных функций сотрудниками государственных учреждений^[47].

Сущностные и содержательные особенности понятия «государственная служба», как мы полагаем, наиболее отражает определение, которое даёт Г.В. Атаманчук. Согласно позиции названного исследователя данное понятие подразумевает «с одной стороны, практическое, а с другой - профессиональное участие граждан в выполнении различных целей, а также функций государства за счет того, что исполняются различные государственные должности, которые были образованы в органах государственной власти». Для Г.В. Атаманчука это публичный социально-правовой институт, который включает в себя три основополагающих, взаимосвязанных друг с другом элемента: государство, государственный орган и государственную должность^[48].

Несмотря на множественность взглядов на понятие «государственная служба», значение этого термина имеет чёткое закрепление в действующем законодательстве, регулирующем государственно-служебные отношения. Так, для современного законодателя исследуемое понятие имеет следующее определение: «служебная деятельность, которая имеет профессиональный характер, граждан России, направленная на соответствующее обеспечение исполнения ряда полномочий, в том числе самого Российского государства, его органов власти различных уровней»^[49].

Служебная деятельность в рамках публичной службы осуществляется путём замещения различного рода должностей государственного и муниципального управления. В связи с этим принципиально важным является разграничение сходных, но не тождественных понятий «государственная должность» и «должность государственной службы». Государственными должностями являются административные и политические должности высшего уровня, и по смыслу 2 части 1 статьи ФЗ «О системе государственной службы»^[50] они не относятся к государственной службе, и тем самым лица, их занимающие, не имеют статуса государственного служащего. К примеру, к государственным должностям в нашей стране относятся Президент РФ; Председатель Г осударственной Думы РФ и Совета Федерации ФС; Председатель Правительства РФ; федеральный министр; судья Верховного и Конституционного Суда РФ; судья федерального суда; Генеральный прокурор РФ и ряд других^[51].

В нашем диссертационном исследовании мы будем позиционировать государственную службу как одну из важнейших категорий конституционного права^[52]. При этом в понимании государственной службы как категории конституционного права диссертант придерживается взглядов учёных, полагающих, что государственная служба, как конституционная категория, представляет форму осуществления конституционного принципа равенства при замещении должностей публичной службы, которая представляет упорядоченную систему правовых норм, регламентирующих определенную группу сходных между собой правоотношений^[53].

Не вызывает сомнений тот факт, что государственно-служебные отношения относятся к конституционно-правовой материи в части, касающейся реализации и защиты права равного доступа к государственной службе. В связи с этим, представляется правильным мнение А.Ф. Ноздрачева, который отмечает, что если Основной закон нашей страны закрепляет институт государственной службы, то соответственно этому служебные правоотношения с особенным структурным построением обязанностей выступают составным компонентом конституционноправового порядка также, как и конституционные права^[54].

Завершая рассмотрение правового содержания права граждан на равенство при доступе к госслужбе, нельзя обойти вниманием проблему, связанную с обеспечением этого конституционного (муниципального) права в контексте муниципальной службы. Рассмотрим данный аспект регулирования государственно- (муниципально-) служебных отношений.

Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению проблемы доктринального разъяснения и нормативного закрепления в отечественном законодательстве положения о равенстве применительно к муниципальной службе целесообразным видится установление содержания понятий, составляющих анализируемую разновидность службы. Изучение юридической литературы и правовых актов позволяет сформулировать следующие определения:

1) муниципальная служба - деятельность, осуществляемая на профессиональной и регулярной основе, которая предполагает занятие муниципальной не выборной должности;

2) муниципальный служащий - достигшее возраста, установленного муниципально-служебным законодательством, лицо (гражданин РФ или гражданин иностранного государства участника международного договора с нашей страной^[55]), выполняющее обязанности по соответствующей должности муниципальной службы, и вознаграждаемое за данную деятельность.

Вопрос о равном доступе к муниципальной службе имеет большое значение для развития российского муниципального права. Данная проблема особенно актуальна в виду необходимости четкого нормативного закрепления права на равный доступ к муниципальной службе и определения его места и роли в сложном праве граждан нашего государства участвовать в его управленческих делах.

Несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации отдельного принципа равенства применительно к муниципальной службе, исследуемое право закреплено в качестве основного принципа данного вида службы в Законе от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ.

Вышеуказанный закон устанавливает «равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным

объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с

профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего»^[56].

Учитывая вышеизложенное положение, вполне уместным является вопрос идентификации этого права как конституционного, учитывая, что Конституция Российской Федерации^[57] прямо его не предусматривает, в отличие от права на равенство при доступе к госслужбе^[58].

Анализ правовой литературы показывает, что в юридической среде нет единства мнений относительно нормативного закрепления на уровне Основного закона страны права на равенство при доступе к муниципальной службе. Одним из исследователей, указывающих на необходимость такого закрепления, выступает С.Ю. Фабричный. Так, по мнению данного автора, аргументами, свидетельствующими о необходимости дополнения текста Основного закона нашей страны соответствующим положением о равенстве граждан при доступе к муниципальной службе, выступают:

- органы местного самоуправления являются составным компонентом структуры публичных органов власти;

- граждане имеют право на местное самоуправление, гарантированное Конституцией Российской Федерации;

- граждане наделены возможностью претендовать на вакантную должность муниципального служащего^[59].

М.С. Зайцев имеет схожее мнение относительно внесения в текст Основного закона положения о равенстве при доступе к муниципальной службе. Молодой учёный считает, что «было бы нелогичным, с точки зрения установления гарантий прав личности, закреплять возможность доступа граждан к государственной службе без предоставления свободного доступа к муниципальной службе»^[60].

Подобную позицию занимают и авторы Комментария к тексту Основного закона, в котором вполне ясно и логично излагается позиция, согласно которой «под управлением делами государства следует понимать все формы субъективнопубличного властвования в государстве, в том числе на уровне местного самоуправления (муниципального образования) посредством прямого волеизъявления граждан и в пределах полномочий выборных и других органов самоуправления (см. Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П). Как подчеркнул КС РФ, народовластие, будучи одной из основ конституционного строя России, осуществляется и через признанное и гарантированное государством местное самоуправление. Народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность (см. Постановление КС РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П). Взаимодействие правомочий гражданина на участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления отражает диалектику государственных и муниципальных начал в конституционном механизме народовластия, что на конституционнокатегориальном уровне проявляется через понятие «дела государства», включающие, в том числе вопросы местного значения (ст. 130 Конституции)»^[61].

Противоположный подход к вопросу о закреплении на конституционном уровне права на равный доступ к муниципальной службе демонстрирует В.А. Санеев. Учёный в качестве довода к отсутствию необходимости дополнения текста федеральной Конституции положением о равенстве граждан при доступе к муниципальной службе приводит смысловой потенциал 32 статьи как вполне достаточную гарантию осуществления соответствующего права применительно к муниципальной службе без его формально-юридического закрепления в тексте Основного закона. По словам В.А. Санеева, это всё же позволяет говорить о признании государством этого права.

По мнению Е.Е. Подкопьевой, сформулированный в Федеральном законе № 25-ФЗ принцип равного доступа к муниципальной службе полностью соответствует принципу равенства применительно к институту государственной службы, закрепленному в Конституции Российской Федерации. «Понимание принципа формального равенства как критерия правовой природы норм, предложенное проф. В.В. Лапаевой, также подтверждает единый подход к действию данного принципа в рамках институтов государственной и муниципальной службы»^[62].

А.А. Саломатин, сравнивая значимость двух прав на равенство при доступе к службе (соответственно к госслужбе и службе на муниципальном уровне), отмечает, что «право на равный доступ к муниципальной службе имеет такое же принципиальное значение в системе конституционных прав граждан, как и право на равный доступ к государственной службе». Характер местного самоуправления публичный и, несмотря на специфичность осуществления местного самоуправления, не стоит законодательно разделять понятия «государственная служба» и «муниципальная служба»^[63].

Наиболее правильным представляется нам подход тех исследователей, которые предлагают объединить эти два права под одним названием. В литературе можно встретить различные его наименования.

По словам С.Е. Чаннова, «на современном этапе конституционного развития Российского государства более правильным нам видится закрепление права равного доступа граждан к публичной службе, которое бы объединяло и право на доступ к государственной службе, и право на доступ к муниципальной»^[64].

Итак, на основании вышесказанного, следует высказать ряд выводов.

1. Право равного доступа к госслужбе представляет правомочие для всех лиц, имеющих гражданство Российской Федерации, на вступление с органами государства в служебные отношения, при реализации которого у граждан возникает возможность на профессиональной основе и без ограничений дискриминационного характера практического участия в управлении делами государства. Данное право в его ценностной и формально-юридической объективизации можно рассматривать как фундаментальную политическую и социальную ценность (благо), открывающую возможность каждому гражданину практически участвовать в управлении делами государства, реализовать личностный потенциал, а также его социальное развитие. Оно может пониматься и истолковываться в качестве самостоятельного компонента конституционной аксиологии или как составная часть общей совокупной конституционной аксиологии. В ракурсе этого подхода нормативную модель исследуемого права, содержащуюся в Конституции России, следует рассматривать в ограниченном и полном смыслах.

В ограниченном смысле данное правомочие установлено в ч. 4 ст. 32 Основного закона нашей страны посредством конституционно-правового императива, отражающего, по сути, принципы формирования и реализации государственно-служебных отношений. В полном смысле конституционную модель равного доступа граждан к публичной службе следует представлять как многомерную юридическую конструкцию, обеспечивающую рассмотрение и реализацию полномочий личности в сфере государственной службы во взаимосвязи с фундаментальными конституционными ценностями, закрепленными в статьях 2, 7, 13, 14, 17, 18, 19, 21, 26, 28, 29, 30, 31, 32 (ч. 1, 2, 5), 62, 71,72 Конституции Российской Федерации.

2. Существование разных подходов к определению отраслевой

принадлежности правового регулирования государственно-служебных отношений позволяет наиболее глубоко рассмотреть проблему формирования

государственно-правового механизма реализации равного права на доступ граждан к государственной службе. Представляется, что проблема определения отраслевой принадлежности правового регулирования государственно-служебных отношений, возникающих при реализации исследуемого права, может решаться посредствам регулирования обозначенных отношений в равной степени как трудовым правом, так и служебным правом. Таким образом, поступая на публичную службу, граждане нашего государства параллельно реализуют и право на свободное использование своих возможностей при осуществлении трудовой деятельности, и право на равную возможность поступления на госслужбу.

3. Важной юридической характеристикой исследуемого конституционного права выступает его двойственная правовая природа, которая характеризуется тем, что при реализации данного права удовлетворяются субъективные правопритязания граждан, связанные с возможностями индивидуального влияния на положения дел в стране. При этом оно одновременно обладает качествами публичного политического права, посредствам которого обеспечиваются права и свободы большей части населения нашей страны, опосредованно участвующей в государственно-служебных отношениях.

4. Обобщив представленные подходы к пониманию содержания государственной службы, можно согласиться со специалистами, позиционирующими это социально-правовое явление в двух формах:

1) в форме осуществления конституционного принципа равенства при доступе к участию в управлении государственными делами;

2) в форме профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

5. Исследуемое конституционное право пока не получило должного научного осмысления и нормативного закрепления механизма реализации, как большинство других политических прав и свобод, и не стало объектом пристального внимания учёных-юристов.

6. Равный доступ к муниципальной службе представляет собой право

каждого гражданина России (гражданина иностранного государства) на вступление с органами местного самоуправления в служебно-трудовые отношения, при реализации которого у граждан нашей страны (лиц, имеющих гражданство ряда зарубежных государств) возникает возможность профессиональной оплачиваемой деятельности без ограничений

дискриминационного характера и участвовать на уровне муниципального образования в управлении делами государства.

7. В правовой науке нет единства мнений относительно вопроса законодательного установления в Основном законе нашего государства права на равенство при доступе к службе на муниципальном уровне власти. На наш взгляд, законодательное закрепление на конституционном уровне права на равный доступ к муниципальной службе создаст дополнительные предпосылки для формирования эффективного конституционно-правового механизма реализации данного права.

8. Представляется правильным и целесообразным объединение под одним наименованием права на равенство при доступе к госслужбе и права на равенство при доступе к служебной деятельности на уровне муниципальных органов, а также законодательно закрепить его в нормативных правовых актах, регулирующих государственно- (муниципально-) служебные отношения.

Для раскрытия правового содержания права граждан на равенство при доступе к госслужбе целесообразным представляется выявление тенденций и закономерностей становления отечественного, а также зарубежного правового массива, регламентирующего процесс отбора на службу отдельных контингентов населения как в нашем государстве, так и в иностранных государствах на протяжении мировой истории.