§ 4. Политическая партия - самостоятельная форма реализации конституционного права на объединение.
Право на объединение в политические партии характеризуется двойственной природой. С одной стороны, партии представляют собой институты гражданского общества, а, с другой, в случае победы на выборах, они превращаются в элемент государственно-политической системы.
На эту особенность политических партий как объединений граждан для достижения своих политических целей правомерно указывалось в юридической литературе. В случае если в государстве признаются, но не соблюдаются демократические ценности, государственные чиновники рассматривают политические партии как своего рода «десант» общества во власть, который ведет на территории государственной власти «боевые действия» в защиту интересов общества1.К этому мы можем добавить тот факт, что, в случае формирования правительства не на партийной основе, эти «боевые действия» уже ведутся не между обществом и властью, а между законодательной и исполнительной ветвями власти. В этих условиях исполнительная власть пытается создать так называемую «партию власти», которая, получив большинство мест в парламенте, в том числе и с использованием административного ресурса, будет вести «боевые действия» против других политических партий, законодательно ограничивая права оппозиции.
Чтобы этого не случилось, необходимы, по крайней мере, два основных условия. Первое - выборы должны быть честными и справедливыми. Второе - административный ресурс должен уйти в прошлое как пережиток административно-командной системы управления. Эти два условия являются наиболее важными институтами демократии в любом демократическом государстве.
В Российской Федерации основной тенденцией партийного строительства на современном этапе является повышение роли политических партий в политической системе общества в целом и в
Л
избирательном процессе, в частности . Этому способствовало принятие и внесение изменений в ряд федеральных законов.
Так федеральный закон о политических партиях только политическим партиям предоставил право выдвижения кандидатов на выборные должности в органы публичной власти. Внесением изменений от 12 марта 2002 г. в федеральный закон об общественных объединениях политическая партия была признана [125] [126]самостоятельной организационно-правовой формой общественных объединений, а до этого времени считалась только разновидностью общественной организации. Федеральный закон от 21 июля 2005 г."О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" закрепил норму о том, что полномочия депутата Г осударственной Дум ы Федерального Собрания РФ могут быть прекращены досрочно в случае его выхода и з фракции1. Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" допустил возможность внесения политическими партиями кандидатур на должности высших должность лиц, глав
Л
исполнительной власти субъектов РФ . Все это вместе взятое свидетельствует о том, что повышение роли политический партий в политической и избирательной системах имеет, в том числе и законодательные предпосылки.
В последние годы в научной литературе была выработана точка зрения, согласно которой общественные объединения выполняют в государстве все
-э
более значимые, общественно-полезные функции . Ранее в юридической науке применительно к общественным объединениям стал использоваться термин «коллективный публичный корпоративный субъект права»[127] [128] [129] [130]. Этому выводу корреспондирует правовая позиция Конституционного Суда РФ, выработанная им в постановлении от 11 марта 2008 г. по делу о проверке конституционности подпункта "л" пункта 25 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" в связи с жалобой общественного объединения "Политическая партия "Союз правых сил"1. Конституционной природе политических партий посвящена статья Ж.И. Овсепян. С точки зрения автора конституционная природа политических партий проявляется в следующих показателях. Первое, партии имеют конституционную природу, поскольку являются государствообразующими институциями. Второе, партии связаны с высшими конституционными формами непосредственной демократии - выборами и референдумами. Третье, партии являются основными субъектами парламентских отношений. Четвертое, нормы о политических партиях имеются в конституциях разных стран[131] [132]. Выдвинутые Ж. И, Овсепян положения о конституционной природе политических партий являются универсальными и применимыми ко всем демократическим странам мира. С ними следует согласиться. Однако они не касаются особенностей конституционной природы политических партий в Российской Федерации. Здесь необходимо иметь в виду тот факт, что конституционная природа политических партий в Конституции РФ закреплена через призму общественных объединений. В Конституции РФ термин «партия» не употребляется. Так статья 13 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признается политическое многообразие, многопартийность. Общественные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Статья 30 Конституции РФ провозглашает право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности объединений. Следовательно, конституционная природа политических партий в Российской Федерации выражается через конституционную природу общественных объединений как таковых. Отсюда требуется конституционализация специального законодательства о политических партиях. Это законодательство создано, но оно требует своего совершенствования в плане снижения заградительных мер относительно создания и деятельности политических партий, через которое реализуется конституционное право граждан на объединение. Другими словами, законодательство о политических партиях должно соответствовать конституционному праву на объединение, поскольку в соответствии со статьей 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью и этой высшей ценности должно соответствовать российское законодательство. Институт политических партий в современной России предполагает его взаимодействие с государством. Такое взаимодействие, как справедливо пишет А. Е. Постников, «необходимо для обеспечения единства публичной власти, вытекающей из конституционного принципа народовластия: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»1. Партии, в случае победы на выборах, становятся частью государственно-властной системы. Конституционный принцип многопартийности создает условия для [133] формирования государственной власти на демократических началах. В юридической науке поставлен вопрос о том, корреспондирует ли конституционному праву гражданина на объединение в политическую партию, обязанность партии принять его в своей состав. С. А. Авакьян считает, что не корреспондирует, поскольку не накладывает обязанности на политическую партию принимать в свой состав такого гражданина1. С этой позицией следует согласиться. И в ее подтверждение можно привести аргумент о том, что гражданин не может обжаловать в суде отказ политической партии принять его в свой состав, поскольку этот вопрос отнесен к внутрипартийным делам и находится за пределами компетенции органов государственной власти, включая и судебную систему. В соответствии со статьей 3 федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» политическая партия должна отвечать следующим требованиям: иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;в политической партии должно состоять не менее пятисот членов; руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации, политическая партия должна участвовать в выборах. Требования к политической партии были рассмотрены Конституционным Судом РФ. Так в постановлении от 1 февраля 2005 г. по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» Конституционный Суд РФ отметил, что политическая партия является особым видом общественных объединений. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией политической власти, т. е. политические партии включены в [134] процесс властеотношений. Это обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать дополнительные требования к политической партии в развитие конституционных положений о праве граждан на объединение1. Среди них - требование о создании политических партий только лишь на федеральном уровне, требование о численности политических партий и их региональных отделениях, требования о нахождении руководящих органов партий только на территории Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в указанном постановлении подчеркнул, что требование о создании политических партий только на общефедеральном уровне является по существу ограничением конституционного права граждан на объединение и в федеральном законе допустимо только в целях защиты конституционно значимых ценностей в смысле части 3 статьи 55 Конституции РФ. Следует отметить, что ныне действующая редакция федерального закона «О политических партиях» не содержит требования о создании политических партий только на федеральном уровне. Однако это не означает, что в Российской Федерации могут создаваться региональные политические партии. Статья 3 указанного Федерального закона требует наличия региональных отделений политических партий в не менее чем половине субъектов РФ. Буквальное толкование приведенной нормы неизбежно приведет нас к выводу о создании политических партий только на федеральном уровне. В анализируемых правовых нормах следует обратить внимание на очевидный дисбаланс в правовом регулировании, при котором количество 500 членов, необходимых для образования политической партии не согласуется с требованием иметь региональные отделения в не менее чем половине субъектов РФ. В Российской Федерации были случаи лишения регистрации политической партии по причине несоответствия требованиям к политическим партиям, установленным законом о политических партиях. Так в 2007 г. была лишена регистрации Республиканская партия России в связи с тем, что ее региональные отделения имелись менее чем в половине субъектов РФ, и численность партии составляла менее 50 тысяч членов (требование федерального закона на момент вынесения решения Суда). Верховный Суд РФ 23 марта 2007 г. удовлетворил иск Федеральной регистрационной службы о ликвидации Республиканской партии России1. Республиканская партия России не согласилась с этим решением Верховного Суда РФ и обратилась в Европейский Суд по правам человека, который 12 апреля 2011 г. вынес решение по делу «Республиканская партия России против России». Европейский Суд по правам человека в своем решении подчеркнул, что любые действия, предпринятые против политических партий, учитывая их важную роль для надлежащего функционирования демократии, затрагивают как свободу на объединение, так и демократию в соответствующем государстве. Вынося свое решение, Европейский Суд выдвинул следующие правовые аргументы. Он указал, что требования к минимальной численности политических партий установлены во многих европейских государствах, однако в Российской Федерации они являются самыми высокими. При этом они в федеральном законодательстве неоднократно менялись, что может расцениваться как попытка манипулирования избирательными законами в пользу правящей партии. [137] Европейский Суд в качестве аргумента привел и тот факт, что политические партии не обязательно должны представлять интересы значительной части населения. Маленькие группы меньшинств также должны иметь возможность учреждать политические партии и участвовать в выборах в органы публичной власти. Европейский Суд не принял доводы о том, что после роспуска партия может преобразоваться в иное общественное объединение. Он в этой связи указал на недопустимость навязывания объединению организационноправовой формы, которая не отвечает стремлениям ее учредителей и членов. Кроме того такое преобразование лишило бы политическую партию возможности выдвигать кандидатов для участия в различного уровня выборах. Также Европейский Суд обратил внимание и на то, что такая мера как ликвидация партии может применяться только к тем партиям, которые используют незаконные или недемократические методы, подстрекают к насилию или проводят политику, направленную на разрушение демократии. Опираясь на приведенные правовые аргументы, Европейский Суд выработал правовую позицию, суть которой состояла в том, что партия, которая никогда не отстаивала региональные или сепаратистские интересы и никогда не обвинялась в попытках подорвать территориальную целостность России, была ликвидирована только по формальным основаниям, а именно: невыполнение требований федерального закона о минимальной численности и региональной представительности. На основе этого вывода Европейский Суд посчитал, что ликвидация Республиканской партии России нарушила статью 11 Европейской Конвенции о защите прав человека1. Выработанная Европейским Судом по правам человека правовая позиция вошла в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, содержащейся в его постановлении 16 июля 2007 г. по жалобе [138] политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов», в соответствии с которой положения законодательства, закрепляющие требования к численности политической партии и ее региональных отделений с учетом конкретно-исторических условий становления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления устойчивой многопартийной системы, - нельзя признать чрезмерно ограничивающими право на объединение в политические партии1. Здесь мы уже имеем дело с исполнимостью решений Европейского Суда по правам человека. С одной стороны, требования к численности политической партии и ее региональным отделениям, выдвинутые федеральным законом «О политических партиях», признаны Конституционным Судом РФ соответствующим Конституции РФ, а, с другой стороны, ликвидация политической партии по причине не соответствия критериям, установленным указанным законом, признана Европейским Судом по правам человека нарушающей Европейскую Конвенцию. В юридической науке мнения на этот счет разделились. Так, В. Е. Чуров и Б. С. Эбзеев указывают на более высокую юридическую силу Конституции РФ по отношению к Европейской конвенции по защите прав человека и вносят предложение о том, что Конституционный Суд РФ необходимо наделить правом оценивать решения Европейского Суда по правам человека на предмет их соответствия Конституции РФ . К. М. Худолей считает это предложение некорректным. По его мнению, проверяя конституционность исполнения решения Европейского Суда, Конституционный Суд РФ неизбежно будет осуществлять толкование самого решения данного Суда, а значит, и положений Конвенции о правах [139] [140] человека 1950 г., в чем видится нарушение статьи 46 указанной Конвенции1. Кроме того, Российская Федерация в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1998 г. «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» признает и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней2. А. Н. Кокотов считает, что «решение Конституционного Суда РФ, которым может быть признано соответствующим Основному Закону и регулирование, оцененное Европейским Судом по правам человека как несовместимое с Европейской Конвенцией, вовсе не означает «блокировку» исполнения решения ЕСПЧ, поскольку проблема регулирования, приведшая к установленным ЕСПЧ нарушениям, заключается не в самом законе, а в 3 практике его применения» . Оценивая приведенные точки зрения, необходимо учесть следующие обстоятельства. Безусловно, правы В. Е. Чуров и Б. С. Эбзеев в том, что Конституция РФ имеет более высокую юридическую силу по сравнению с Европейской Конвенцией. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Следовательно, Европейская Конвенция в соответствии с указанным выше федеральным законом стала составной частью правовой системы России, которую возглавляет Конституция РФ. Правовая норма о том, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (часть 4 статьи 15 [141] [142] [143] Конституции РФ) означает не надконституционный, а надзаконный характер таких договоров. К. М. Худолей прав в том, что Россия признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. А. Н. Кокотов, высказывая свою позицию, различает решения Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека по видам судопроизводства. Нам представляется, что решения Конституционного Суда РФ и решения Европейского суда по правам человека рассматривают в разных видах судопроизводства различные предметы. Конституционный Суд рассматривает конституционность закона в порядке конституционного судопроизводства. Европейский Суд по правам человека проверяет законность правоприменительной практики в порядке гражданского судопроизводства. Однако, проверяя законность правоприменительной практики в конкретном деле, Европейский Суд дает оценку национальному законодательству, примененному в данном деле. Отсюда - выполнение решений Европейского Суда по правам человека, в случае его расхождения с высказанной ранее правовой позицией Конституционного Суда РФ возможно при условии оценки этого решения на предмет соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Следует отметить, что эта коллизия была разрешена внесением 14 декабря 2015 г. изменений в статью 3 федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»1 в соответствии с которыми Конституционный Суд РФ по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании [144] международного договора Российской Федерации, разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека1. 19 апреля 2012 г. на основании решения Европейского Суда по правам человека Верховный Суд РФ вынес определение о восстановлении государственной регистрации Республиканской партии России . Были внесены изменения и в федеральный закон о политических партиях в части, касающейся требований к политической партии. Однако эти изменения нельзя считать ответом на решение Европейского Суда по правам человека по делу Республиканской партии России. О необходимости либерализации законодательства о политических партиях говорилось в ежегодном послании Президента РФ в 2008 г., т.е. задолго до решения Европейского Суда по правам человека. Следовательно, изменения требований к политическим партиям диктовалась не внешними причинами, а изменением социально-политической действительности внутри страны. В соответствии с частью 1 статьи 3 федерального закона «О политических партиях» политическая партия создается в целях участия граждан в политической жизни, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В российском избирательном законодательстве политические партии, как отмечается в научной литературе, стали единственным видом избирательных объединений на выборах в органы государственной власти[145] [146] [147] [148]. При этом если до 2004 г. к такому избирательному объединению могли присоединиться другие общественные объединения и выступить на выборах в качестве избирательного блока, то после 2004 г. избирательные блоки были запрещены и партии стали выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений. Право других общественных объединений участвовать в выборах было сохранено только на муниципальных выборах1. Это не единственные изменения, которые были внесены в федеральное законодательство в части, касающейся политических партий. Первоначально закон о политических партиях устанавливал минимальную численность политических партий в количестве 10 тысяч человек, при этом региональные отделения численностью не менее 100 человек должны были быть в половине субъектов РФ. Закреплялось также положение о том, что в случае, если политическая партия не участвует в выборах в течение пяти лет подряд, то она подлежит ликвидации. Следует отметить, что союзный закон от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях» установил необходимую численность для политической партии в 5 тысяч человек. Изменениями в федеральный закон «О политических партиях» от 20 декабря 2004 г. общая минимальная численность для политической партии была установлена в 50 тысяч человек, численность региональных отделений в половине субъектов РФ была доведена до 500 человек, а в другой половине Л субъектов РФ до не менее 250 человек . В итоге число политических партий сократилось с 48 до 17. Часть мелких политических партий объединились с другими партиями, 12 были ликвидированы Верховным Судом РФ, 3 -э преобразованы в другие общественные объединения . С точки зрения конституционного права граждан на объединение это означало, что значительной части российских граждан было отказано в реализации права [149] [150] [151] на объединение в политическую партию. Этим шагом законодателя данное право было неправомерно ограничено. В последней редакции федерального закона о политических партиях минимальная численность партии устанавливается в количестве 500 человек. Нам представляется, что эта цифра является заниженной, поскольку не может идти речи о федеральной политической партии, насчитывающей 500 человек и имеющей шансы стать влиятельной политической силой и, как следствие, - парламентской партией. В этой связи назрела необходимость внесения изменений в избирательное законодательство и возвращения туда термина «избирательный блок». Такой разброс - от 50 тысяч до 500 членов партии свидетельствует, как справедливо писал А. Е. Постников, об отсутствии устойчивой конституционной стратегии развития института политических партий как неотъемлемого элемента механизма народовластия1. М. С. Саликов по этому поводу писал следующее: «Динамика изменений этого требования в последние двадцать с лишним лет позволяет сделать вывод об отсутствии какой-либо устойчивости в данной сфере»2. Подтверждением этому может служить сложившаяся в современной России партийная система с доминированием одной партии в условиях отсутствия каких-либо законодательных ограничений этому. Это делает возможным доминирующей партии формировать законодательство и управление таким образом, чтобы обеспечить такое же доминирование и продление своего мандата на новый срок. Поэтому законодательство о политических партиях должно не только устанавливать, но и защищать принцип конкурентности политических партий. В нем должны найти отражение правовые ограничения для использования административного ресурса на разного уровня выборах, созданы условия для участия в них всех [152] [153] политических партий, независимо от количества их членов, созданы равные возможности для их участия в конкурентной борьбе, возвращено в избирательное законодательство понятие «избирательный блок». В случае невыполнения конституционных и законодательных требований политическая партия по решению Верховного Суда РФ может быть ликвидирована. В отличие от добровольной ликвидации политической партии по решению ее съезда, принудительная ликвидация политической партии по решению Верховного Суда РФ является мерой конституционно - правовой ответственности и, как пишут отдельные исследователи, носит штрафной характер1. При этом в случае ликвидации партия теряет свой правовой статус, статус юридического лица, статус избирательного объединения, статус парламентской партии, если он имелся. По всей видимости, исследователи именно с этим связывают штрафной характер конституционно-правовой ответственности. Ликвидация политической партии Верховным Судом РФ может быть произведена при наличии следующих оснований, вытекающих из Конституции РФ и федерального закона «О политических партиях»: - создания структурных подразделений партий там, где они запрещены: государственные органы, Вооруженные Силы, правоохранительные органы, государственные и негосударственные организации, органы местного самоуправления; - деятельности партии в органах публичной власти, Вооруженных Силах, правоохранительных органах, за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления; [154] - вмешательства партии в учебный процесс образовательных учреждений; - ведение деятельности, направленной на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни в силу части 5 статьи 13 Конституции РФ; - неучастия партии в выборах в течение семи лет подряд; - не устранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии; - неоднократного непредставления политической партией в установленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях; - несоответствия численности партии и количества ее региональных отделений требованиям федерального закона «О политических партиях». Нам представляется, что данные основания ликвидации политической партии являются чрезмерными. При этом некоторые из них носят чисто технический характер, например, положения федерального закона «О политических партиях» о минимальном численности партии, количестве региональных отделений, непредставление сведений в федеральный уполномоченный орган. Здесь мы разделяем точку зрения А. М. Моисеева о том, что несоблюдение требований, предъявляемых к численности политической партии, а также к численности ее региональных отделений, не должно являться самостоятельным основанием для ликвидации партии. Так как несоблюдение данных требований не нарушает конституционные положения и не создает прямой угрозы основам конституционного строя. Поэтому указанные нарушения следует относить к устранимым, и рассматривать их лишь в качестве основания для приостановления деятельности политической партии1. Подтверждением такой чрезмерности может служить сложившаяся судебная практика, при которой в 2007 - 2008 гг. политические партии ликвидировались даже за сравнительно небольшие отклонения в их численности от установленных федеральным законом «О политических партиях». Что касается ликвидации парламентской партии по перечисленным выше основаниям, то на наш взгляд, это невозможно, поскольку в случае такой ликвидации должен быть институт отзыва политической партии из парламента, который в российском законодательстве отсутствует. В условиях существования свободного депутатского мандата на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, института отзыва не может быть в принципе. Следует отметить, что федеральный закон «О политических партиях» закрепил норму о том, что партия, представленная в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, не может быть ликвидирована по перечисленным выше основаниям. Таким образом, конституционная природа политических партий в Российской Федерации выражается через конституционную природу общественных объединений как таковых. Отсюда требуется конституционализация специального законодательства о политических партиях. Это законодательство создано, но оно требует своего совершенствования в плане снижения заградительных мер относительно создания и деятельности политических партий, через которое реализуется конституционное право граждан на объединение. Другими словами, законодательство о политических партиях должно соответствовать конституционному праву на объединение. [155] Требование о создании политических партий только на общефедеральном уровне является по существу ограничением конституционного права граждан на объединение. Ныне действующая редакция федерального закона «О политических партиях» не содержит требования о создании политических партий только на федеральном уровне. Однако это не означает, что в Российской Федерации могут создаваться региональные политические партии, поскольку статья указанного 3 закона требует наличия региональных отделений политических партий в не менее чем половине субъектов РФ. Буквальное толкование приведенной нормы неизбежно приведет нас к выводу о создании политических партий только на федеральном уровне. В последней редакции федерального закона о политических партиях минимальная численность партии устанавливается в количестве 500 человек. Нам представляется, что эта цифра является заниженной, поскольку не может идти речи о федеральной политической партии, насчитывающей 500 человек и имеющей шансы стать влиятельной политической силой и, как следствие, - парламентской партией. В этой связи назрела необходимость внесения изменений в избирательное законодательство и возвращения туда термина «избирательный блок».