2.3. Обеспечение равенства прав инвалидов в законодательстве и правоприменительной практике

В настоящее время юридический термин «инвалид» в России закреплен в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», согласно которому «инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты»^[179].

Признание гражданина инвалидом осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О порядке и условиях признания лица инвалидом»^[180] при проведении медико-социальной экспертизы федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы.

В зависимости от степени ограничения жизнедеятельности, нарушений функций организма и необходимости в мерах социальной защиты в РФ выделяют три группы инвалидности, которые устанавливаются гражданам старше 18 лет. Экспертиза детской инвалидности не предусматривает разделения детей по группам, при выявлении инвалидности в возрасте до 18 лет используется единый термин «ребенок-инвалид».

Подписание и последующая ратификация Российской Федерацией в Конвенции о правах инвалидов послужили основанием принятия долгосрочных программ и политико-правовых документов, определяющих государственную стратегию в сфере обеспечения прав инвалидов, среди которых Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Государственная программа РФ «Доступная среда»^[181] на 2016-2020 годы, Государственная программа РФ «Развитие образования»^[182] на 2013-2020 годы.

Законодательные поправки, принятые Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов», направлены на обеспечение равенства возможностей инвалидов в обществе, на право наравне со здоровыми членами общества участвовать в культурной и политической жизни общества, заниматься спортом, получать полноценное образование и содействие в трудоустройстве, активно проводить досуг и отдых.

Важно отметить, что данным законом, с учетом ст. 5 Конвенции о правах инвалидов в Федеральный закон от «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» очень важная норма о недопустимости дискриминации по признаку инвалидности, в соответствии с которой «дискриминация по признаку инвалидности - любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью либо результатом которых является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех гарантированных в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области»^{[183] [184] [185].}

Для обеспечения равного доступа к информации слепых и слабовидящих инвалидов введено право на библиотечное обслуживание и получение материалов в специальных доступных форматах на различных

Л

носителях информации в специализированных и общих библиотеках .

Для соблюдения равенства инвалидов в области культуры музеи

-э

обязали обеспечить доступность зданий , учредили порядок отбора национальных фильмов, подлежащих обязательному субтитрированию и тифлокомментированию за счет средств федерального бюджета^[186].

Внедрение инклюзивного образования в стране обеспечивает равный доступ учащихся к образованию независимо от состояния их здоровья, но с учетом разнообразных особых образовательных потребностей и индивидуальных возможностей.

Для осуществления активного политического права инвалидов была предусмотрена обязанность обеспечения безбарьерного доступа к помещениям для голосования и избирательным участкам^[187].

Вышеперечисленные поправки в российском законодательстве позволили приблизить права и возможности инвалидов до прав и возможностей здоровых граждан, что оказывает положительное влияние на развитие и реализацию конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от состояния здоровья.

Для достижения доступной среды инвалидам разработана и введена особенная их классификация: инвалид, передвигающийся на кресле-коляске, инвалид с нарушениями опорно-двигательного аппарата, инвалид с нарушениями зрения, инвалид с нарушениями слуха, инвалид с умственными нарушениями^[188]. Социальные учреждения, учреждения культуры, физкультурно-спортивные организации обязаны обеспечить беспрепятственный доступ инвалидов к своим объектам с учетом вышеуказанной классификации инвалидов. Так, для инвалидов с нарушением зрения предусмотрено звуковое дублирование информации, надписи шрифтом Брайля, использование тактильной плитки на полу. Для инвалидов с умственными нарушениями устранение барьеров достигается путем предоставления информации в доступной форме, организации их сопровождения.

Решение проблем доступности для инвалидов пересмотрено и за счет оказываемой им дополнительной помощи различными организациями. Например, в соответствии со ст. 80.1 «Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации»^[189] перевозчик обязан предоставлять инвалидам без взимания дополнительной платы в поездах дальнего следования вспомогательные средства, в том числе кресла-коляски, провозить бесплатно средства реабилитации (трости, костыли, носилки, кресло-коляску) сверхустановленной нормы багажа.

Для обеспечения безбарьерной среды для инвалидов предусмотрен допуск собаки-проводника на объекты социальной и транспортной сферы, безвозмездное оказание помощи инвалидам в преодолении барьеров работниками организаций, предоставляющих услуги населению^[190].

Предусмотренные правовые положения по достижении доступной среды для инвалидов формируют специальный подход к упорядочиванию различных мобильных возможностей личности, согласно требованиям конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от состояния здоровья.

Однако практическая реализация равенства прав инвалидов в России имеет ряд существенных сложностей. Обеспечение доступности и свободы передвижения инвалидов - это сложная задача, для решения которой необходима реконструкция общественных, социальных, учебных зданий, улиц, общественного транспорта, тротуаров и дорог. От решения этой

задачи, на наш взгляд, зависит реализация всех основных прав инвалидов в обществе: на образование, труд, информацию, достижения культуры.

В настоящее время в России активно развивается инклюзивное образование в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Дети с ограниченными возможностями здоровья (ОВЗ), в том числе и дети-инвалиды, имеют равное право на обучение в общеобразовательных учреждениях по индивидуальным адаптированным программам обучения. Раннее включение детей-инвалидов в общеобразовательную среду способствует их учебной, бытовой, социальной адаптации в обществе. В стране развиваются центры инклюзивного образования, создаются условия в школах, соответствующие требованиям «доступной среды» для инвалидов.

Так, например, в 2016 г. на территории Саратовской области действуют Региональный центр практической психологии и инклюзивного образования, 22 ресурсных центра по развитию инклюзивного образования. Функционируют 36 центров дистанционного образования для детей- инвалидов, в которых обучаются 191 ребенок не имеющий противопоказаний к работе на компьютере. В 88 школах области созданы условия для инклюзивного образования. Кроме того, в 2016 г. участниками государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» стали 7 государственных общеобразовательных и 7 дошкольных организаций^[191]. В образовательных организациях области апробирован «Федеральный государственный образовательный стандарт начального общего образования обучающихся с ограниченными возможностями здоровья»^[192].

Следует отметить, что государство не ставит задачи закрыть коррекционные школы, а стремится включить детей, способных обучаться по индивидуальным программам в дошкольную, школьную, вузовскую среду сверстников и образовательных учреждений, где здоровые дети и дети с ограниченными возможностями здоровья смогут получить социальный опыт при общении друг с другом.

Однако общее число школ Саратовской области, способных обеспечить доступность детей-инвалидов к архитектурным и инженерным инфраструктурам образовательного учреждения, невелико. На начало 2016 г. в субъекте действует 913 школ, из которых 2,63 % образовательных учреждений оборудовали прилегающую территорию тактильной плиткой, а 2,96 % школ имеет тактильную плитку на полу внутри здания. Альтернативной маркировкой в виде световых маяков для обеспечения передвижения детей с нарушением зрения обеспечено 4,38 %

общеобразовательных школ, а звуковыми маяками только 2,9 % школ. Тактильными маркировками ручек и поручней обеспечены только 0,22 % школ. Лифтом оборудована только одна школа области, мобильными подъемниками 4,6 % школ. Организационная доступность также остается очень низкой: 4,16 % школ обеспечено столами и партами для инвалидов колясочников, 5,81 % школ обеспечено клавиатурой с крупными кнопками для пользования электронными информационными ресурсами^[193].

Низкие показатели адаптации образовательной среды под индивидуальные потребности детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья не способны на должном уровне обеспечить учебную, бытовую, социальную адаптацию таких детей. Подобная ситуация существует и других субъектах Российской Федерации.

Сегодня из-за неприспособленности дошкольной, школьной и вузовской среды невозможно осуществление инклюзивного образования для детей-инвалидов по месту жительства ребенка, что способствует их дальнейшей изоляции от общества, к ограничению социальных связей ребенка. Инвалиды, став взрослыми, испытывают проблемы при интеграции в общество, да и общество продолжает жалеть и рассматривать их как больных, а не полноценных взрослых людей, способных трудиться, создавать семью, воспитывать детей.

Особенно остро стоит вопрос с детьми-инвалидами с нарушениями зрения и передвигающимися на кресле-коляске, так как количество детей- инвалидов в России ежегодно растет и на начало 2016 г. насчитывается 616 905^[194] таких детей, среди которых большинство имеет причину ограничения жизнедеятельности - неспособность к самостоятельному передвижению^[195].

Образовательные учреждения требуют реконструкции, дополнительного финансирования, обеспечения специальными техническими средствами для передвижения инвалидов. Затягивание решения данной проблемы государством приводит к тому, что большинство детей-инвалидов продолжает учиться в специальных коррекционных школах или на дому, оставаясь изолированными от общества с детского возраста, не реализуя свое право на инклюзивное образование в общеобразовательных учреждениях.

Эффективной реализации инклюзивного образования препятствует дефицит квалифицированных педагогов-дефектологов, психологов, воспитателей и социальных педагогов, недостаточный уровень их подготовки. Кроме этого, оптимизация системы образовательных организаций, а именно, слияние общеобразовательных организаций со специальными (коррекционными) образовательными организациями приводит чаще всего к ликвидации последних, что влечет увольнение, прежде всего, медицинских работников, логопедов, дефектологов, обращает внимание Уполномоченный по правам человека^[196]. Именно их помощь в первую очередь необходима детям-инвалидам и детям с ограниченными возможностями. Примеры отрицательной инклюзии детей-инвалидов, к сожалению, известны.

Неприспособленность улиц, общественного транспорта и зданий к мобильности инвалидов усиливает и проблему их занятости. Трудовая деятельность выступает средством обеспечения потребностей инвалидов, предоставляет им возможность реализовать свои интеллектуальные и профессиональные способности, приобщает их к социуму. В таблице 2 приведены сведения о динамике занятости инвалидов в Российской Федерации, из которой видно, что доля численности работающих инвалидов на 1 января 2016 г. составляет лишь 20,5 % от общего числа инвалидов.

Таблица 2. Сведения о работающих инвалидах, состоящих на учете в системе Пенсионного фонда Российской Федерации, за период 2011-2016гг. (по состоянию на 1 января)

тыс. человек

Р.Н. Жаворонков причину низкой занятости инвалидов видит в малоэффективных проводимых мерах профессиональной реабилитации инвалидов, в недостаточном количестве региональных центров профессиональной реабилитации^[197]. Программа профессиональной реабилитации инвалида включает в себя ориентацию, образование и профессиональное обучение (переобучение), содействие трудоустройству, производственную адаптацию^[198]. Данную программу инвалиды проходят в центрах профессиональной реабилитации. Изучив опыт работы такого центра в городе Воронеже, ученый делает вывод, что эти учреждения способны решить проблему трудоустройства инвалидов, поэтому он предлагает создать сеть региональных центров профессиональной реабилитации и разработать о них типовое положение, утвержденное Правительством РФ.

Эффективность деятельности подобных центров, на наш взгляд, основана на показателе трудоустроенных инвалидов, прошедших программу профессиональной реабилитации. К сожалению, Р.Н. Жаворонков в своей работе и Воронежский центр профессиональной реабилитации не предоставляют таких статистических данных. Одним из первых подобных центров открылся в Санкт-Петербурге, директор которого Г.Г. Иванов^{[199] [200]} указывает на высокий показатель трудоустройства выпускников, прошедших обучение по профессиям и специальностям, который составляет 60-65% от выпускников в отдельно взятые года деятельности центра. Центр проводит подготовку по профессиям и специальностям в соответствии C существующим «Перечнем приоритетных профессий рабочих и служащих, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть

-э

конкурентоспособными на региональных рынках труда» : агент, портной, оператор электронно-вычислительных машин, художник росписи по дереву, изготовитель художественных изделий и керамики, коммерция, лабораторная диагностика. Высокие показатели трудоустройства обеспечиваются службой содействия трудоустройству, специалисты которой осуществляют сотрудничество с работодателями и с государственной службой занятости по Санкт-Петербургу.

Таким образом, эффективность деятельности подобных центров очевидна, но вопрос необходимости развития сети профессиональных реабилитационных центров является спорным. В стране активно реализуется практика инклюзивного образования, которая предполагает обеспечение равного доступа к образованию для всех обучающихся, независимо от состояния их здоровья. На наш взгляд, необходимо усилить деятельность федеральных центров занятости по трудоустройству инвалидов и ввести отдельную должность специалиста по содействию трудоустройству инвалидов. Если учебные учреждения за 6 месяцев до окончания обучения инвалидов будут передавать информацию в центры занятости для содействия инвалидам в трудоустройстве, то это позволит существенно улучшить реализацию равенства права на труд для инвалидов.

Стоит согласиться с теми авторами, которые считают, что существующий «Перечень приоритетных профессий рабочих и служащих, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть конкурентоспособными на региональных рынках труда», необходимо пересмотреть и расширить, так как он не изменялся более 20 лет. За это время возникли новые формы привлечения населения РФ к труду - дистанционный, на дому, которые позволили бы создать дополнительные рабочие места для инвалидов. Инвалиды, получившие профессиональное образование, могли бы работать на дому и дистанционно веб-дизайнерами, программистами, художниками-оформителями, специалистами по обработке информации, бухгалтерами, проектировщиками.

Одним из общепризнанных способов содействия занятости инвалидов является требование квотирования для них рабочих мест, которое является обязательным для всех работодателей независимо от формы собственности организации. Постсоветская система квотирования рабочих мест для инвалидов была введена ст. 21 ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в 1995 г., которая устанавливала для них 3% квоту в организациях с численностью работников более 30 человек.

В настоящее время организации с численностью работников более 100 человек обязаны устанавливать квоты рабочих мест для инвалидов от 2 до 4% от средней численности работников, а организации с численностью не менее 35 и не более 100 работников обязаны устанавливать квоту не более 3%. При исчислении квот в общее число не включаются работники, условия труда которых отнесены к вредным и опасным. Это невысокий процент квотирования рабочих мест инвалидов при достаточно высокой общей численности работников. Процент квотирования рабочих мест в Германии^{[201] [202] [203]} составляет 5 % при численности сотрудников не менее 16 человек, во

Л

Франции 6 % в организациях с численностью работников 20 и более, в

-э

Италии 7 % при числе работников более 15 человек.

Международная организация труда обращает внимание на то, что изменения в системе квотирования в России привели к тому, что в стране существенно изменилось число трудоустроенных инвалидов по квоте. В 2004 г. было трудоустроено 16 400 инвалидов по системе квотирования, а в 2010 лишь 4900 человек. Малые и средние предприятия являются основными источниками рабочих мест, поэтому система квотирования должна охватывать данные предприятия для трудоустройства инвалидов^[204].

Г.Б. Романовский справедливо отмечает, что правовые гарантии трудящихся являются необходимым условием достойной жизни граждан^[205].

В условиях ежегодного увеличения числа инвалидов в Российской Федерации и проводимой политики развития малого и среднего бизнеса целесообразно увеличить процент квотирования рабочих мест для инвалидов при снижении общей пороговой численности работников на предприятиях, но только при эффективных мерах поддержки государством малого и среднего бизнеса, что актуально в условиях экономического кризиса.

Для обеспечения требования законодательства о квотировании рабочих мест для инвалидов в 2001 г. была введена административная ответственность в виде штрафа работодателя за невыполнение данной обязанности и за отказ работодателя в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты. Меры административной ответственности в соответствии со ст. 5.42 Кодекса Российской Федерации об

административных правонарушениях в настоящее время составляют штраф в размере 5-10 тысяч рублей.

C 1995-2001 г. за подобные нарушения организации вносили обязательную плату в Государственный фонд занятости населения за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах своей действующей квоты. Собранные средства имели целевое назначение, расходовались на создание рабочих мест для инвалидов. Утраченная система обязательных платежей была более универсальной, так как альтернативные штрафы не имеют целевого назначения и не предполагают равного участия работодателей в обеспечении рабочих мест для инвалидов. Целевой фонд обеспечивает реализацию принципа равенства в отношении и инвалидов, и работодателей.

Поступая на работу в организацию (в рамках квоты), инвалид в обязательном порядке предоставляет работодателю индивидуальную программу реабилитации для адаптации его рабочего места, с учетом нарушений функций организма и ограничений. Адаптация включает основное и вспомогательное оборудование, техническое и организационное оснащение, обеспечение приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов. Так, в соответствии с требованиями оборудования рабочих мест, слабовидящие должны быть обеспечены видеоувеличителями и лупами^[206]. Основное и вспомогательное освещение должно позволять им беспрепятственно находить свое рабочее место. Инвалиды с нарушением функций опорно-двигательного аппарата должны быть обеспечены удобными столами с механизмами изменения высоты и наклона рабочей поверхности, стульями с механизмами изменения положения сиденья и угла наклона спинки рабочего стула, механизмами, обеспечивающими легкое вставание с рабочего места, устройствами для захвата и удержания предметов и деталей при нарушении соответствующих функций организма. Адаптация рабочих мест для инвалидов требует расходования дополнительных средств от работодателя, что вызывает их нежелание принимать на работу таких работников.

Для возмещения затрат работодателей по адаптации рабочих мест для инвалидов государство ежегодно устанавливает субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ при условии действующей региональной программы, предусматривающей дополнительные мероприятия по обеспечению занятости населения, в том числе и инвалидов^[207].

Субъекты РФ также имеют право устанавливать своим законодательством механизм стимулирования работодателей, предоставляющих специальные рабочие места (оборудованные с учетом индивидуальных особенностей индивида) для инвалидов. Так, в Республике Татарстан таким работодателям предоставляется приоритетное право на получение инвестиций, на компенсацию финансовых затрат по квотированию и резервированию рабочих мест для инвалидов за счет средств бюджета Республики Татарстан^[208].

Субсидии из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ содействуют интеграции инвалидов в общество, оказывают им поддержку при получении рабочих мест. Поддержка работодателя способна решить проблему предоставления рабочих мест по квоте инвалидам, ее необходимо развивать. Целесообразно разработать законодательную систему стимулов для работодателей, создающих рабочие места для инвалидов: льготное налогообложение, компенсацию заработной платы для инвалидов, зачет несколько квотированных рабочих мест за трудоустройство инвалида с высокими адаптационными потребностями (инвалида-колясочника).

Обеспечение занятости инвалидов осуществляется и на специализированных предприятиях, применяющих труд инвалидов с определенными функциональными нарушениями (глухих, слепых, с нарушениями умственного развития, опорно-двигательного аппарата).

Специализированные предприятия были развиты в доперестроечный период России, а в условиях рыночных отношений они стали неэффективными и низкорентабельными, так как не способны существовать без постоянной государственной поддержки (субсидий на обеспечение оптимальных условий труда, льготного налогообложения, обеспечения рынка сбыта). Затраты государства на создание специализированных предприятий не окупаются, обращает внимание Р.Н. Жаворонков^[209]. Поэтому более целесообразной формой обеспечения занятости инвалидов является квотирование рабочих мест.

Ю.Б. Корсаненкова предлагает индивидуализировать квотирование по отраслевой принадлежности работодателя, учитывая характер условий труда на соответствующем производстве, наличие специально оборудованных рабочих мест^{[210] [211].}

Данное предложение действительно способно оптимизировать занятость инвалидов, но поставит в неравное положение работодателей, что противоречит принципу равенства - с одних работодателей будет снята обязанность обеспечения занятости инвалидов и переложена на других. Предлагаем создать альтернативу квотированию рабочих мест и развивать систему стимулов для работодателей, приветствующих на своих предприятиях инвалидов. Альтернативу квотирования мы видим в обязательных взносах в специально созданный целевой фонд занятости инвалидов в пределах неиспользованной действующей квоты

трудоустройства инвалидов на предприятии. Собранные средства могли бы пойти на создание дополнительных рабочих мест для инвалидов, на стимулирующие дотации и льготы тем предприятиям, где заняты инвалиды, что существенным образом отразится на реализации конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от состояния здоровья в сфере труда.

Полностью поддерживаем позицию Р.Н. Жаворонкова в том, что проблему занятости инвалидов следует решать не только квотированием рабочих мест, а принятием и развитием антидискриминационного

-э

законодательства. Ответственность работодателей за дискриминацию инвалидов при трудоустройстве позволит исключить их предпочтение здоровым работникам и привлечет еще больше инвалидов на предприятия.

Таким образом, конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от состояния здоровья в отношении инвалидов реализуется недостаточно эффективно из-за нерешенных проблем достижения доступной среды для инвалидов, неравенства возможностей обучения и трудоустройства инвалидов в современном российском обществе. Решение ряда проблем возможно с помощью целевых дотаций из бюджета Российской Федерации, а также путем выстраивания социального партнёрства между государством, работодателями и инвалидами.

Для обеспечения равенства возможности трудоустройства инвалидов следует совершенствовать законодательство по вопросам квотирования для них рабочих мест. Пункт 1 ст. 21 ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предлагаем изменить: «Работодателям,

численность работников предприятий которых составляет не менее 20 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в размере 5 процентов среднесписочной численности работников».

Для обеспечения равенства возможности трудоустройства инвалидов необходимо расширить систему стимулов для работодателей при создании ими рабочих мест для инвалидов и их трудоустройстве, вновь создать альтернативные меры поддержки занятости инвалидов работодателями в виде целевых обязательных платежей в специально созданный фонд, средства которого имели бы целевое назначение - создание и адаптация дополнительных рабочих для инвалидов, стимулирование работодателей за реализацию квотирования и трудоустройство инвалидов, что увеличит конкурентоспособность инвалидов на рынке труда.

В органах государственной службы занятости ввести должность специалиста по трудоустройству инвалидов для обеспечения взаимосвязи профессиональных учебных учреждений, работодателей и службы занятости. Следует изучить и расширить приоритетные профессии рабочих и служащих, которые повысили бы конкурентоспособность инвалидов на рынке труда с учетом новых трудовых форм работы на дому и дистанционно.

2.4.