§ 1. Конституционно-правовая модель взаимодействия объединений граждан, гражданского общества и государства.

В состав институтов гражданского общества, которые участвуют в диалоге с властью, следует отнести, прежде всего, общественные объединения. Именно их следует рассматривать в качестве важнейших

-э

компонентов для характеристики гражданского общества . В общественных объединениях формулируются требования общества к органам власти.

В научных работах отношения общественных объединений и органов государственной власти характеризуются на основе трех моделей - индифферентно-институциональной, конфротационно-институциональной, коммунитарно-контрактуалистской .

При реализации индифферентно-институциональной модели отмечается четкое разделение функций между общественными объединениями и органами власти, их взаимная автономность. Модель характерна для государств либеральной демократии.

В конфронтационно-институциональной модели превалирует противостояние общественных объединений и органов государственной власти. Модель характерна для государств переходного периода, в которых институты власти не являются устойчивыми и утвердившимися. Сюда можно отнести и Российскую Федерацию периода 90-х годов ХХ века.

Коммунитарно-контрактуалистская модель характеризуется близостью интересов гражданского общества и публичной власти, в ней реализуется механизм взаимного сотрудничества и ответственности общественных объединений и государственной власти.

Основой гражданского общества является сильный «средний класс», который является залогом стабильности и устойчивого развития. Он формируется эволюционным путем и через общественные объединения формирует свои требования к государству. Органы государственной власти создают условия для формирования «среднего класса», оказывают поддержку развитию малого и среднего бизнеса, науки, культуры, образования с тем, чтобы категории работающих в данных сферах пополняли ряды «среднего класса». Поэтому в данном случае требуется не взаимное автономное сосуществование, как в индифферентно-институциональной модели, общественных объединений и государственных органов, а их взаимное сотрудничество в целях ускорения социально-экономического развития страны и создания условий для формирования «среднего класса».

Особое значение в современной России имеют взаимоотношения гражданского общества и политических партий. Их суть в сжатом виде раскрыла Л. Ю. Грудцына, которая писала: «Выражая разнообразные

потребности и интересы гражданского общества (индивидов, социальных групп, слоев, классов и т.д.) в политической форме (в виде определенных политических целей, идей, программ, требований, установок, проектов решений, мероприятий и т.д.), партии как организованные представители общества тем самым выражают и право гражданского общества на формирование государственной власти, участие в ее осуществлении и т.д.»¹.

С точки зрения А. И. Подберезкина и С. А. Абакумова партии являются одним из серьезнейших институтов гражданской самоорганизации^{[84] [85] [86].}

Субъектами гражданского общества являются люди, индивиды - собственники того или иного имущества, считающие, что государство должно служить их интересам. Отсюда гражданское общество по субъектному составу не является выразителем одной и той же идеологии, одних и тех же взглядов на развитие личности, общества, государства.

Идеологическое многообразие находит свое выражение в многопартийности. Через политические партии гражданское общество заявляет о своих притязаниях к власти и о притязаниях на власть. Именно многопартийность выражает весь спектр идеологических и политических взглядов субъектов гражданского общества.

Во взаимоотношениях с гражданским обществом политическая партия, как отмечается в научной литературе, выступает коллективным

3

представителем входящих в ее состав граждан .

Политические партии не только дают возможность гражданам реализовать свое конституционное право на объединение, но и на другое не

менее значимое политическое право - право на участие в управлении государством. В этой связи политические партии являются универсальным институтом, который связывает государство и граждан, позволяет обеспечивать участие их различных социальных слоев в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Основными формами демократии, через которые общественные объединения, выражая интересы гражданского общества, влияют на публичную власть, являются референдумы и свободные выборы. «Общественные объединения, как справедливо пишет В. В. Комарова, участвуют в реализации форм прямой демократии путем инициирования; участия в подготовке и проведении; контроля за подготовкой и проведением; взаимодействия с органами власти и иными институтами гражданского общества в процессе реализации решений, принятых с использованием форм прямого народовластия»¹.

Показательным в этом отношении может быть участие общественных объединений в избирательном процессе. В соответствии с федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в качестве субъектов избирательного процесса могут быть:

- избирательное объединение (политическая партия, региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, которые имеют в соответствии с Федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня);

- общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения, но ^[87]

только при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований.

При этом указанное «общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах федерального уровня, должны быть зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее, чем за шесть месяцев до дня голосования. При назначении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в орган местного самоуправления в случае досрочного прекращения полномочий соответствующего органа - не позднее, чем за шесть месяцев до дня голосования»¹.

Анализ указанного федерального закона показывает, что общественные объединения (не политические партии) могут принимать участие в качестве самостоятельных субъектов избирательного процесса только в муниципальных выборах при применении мажоритарной системы выборов. Поэтому фактически только политические партии являются самостоятельными участниками избирательного процесса на всех уровнях выборов в Российской Федерации.

Что касается референдумов, то современное российское законодательство не допускает общественные объединения в качестве самостоятельных субъектов инициирования референдума. Здесь такими субъектами, как правило, являются граждане Российской Федерации. Общественные объединения могут выступать в качестве инициаторов проведения референдума только на местном уровне. В соответствии с федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ^[88]

Федерации"инициатором проведения местного референдума могут выступить общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в референдумах¹.

Эту норму федерального закона включили в тексты своих учредительных актов ряд субъектов РФ, в частности Астраханская, Курганская, Московская области, Ханты-Мансийский автономный округ.

В некоторых субъектах РФ общественные объединения наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах. Так, например, этим правом в Ульяновской области наделена общественная организация «Ассоциация юристов России» в лице его регионального отделения; в Курской области - «Федерация профсоюзных организаций Курской области»; в Сахалинской области - общественные организации, связанные с коренными малочисленными народами Севера. Однако данная форма взаимодействия общественных организаций и законодательных (представительных) органов субъектов РФ не входит в число форм непосредственной демократии и встречается крайне редко в учредительных актах субъектов РФ.

Вместе с тем общественные организации могут выступить инициаторами народной правотворческой инициативы в законодательном органе субъекта РФ. Конституции и уставы субъектов РФ предусматривают население субъекта РФ в определенном количестве в качестве субъекта права законодательной инициативы. Здесь общественные организации, независимо от их видов, могут сыграть свою роль в сборе подписей в поддержку народной правотворческой инициативы, которая может применяться как на региональном, так и на муниципальном уровне.

Среди других форм непосредственной демократии свое значение имеют публичные мероприятия - митинги, демонстрации, шествия, пикетирования. В соответствии с федеральным законом от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» общественные ^[89]

объединения входят в число субъектов организующих и проводящих указанные мероприятия¹. Аналогичные нормы содержатся и в законодательстве субъектов РФ, регулирующем данную сферу.

На муниципальном уровне общественные объединения участвуют в таких формах непосредственной демократии как опрос населения по имеющим значимость для организации и деятельности местного самоуправления вопросам, являются участниками общественных обсуждений, организованных по инициативе органов местного самоуправления, участниками публичных слушаний в представительном органе местного самоуправления и т.п.

Общественные объединения федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» наделены правом на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством реализации права граждан на коллективные обращения^{[90] [91] [92].}

Данные нормы указанного федерального закона были предметом решения Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в связи с запросом Законодательного Собрания

-э

Ростовской области .

Законодательное Собрание Ростовской области просило признать данные нормы противоречащими Конституции РФ в той мере, в какой они не распространяют на юридические лица право направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы публичной власти. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что «федеральному законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, в том числе прямо указывающие на рассмотрение обращений объединений граждан, включая юридических лиц, государственными органами и органами местного самоуправления, а также на возможность для публично-правовых образований предусматривать право граждан и их объединений на обращение в созданное соответствующим публично-правовым образованием государственное или муниципальное учреждение, иную организацию, осуществляющую публично значимые функции».

Следовательно, Конституционный Суд РФ, в отличие от анализируемого нами федерального закона, более четко определил субъектов права на коллективные обращения, которыми могут выступать граждане и их объединения. Поэтому приведенная выше норма федерального закона должна применяться совместно с постановлением Конституционного Суда РФ.

Как уже говорилось, объединения граждан являются выразителями интересов гражданского общества. В этом процессе государство отдает приоритет не своим властным полномочиям, а гражданскому обществу. Доказательством этому может служить тот факт, что, например, общественные организации считаются созданными не с момента их государственной регистрации, а с момента принятия общим собранием или конференцией решения об их создании. С момента государственной регистрации они только получают права юридического лица.

Следует отметить, что приобретение прав юридического лица дает общественному объединению дополнительные преимущества по сравнению с незарегистрированными объединениями, такие как: участие в

референдумах и выборах, участие в гражданском обороте от собственного имени, учреждение средств массовой информации.

Вместе с тем нельзя переоценивать влияние гражданского общества на процесс создания общественных объединений. Так результаты

социологического опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения в 2014 г., показали, что третья часть опрошенных убеждены в ненужности общественных объединений и необходимости передачи выполнения их задач государству; 84 процента опрошенных не принимают участия в работе общественных объединений; 31 процент опрошенных не интересуется деятельностью общественных объединений; 63 процента опрошенных заявили, что и в будущем не планируют участвовать в работе общественных объединений¹.

Приведенные данные свидетельствуют о незавершенности процесса формирования гражданского общества в современной России и как результат - невысокий интерес граждан к организации и деятельности общественных объединений или, другими словами, уровень развития гражданского общества в нашей стране на сегодняшний день соответствует уровню развития общественных объединений.

Повышению уровня развития гражданского общества может служить реализация конституционного права на объединение, как одно из средств формирования гражданского общества. Данное право способствует развитию гражданского общества хотя бы потому, что дает ему возможность самоорганизовываться посредством создания упорядоченной системы объединений граждан^{[93] [94] [95]. Как справедливо отмечается в научной литературе, объединения граждан являясь структурообразующим элементом}

гражданского общества, способствуют удовлетворению групповых

-э

потребностей и интересов граждан .

Таким образом, объединения граждан выполняют посредническую функцию между гражданским обществом и публичной властью по обеспечению и защите прав и свобод граждан, а также их интересов и инициатив. Для выполнения этой функции имеются конституционноправовые предпосылки, связанные с характеристиками российского государства как демократического правового федеративного с республиканской формой, с идеологическими и политическими основами конституционного строя, с правом граждан на участие в управление государством и т.п.

В состав институтов гражданского общества, которые участвуют в диалоге с властью, входят общественные объединения, которые следует рассматривать в качестве важнейшего составного элемента гражданского общества. В общественных объединениях формулируются требования общества к органам власти.

Основой гражданского общества является сильный «средний класс», который является залогом стабильности и устойчивого развития. Он формируется эволюционным путем и через общественные объединения формирует свои требования к государству.

Основными формами демократии, через которые общественные объединения, выражая интересы гражданского общества, влияют на публичную власть, являются референдумы и свободные выборы, в которых могут принимать участие политические партии и иные общественные объединения, ставящие своей уставной целью участие в них.

Среди других форм непосредственной демократии свое значение имеют публичные мероприятия - митинги, демонстрации, шествия, пикетирования. Общественные объединения входят в число субъектов организующих и проводящих указанные мероприятия.

На муниципальном уровне общественные объединения участвуют в таких формах непосредственной демократии как опрос населения по имеющим значимость для организации и деятельности местного самоуправления вопросам, являются участниками общественных обсуждений, организованных по инициативе органов местного самоуправления, участниками публичных слушаний в представительном органе местного самоуправления.

Общественные объединения наделены правом на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством реализации права граждан на коллективные обращения.

Следовательно, при реализации права на объединение граждане получают возможность влиять на государственную власть и органы местного самоуправления через объединения, используя основные формы непосредственной демократии.