ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование теоретико-правовых основ и специфики дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации позволило сформулировать ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего в рассматриваемой сфере.

Изучение деятельности по привлечению сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности с позиции исторического развития, показало, что в соответствии со временем появления нормативных источников можно выделить четыре основных этапа возникновения, развития и совершенствования дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации:

- первый этап - монархический (начало XVIII - конец XIX веков) начинается с мая 1718 г., когда Петром I в г. Санкт-Петербурге была введена должность генерал-полицмейстера. Тем самым, в России впервые появилось не только новое звено государственного аппарата - полиция, но и в дальнейшем были определены основные требования к полицейским чиновникам, их ответственность, подчиненность, порядок наложения дисциплинарных взысканий.

- второй этап - советский (1919 г. - 1984 г.) связан с появлением и организационным построением советской рабоче-крестьянской милиции. Именно в этот период дисциплинарное производство органов внутренних дел получило бурное развитие, связанное с изданием многочисленных Дисциплинарных уставов.

Третий этап - постсоветский (декабрь 1992 г. - 2009 г.) совпадает с периодом становления Российского государства как современного демократического, трансформацией его политических, социальных и правовых институтов. Применительно к дисциплинарному производству в органах внутренних дел этап начинается с 23 декабря 1992 г., когда было принято

Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 4202-1, и характеризуется высоким уровнем правотворчества, соблюдением юридико-технических норм.

Четвертый этап - современный (2009 г. - настоящее время) ознаменован объявленным в декабре 2009 года Президентом Российской Федерации реформированием органов внутренних дел. Отличительной стороной этого этапа является создание новой правовой основы организации деятельности органов внутренних дел, кардинальное изменение их кадрового, финансового, материально-техническое обеспечения.

Проведенное изучение правовых источников дисциплинарного производства в органах внутренних дел показало, что им свойственна преемственность правовых предписаний с одновременным совершенствованием юридической техники, процедурных вопросов, уточнением субъектного состава, видов дисциплинарных взысканий. При этом, становление дисциплинарного производства неразрывно связано с совершенствованием собственно системы органов внутренних дел, реализующих внутреннюю функцию по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

Исследование базисных характеристик дисциплинарного производства в органах внутренних дел позволило определить его место в административном процессе, раскрыть цели и задачи, отличительные черты, проанализировать существующие точки зрения на понимание дисциплинарного производства, систематизировать принципы.

Предпринята попытка отнести к специальным принципам

дисциплинарного производства принципы дифференцированности и

осуществления дисциплинарного производства с соблюдением тайны исследования доказательств и требования о соблюдении конфиденциальности информации.

Анализ нормы ч. 1 ст. 49 Закона о службе в органах внутренних дел позволил выделить следующие виды дисциплинарных проступков, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел в зависимости от объекта посягательства, которая включает следующие категории дисциплинарных проступков:

- посягающие на организацию деятельности органа внутренних дел. Данные проступки являются общими для всех сотрудников органов внутренних дел независимо от замещаемой должности и специального звания и выражаются в нарушении правил внутреннего служебного распорядка органа внутренних дел;

- нарушающие требования нормативных правовых актов, которыми сотрудникам органов внутренних дел предоставлены властные полномочия по отношению к субъектам, не подчиненным им по службе, и установлен порядок их реализации.

- нарушающие требования к служебному поведению сотрудника органов внутренних дел, которые сотрудник должен соблюдать как при осуществлении служебной деятельности, так и во внеслужебное время. Дисциплинарная ответственность за совершение проступка, отнесенного к данной категории, может наступить независимо от времени суток и места его совершения;

- нарушающие ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел, а также установленные законодательством о противодействии коррупции. Отличительной особенностью данной категории нарушений является то, что все они относятся законом к категории грубых дисциплинарных проступков.

Сформулировано понятие дисциплинарного производства в органах внутренних дел, которое представляет собой вид административноюрисдикционной деятельности органов внутренних дел, осуществляемой в порядке, установленном законодательством о службе в органах внутренних дел, по разрешению дисциплинарного дела и применению уполномоченным руководителем дисциплинарных мер в целях укрепления и обеспечения служебной дисциплины.

Анализ научных подходов на проблему правового регулирования дисциплинарного производства в органах внутренних дел в системе государственно-служебных отношений, правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, а также нормативных правовых актов позволил сделать вывод, что отношения связанные с привлечением сотрудников к дисциплинарной ответственности регулируются исключительно нормами административного права. Наличие различных по юридической силе нормативных правовых актов, являющихся правовыми источниками дисциплинарного производства, свидетельствует об его многоуровневом отраслевом регулировании, как по горизонтали, так и по вертикали. Кроме того, предпринята попытка классифицировать нормативные правовые акты, составляющие правовую основу дисциплинарного производства по следующим основаниям:

- по юридической силе: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные акты;

- по субъекту дисциплинарного производства: нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения с участием работников, нормативные правовые акты, регулирующие, правоотношения с участием государственных гражданских служащих и нормативные правовые акты, регулирующие, правоотношения с участием сотрудников органах внутренних дел;

- по сфере применения: общие нормативные правовые акты, действие которых распространяется не только на сотрудников органов внутренних дел, но и на государственных служащих иных видов государственной службы, работников (Конституция РФ), и специальные, регулирующие правоотношения только с участием сотрудников органов внутренних дел;

- по предмету правового регулирования: основные нормативные правовые акты, непосредственно регламентирующие вопросы дисциплинарного производства, и дополнительные, которые на сферу дисциплинарного производства прямо не распространяются, но фактически являются правилами его осуществления.

Рассмотрение действующего законодательства и критика научных подходов к определению понятия органа внутренних дел, его основных полномочий позволил прийти к выводу, что орган внутренних дел - это составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, непосредственно реализующая полномочия, возложенные на полицию, направленные на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, на противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности, а также иные полномочия, связанные с управлением подчиненными органами и организациями и осуществлению социальной и правовой защиты сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России и работников, социальной защиты членов их семей, а также граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы во внутренних войсках МВД России.

Исследование правового статуса должностных лиц органов внутренних дел, в том числе, в качестве субъектов дисциплинарного производства, учитывая имеющиеся у них дисциплинарно-процессуальные полномочия, позволило выделить три основные группы:

- начальники, наделенные в установленном порядке руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел властными полномочиями. К указанной группе относятся руководители всех уровней, а также их заместители, которым Министром внутренних дел Российской Федерации предоставлены полномочия по наложению дисциплинарных взысканий;

- должностные лица, в отношении которых осуществляется дисциплинарное производство. К указанной группе может быть отнесен любой сотрудник органов внутренних дел независимо от замещаемой должности, в том числе, являющийся начальником, поскольку его имеет двойственный характер. В одном случае он может выступать в роли субъекта, имеющего дисциплинарно-властные полномочия, а в другом - сам может допустить нарушение служебной дисциплины;

- иные должностные лица, участвующие в дисциплинарном производстве единолично либо коллегиально.

Детальный анализ полномочий должностных лиц органов внутренних дел в дисциплинарном производстве позволил сделать вывод, что объем и содержание таких полномочий определяется замещаемой должностью в иерархической структуре органов внутренних дел. При этом, максимальной дисциплинарной властью наделен только руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Правом на принятие властных решений при осуществлении дисциплинарного производства обладают не все начальники (руководители), а лишь те, которые наделены в установленном порядке руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел соответствующими полномочиями нанимателя от имени Российской Федерации.

Изучение стадий дисциплинарного производства, а также ключевых характеристик, наполняющих их содержание, послужило основанием для выделения пяти стадий: возбуждение дисциплинарного производства, дисциплинарное разбирательство; рассмотрение дисциплинарного дела и вынесение решения, исполнение решения, пересмотр принятого решения (факультативная стадия), которые осуществляются в строгой процессуальной последовательности. Специфика каждой стадии включает в себя присущие только ей цели, процессуальные действия, сроки, круг участников, процессуальное оформление документов.

Комплексный анализ нормативных правовых актов, научной литературы в рассматриваемой сфере применительно к сотрудникам органов внутренних дел позволил выделить три варианта осуществления дисциплинарного производства - усеченное, упрощенное, полное. Каждая форма характеризуется собственной структурой, различным субъектным составом, сроками осуществления, спецификой документального оформления.

Наиболее простой формой развития дисциплинарного производства является упрощенное. Дисциплинарное производство в указанном случае осуществляется в связи с совершением сотрудником явного, т.е. не требующего получения дополнительно информации, малозначительного по правовым последствиям нарушения служебной дисциплины. Осуществляется одним должностным лицом, как правило, непосредственным руководителем. По результатам такого производства возможно применение дисциплинарных взысканий как замечание, выговор и только в устной форме, что обуславливает его оперативность. Несмотря на то, что легальный срок этого производства не превышает двух недель, на практике он фактически составляет несколько дней. Его особенность заключается в том, что при его осуществлении невозможно процессуально четко разграничить стадии. Наиболее выраженными являются стадии рассмотрения дела (с вынесением решения), исполнения решения о дисциплинарном проступке (объявление дисциплинарного взыскания в публичной форме) и пересмотр вынесенного решения (только в случае обжалования).

Вторая форма - это усеченное дисциплинарное производство. В отличие от предыдущей, данная форма связана с изданием письменного акта о наложении дисциплинарного взыскания, и соответственно, в нем могут участвовать помимо должностного лица, наделенного дисциплинарной властью, иные лица. Данная форма возможна в случаях, не требующих проверки обстоятельств совершения дисциплинарного проступка (служебной проверки), но когда применение устных дисциплинарных взысканий является недостаточным или неэффективным. Для этой формы дисциплинарного производства характерны стадии возбуждения дисциплинарного дела; рассмотрение дела и вынесение решения; исполнения решения; пересмотр решения (факультативная). По результатам такого производства возможно применение дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии.

Третья форма - полное дисциплинарное производство, является наиболее распространенным видом дисциплинарно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, предусматривающим необходимость проведения служебной проверки по факту нарушения служебной дисциплины. Данная форма развития дисциплинарного производства характеризуется четко выраженными стадиями - возбуждение дисциплинарного производства, дисциплинарное разбирательство; рассмотрение дела и вынесение решения о дисциплинарном взыскании, исполнение решения, пересмотр принятого решения (факультативная стадия), более длительными сроками,

документальным оформлением стадий, широким кругом субъектов,

участвующих в его осуществлении как единолично, так и коллегиально, применением по его результатам, как правило, более строгих мер дисциплинарной ответственности, включая перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел и увольнение со службы в органах внутренних дел.

Поднимается вопрос возбуждения дисциплинарного производства в случае истечения установленных сроков привлечения к дисциплинарной ответственности, наличия по факту проступка возбужденного уголовного дела, а также перевод сотрудника на другую должность. Учитывая, что задачами дисциплинарного производства, в том числе, являются выявление причин и условий, способствовавших совершению дисциплинарного проступка и предупреждение дисциплинарных нарушений, считаем, что данные обстоятельства не означают, что сам факт дисциплинарного проступка не подлежит рассмотрению, а дисциплинарное дело возбуждению. Факт совершения сотрудником дисциплинарного проступка, даже если на него не было наложено дисциплинарное взыскание, может учитываться, например, при аттестации, рассмотрении вопроса о назначении на вышестоящую должность, применении мер поощрения. Наличие по факту проступка возбужденного уголовного дела является не обстоятельством, исключающим производство по делу, а обстоятельством, увеличивающим срок осуществления дисциплинарного производства, в случае если окончательное решение по уголовному делу не влечет уголовную ответственность. Перевод сотрудника, совершившего дисциплинарный проступок, не исключает возможности его привлечения к дисциплинарной ответственности, и, соответственно, возбуждения дисциплинарного производства, в случаях, когда перевод осуществлен в пределах, например, одного территориального органа, руководитель которого обладает правом наложения дисциплинарного взыскания в отношении подчиненных сотрудников, либо в другой территориальный орган, но в пределах одного субъекта Российской Федерации (дисциплинарное взыскание может быть наложено вышестоящим руководителем регионального уровня), либо наложения дисциплинарного взыскания Министром внутренних дел Российской Федерации.

В результате исследования современных научных взглядов на определение понятийной категории «служебная проверка» предпринята попытка

сформулировать авторское понятие служебной проверки, под которой предложено понимать административно-процессуальную деятельность,

осуществляемую уполномоченными должностными лицами в установленном законодательством порядке по сбору, исследованию и оценке информации, необходимой для законного и объективного разрешения дисциплинарного дела, а также проведения профилактических мероприятий по устранению причин, способствовавших совершению сотрудником дисциплинарного проступка.

Анализируя ситуацию, когда сотрудник не отказывается дать письменное объяснение, но и не представляет его, автор обосновывает необходимость установления срока для реализации права на дачу объяснения сотрудником, совершившим дисциплинарный проступок, лишь по истечении которого обязанность по затребованию объяснения будет считаться выполненной независимо от того представлено объяснение или нет. Внесение такого дополнения будет способствовать дисциплинированности субъектов дисциплинарного производства при реализации предоставленных прав и выполнении возложенных на них обязанностей при осуществлении любого варианта дисциплинарного производства, а не только полного, в котором подобная норма закреплена приказом МВД России от 26.03.2013 № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Одновременно, представляется целесообразным закрепить, что акт составляется не только в случае отказа, но и при уклонении от дачи объяснений.

Практико-прикладное исследование проблематики дисциплинарного производства в органах внутренних дел позволило выдвинуть ряд предложений по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.

В целях обеспечения принципа законности и объективности при проведении служебной проверки предложено ч. 2 ст. 52 Закона о службе в органах внутренних дел изложить в следующей редакции: «Сотрудник не может участвовать в проведении служебной проверки, в случае, если он:

а) является родственником или свойственником лица, в отношении которого она назначена;

б) находится в непосредственной подчиненности у лица, в отношении которого проводится служебная проверка;

в) имеются иные обстоятельства, дающие основание полагать, что он прямо или косвенно, заинтересован в результатах служебной проверки.

При наличии указанных обстоятельств сотрудник обязан подать руководителю федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченному руководителю, принявшему решение о проведении служебной проверки, рапорт об освобождении его от участия в ее проведении. При не выполнении этой обязанности результаты служебной проверки считаются недействительными.

О наличии указанных обстоятельств может быть заявлено иными лицами, которым такие сведения известны, либо они могут быть рассмотрены по инициативе лица, назначающего служебную проверку».

Несмотря на то, что доказывание является необходимым условием в деле установления истины, о доказывании в дисциплинарном производстве практически не упоминается. В связи с чем, в целях устранения пробела правового регулирования, высказана целесообразность дополнить ч. 3. ст. 52 Закона о службе в органах внутренних дел абзацем следующего содержания: «В качестве доказательств допускаются: объяснения сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка; объяснения иных сотрудников, государственных гражданских служащих и работников системы МВД России, которым могут быть известны какие-либо сведения об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе служебной проверки; вещественные доказательства; результаты психофизиологических исследований (обследований); пояснения специалистов по вопросам, требующим научных, технических и иных специальных знаний; информация поступившая из органов, организаций или подразделений МВД России, иных органов, учреждений и организаций; иные предметы и документы, которые могут служить средствами для обнаружения дисциплинарного проступка и установления обстоятельств его совершения. Общеизвестные обстоятельства и факты, установленные вступившими в законную силу судебными

постановлениями, доказыванию не подлежат».

Анализ правоприменительной практики позволил выдвинуть предложения по законодательному закреплению нормы, предусматривающей право лиц, осуществляющих дисциплинарное производство на истребование документов, являющихся доказательствами по дисциплинарному делу от государственных органов, организаций и учреждений.

В целях исключения случаев необоснованного затягивания момента обнаружения дисциплинарного проступка, а также уточнения порядка исчисления срока привлечения к дисциплинарной ответственности в случае отсутствия сотрудника на службе без уважительных причин, обосновывается необходимость изложить в ч. 6 ст. 51 Федерального Закона «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в следующей редакции «Дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому руководителю (начальнику) или непосредственному руководителю (начальнику) стало либо могло стать известно о совершении сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, а в случае проведения служебной проверки или возбуждения уголовного дела - не позднее чем через один месяц со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки или вынесения окончательного решения по уголовному делу. В указанные сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске, в командировке или отсутствия его на службе без уважительных причин.».

Особое внимание уделено конкретизации применения таких видов дисциплинарных взысканий, как предупреждение о неполном служебном соответствии и увольнение со службы в органах внутренних за неоднократное нарушение служебной дисциплины и за совершение проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел.

Внесено предложение о дополнении Закона о службе в органах внутренних дел нормой, устанавливающей, что предупреждение о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания сотрудника органов внутренних дел в замещаемой должности. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания руководитель (начальник) в срок до 30 суток принимает решение (ходатайствует) о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если сотрудник не исправил свое поведение образцовым выполнением служебных обязанностей и взыскание не сыграло своей воспитательной роли, - о проведении внеочередной аттестации для решения вопроса о переводе сотрудника на нижестоящую должность в органах внутренних дел либо о прекращении сотрудником службы в органах внутренних дел в связи с несоответствием сотрудника замещаемой должности в органах внутренних дел - на основании рекомендации аттестационной комиссии.

В связи с недопустимостью применения к сотруднику двойной дисциплинарной ответственности за один и тот же дисциплинарный проступок, а также учитывая, что увольнение является крайней мерой дисциплинарного взыскания, предложено установить, что увольнение за неоднократное нарушение служебной дисциплины осуществляется при наличии у сотрудника дисциплинарного взыскания, наложенного в письменной форме, и применяется за последний дисциплинарный проступок, только в случае, когда применение иных видов дисциплинарных взысканий недостаточно для восстановления дисциплины и порядка.

Выявление множественности нормативных правовых актов, так или иначе, регламентирующих дисциплинарное производство в органах внутренних дел, позволило выдвинуть предложение о целесообразности разработки и принятия Административного регламента по осуществлению дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации, что будет способствовать упорядочению юридических действий и административных процедур, минимизации ошибок, исключению необходимости соотношения правовых норм, содержащихся в разных правовых источниках.