ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования связана с несомненной значимостью эффективности судебной защиты прав граждан в их взаимоотношениях с публичной властью для построения в России правового государства и развитого гражданского общества.

Обжалование решений и действий органов публичной власти было и остается предметом многих научных исследований, в том числе монографического и диссертационного характера. Актуальность этой проблематики вполне закономерна, поскольку задачи построения в России прочного гражданского общества требуют установления правовых гарантий общественного контроля за государственной и муниципальной властью, в рамках которого каждый гражданин может использовать широкую палитру воздействия на власть, включая самые мощные судебные рычаги.

В связи с этим возникает потребность в эффективном механизме судебного обжалования решений и действий органов публичной власти.

Конституция Российской Федерации заложила мощные правовые основы для развития данного института. «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется» (часть 1 статьи 45), «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» (часть 1 статьи 46), «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд» (часть 3 статьи 46)^[1].

В 2015 году был принят новый кодифицированный акт, имеющий принципиальное значение для обеспечения гарантий судебной защиты прав граждан во взаимоотношении с органами публичной власти, необходимость которого давно обсуждалась научной общественностью - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации^[2].

Принятие данного Кодекса стало значимым шагом по обособлению административного судопроизводства от гражданского судопроизводства. В Пояснительной записке к проекту этого Кодекса, в частности, подчеркивалось: «Включение в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации норм, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может признаваться надлежащей реализацией указанных нормативных положений. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны, то есть возникающих из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного права (гражданского, семейного и т.п.). В то же время в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов, в связи с чем, требуются иные методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений»^[3].

Анализ современного состояния института судебного обжалования решений и действий органов публичной власти, его правового регулирования, в том числе, положениями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, выявляет ряд проблем как сущностного, так и юридико - технического характера, которые нуждаются в научном осмыслении и разработке путей их устранения. Учитывая изложенное, является актуальным выявление возможных путей совершенствования правового регулирования и правоприменительной практики в сфере судебного обжалования решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Одним из перспективных направлений такого совершенствования является реформирование административной юстиции, в том числе создание административных судов, целесообразность которых также широко обсуждается научным сообществом.

В связи с этим необходимо комплексное научное осмысление проблематики создания административных судов, в сопоставлении с иными альтернативными направлениями развития административной юстиции, в частности, такими, как специализация судей общей юрисдикции в данной сфере. Вышеизложенное обуславливает актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Различные аспекты исследуемых вопросов рассматривались в трудах таких ученых, как: С.М. Абрамян, Ю.Е. Аврутин, Т.Т. Алиев, А.Н. Артамонов, С.Ф. Афанасьев, А.В. Бадин, В.В. Блажеев, Н.В. Березина, О.А. Буйволова, М.А. Викут, А.В. Винницкий, И.М. Галий, О.В. Гречкина, Н.А. Громошина, В.В.Гущин, А.А. Демин, В.В. Денисенко, Н.Н. Дэр, В.В. Ершов, С.З. Женетль, Д.И. Захарова, О.В. Исаенкова, А.И. Каплунов, Н.Г. Кипер, Н.М. Конин, Ю.А. Коростелева, А.Ю. Корчагин, Н.М. Коршунов, Е.И. Лыскова, В.И. Майоров, В.М. Манохин, С.Н. Махина, И.А. Минаков, И.А. Минникес, С.В. Никитин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Осипов, А.А. Остроумов, А.Н. Пилипенко, В.И. Пиунова, Н.И. Побежимова, А.Н. Приженникова, В.И. Радченко, О.С. Рогачева, В.Е. Севрюгин, П.А. Скобликов, Н.Н. Смирнова,

A. Ю. Соколов, А.А. Соловьев, А.К. Соловьева, С.А. Старостин, Н.А. Тунина,

B. П. Уманская, А.А. Филатов, И.А. Филиппова, С.Д. Хазанов, Я.А. Хапаева,

Г.А. Хомяков, Д.М. Чечот, Р.В. Шакирьянов, А.П. Шергин, М.А. Штатина, В.А.Юсупов, В.В. Ярков и других авторов.

Особое внимание проблемам административной юстиции на современном этапе ее развития в России, административного процесса, административно - правовых споров уделено в трудах таких ученых, как: В.А. Баранов, Д.Н. Бахрах, А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, Е.Б. Лупарев, М.Я. Масленников, Л.А. Николаева, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, В.В. Скитович, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, и некоторых других.

По мнению большинства авторов, суды административной юстиции - наиболее развитая и современная форма правосудия по административным делам.

Названные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования, его структуру и содержание.

Полученные при работе над диссертацией научные выводы могут быть использованы для совершенствования правовых, теоретических и методологических основ судебного обжалования решений и действий органов публичной власти, что характеризует научную новизну данного исследования.

Цель исследования - на основе рассмотрения теоретических, правовых и организационных вопросов административной юстиции на современном этапе ее развития, анализа существующей практики судебного обжалования решений и действий органов публичной власти разработать направления совершенствования законодательства в данной сфере, организационных аспектов административной юстиции и соответствующей правоприменительной практики.

Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:

- рассмотреть понятие административной юстиции и ее значение для обеспечения государственных гарантий права граждан на обжалование решений и действий органов публичной власти;

- выявить основы и этапы развития административной юстиции в России;

- исследовать актуальные правовые проблемы реформирования административной юстиции в настоящее время;

- проанализировать взаимосвязь административной юстиции с административным процессом;

- проанализировать правовую категорию «спора о праве» и выявить ее влияние на административную юстицию;

- исследовать правовое регулирование административной юстиции;

- предложить направления развития правового регулирования административной юстиции;

- изучить процессуальные проблемы осуществления административной юстиции на основе анализа и обобщения практики судебного обжалования решений и действий органов публичной власти;

- предложить направления совершенствования законодательства в сфере административной юстиции;

- определить организационные этапы развития административного судопроизводства;

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе развития и осуществления административной юстиции.

Предметом исследования являются существующие научные концепции административной юстиции, труды ученых, изучающих соответствующие проблемы, нормативная база и правоприменительная практика в сфере судебного обжалования решений и действий органов публичной власти.

Методологическую основу исследования составляют положения диалектического метода познания, таких общих и частных методов научного познания, как исторический, системно - правовой, формально - юридический, сравнительно - правовой, статистический, логико-юридический, метод правового моделирования, и других.

Теоретической основой исследования являются положения общей теории права, конституционного права, административного права и административного процесса, в том числе, теоретические положения вопросов административной юстиции, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы правоприменительной практики в сфере судебного обжалования решений и действий органов публичной власти, в том числе, судебная практика районных судов города Москвы, судов Республики Татарстан, судов Вологодской области, Калининградской области, Пензенской области, Тюменской области, Балашихинского городского суда Московской области. Результаты обобщения соответствующей судебной практики в стране Верховным Судом Российской Федерации, опроса 87 судей судов общей юрисдикции; экспертные оценки председателей судов, судей сотрудников аппаратов судов (в общей сложности 39 человек). Обобщена также практика личной 8 - летней работы автора в должности помощника председателя Симоновского и Солнцевского районных судов г. Москвы по написанию проектов судебных актов, по подготовке ответов на обращения граждан, по проведению оперативных совещаний с сотрудниками аппаратов судов, связанных с вопросами ведения и составления протоколов судебных заседаний и иной судебной документации по данной категории дел.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем комплексно рассмотрены теоретические, правовые и организационные аспекты развития административной юстиции на современном этапе. Представлена система правового регулирования судебного обжалования действий и решений органов публичной власти. С учетом опыта практической деятельности дан анализ новых положений законодательства и определены направления его дальнейшего развития. Выявлены особенности рассмотрения судами соответствующей категории дел и предложены направления

совершенствования правоприменительной практики в этой сфере.

Определены организационные этапы развития административного судопроизводства.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Процесс становления административной юстиции в России прошел несколько этапов, которым присущи схожие закономерности диалектического характера. На протяжении полутора веков в силу различных социально - экономических и политических причин попеременно чередовались периоды активного создания теоретических и правовых предпосылок для формирования административной юстиции и периоды отрицательного отношения к институту административной юстиции, сдерживания его развития. На практике реализовывались лишь некоторые функции по урегулированию административно - правовых споров созданием различных органов, которые, осуществляя отдельные действия по урегулированию административно-правовых споров, частично разрешали возникающие административно - правовые коллизии. Однако, подобное рассмотрение административно - правовых споров в должной мере не способно отвечать существующим потребностям общества. В связи с этим возникает объективная потребность в развитии и формировании административного судопроизводства.

2. Авторское понимание административной юстиции и административного судопроизводства как части государственной системы урегулирования административно - правовых споров. Административная юстиция (административное судопроизводство) - это основная в условиях демократического правового государства подсистема существующей в стране государственной системы урегулирования административно - правовых споров и представляющая собой правосудие, осуществляемое уполномоченными законом судебными органами, в рамках которого, происходит рассмотрение и разрешение споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, иных органов и должностных лиц публичной власти. Административную юстицию и административное судопроизводство следует рассматривать как тождественные понятия. Помимо административной юстиции в систему урегулирования административно - правовых споров входят подсистемы реализации досудебного порядка рассмотрения и разрешения таких споров различными государственными органами.

3. Административная юстиция неразрывно связана с административным процессом как законодательно, так и организационно. Являясь самостоятельным институтом административного процесса, административная юстиция регулируется не только кодифицированными федеральными законодательными актами, но и в некоторых случаях — процессуальными нормами других законодательных актов. Поскольку разрешение административно — правовых споров в определенных ситуациях осуществляется иными государственными органами, что частично регулируется содержащимися в законодательных актах ссылками на процессуальные документы и соответствующие регламенты, то возникают особые взаимосвязи между административной юстицией и соответствующей процессуальной деятельностью иных органов по рассмотрению административно — правовых споров.

4. Вынесение законных и обоснованных решений по административно - правовым спорам возможно только на основе законодательства, регулирующего процедуры выработки и принятия управленческих решений, осуществления юридически значимых действий. В этой связи дальнейшее развитие административной юстиции невозможно без разработки Федерального закона «Об административных процедурах» , совершенствования других нормативных правовых актов, в том числе, регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, определяющих порядок деятельности и принятия решений органами публичной власти.

5. Правовое регулирование административной юстиции представляет собой систему взаимосвязанных нормативных правовых актов, важной составляющей частью которой являются законодательные акты специального характера, закрепляющие процессуальный порядок судебного обжалования решений и действий органов публичной власти в конкретных сферах. Процессуальные положения в законодательных актах специального характера содержат различные как по форме, так и по содержанию подходы к правовому регулированию, что приводит к нарушению единства связей в системе и к отсутствию единообразия в судебной практике. В целях унификации норм о судебном обжаловании решений и действий органов публичной власти данные нормы следует устранить из законодательных актов специального характера. Детальные предложения сформулированы в работе.

6. Длительное время институт судебного обжалования решений и действий органов публичной власти по своей природе представлял комплексный межотраслевой правовой институт с преобладанием гражданской процессуальной составляющей, включавший также нормы арбитражного процессуального права, административного права, иных отраслей права. Это было обусловлено ходом исторического развития данного института. Однако, после принятия регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удельный вес административно - процессуальной составляющей института судебного обжалования решений и действий органов публичной власти существенно вырос. На современном этапе необходимо, развивая административно - процессуальное законодательство, создавать как законодательные, так и организационные основы для формирования самостоятельного судебно — правового института по административным делам.

7. В процессе реализации института судебного обжалования решений и действий органов и должностных лиц публичной власти сложились наработанные годами процессуальные традиции судебной практики, которые на современном этапе необходимо развивать, сохраняя преемственность судопроизводства. При разрешении коллизий существовал спор о праве, который в реальности присутствует и в гражданском, и в административном судебных производствах, что позволяло разграничивать указанные виды судопроизводств. В Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации положения относительно спора о праве отсутствуют, альтернативных критериев законодателем не предложено. Это вызывает неопределенность при разграничении дел, подлежащих рассмотрению в общеисковом и административном исковом судебных производствах. В Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации должны быть включены положения, касающиеся спора о праве, при этом разграничение между общеисковым производством и производством по административным искам об оспаривании решений и действий органов публичной власти, следует проводить по классификационной группе прав, по поводу нарушения которых имеет место спор. Соответствующие предложения сформулированы в тексте диссертации.

8. Помимо положительных моментов сложившейся судебной практики в сфере административной юстиции выявлены и негативные процессуальные аспекты, которые нельзя не только усугублять, но и допускать в административном судопроизводстве. Однако отдельные положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не учитывая реальных возможностей данного судопроизводства на современном этапе, обусловливают развитие определенных нежелательных проявлений. В этой связи в целях дальнейшего совершенствования правового регулирования судебного обжалования решений и действий органов публичной власти необходимо устранить ряд процессуальных пробелов данного Кодекса: усовершенствовать текст определенных статей как с точки зрения сущности содержащихся в нем норм, так и с точки зрения правил юридической техники. Соответствующие предложения сформулированы в работе.

9. В настоящее время самостоятельного административного судопроизводства в России не существует, что обусловлено, в частности, недостаточными финансовыми возможностями государства; удаленностью населения в отдельных районах страны от предполагаемого места размещения административных судов; ограниченной численностью судейского корпуса; отсутствием должной специализации судей и др. В целях дальнейшего развития административной юстиции предложена Концепция создания административных судов в Российской Федерации, которой предусмотрены соответствующие правовые и организационные этапы. Процесс создания административных судов должен быть постепенным, отвечающим реальным возможностям общества и займет длительный период. Детальное содержание этапов, их организация и меры реализации рассмотрены в диссертации.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяются тем, что содержащиеся в работе авторские положения и выводы могут быть использованы в целях как дальнейшей разработки теории

административного процесса, так и совершенствования административного

процессуального законодательства в части развития и реализации института административной юстиции.

Практическая значимость диссертации состоит и в выработке предложений по совершенствованию правовых и организационных основ судебного обжалования решений и действий органов публичной власти, а также правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и факультетов при преподавании курсов административного права и административного процесса, специальных курсов, связанных с административной юстицией и административным судопроизводством, а также при повышении квалификации судей и сотрудников аппаратов судов.

Апробация и внедрение результатов диссертационного

исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный

университет юстиции (РПА Минюста России)», где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения работы внедрены в учебный процесс Университета.

Материалы диссертации внедрены также в работу Солнцевского и Симоновского районных судов г.Москвы. Они используются при проведении семинаров с судьями, сотрудниками аппаратов судов по вопросам ведения административного процесса при рассмотрении дел, регулируемых Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Основные положения работы докладывались на 8 научно-практических конференциях, в том числе, на Восьмых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 2012 г.), «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (Москва, 2013 г.), «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (Москва, 2014 г.), Десятых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 2014 г.) и др.

По теме диссертации подготовлено и опубликовано 8 научных статей, в том числе четыре - в ведущих рецензируемых научных журналах, включенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации в перечень изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка.