ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Органы внутренних дел Российской Федерации выполняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Эффективное выполнение данной функции напрямую зависит от уровня служебной дисциплины среди сотрудников органов внутренних дел.

Необходимо отметить, что нормативно-правовая база по вопросам службы в органах внутренних дел, укрепления служебной дисциплины и применения дисциплинарной ответственности, принятая в рамках реформы МВД России, проводимой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации», претерпела определённые изменения. Она включает Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации», Приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Однако анализ этих нормативно-правовых актов показывает, что порядок привлечения к дисциплинарной ответственности изложен в них в виде общих правил наложения дисциплинарных взысканий, как правило, схематично, в виде отдельных действий, без их детальной проработки и привязки к стадиям и этапам дисциплинарного производства, а иногда и без конкретизации субъектов, уполномоченных осуществлять эти действия.

По данным Департамента государственной службы и кадров МВД России начиная с 2011 года количество сотрудников органов внутренних дел, допустивших нарушения служебной дисциплины, постоянно растёт: 2011 - 144165 чел., 2012 - 171860 чел., 2013 - 181010 чел., 2014 - 182336 чел., 2015 - 193375 чел., 2016 - 196081 чел. Рост числа нарушений служебной дисциплины за пять лет составил 34.1%.

Приведённые цифры, отражая усиление контроля за соблюдением дисциплины и законности в органах внутренних дел, в то же свидетельствуют о недостаточной эффективности дисциплинарной практики и необходимости, в том числе, дальнейшего совершенствования норм, регламентирующих основания и порядок привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности.

Степень научной разработанности темы. Вопросы дисциплинарного производства в той или иной мере затрагивались в исследованиях, посвящённых дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции А.Л. Юсупов (2014), а также дисциплинарной ответственности отдельных категорий должностных лиц: государственных гражданских служащих М.Б. Добробаба (2006), Е.В. Климкина (2006), Ю.Б. Носова (2008), О.Н. Княгинина (2010), сотрудников органов внутренних дел

Л.М. Ведерников (1996), А.В. Никифоров (1998), В.В. Касюлин (2003), Капустина И.Ю. (2009), В.С. Бялт (2011), сотрудников уголовно-исполнительной системы А.М. Колосков (2011).

Непосредственно дисциплинарному производству как форме реализации дисциплинарной ответственности государственных служащих была посвящена кандидатская диссертация Ю.С. Адушкина (1979 г.)¹, применительно к

должностным лицам таможенных органов эти вопросы исследовались в

л

кандидатской диссертации Т.Л.

-э

посвящена кандидатская диссертация Е.А. Шуруповой (2015) .

Достигнутые успехи в исследовании порядка реализации дисциплинарной ответственности в отношении различных категорий должностных лиц не снижают актуальности данной темы. Учитывая, что законодательство о службе в органах внутренних дел предусматривает как устную, так и письменную формы наложения дисциплинарных взысканий, есть необходимость более детально рассмотреть порядок привлечения к дисциплинарной ответственности путём издания приказа о наложении взыскания, уяснить его правовую природу и связь с административным процессом как формой реализации ответственности, предусмотренной нормами административного права.

Для выработки предложений по совершенствованию норм, регламентирующих дисциплинарное производство в органах внутренних дел, их необходимо проанализировать с точки зрения теории правоприменения и теории административного процесса. ^{[2] [3]}

Указанные обстоятельства дают основание рассматривать выбранную тему исследования как актуальную с точки зрения теории и правоприменительной деятельности.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при производстве по дисциплинарным делам в органах внутренних дел.

Предметом исследования являются административно-правовые нормы, формирующие основания и порядок привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности, а также материалы дисциплинарной и судебной практики.

Цель и задачи исследования. Цель работы - исследование материальных и процессуальных оснований реализации дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел для формирования предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего производство по дисциплинарным делам в системе МВД Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

- определить соотношение административного процесса как вида юридического процесса и порядка наложения дисциплинарных взысканий как правовой формы реализации дисциплинарной ответственности;

- сформулировать понятие производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел как процессуальной формы реализации дисциплинарной ответственности, определить его цели и задачи;

- рассмотреть систему принципов производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел;

- дать классификацию и рассмотреть содержание административнопроцессуального статуса субъектов правоотношений, возникающих при производстве по дисциплинарным делам в органах внутренних дел;

- определить перечень стадий производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел;

- рассмотреть содержание и раскрыть этапы каждой стадии производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел;

- сформулировать предложения по совершенствованию правовой основы производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел.

Методология и методика исследования. Совокупность применяемых в диссертации приёмов познания основана на использовании диалектико - материалистической теории познания как фундаментального метода научного анализа социально-правовой действительности. В процессе исследования применялись как общенаучные методы исследования (анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, восхождения от абстрактного к конкретному, системно-структурный, логико-семантический), так и частные методы общественных наук (социологический и статистический), а также специальные методы юридических исследований, в первую очередь формально - юридический и сравнительно-правовой.

Так, для достижения конкретных результатов в ходе исследования применялись следующие методы: системно-структурный - для определения места дисциплинарного производства в административном процессе, раскрытия стадий дисциплинарного производства и этапов каждой стадий; логико-семантический - для анализа и уточнения понятий «производство по дисциплинарным делам», «производство по дисциплинарным делам в органах внутренних дел»; сравнительно-правовой - для определения задач, принципов, стадий и этапов дисциплинарного производства; формально-юридический - для анализа норм, устанавливающих административно-процессуальный статус субъектов и участников производства по дисциплинарным делам, и формулирования предложений по их совершенствованию.

Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации; административное и административно-процессуальное законодательство Российской Федерации, регламентирующее дисциплинарную ответственность и порядок её применения в органах внутренних дел; включая федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления

Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты МВД России.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили

диссертационные исследования перечисленных выше отечественных учёных- административистов и труды, затрагивающие вопросы дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства таких представителей науки административного права как Д.Н. Бахрах, Ю.М. Буравлев, А.А. Гришковец,

A. Н. Дерюга, В.А. Кудин, Т.А. Малыхина, М.Я. Масленников, А.Г Николаев, О.В. Прохорова, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, И.В. Тимошенко, В.Ю. Ухов, С.Е. Чаннов.

Специфика работы потребовала обращение к трудам представителей теоретико-правовой науки, исследовавших стадии правоприменения

(С.С. Алексеев, И.Я. Дюрягин, В.В. Лазарев, И.П. Левченко, П.Е. Недбайло,

B. С. Нерсесянц, Л.П. Рассказов, В.М. Сырых); и общетеоретические вопросы юридического процесса (С.Л. Кондратьева, А.Р. Корнилов, С.Н. Олейников, А.А. Павлушина).

В работе нашли отражение результаты диссертационных исследований ученых-административистов Украины: по дисциплинарной ответственности различных категорий государственных служащих, в которых затрагиваются вопросы порядка привлечения к данному виду ответственности (Н. М. Вапнярчук,

І. О. Картузовой, К.В. Коваленко, Л.М. Корнуты, О.Д. Новак); по дисциплинарному производству: в органах внутренних дел (Д. П. Полівчук, 2011), в органах прокуратуры (О.В. Глуховеря, 2016); по дисциплинарной ответственности за совершение административных правонарушений (В.О. Кузнєцова, 2004).

Эмпирическую базу исследования составили решения Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, а также решения судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации по делам об оспаривании сотрудниками органов внутренних дел приказов о наложении дисциплинарных взысканий; результаты изучения 386 материалов дисциплинарной практики (заключений по материалам служебных проверок и приказов о наложении дисциплинарных взысканий) по ГУ МВД России по г.

Научная новизна исследования. В отличие от ранее проводившихся в настоящей диссертации производство по дисциплинарным делам в органах внутренних дел рассматривается как вид процессуальной деятельности через призму теории правоприменения и теории административного процесса. Комплексный анализ основных элементов процессуальной формы привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности позволил выявить наиболее актуальные проблемы реализации данного вида юридической ответственности и наметить пути их решения, а также внести вклад в развитие теории административной ответственности и теории административного процесса.

В результате проведённого исследования:

- дана авторская трактовка взаимосвязи между административным процессом как видом юридического процесса и порядком наложения дисциплинарных взысканий как правовой формой реализации дисциплинарной ответственности;

- предложено авторское определение производства по дисциплинарным делам как структурного элемента административного процесса;

- определены виды производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел;

- предложено авторское определение производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел;

- определены цели, задачи, система принципов и стадий производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел;

- представлена классификация субъектного состава административнопроцессуальных отношений по их роли в производстве по дисциплинарным делам в органах внутренних дел;

- раскрыт административно-процессуальный статус лиц, ведущих производство по дисциплинарным делам в органах внутренних дел, и его участников;

- определена последовательность процессуальных действий субъектов, ведущих производство по дисциплинарным делам в органах внутренних дел, на этапах каждой из его стадий.

Научная новизна исследования также заключается в сформулированных выводах и предложениях по совершенствованию правовой основы производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Авторская позиция, согласно которой порядок наложения дисциплинарных взысканий, установленный Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и именуемый в научной и учебной литературе «дисциплинарным производством», может быть двух видов:

- процедурным, когда дисциплинарное взыскание объявляется публично в устной форме и

- процессуальным, когда дисциплинарное взыскание объявляется путём издания приказа. Для процессуального порядка привлечения к дисциплинарной ответственности, более точным, будет наименование «производство по дисциплинарным делам».

2. Современный уровень развития теории административного процесса и законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел, позволяют рассматривать производство по дисциплинарным делам в органах внутренних дел как вид процессуальной деятельности и структурный элемент административного процесса, правовое регулирование которого осуществляется административно - процессуальным законодательством.

Производство по дисциплинарным делам как структурный элемент административного процесса - это урегулированный административно - процессуальными нормами порядок деятельности субъекта дисциплинарной власти по возбуждению, рассмотрению и разрешению дел по фактам нарушения служебной дисциплины лицами, подчинёнными по службе.

3. Вывод о том, что целями производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел являются: а) рассмотрение и разрешение в порядке, установленном законодательством о службе в органах внутренних дел, индивидуального конкретного дела по факту нарушения сотрудником служебной дисциплины; б) предупреждение нарушений служебной дисциплины и законности среди личного состава органов внутренних дел.

4. Обосновывается, что система принципов производства по

дисциплинарным делам в органах внутренних дел обусловлена принципами дисциплинарной ответственности и принципами административного процесса и включает три группы принципов: общие, юрисдикционные и специальные, а именно:

- общие: законности, равенства перед законом, охраны интересов личности и государства;

- юрисдикционные: неотвратимость реагирования на нарушение

дисциплины; презумпция невиновности;

- специальные: обязательности возбуждения дисциплинарного производства по факту грубого нарушения сотрудником служебной дисциплины, либо коррупционного правонарушения; свободы выбора вида дисциплинарного взыскания; достаточности доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка.

5. Вывод о том, что производство по дисциплинарному делу как процессуальная форма наложения дисциплинарного взыскания в органах внутренних дел и самостоятельное производство в структуре административного процесса включает следующие стадии:

1) возбуждение производства по дисциплинарному делу;

2) рассмотрение дисциплинарного дела и принятие по нему решения;

3) исполнение приказа о назначении дисциплинарного взыскания.

Пересмотр принятого по дисциплинарному делу решения, несмотря на

предметное единство с дисциплинарным делом, осуществляется в рамках самостоятельного процессуального производства: административного

производства по жалобе, либо производства по рассмотрению судом административного дела об оспаривании приказа о наложении дисциплинарного взыскания.

6. Обосновывается, что стадия возбуждения дисциплинарного дела включает процессуальные действия, которые можно объединить в три этапа:

1) получение первичной информации и начало производства по факту дисциплинарного проступка;

2) установление фактических обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка;

3) фиксация факта нарушения служебной дисциплины в процессуальном документе и представление его уполномоченному руководителю (начальнику).

Служебную проверку, которая проводится в рамках дисциплинарного производства, целесообразно рассматривать в качестве факультативного вида процессуальной деятельности на этапе установления фактических обстоятельств дела на стадии возбуждения производства по дисциплинарному делу.

7. Обосновывается, что часть 1 статьи 52 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» необходимо дополнить ещё одним основанием для проведения служебной проверки, указанным в части 1 статьи 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Для этого, слова «при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, ...» дополнить фразой «административного правонарушения, за совершение которого сотрудник несёт дисциплинарную ответственность».

8. В целях совершенствования норм, устанавливающих критерии, которыми должны руководствоваться уполномоченные руководители (начальники) при выборе вида дисциплинарного взыскания, соразмерного совершенному действию (бездействию) и степени вины лица, его совершившего предлагается:

- пункт 40 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации дополнить следующей фразой: «В случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вид назначаемого дисциплинарного взыскания должен соответствовать тяжести вреда, причинённого административным правонарушением представителю нанимателя, авторитету органов внутренних дел и его сотрудникам»;

- в статье 49 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закрепить обстоятельства смягчающие или отягчающие дисциплинарную ответственность сотрудника органов внутренних дел по аналогии с обстоятельствами, закреплёнными в пунктах 3 и 4 статьи 28.5 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

9. Обосновывается, что, поскольку, Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает устную и письменную форму наложения дисциплинарного взыскания, и соответственно процедурный и процессуальный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, существует два варианта исполнения наложенного взыскания:

- в рамках процедурного порядка в виде этапа «исполнения принятого решения о наложении дисциплинарного взыскания»;

- в рамках процессуального порядка в виде стадии «исполнения приказа о наложении дисциплинарного взыскания».

Стадия исполнения приказа о наложении дисциплинарного взыскания включает следующие процессуальные действия (этапы):

- ознакомление с приказом о наложении дисциплинарного взыскания;

- издание акта управления по обеспечению исполнения дисциплинарного взыскания в виде перевода на нижестоящую должность, увольнения со службы в органах внутренних дел, назначения вне очереди в наряд;

- учёт наложенного дисциплинарного взыскания.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что:

- доказаны положения, вносящие вклад в расширение научных представлений о порядке наложения дисциплинарных взысканий как правовой формы привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности;

- изложены концептуальные положения, касающиеся взаимосвязи между административным процессом как видом юридического процесса и порядком наложения дисциплинарных взысканий как правовой формой реализации дисциплинарной ответственности;

- обосновано наличие процедурного и процессуального порядка наложения дисциплинарных взысканий в отношении сотрудников органов внутренних дел;

- представлена характеристика целей, задач, системы принципов и стадий производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел как процессуальной формы реализации дисциплинарной ответственности;

- проведено разграничение между производством по дисциплинарным делам в органах внутренних дел, производством по жалобам и спорам и поощрительным производством как процессуальными формами реализации норм, устанавливающих дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел;

- введены в научный оборот авторские определения таких понятий, как «производство по дисциплинарным делам», «производство по дисциплинарным делам в органах внутренних дел».

Практическая значимость исследования определяется тем, что его результаты могут быть использованы для проведения дальнейших научных исследований проблем совершенствования правового регулирования порядка привлечения к дисциплинарной ответственности, установленной административным законодательством, при разработке и изменении законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих правовую основу производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел Российской Федерации.

Материалы исследования так же могут найти практическое применение при проведении служебных занятий с сотрудниками кадрового аппарата и отделов воспитательной работы в целях совершенствования деятельности по укреплению служебной дисциплины в ОВД.

Полученные научные знания могут быть использованы при преподавании курсов «Административное право», «Административно-процессуальное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» и смежных дисциплин в ведомственных учебных заведениях МВД России, а также при разработке учебников, учебных пособий и иной учебно-методической литературы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведённого исследования, отражены в 12 публикациях соискателя, из которых 3 размещены в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК.

Основные теоретические положения нашли отражение в публикациях и докладах на научно-практических конференциях: «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел в контексте современных научных исследований» (Санкт-Петербург, 11 декабря 2015 года, 9 декабря 2016 года), «Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями» (Барнаул, 5 февраля 2016 года), «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Санкт-Петербург, 20 марта 2015 года, 25 марта 2016 года, 24 марта 2017 года), «Вопросы современной юриспруденции» (Новосибирск, 24 июля 2017 года), «Приоритетные направления развития образования и науки» (Чебоксары, 30 июля 2017 года), «Свобода и право» (Кемерово, 28 августа 2017 года), «Современные концепции административного права и процесса: теория и практика» (Москва, 29 сентября 2017).

Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России при преподавании дисциплины «Административно-процессуальное право», а также в практическую деятельность ОМВД России по Кировскому району Ленинградской области.