ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Реформа государственной службы Российской Федерации, обозначенная в 2001 году в Концепции реформиро- вания государственной службы и стартовавшая в 2003 году принятием базо- вого для всей государственной службы Федерального закона «О системе гос- ударственной службы Российской Федерации» и по прежнему, спустя почти десять лет после начала, далека от завершения.

При этом реформа государственной службы развивается достаточно неоднородно. Если в середине первого десятилетия XXI века основные уси- лия законодателя были направлены на реформирование государственной гражданской службы, то в последние годы им были приняты два важнейших акта, затрагивающих сферу правоохранительной службы: федеральные зако- ны «О полиции» и «О службе в органах внутренних дел и внесении измене-

_{ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации».}

¹ Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред.

Не отрицая очевидную необходимость реформирования полиции и, связанного с этой реформы регулирования службы в органах внутренних дел Российской Федерации, вместе с тем, отметим, что, принимая данные доку- менты, законодатель в определенном смысле «поставил телегу впереди ло- шади». Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» еще в 2003 году обеспечил достаточно четкое правовое регули- рование государственной службы страны, явился базовым, закрепившим правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе системы управления государственной службой Российской Феде- рации в целом. При этом, правовое регулирования организации и прохожде- ния отдельных видов государственной службы – гражданской, правоохрани- тельной и военной – должно осуществляться отдельными законодательными актами о каждом таком виде. Таким образом обеспечивалось бы сочетание единства и дифференциации правового регулирования государственной службы Российской Федерации.

Однако, приняв в 2004 году Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», федеральный законодатель так и не принял законы о государственной военной и государственной право- охранительной службе. Вместо этого он стал принимать законодательные ак- ты о службе в отдельных государственных органах и, в частности, о службе в органах внутренних дел, относящейся к правоохранительной службе. Меж- ду тем, вполне очевидно, что прохождение службы в органах внутренних дел, прокуратуре, Следственном комитете, органах наркоконтроля и других правоохранительных органах должно базироваться на общих принципах и подходах, зафиксированных в едином законодательном акте о правоохрани- тельной службе.

Безусловно, разработка такого документа требует не просто серьезного анализа, но и глубокого теоретического осмысления.

рядка и общественной безопасности, отличается особой спецификой по срав- нению со службой гражданской. Именно данная специфика должна найти отражение в правовом регулировании государственной правоохранительной службы и выражаться в системе принципов ее организации и функциониро- вания.

Все вышеизложенное обуславливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются доктринальные положения теории административного права в сфере организации и функционирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации, нормативные правовые акты и правоприменительная практика в указанной сфере.

Научная задача диссертационного исследования – определить сущность и установить содержание принципов организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации, предложить конкретные решения по совершенствованию законодательства в этой сфере.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции принципов организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации и разработка на этой основе конкретных предложений по совершенствованию законодательства. Данная цель определяет конкретные задачи, которые составляют основное содержание научного исследования:

– изучение сущности правоохранительной службы Российской

Федерации, выявление ее специфических черт;

– уяснение понятия, сущности и значения правовых принципов в правовой системе Российской Федерации;

– анализ системы принципов государственной службы Российской

Федерации;

– изучение значения политико-правовых принципов как базы построения законодательства о государственной правоохранительной службе;

– рассмотрение общих операциональных принципов в системе правоохранительной службы Российской Федерации;

– рассмотрение особенностей специальных операциональных принципов организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации.

Состояние научной разработанности темы характеризуется наличием научных исследований разнопланового характера, имеющих важное теоретическое и методологическое значение.

Принципы организации и функционирования государственной правоохранительной службы, также, как и принципы государственной службы вообще, сравнительно мало исследованы в отечественной правовой науке. Среди специалистов, которые уделяли определенное внимание этим вопросам, можно назвать: Бахраха Д.Н., Дементьева А.Н., Качушкина С.В., Кожевникова О.А., Куракина А.В., Преснякова М.В., Пчелинцева С.С.

Изучение данных принципов потребовало обращения к сущности и специфическим особенностям государственной службы, что вызвало необходимость изучения трудов специалистов в области административного права и некоторых смежных наук, посвященных вопросам государственной службы. Среди них, в частности, можно выделить следующих ученых: Бакаева О.Ю., Белова Н.В., Габричидзе Б.Н., Гайдов В.Б., Гимаев И.Р., Демин А.А., Добробаба М.Б, Евтихеев И.И., Калинина Н.С., Канищев Д.С., Кенинк К.И., Конин Н.М., Крылова Е.Г., Липатов Э.Г., Манохин В.М., Матвеев С.П., Ноздрачев А.Ф., Оболонский А.В., Осинцев Д.В., Патрашко Е.Л., Погребежский Е.А., Россинский Б.В., Сергун П.П., Старилов Ю.Н., Филатова А.В., Харченко О.В., Чаннов С.Е., Чернявский А.Г., Чиканова Л.А.,

Шиенкова А.С., Щукин В.В., а также многих других.

Поскольку настоящее диссертационное исследование посвящено изучению принципов организации и функционирования государственной правоохранительной службы, при ее подготовке возникла необходимость обращения к работам специалистам в области теории права и некоторых отраслевых юридических наук, затрагивающих вопросы сущности принципов права. В связи с этим можно назвать фамилии таких специалистов как: Бутакова Н.А., Винницкий И.Е., Головин А., Гордиенко Т.Г., Грибанов В.П., Деревесников А.В., Добровольская Т.Н., Ершов В.В., Заметина Т.В., Захаров А.Л., Кузьменко А.В., Лукашова Е.А., Мальцев В.В., Рабцевич О.И., Реуф В.М., Сенякин И.Н., Скурко Е.В., Толстик В.А., Чернобель Г.Т., Чураков А.Н., Шепенко Р.А.

Методологическая основа диссертационного исследования включа- ет в себя различные методы научного познания.

Диалектический метод позволил проанализировать различные виды государственной службы с точки зрения сходства и различий между ними, единства и дифференциации их правового регулирования.

Методы формальной логики — классификация, сравнение, синтез, ана- лиз, описание и т.п. — дали возможность охарактеризовать специфические особенности государственной правоохранительной службы с позиций их собственно нормативного содержания. Помимо того, использование указан- ных методов научного познания позволило автору проанализировать дей- ствующее законодательство в этой сфере, выявить пробелы и коллизии нор- мативного регулирования, а также сформулировать предложения по их устранению.

Системно-структурный метод способствовал изучению системы принципов организации и функционирования государственной службы, вы- явлению ее основных элементов.

Использование указанных методов позволило выявить объективно су- ществующие тенденции, сделать выводы и обобщения. При написании рабо-

ты был использован междисциплинарный подход, заключающийся в рас- смотрении принципов организации и функционирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации с позиций различных юридических норм (административного, служебного, конституционного, трудового права, теории права).

Теоретическая основа диссертационного исследования представле- на последними достижениями науки отечественного административного пра- ва. Кроме того, в работе активно использовались научные исследования в сфере общей теории права, конституционного права, трудового права, слу- жебного права.

Нормативную базу исследования составили нормы международных договоров, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О си- стеме государственной службы Российской Федерации»», иные федеральные законы и подзаконные нормативные акты.

Эмпирическую базу исследования составили материалы правоприме- нительной практики, в том числе решения судов различных уровней.

Достоверность полученных выводов обеспечивается использованием научно обоснованным методологическим подходом, утвердившихся в совре- менной юридической науке; комплексной подходом к исследованию, что позволяет достичь всестороннего и объективного анализа заявленной про- блематики; применением научно обоснованных гносеологических методов, соответствующих цели и задачам исследования, всесторонним анализом нормативно-правового материала и правоприменительной практики (в том числе - последних лет), а также проведенной апробацией результатов науч- ной работы.

Научная новизна обусловлена использованием новых идей и теорий в сфере правового закрепления принципов организации и функционирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации, а так- же выводами и предложениями, сформулированными в ходе исследования и имеющими направленность на совершенствование российского законода-

тельства в указанной сфере. Проведенный анализ основных принципов по- строения и функционирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации позволил автору разработать предложения по совер- шенствованию законодательства и стабилизации правоприменительной прак-

_тики.

1. Предложено к закреплению в действующем законодательстве следующее определение государственной службы: государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации либо – в случаях, предусмотренных федеральными законами – иностранных граждан, осуществляемая на должностях государственной службы, заключающаяся в реализации от имени и по поручению государства властных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и государственных органов, либо в обеспечении реализации таких полномочий, а также полномочий государственных должностных лиц и финансируемая из федерального бюджета либо бюджетов субъектов Российской Федерации. Как представляется, такое определение государственной службы является более полным и отражающим ее специфику, чем содержащееся в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации».

2. В диссертации выделены специфические признаки государственной правоохранительной службы, которые должны определять особенности в ее правовом регулировании:

– осуществление правоохранительной деятельности;

– военизированность;

– повышенный риск ее прохождения;

– возможность использования служащими правоохранительной службы мер административного принуждения, в том числе, физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия;

– особый режим конфиденциальности.

На этой основе предложено следующее определение государственной правоохранительной службы Российской Федерации: это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, осуществляемая на должностях государственной правоохранительной службы, заключающаяся в реализации от имени и по поручению государства властных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и государственных органов, либо в обеспечении реализации таких полномочий, а также полно- мочий государственных должностных лиц, связанная с возможностью ис- пользования мер административного принуждения, в том числе, физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, характеризующаяся повышенным профессиональным риском и особой дисциплиной и системой служебного подчинения и финансируемая из федерального бюджета.

3. Доказано, что правовые принципы неодинаковы по своей роли в правовой системе. В связи с этим было предложено их разделение на прин- ципы естественные (изначально присущие праву) и позитивные (субъективно формируемые человеческим разумом на основе реально существующих со- циальных закономерностей).

На этой основе предложено авторское определение естественных пра- вовых принципов, которые представляют собой структурные внутриси- стемные связи, неотделимые от самого права, с другой – основополагающие начала, служащие базой для формирования законодательства.

Позитивные правовые принципы являются сформулированными в нор- мативных актах или правовой доктрине основополагающие начала, также служащие базой для формирования законодательства.

4. Исходя из функциональной роли в работе выделены политико- правовые и операциональные принципы государственной службы. Политико- правовые принципы, определяют место и социальное назначение института государственной службы в социальной системе в целом. Операциональные принципы государственной службы направлены на реализацию утилитарных задач государственной службы.

Среди операциональных принципов выделены специальные принципы правоохранительной службы, которые выражают ее специфические особен- ности в качестве самостоятельного вида государственной службы.

5. Политико-правовые принципы обусловлены необходимостью корре- ляции с политико-правовыми основами общества и государства. Они зача- стую выступают в качестве пределов или границ самостоятельности соб- ственно административного регулирования государственно-служебных от- ношений. Иными словами, утилитарные задачи государственной службы мо- гут решаться исключительно в соответствии с данными принципами. Прак- тически все они закреплены в Конституции Российской Федерации или непо- средственно вытекают из ее положений. Поэтому «набор» внешних или по- литико-правовых начал организации и деятельности государственной служ- бы всегда будет единым для всех ее видов. Можно говорить лишь о различ- ных модификациях данных принципов в зависимости от конкретного вида государственной службы.

6. В диссертации были выделены следующие группы политико- правовых принципов организации и деятельности государственной службы: антропные и институциональные.

Антропные (греч. anthropos «чeловек») принципы направлены на обес- печение конституционных прав граждан в сфере государственной службы. К ним можно отнести, например, приоритет прав и свобод человека и гражда- нина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюде- ния и защиты, принцип равного доступа к государственной службе.

Институциональные принципы определяют основные направления ор- ганизации и деятельности государственной службы в системе социальных институтов. Такими принципами являются: единство правовых и организа- ционных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, от- крытость государственной службы и ее доступность общественному контро-

лю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих и др.

7. В качестве специальных операциональных принципов правоохрани- тельной службы выделен принцип военизированности. Содержание данного принципа является достаточно широким, включая как право и обязанность сотрудников правоохранительной службы применять оружие и специальные средства, так и особые организационные начала, например, - специфические дисциплинарные требования, единоначалие и т.п.

Специальным операциональным принципом правоохранительной службы является принцип активного обеспечения законности, который пред- полагает обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных проти- воправных посягательств, что выражается в активном обеспечении законно- сти, путем пресечения и предотвращения преступлений и правонарушений.

К названным выше принципам близко примыкает принцип непрерыв- ности правоохранительной службы, который заключается в том, что сотруд- ники правоохранительных органов обязаны предпринимать все, предусмот- ренные законом меры по предотвращению и пресечению правонарушений, о которых им стало известно вне зависимости от того совершаются они в пре- делах служебного времени или за его рамками.

Специальным операциональным принципом правоохранительной службы является принцип конспирации. Данный принцип является одним из основных начал оперативно-розыскной деятельности и предполагает необхо- димость и легитимность использования в процессе ОРД правил и приемов, позволяющих сохранять в тайне от преступников действия правоохранитель- ных органов по их разоблачению.

Близко примыкает к данному принципу и принцип сочетания гласных и негласных методов и средств. Этот принцип также характерен для осу- ществления оперативно-розыскных мероприятий. В то же время необходимо подчеркнуть, что принципы конспирации и сочетания гласных и негласных

методов и средств характеризует не всю правоохранительную службу, а лишь службу в правоохранительных органах, наделенных правом осуществ- ления оперативно-розыскной деятельности.

Перечисленные принципы отражают сущностные особенности право- охранительной службы и в этом смысле их можно назвать специальными операциональными принципами данного вида государственной службы.

8. В диссертации продемонстрировано, что действующее законодатель- ство использует различные подходы к закреплению оснований и порядка применения служащими правоохранительной службы огнестрельного ору- жия. При этом, не во всех случаях эти различия являются объективно обос- нованными.

В связи с этим предложено унифицировать правила применения право- охранительными служащими огнестрельного оружия, за исключением от- дельных случаев, когда особые основания применения ими огнестрельного оружия обуславливаются особенностями осуществления ими своей профес- сиональной деятельности. При этом базовые, общие для всех основания и порядок применения огнестрельного оружия могут быть определены одним законодательным актом, которым вполне может быть Федеральный закон «О полиции». Другие законодательные и подзаконные акты, регулирующие про- хождение правоохранительной службы в иных государственных органах, должны устанавливать, что соответствующие служащие могут применять ог- нестрельное оружие при наличии оснований и в порядке, установленном Фе- деральным законом «О полиции».

9. Доказано, что принцип непрерывности осуществления правоохрани- тельной службы не распространен в полном виде на всю ее систему, что яв- ляется неверным. Несмотря на то, что полиция, таможенные органы, проку- ратуры, наркоконтроль и другие правоохранительные органы имеют много- численные различные функции и полномочия – они все выполняют одну ба- зовую общую функцию – обеспечение общественного порядка и обществен- ной безопасности. В связи с этим предложено в отношении тех сотрудников

указанных и иных правоохранительных органов, которые имеют статус пра- воохранительных служащих, закрепить в законодательстве общий подход, в соответствии с которым они должны предотвращать и пресекать не только правонарушения в рамках своих профессиональных должностных полномо- чий, но и любые преступные деяния, о которых им становится известно.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она пред- ставляет собой самостоятельное научное исследование, при этом, содержа- щиеся в ней выводы и предложения имеют важное теоретическое значение для науки административного права.

Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способ- ствовать развитию административного права в части, касающейся правового регулирования правоохранительной службы. Кроме того, ряд принципов, критериев и предложений, содержащихся в данной работе, может быть обоб- щен на сферу правового регулирования государственной службы в целом. Содержащиеся в работе выводы и предложения автора могут быть использо- ваны для подготовки учебников, учебных и учебно-методических пособий по дисциплинам «Административное право», «Служебное право».

Практическая значимость работы состоит в разработке авторских предложений и рекомендаций, направленных как совершенствование право- вого регулирования правоохранительной службы Российской Федерации, так и на совершенствование существующей практики применения законодатель- ства в этой сфере.

Апробация результатов исследования. Наиболее важные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры таможенного, администра- тивного и финансового права Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского и отражены в 8 научных работах, в том числе, 3 из них – в журналах, рекомендованных ВАК.

Структура работы. Диссертация работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.