ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Российская Федерация граничит с 18 государствами, включая Абхазию и Южную Осетию, и является единственной страной в мире с таким количеством соседствующих государств на своих рубежах.
В настоящее время деятельность по защите Государственной границы Российской Федерации осуществляют пограничные органы, вошедшие в 2003 году в состав Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Такие структурные изменения повлекли издание новых ведомственных приказов, регламентирующих правоприменительную деятельность, а также существенную реорганизацию подразделений процессуальной деятельности Пограничной службы Российской Федерации. Несовершенство мероприятий по реорганизации создало дополнительные трудности для должностных лиц пограничных органов в понимании и применении административно-процессуальных норм в области защиты Государственной границы Российской Федерации.Важно понимать, что пограничные органы осуществляют свою деятельность в непосредственной близости с сопредельными государствами, в том числе и в отношении граждан других государств. Недостаточная регламентация правового обеспечения защиты Государственной границы Российской Федерации со стороны законодательных и исполнительных органов привела к различиям в производстве по делам об административных правонарушениях в отдельных пограничных подразделениях, отсутствию подзаконных актов, в том числе ведомственных, регламентирующих деятельность пограничных органов при выявлении признаков административного правонарушения, а также при назначении и исполнении административных наказаний.
В этой связи следует отметить, что результаты исследования правоприменительной деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации по вопросам производства по делам об административных правонарушениях привели к появлению предложений о внесении изменений в отбельные нормативные правовые акты.
Национальный уровень правового регулирования отягощается незавершённостью международно-правового оформления прохождения линии Государственной границы Российской Федерации и формирования системы охраны на участках границы путём определения способов и методов её охраны, что имеет большое значение для нормализации отношений между сопредельными государствами, особенно в тех случаях, когда между ними существовали или существуют разногласия по вопросам прохождения границы.Значительная часть отношений по охране Государственной границы Российской Федерации регулируется с помощью двусторонних договоров, которые не могут быть отменены (аннулированы) в одностороннем порядке. Более того, любое действие по изменению положения границы возможно только по взаимному согласию сторон. Также к договорам о границе не применяется оговорка о коренном изменении обстоятельств - «Rebus sic stantibus»: «границы, установленные договором, и их режим, не затрагиваются правопреемством, и каждое государство-правопреемник обязано соблюдать эти договоры». Однако, указанные договора заключены не со всеми соседствующими с Российской Федерацией странами, что также негативно сказывается на механизме защиты Государственной границы Российской Федерации.
Также стоит отметить, что в настоящий момент неоформленными остаются сухопутный и морской участки границы с Украиной, существуют проблемы на Арктическом шельфе, территориальные споры с Японией, Финляндией, Литвой, Германией, Эстонией и другими странами. Кроме того, пограничные органы защищают пограничные рубежи в таких республиках, как Южная Осетия, Армения, Абхазия и помогают в осуществлении организации охраны государственной границы в Киргизии, Таджикистане, Белоруссии. В этих республиках должностным лицам пограничных органов также очень важно понимание того, какими полномочиями они обладают, и каким законодательством должны руководствоваться в зависимости от ситуации.
Государственная граница Российской Федерации проходит по различным типам местности и в различных климатических условиях.
Большинство территорий, по которым проходит государственная граница, являются малонаселёнными и не создают каких-либо трудностей в охране границы и поддержании необходимых видов режимов, как на ней, так и на приграничных территориях. С другой стороны, во многих субъектах Российской Федерации, граничащих с иностранными государствами, проживает значительное количество людей, порой различных национальностей, вероисповеданий, культур, с разными политическими взглядами, и именно такие регионы, как правило, являются эпицентром противоправной деятельности различных международных и национальных преступных группировок, террористической и контрабандной деятельности через Государственную границу Российской Федерации.В свою очередь, нестабильность политических, экономических, социальных и иных отношений в приграничных регионах, равно как и в сопредельных государствах, влечёт рост правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации, а, следовательно, и увеличение нагрузки на должностных лиц подразделений процессуальной деятельности.
Актуальность темы исследования также обусловлена необходимостью проведения специальных исследований в области правоприменительной деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и их специальных подразделений - отделов (отделений, групп) дознания и административной практики, что в большей степени и повлияло на выбор темы данного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования обоснована тем, что проблемы административной ответственности в сфере пограничных отношений привлекли к себе внимание относительно недавно, и данное обстоятельство сказалось на недостаточной степени её исследования.
Вместе с тем, вопросы, посвящённые отдельным моментам привлечения к административной ответственности в области защиты Государственной границы Российской Федерации, анализировались в работах А.Г Винниченко, В.Н. Решетникова, А.В. Высоцкого, Р.Л. Гальчука, В.Н. Чебаева, В.Э. Хандожко.
Более того, В.И. Захаренко в своей работе исследует как законодательство об охране государственной границы, так и полномочия пограничных войск. Однако данная работа выполнена на основе законодательства, действующего в середине 90-х г XX в.
Отдельные аспекты оперативно-служебной и административнопроцессуальной деятельности пограничных органов нашли своё отражение в исследованиях А.В. Высоцкого и Д.Р Кеворкова. Организационно-правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел исследовал в своей работе В.И. Петров.
Что касается такого вида административного наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, то данный вопрос в своём диссертационном исследовании подробно изучала Н.В. Полякова.
Однако стоит отметить, что, несмотря на имеющиеся работы, посвященные отдельным направлениям административной деятельности пограничных органов, комплексного исследования организационно-правовых функций пограничных подразделений Федеральной службы безопасности Российской Федерации по привлечению к административной ответственности по-прежнему нет, чем и обоснована тема данного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности должностных лиц пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации при применении мер административной ответственности в области защиты Государственной границы Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, определяющие особенности применения мер административной ответственности должностными лицами пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, административно-юрисдикционная практика в области защиты Государственной границы Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - анализ организационно-правовой деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации по привлечению к административной ответственности, а также теоретическое обоснование и выработка практических рекомендаций по использованию подразделений процессуальной деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации для защиты Государственной границы Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели автором определены и реализованы следующие задачи:
- уточнена компетенция должностных лиц пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях;
- исследована организационно-правовую структура процессуальных подразделений пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, а также их правоприменительную деятельность по привлечению к административной ответственности, выработать на данной основе рекомендации по её совершенствованию;
- выработаны рекомендации должностным лицам подразделений процессуальной деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации по назначению и исполнению административных наказаний, а также при выявлении неуплаты административного штрафа в предусмотренный законом срок, исходя из сложившейся практики;
- выявлены проблемные вопросы привлечения к административной ответственности за административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и предложить способы их решения;
- усовершенствована процедура по назначению и исполнению административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства должностными лицами пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составила совокупность методов и приёмов научного познания. В частности, соискатель использовал диалектико-материалистический метод в качестве общенаучного с присущими ему логическими средствами: анализа и синтеза, путём применения таких
категорий как форма и содержание, явление и сущность.
Также применялся комплекс частно-научных методов познания, в который входят: метод правового моделирования, формально-юридический и системноструктурный, сравнительный. В работе использовались такие основные подходы к получению научных знаний, как эмпирический и рациональный (наблюдение за объектом, совершенствование и развитие понятийного аппарата).
По нашему мнению, использование именно вышеперечисленных методов, а также названной нормативной базы и специальной литературы, позволило более обстоятельно рассмотреть исследуемые вопросы.
Теоретическую основу исследования составили труды таких отечественных учёных, как: А.П. Алёхин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, А.А. Демин, А.С. Дугенец, В.В. Игнатенко, Л.А. Калинина, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.В. Мелёхин, А.Ф. Наздрачёв, Л.Л. Попов, Н.И. Побежимова, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.В. Серегина, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, В.А. Юсупов и др.
Правовую основу исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере административных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации, а именно: нормы международного права и международные договора, Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, регламентирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, приказы и указания Федеральной службы безопасности Российской Федерации, акты государственных органов.
Эмпирическую базу исследования составили правоприменительная практика судов и органов административной юрисдикции по вопросам исследуемой проблематики, в том числе дела об административных правонарушениях судов общей юрисдикции, рассмотренных по материалам должностных лиц пограничных органов, дела об административных правонарушениях, рассмотренных должностными лицами пограничных органов, заключения (обзоры) производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах, проведённых сотрудниками военной прокуратуры Курского военного гарнизона, заключения (обзоры) по итогам проверок производства по делам об административных правонарушениях в пограничных органах Следственным управлением Федеральной службы безопасности Российской Федерации, а также статистические данные о количестве зарегистрированных и рассмотренных дел об административных правонарушениях в пограничных органах; практика Верховного Суда Российской Федерации.
Кроме того, использованы выводы и предложения, полученные в результате личной практической деятельности автора в период его службы в должности специалиста по административному производству пограничных органов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработаны научно-практические основы концепции, направленной на расширение научных представлений об административной деятельности пограничных органов Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации и отдельных иностранных государств;
- предложены направления совершенствования процессуальных полномочий пограничных органов Российской Федерации;
- доказана необходимость и определены направления совершенствования законодательства, направленного на улучшение административной деятельности пограничных органов Российской Федерации;
- введены в научный оборот авторские подходы к изменению категориального аппарата административного права, связанные с административной деятельностью пограничных подразделений Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Административная деятельность пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в области защиты государственных границ разделена на два основных направления. Первое представляет собой непосредственно защиту Государственной границы Российской Федерации. Второе связано с защитой границ отдельных иностранных государств на основе двусторонних международных договоров. Данное разделение направлений деятельности существенно отличает пограничные органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации от иных органов исполнительной власти в части применения мер административной ответственности.
2. Установлено, что правовой основой для применения мер административного принуждения пограничными органами в области защиты Государственной границы выступает как законодательство Российской Федерации, так и законодательство иностранных государств. В отдельных государствах, таких как Абхазия и Южная Осетия, в связи с отсутствием национального законодательства в области защиты Государственной границы, частично применяется законодательство Российской Федерации, а отдельные отношения вообще не имеют правого регулирования. В работе предлагается унификация законодательства Российской Федерации и иностранных государств, необходимая для обеспечения безопасности границ, в том числе регулирующая порядок привлечения к административной ответственности.
3. В целях совершенствования процессуального статуса должностных лиц и административной юрисдикции пограничных подразделений Федеральной службы безопасности Российской Федерации в работе предложено включить в ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ наименования должностей пограничных органов, которые имели бы право рассматривать дела об административных правонарушениях по отдельным видам в упрощённом порядке. К таким должностным лицам предлагается относить - старших оперуполномоченных, оперуполномоченных, уполномоченных, старших инструкторов и инструкторов.
4. Сформулирован единый подход для определения виновности юридического лица при совершении административного правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации. Определены различные факторы (субъективные и объективные), которые должны быть учтены при назначении административного наказания. С учётом субъективного подхода вина юридического лица должна определяться в зависимости от вины сотрудников организации или его представителей, действия или бездействия которых образовали состав административного правонарушения. Вина организации в объективном смысле связана с возможностью или невозможностью соблюдения организацией норм и правил, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, при этом данным юридическим лицом не были приняты в полном объёме все возможные меры по их соблюдению.
5. Предложено с целью правильной квалификации административных правонарушений по ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ внести изменения в абз. 6 ч. 1 ст. 7, в ч. 1 ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 03.07.2016) «О Государственной границе Российской Федерации» и в ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ в форме запрета на осуществление хозяйственной, промысловой и иной деятельности на Государственной границе Российской Федерации, как непосредственно на линии границы, так и на проходящей по этой линии вертикальной поверхности моря и суши, что позволит повысить эффективность административной деятельности путём исключения возможности случайного пересечения государственной границы.
Кроме того, с целью однозначного понимания и исполнения требований ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» автор предлагает изменить в ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, а именно: заменить возможность уведомления пограничных органов на обязательность получения разрешения.
С учётом предлагаемых автором изменений, диспозиция ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ будет представлена следующим образом: «Ведение вблизи Государственной границы Российской Федерации хозяйственной, промысловой или иной деятельности без разрешения пограничных органов либо с разрешения таких органов, но с нарушением установленного порядка ведения вблизи Государственной границы Российской Федерации вблизи неё хозяйственной, промысловой и иной деятельности».
6. С целью ликвидации правового пробела и для вынесения правомерных решений как мировым судом, так и должностными лицами пограничных органов, автор считает необходимым внести дополнения в Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» в виде описаний понятий «хозяйственная деятельность», «промысловая деятельность», «исследовательская деятельность», «изыскательская деятельность», «иная деятельность» или в виде ссылок в ст.ст. 13, 18, 21 на Перечни, указанных в них видов деятельности, которые устанавливаются Правительством РФ, по аналогии со ст. 25.1.
7. Необходимо наделить должностных лиц пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации правом осуществления административного задержания при неуплате административного штрафа непосредственно в пунктах пропуска и за их пределами.
Предложено ввести единую систему нумерации протоколов и постановлений о назначении административного наказания для всей Федеральной службы безопасности Российской Федерации, с обязательным учётом назначенных административных штрафов в общероссийской базе данных (единой информационной системе), например, в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах, которая предусмотрена КоАП РФ, или www.gosuslugi.ru. Такой учёт позволит физическим и юридическим лицам отслеживать наличие административных штрафов, сроки их уплаты, а также оплачивать данные штрафы.
8. В целях совершенствования механизмов защиты государственной границы от незаконного проникновения на территорию Российской Федерации и для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, а также с целью недопущения нарушений общепризнанных норм морали и нравственности, предложено административное выдворение за пределы Российской Федерации, как меру административного принуждения, применяемую в одностороннем порядке к специальным субъектам административно-правовых отношений - иностранным гражданам и лицам без гражданства, применять в определённом процессуальном порядке, обеспечивающем реализацию всех требований Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В этой связи автор предлагает дополнить ч. 3 ст. 3.10 КоАП РФ перечнем ситуаций, при которых применение административного выдворения за пределы Российской Федерации не назначается.
9. Соискатель считает, что в п. 5 ч. 2 ст. 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» необходимо предусмотреть содержание иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, не только в специально отведённых помещениях пограничных органов, но и в специальных учреждениях, предусмотренных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115- ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации, а в случае их отсутствия или удаленности и в аналогичных помещениях взаимодействующих правоохранительных органов (например, полиции). Кроме того, и в п. 5 ч. 2 ст. 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» и в ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» необходимо добавить возможность содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в вышеуказанных специальных помещениях и учреждениях, не только по решению суда, но и по решению соответствующего должностного лица пограничного органа.
Ч. 5 ст. 3.10 КоАП РФ необходимо дополнить правом должностного лица пограничного органа направлять лиц, которым назначено административное наказание в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, для содержания в специальном учреждении, наравне с судьёй. В абз. 1 ч. 1 ст. 35.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» необходимо внести изменения с целью предоставления соответствующего права должностным лицам пограничных органов.
10. Автор обосновал внесение следующих изменений в КоАП РФ: санкцию ч. 2 ст. 18.1, ч. 1.1 ст. 18.2 и ч. 2 ст. 18.4 изложить в следующей редакции: «влекут (предупреждение - для ч. 1.1 ст. 18.2) наложение административного выдворения за пределы Российской Федерации или административного штрафа в размере ... рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового».
11. Автором предложено внесение дополнений в ст. 3.10 КоАП РФ, а именно дополнить частью 7 следующего содержания: «В случае назначения иностранному гражданину или лицу без гражданства дополнительного административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, исполнение производить после истечения срока, предусмотренного для исполнения основного административного наказания. Иностранному гражданину или лицу без гражданства должна быть предоставлена фактическая возможность уплатить назначенный административный штраф».
Таким образом, если должностное лицо или суд назначит административное выдворение не как основное наказание, а как дополнительное, то должностные лица должны начать исполнять административное выдворение только после уплаты административного штрафа в предусмотренный законом срок.
12. Автором предложено в качестве одного из случаев, когда въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешён, в ст. 26 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» внести п. 10 следующего содержания: «в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонились от уплаты административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объёме».
Следовательно, необходимо в перечень действий, совершаемых судебным приставом-исполнителем в соответствии с ч. 1 ст. 64 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» добавить п. 15.2 об установлении временных ограничений на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства, которое в период своего последнего пребывания в Российской Федерации уклонилось от уплаты административного штрафа либо не возместило расходы, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объёме.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об административной деятельности пограничных подразделений Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
- изложена система аргументов, свидетельствующих о целесообразности внедрения новых подходов в осуществлении деятельности пограничных подразделений Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
- раскрыты понятия административного права и процесса, и на основе этого сделаны предложения, которые могут быть использованы при разработке нового или совершенствовании действующего законодательства;
- проведены теоретические исследования в части обоснованности и целесообразности реформирования действующего законодательства и правовой основы административной деятельности в области охраны Государственной границы Российской Федерации и границ отдельных иностранных государств.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена его научно-прикладным характером и заключается в том, что внесенные авторские предложения и рекомендации могут использоваться и применяться: - в ходе осуществления административной деятельности пограничными подразделениями Федеральной службы безопасности Российской Федерации; - в процессе правотворческой деятельности; - в учебном процессе при разработке программ учебных дисциплин и преподавании учебных курсов; - при составлении методических рекомендаций по различным направлениям деятельности пограничных подразделений Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Степень достоверности проведенного исследования опосредована использованием научных трудов, применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом нормативных актов, официальных источников юридической практики, обобщением эмпирических данных.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения исследования использовались автором при преподавании дисциплин «Административное право» и «Выявление и основы расследования административных правонарушений, отнесённых к компетенции таможенных органов» в Юго-Западном государственном университете.
Основные положения диссертации содержатся в 17 публикациях автора. Из них: 7 статей, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях и 10 статей, опубликованных в иных периодических и непериодических изданиях.
Работа обсуждалась на заседании кафедры административного и трудового права Юго-Западного государственного университета. Материалы диссертационного исследования отражены в научных публикациях автора. Основные теоретические выводы и положения, выносимые на защиту, обсуждались на международных и общероссийских научно-практических конференциях, а также использовались автором в практической деятельности в качестве должностного лица пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Кроме того, результаты исследования апробированы в структурных подразделениях пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации. В частности, в ПУ ФСБ России по Курской области были утверждены соответствующие приказы и указания, а с личным составом, непосредственно несущим службу на Государственной границе Российской Федерации проведены учебные занятия и семинары, что в дальнейшем выразилось в увеличении количества выявленных правонарушений, качества их оформления, уменьшения числа поступающих жалоб и протестов на вынесенные постановления по делам об административных правонарушениях, а также представлений военной прокуратуры.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.