Стадии осуществления административных процедур.
Рассмотрение отдельных видов административных процедур, а также форм их реализации позволяет сделать вывод, что административные процедуры могут возникать как по инициативе граждан и организаций, так и по инициативе органов государственного управления.
Таким образом, основными участниками (сторонами) в административных процедурах являются: 1) лицо, заинтересованное в реализации своих прав и обязанностей в сфере государственного управления (граждане и их организации); 2) орган исполнительной власти (должностное лицо этого органа), который компетентен принимать индивидуальные правовые акты, позволяющие реализовывать эти права и обязанности. В качестве заинтересованной стороны в административных процедурах может выступать одновременно не одно, а два и более граждан или организаций.В рамках административных процедур не применяются меры административного принуждения, не разрешаются споры и не
рассматриваются жалобы граждан и организаций на действия и решения органов государственной администрации. Поэтому в этом виде административного процесса нет тяжущихся сторон. Между заинтересованным лицом и административным органом, участвующими в административных процедурах, возникает регулятивное процессуальное правоотношение, в котором орган исполнительной власти выступает не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию в сфере государственного управления прав или обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права.
В административно-юрисдикционном и административно-
юстиционном процессах важное процессуальное значение имеют доказательства, т.е. любые фактические данные, на основе которых судья или орган государственного управления (должностное лицо) устанавливают наличие либо отсутствие факта административного правонарушения,
виновность лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
В данных видах административного процесса граждане и организации предоставляют доказательства на основе принципадиспозитивности. В административно-процедурном процессе на граждан и организации возложена обязанность предоставлять компетентному
административному органу (должностному лицу) необходимые для разрешения дела надлежаще оформленные документы и иные материалы, а также ответственность за их достоверность. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»[175] [176] одним из оснований отказа в предоставлении лицензии является наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации. Органы исполнительной власти, участвующие в административных процедурах, должны быть активны и самостоятельны в совершении юридических действий и принятии решений, направленных на законное разрешение дела. Активность органа государственного управления должна проявляться даже в том случае, когда рассматриваемое дело возбуждается не по его инициативе, а по инициативе заинтересованных лиц: граждан и их организаций . Административный орган не связан мнением граждан или организаций о необходимости совершения тех или иных процессуальных действий, принятия промежуточных решений; он вправе самостоятельно, по своей инициативе осуществлять проверки по обстоятельствам дела, назначать экспертизы, вызывать специалистов и т.п. Наряду с обязанностью органов государственного управления информировать граждан и организации о решениях, принятых в рамках административных процедур, существует также обязанность предоставления органами государственной администрации заинтересованным лицам информации, необходимой последним для реализации прав и исполнения обязанностей в сфере государственного управления. Как уже отмечалось выше, административные процедуры как составная часть административного процесса включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий. 1. Возбуждение административного дела и его предварительное расследование (предварительная проверка материалов); 2. Рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу решения (административного акта); 3. Обжалование и опротестование (пересмотр) решения (административного акта) по делу; 4. Исполнение принятого по делу решения (административного акта) . Некоторые авторы выделяют из состава первой и второй указанных выше стадий в качестве самостоятельных дополнительные стадии. Так, например, В. А. Лория выделяет в качестве самостоятельных стадий возбуждение административного производства и предварительное выяснение фактических обстоятельств дела (предварительное расследование) . А. П. Коренев называет в качестве самостоятельных стадий административного процесса рассмотрение дела и принятие по делу решения[180] [181]. Анализ действующего законодательства, регулирующего административные процедуры, позволяет сделать вывод, что в административно-процедурном процессе существуют следующие стадии: 1. Возбуждение административного дела и предварительное рассмотрение материалов; 2. Рассмотрение дела по существу компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального правового акта; 3. Обжалование решения по делу (факультативная стадия); 4. Исполнение принятого по делу решения (в ряде случаев - факультативная стадия). Первая стадия осуществления административных процедур - возбуждение дела. При приеме обращения и прилагаемых документов орган исполнительной власти (должностное лицо) должен рассмотреть следующие вопросы2: а) Представлено ли обращение самим заявителем либо надлежащим образом уполномоченным им лицом? б) Подведомственны ли данному органу вопросы, содержащиеся в обращении и требующие разрешения? в) Соблюдены ли установленные законодательством требования к оформлению представляемого обращения? г) Представлены ли заявителем все необходимые в соответствии с законодательством документы и материалы, прилагаемые к обращению, и оформлены ли они надлежащим образом? д) Уплачены ли заявителем в установленном законодательством порядке и размерах государственная пошлина, регистрационный сбор либо иные обязательные платежи при подаче обращения? Рассмотрение этих вопросов осуществляется, как правило, в присутствии заявителя или уполномоченного им лица. Только после рассмотрения данных вопросов и получения на них утвердительных ответов уполномоченное должностное лицо органа исполнительной власти вправе принимать обращения граждан и организаций. По окончании приема представленных заявителем документов производится их регистрация, о чем делается соответствующая запись в регистрационной книге (журнале). В случае неудовлетворительного ответа хотя бы на один из сформулированных выше вопросов, должностное лицо органа государственной администрации обязано отказать заявителю в принятии обращения с разъяснением причин отказа. С момента регистрации обращения административное дело следует считать возбужденным. Если заявителем представлены все необходимые для разрешения дела документы, то компетентный орган исполнительной власти не вправе отказать в возбуждении этого дела. В случае инициирования административных процедур органами государственного управления дело возбуждается компетентным органом (должностным лицом) путем издания соответствующего индивидуального правового акта, содержащего либо требование к гражданину или организации исполнить какую-либо обязанность, либо предусматривающего основание для осуществления контрольно-надзорных функций, либо основания для государственного поощрения. Лицо, в отношении которого возбуждено дело об административных процедурах, должно быть письменно проинформировано об этом компетентным органом исполнительной власти с указанием оснований для возбуждения дела и действий, которые данное лицо должно предпринять. После возбуждения дела об административных процедурах компетентный орган проводит предварительную проверку представленных гражданами или организациями документов на предмет достоверности содержащихся в них сведений и соответствия действующему законодательству и подготавливает материалы дела к рассмотрению по существу. Органы исполнительной власти вправе в установленном законодательством порядке производить гласную и негласную проверку представленных сведений с целью установления их достоверности, а также запрашивать от компетентных органов, организаций и должностных лиц сведения и документы, необходимые для разрешения возбужденного дела, проводить различные проверки, экспертизы и обследования. Все указанные действия и решения органов исполнительной власти направлены на подготовку рассмотрения дела по существу и принятие по этому делу законного и обоснованного решения. От качества подготовки материалов дела зависит оперативность и объективность рассмотрения дела на следующей стадии процесса. Вторая стадия осуществления административных процедур - рассмотрение дела. Доказательствами по делам, разрешаемым в ходе административнопроцедурного процесса, являются, как правило, документы, подтверждающие те или иные факты, содержащие необходимую по делу информацию, а также заключения экспертов и иных специалистов, акты обследований, осмотров и т.п. Обычно дела об административных процедурах рассматриваются компетентным органом или должностным лицом в отсутствии заинтересованного лица. Однако, на наш взгляд, заинтересованные в разрешении дела лица должны иметь право присутствовать при рассмотрении дела по существу и вынесении решения по любому виду административных процедур. Некоторые виды дел об административных процедурах в силу их особенностей вообще не могут рассматриваться без участия заинтересованного лица (регистрации автомототранспортных средств в ГИБДД, призыв на военную службу и т.д.). Также необходимо наделить правом присутствия при рассмотрении дела по существу и вынесении решения адвоката либо иное лицо, представляющие интересы гражданина или организации. Третья стадия административных процедур - обжалование решения по делу. Данная стадия является факультативной и относится к административно-юрисдикционному процессу, о чем мы писали в предыдущем параграфе. Четвертая стадия административных процедур - исполнение вынесенного решения по делу, на которой граждане и организации либо органы исполнительной власти совершают действия, направленные на реализацию предоставленных гражданам прав или исполнение возложенных на граждан обязанностей в сфере государственного управления. Данная стадия может быть рассмотрена как факультативная, т.е. она может и отсутствовать в реально происходящем административно-процедурном процессе. Это связано с тем, что в некоторых административных процедурах после вынесения решения по делу прекращается административнопроцессуальное отношение между гражданами (организациями) и органами государственного управления, а, следовательно, прекращается административно-процедурный процесс. После вынесения решения по большинству категорий дел об административных процедурах не требуется дальнейшее участие органов исполнительной власти в реализации гражданами и организациями предоставленных прав. В некоторых видах административных процедур стадия исполнения вынесенного по делу решения является обязательной, поскольку реализация отдельных предоставленных гражданам и организациям прав и возложенных на них обязанностей требует так называемого административного сопровождения. В таких административных процедурах после вынесения решения по делу административнопроцессуальные отношения между сторонами не прекращаются. Это связано с тем, что реализация предоставленных прав, а также исполнение возложенных обязанностей невозможны без властно-распорядительного участия органов государственного управления (выплата пенсий и пособий, обучение в государственном высшем учебном заведении и т.п.). 2.3.