§-2.3. Совершенствование законодательства в сфере административной юстиции.

Проведенный анализ современного российского законодательства и правоприменительной практики в сфере судебного обжалования решений и действий органов публичной власти показал, что имеющиеся проблемы и недостатки диктуют необходимость дальнейшего совершенствования правовых основ административной юстиции в России.

объясняют большое распространение административной юстиции во многих странах^[204].

Безусловно, следует признать, что в современных условиях необходима специализация судов и судопроизводства по административным спорам, поскольку их количество неуклонно возрастает. Производство, возникающее из административных и иных публично-правовых отношений, является самостоятельным видом судопроизводства, в связи с этим, административное судопроизводство должно осуществляться административными судами.

На первоначальном этапе, являющемся, на наш взгляд,

основополагающим этапом до создания самостоятельных административных судов, следует создать прочную правовую основу, в том числе, путем внесения дополнений и уточнений в нормы принятого Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Рассмотрим более подробно этот нормативный правовой акт, имеющий фундаментальное значение для обновления правовых основ

административной юстиции в России.

Прежде всего, отметим плюсы Кодекса, его положительные черты.

Еще на стадии обсуждения проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации исследователи выделили

следующие его достоинства^[205]:

- Кодексом регулируется долгожданное для России административное судопроизводство, заложенное в качестве самостоятельно вида в Конституции Российская Федерация;

- в Кодексе нашли отражение современные технологии

судопроизводства и модели коммуникаций в обществе и государстве^[206];

- в Кодексе содержится много важных понятий, которые дают необходимый инструментарий для работы судей и всех участников процесса^[207];

- в Кодексе преобладает цивилистический (гражданско-правовой) подход в процедуре административного судопроизводства.

Следует отметить, что последний довод является небесспорным. Несмотря на то, что административная юстиция сохраняется в рамках судов общей юрисдикции, административное судопроизводство требует своих подходов к решению многих проблем. В целом административные правоотношения относятся к сфере публичного права, как и деятельность органов судебной власти. В связи с этим цивилистический подход (гражданско-правовой) в сфере административной юстиции не должен подменять собой публично-правовой (административно-правовой).

К достоинствам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации может быть также отнесена боле активная позиция суда, который не является только лишь арбитром, призванным решить, какая из сторон дела была наиболее убедительной в своей аргументации.

В частности, согласно части 2 статьи 14 суд «Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела».

Наличие такой нормы создает предпосылки для установления истины по делу и более полной защиты интересов граждан - административных истцов. Тем более что, как отмечалось выше, гражданин в споре с государством априори поставлен в неравные условия. Судья, обладающий достаточной правовой грамотностью, может обратить внимание на такие аспекты спора и истребование таких доказательств, которые сам гражданин, не обладающий необходимыми правовыми знаниями, не всегда способен заметить.

Также положительно следует отметить то, что в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации, по сравнению с Г ражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, скорректировали само название института судебного обжалования, конкретизировав его и, по сути, расширив формальный перечень субъектов, решения и действия которых могут быть обжалованы.

В частности, согласно ранее действующей части 1 статьи 254 Г ражданского процессуального кодекса Российской Федерации «Г ражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы».

Согласно же части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, «Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают

подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: (...) 2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Таким образом, новый Кодекс дополнил перечень субъектов такими, как «иные государственные органы» и «органы военного управления».

Вместе с тем, помимо очевидных достоинств, Кодекс

административного судопроизводства Российской Федерации имеет и недостатки. Некоторые из недостатков были отмечены исследователями еще на стадии проекта, причем далеко не все из них были в полной мере устранены^[208].

Так, по мнению Н.А. Громошиной, порядок осуществления административного судопроизводства должен быть не только единообразным, но и единым. Кодекс административного судопроизводства можно было бы принять, если бы ему сопутствовало создание административных судов с передачей им и из арбитражных, и из судов общей юрисдикции административных дел, либо при условии регулирования им единых правил административного судопроизводства, при том, что сами дела продолжают рассматриваться и общими, и арбитражными судами^[209].

С.В. Васильева выделила целый ряд недостатков проекта^[210], среди которых, например:

-объем дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, - один их самых острых вопросов (тот самый вопрос подведомственности и подсудности). В частности, требуется пояснение относительно существа упомянутой в подп. 2 п. 2 ст. 1 категории дел: оспаривание решений и действий (бездействия) органов и лиц, касающихся государственной службы;

-несмотря на выделение отдельного административного судопроизводства, система, которая им будет пользоваться, остается прежней - суды общей юрисдикции;

-в части обжалования решений в сфере избирательного права и процесса следует признать недопустимым выведение избиркомов из под судебного контроля;

- штрафы на органы и должностных лиц нельзя признать допустимыми, хоть и роль этих штрафов кажется в судебном процессе объясняемой;

- сомнительно доверять право обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц неопределенному кругу должностных лиц и др.

По итогам анализа текста принятого Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, мы считаем, что он имеет следующие недостатки правового и юридико-технического характера.

1) Вызывает сомнение само название кодекса.

Под судопроизводством в теории понимается «установленный законом порядок производства по конституционным, гражданским, уголовным и административным делам»^[211]. Статья 23.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ^[212] содержит длинный перечень дел об административных правонарушениях, которые рассматриваются судами. Исходя из смысла термина «судопроизводство», рассмотрение судами дел об административных правонарушениях также следует относить к административному судопроизводству. Однако часть 5 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прямо предусматривает, что «положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Ю.Н. Старилов считает недопустимым идентифицировать административную юстицию (административное судопроизводство) с производством по делам об административных правонарушениях^[213]. Содержанием административного судопроизводства является судебно - процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов или действий органов публичного управления, а не привлечение граждан и организаций к административной ответственности^[214].

Следует согласиться с мнением А.Б. Зеленцова и В.И. Радченко, что исходя из специфики российского административного права, административный процесс представляет собой деятельность по применению норм материального права не только при разрешении споров, но и при рассмотрении дел об административных правонарушениях. В этой связи, необходимо создание единого Кодекса административного

судопроизводства, который включал бы процессуальные нормы, регулирующие разбирательство как административных споров, так и дел об административных правонарушениях в форме двух производств - административно - тяжебное (по административным спорам)и

административно - деликтное (по делам об административных

правонарушениях).^[215]

Таким образом, фактически название Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не полностью соответствует предмету его регулирования, оставляя вне его производство по делам об административных правонарушениях, которое, на наш взгляд, следует считать разновидностью административного судопроизводства.

Также вызывает сомнение подчиненность слов в названии Кодекса. В российской законодательной практике применяются следующие модели формулировок названия кодексов:

- кодекс какой? (например, Уголовный кодекс Российской Федерации,

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовноисполнительный кодекс Российской Федерации, Гражданский

процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный

процессуальный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и т.д.). Это название отражает, какие нормы содержит кодекс (т.е. относящиеся к какой сфере правового регулирования);

- кодекс о чем? (например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях). Это название отражает, о чем нормы данного кодекса, т.е. опять-таки, к какой сфере правового регулирования они относятся.

Однако для Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выбрана формулировка «кодекс чего?» («административного судопроизводства»). Полагаем, что такая формулировка не верна, поскольку на вопрос «кодекс чего?» должен следовать ответ «кодекс норм права» (т.к. кодификация чего? - норм права, а никак не кодификация самого административного судопроизводства, ведь кодифицируются лишь нормы о нем, а не судопроизводство, которое представляет собой деятельность)^[216].

Таким образом, логические закономерности диктуют выбор следующей формулировки для названия Кодекса: «Кодекс об административном судопроизводстве Российской Федерации».

Вместе с тем, по всей видимости, изменение названия уже принятого кодекса еще до его вступления в силу или в первое же время после начала его действия является не вполне целесообразным с точки зрения стабильности правовой материи. Например, в ходе проведенного нами социологического опроса судей (см. Приложение) выяснилось, что идею изменения названия принятого Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на «Кодекс об административном судопроизводстве Российской Федерации» поддерживают только 16% опрошенных, 84% же высказались против.

2) С принятием Кодекса административного судопроизводства не до конца устраняется дублирование норм, регулирующих рассмотрение административных дел.

Как отмечалось ранее, рассмотрение части споров, вытекающих из административных и иных публичных отношений, остается в компетенции арбитражных судов, поскольку внесение изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не планируется.

При этом часть 4 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прямо закрепляет: «Не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции».

Таким образом, будет сохраняться дублирование норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. По нашему мнению, это нецелесообразно. Интересы кодификации норм права и устранения возможных юридических коллизий требуют сосредоточения в одном кодексе всех норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения споров, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Учитывая изложенное, считаем, что из части 4 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации должно быть исключено упоминание об арбитражных судах, а из Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исключены нормы о производстве по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений с включением их в состав Кодекса - административного судопроизводства Российской Федерации.

3) Излишне длинные предложения, загроможденные большим количеством деепричастных оборотов и перечислений, что мешает верному восприятию некоторых норм Кодекса.

С точки зрения юридической техники некоторые нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации составлены недостаточно четко и лаконично.

Например, часть 1 статьи 4 Кодекса закрепляет: «Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами».

При неправильном восприятии текста нормы, создается искаженное впечатление, что на лицо «незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц». Во избежание подобной двусмысленности, текст норм должен быть сформулирован максимально лаконично, а сложные нормы и длинные предложения необходимо разделять на несколько более кратких предложений. Как можно большее число перечислений следует давать не в одном предложении, а с разделением на пункты.

В частности, приведенную норму считаем целесообразным переформулировать, разбив ее на обособленные пункты следующим образом: Статья 4. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением

«1. Каждому заинтересованному лицу гарантируется:

1) право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая- либо обязанность;

2) право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами».

4) Неоднозначность и запутанность некоторых формулировок Кодекса.

В качестве примера нормы Кодекса административного

судопроизводства Российской Федерации, сформулированной несколько запутанно, приведем часть 4 статьи 15, согласно которой «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора».

Представляется, что целесообразно эту норму привести в большее соответствие с нормами части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Еще один пример: согласно части 1 статьи 27 Кодекса, «1. Административное дело, принятое судом к своему производству с соблюдением правил подсудности, должно быть разрешено им по существу, хотя бы в дальнейшем оно станет подсудным другому суду».

Следует ли понимать эту норму так, что даже, если дело передадут в другой суд, то суд общей юрисдикции должен «параллельно» продолжить его рассмотрение до конца? То есть будет вынесено два решения двумя разными судами по одному и одному же делу? Буквальное толкование этой статьи подразумевает возможность именно такого варианта развития событий, абсурдного с точки зрения общих принципов правосудия.

Между тем, любые нормы законодательства должны быть сформулированы таким образом, чтобы их понимал даже человек без юридического образования. В противном случае презумпция знания гражданами закона становится юридической фикцией.

Тем более это справедливо для текста законов, которые будут использоваться широким кругом граждан при защите своих прав в случае их нарушения со стороны органов и должностных лиц публичной власти.

5) Не вполне корректное использование категории «отказ от права».

Согласно части 2 статьи 4 Кодекса административного

судопроизводства Российской Федерации, «Принуждение к отказу от права на обращение в суд является недопустимым».

Однако, как видится, от права нельзя отказаться, поскольку права закреплены в Конституции Российской Федерации и законодательстве. Гражданин может отказаться лишь от реализации, осуществления своего права, но не от самого права, которое предоставлено ему нормативным правовым актом.

В связи с этим предлагаем переформулировать приведенную норму следующим образом:

«Статья 4. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением

.. .2. Принуждение к отказу от реализации права на обращение в суд является недопустимым».

6) Неоправданное смешение категорий «право» и «закон».

Согласно части 5 статьи 5 Кодекса административного

судопроизводства Российской Федерации «административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных граждан, лиц без гражданства определяются их личным законом, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия этих лиц в спорных административных и иных публичных правоотношениях. Личным законом иностранного гражданина считается право страны, гражданство которой гражданин имеет. В случае, если гражданин наряду с гражданством Российской Федерации имеет гражданство иностранного государства, его личным законом считается российское право. При наличии у иностранного гражданина гражданства нескольких иностранных государств его личным законом считается право страны, в которой гражданин имеет место жительства. В случае если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом считается российское право. Личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства».

Таким образом, термин «личный закон» является некорректным, поскольку законодательный акт не может принадлежать отдельному лицу, только субъективное право или свобода. Еще более некорректным считаем фразу «личным законом иностранного гражданина считается право страны, гражданство которой гражданин имеет». Представляется, что, исходя из четкого разграничения категорий «право» и «закон» в теории государства и права (право является содержанием, а закон - формой) право не может «считаться личным законом».

Учитывая изложенное, предлагаем заменить в Кодексе термин «личный закон» на «национальное право» и использовать следующую формулировку.

«Статья 5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность, административная процессуальная правосубъектность

...5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных граждан, лиц без гражданства определяются их национальным правом, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия этих лиц в спорных административных и иных публичных правоотношениях. Национальным правом иностранного гражданина считается право страны, гражданство которой гражданин имеет. В случае, если гражданин наряду с гражданством Российской Федерации имеет гражданство иностранного государства, его национальным правом считается российское право. При наличии у

иностранного гражданина гражданства нескольких иностранных государств его национальным правом считается право страны, в которой гражданин имеет место жительства. В случае, если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его национальным правом считается российское право. Национальным правом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства

6. Лицо, не обладающее процессуальной дееспособностью в соответствии с национальным правом, может быть признано на территории Российской Федерации обладающим административной процессуальной дееспособностью в соответствии с российским правом».

7) Наличие оценочных категорий, которые могут служить основанием для субъективного толкования норм Кодекса и нарушения прав участников процесса.

Например, в соответствии с частью 6 статьи 10 «В случае, если после принятия административного искового заявления к производству суда административное дело длительное время не рассматривается и судебный процесс явно затягивается, председатель суда по своей инициативе или на основании соответствующего заявления заинтересованного лица об ускорении рассмотрения административного дела вправе вынести мотивированное определение об ускорении рассмотрения административного дела».

Категория «явно затягивается» является, на наш взгляд, неправовой категорией, она оценочная и дает простор для субъективизма и установления сроков в зависимости от субъективного мнения председателя суда о «явном» или «неявном» затягивании дела.

Целесообразно установить строгие временные границы рассмотрения административного дела обычной сложности и повышенной сложности, а затягиванием дела считать любое рассмотрение его вне установленных законом временных рамок, за что должна наступать соответствующая ответственность судьи.

Таким образом, на начальном этапе планирования по созданию самостоятельных административных судов необходимо усовершенствовать текст Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как с точки зрения сущности содержащихся в нем норм, так и с точки зрения правил юридической техники.